導(dǎo)語：如何才能寫好一篇司法與行政的關(guān)系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]法治政府；政府職能；依法行政；稅務(wù)機關(guān)

十八屆三中全會精神要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。同時在財稅改革方面提到要落實稅負公平原則，稅收政策要統(tǒng)一于稅收相關(guān)的法律法規(guī)，實質(zhì)就是通過依法治稅實現(xiàn)稅收職能。而依法行政在法治政府的建設(shè)中處于核心地位，稅務(wù)機關(guān)作為政府的一個重要職能部門，依法行政在整個依法治稅中的地位也十分重要。法治政府，法學界的共識是一個“有限的、開放的、誠信的、利益中立的、責任的政府”，最終落腳于服務(wù)于民，即實現(xiàn)“六型”政府建設(shè)。在十八屆三中全會這種精神要求下，如何進一步推進稅務(wù)的依法行政工作，完善服務(wù)職能是稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當思考的問題。

一、稅務(wù)機關(guān)依法行政的重要性

依法行政：指行政機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔相應(yīng)的責任的原則。該原則包括三方面：1、合法行政，它要求稅務(wù)機關(guān)權(quán)力的存在和運行都必須依據(jù)法律，而不能與法律發(fā)生抵觸或沖突。這與十八屆三中全會精神“有限政府”相吻合――權(quán)力來自法律，依法行使權(quán)力。2、合理行政，它要求行政自由裁量行為必須適當、必要，過罰相當。3、責任行政，是指行政機關(guān)必須對自己實施的行政活動承擔責任，整個行政活動應(yīng)處于一種負責任的狀態(tài)。十八屆三中全會精神要求對責任政府的評價標準不再唯GDP，還考察生態(tài)環(huán)境、政府負債、安全生產(chǎn)等指標。誠信政府需要政策穩(wěn)定、適用公平、變更受償。這些要求對稅務(wù)機關(guān)依法行政起到深層次的理論支撐，為其完善服務(wù)職能拓展更廣闊的視野。

（一）稅務(wù)機關(guān)依法行政，是依法治稅的核心。所謂依法治稅，作為法治政府的有機組成部分，是指通過稅收法制建設(shè)，使征稅主體依法征稅，納稅主體依法納稅，從而達到稅收法治的狀態(tài)。

1、依法行政是稅收法治的中心環(huán)節(jié)。依法治稅包括稅務(wù)的立法、執(zhí)法、司法以及法律監(jiān)督等在內(nèi)的統(tǒng)一體，稅收行政執(zhí)法是這一體系的中心，任何行政執(zhí)法都必須依法行政，所以依法行政是稅收法治的中心環(huán)節(jié)。2、依法行政是依法納稅的前提。將“征稅主體依法征稅”置于“納稅主體依法納稅”之前，突破了二者的傳統(tǒng)排序，表明了依法治稅的重點在于前者。從法治政府的實質(zhì)即依法治權(quán)和依法治吏來看，依法治稅首先也應(yīng)當是指“征稅主體必須依法征稅”。3、依法行政是提高服務(wù)效能依法治稅的有效途徑。

（二）稅務(wù)機關(guān)依法行政是文明稅收的重要標志。

易中天講，文明來自野蠻，文明是對野蠻的改造，文明就是客客氣氣地收你的錢。恩格斯講“為了維持國家這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用――捐稅”。公民交了錢，國家有了保證機構(gòu)運行的費用，就能保護每一個納稅人合法經(jīng)營不受侵犯，經(jīng)營所得收益有安全保障，所以霍爾姆斯說：“稅收是我們?yōu)槲拿魃鐣冻龅拇鷥r?！币婪ㄐ姓?，是現(xiàn)代政治文明的重要標志。十六大報告在一系列論述“民享”的基礎(chǔ)上，提出政治文明，其本質(zhì)是一種回歸主體性的文明，其核心意義在于“民治”，就是讓每一個公民真正成為能夠決定自己命運的政治上的主人，擁有參與管理國家事務(wù)的權(quán)力。2010年也提到“要讓人民生活的更加幸福、更有尊嚴”，整個社會的發(fā)展必須以每個人的發(fā)展為前提，因此“我們要給人的自由和全面發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，讓他們的聰明才智競相迸發(fā)，這就是我講的尊嚴的含義”。十期間講“中國夢是民族的夢，歸根到底是每個中國人的夢?！彼詮恼挝拿餮葸M的走向來看，其特征為：第一，從暴力政治走向協(xié)商政治?，F(xiàn)代政治文明注重以協(xié)商政治為導(dǎo)向，通過談判、妥協(xié)、讓步來獲得政治問題上的共識和認同。第二，從權(quán)力政治走向權(quán)利政治?，F(xiàn)代政治文明以權(quán)利為政治的核心，權(quán)力服從權(quán)利，權(quán)力保障權(quán)利，權(quán)利制約權(quán)力，權(quán)利是權(quán)力的目的。第三，從無序政治走向有序政治。政治文明的進程是要建立一整套保證政治穩(wěn)定的制度規(guī)則和行為規(guī)則，從而使政權(quán)的交替、政策的變革等，都能在一種既定秩序下進行。這些政治要求的變化，使得行政工作必須依法行政，因而依法行政是政治文明的標志。通過對文明、政治文明的認識，可理解文明稅收，是基于依法稅收基礎(chǔ)之上，倡導(dǎo)行政主體以行政相對人為主體，與行政相對人的關(guān)系為文明祥和、互愛互信，共存共榮，是法、理、情三者的統(tǒng)一。稅務(wù)機關(guān)依法行政是文明稅收的重要標志。

（三）稅務(wù)機關(guān)依法行政是現(xiàn)階段完成好稅收職能的重要保證。

篇2

客觀地說，對于民行檢察工作的消極評價就其法理性、合理性而言都具有相當?shù)暮侠沓煞郑@些說法顯然都脫離了中國的司法模式和現(xiàn)實的司法語境，沒有充分考慮到在當前諸多客觀因素制約下，維護社會公平正義的實現(xiàn)途徑與維護司法權(quán)威的辨證統(tǒng)一，片面強調(diào)審判的終局性所帶來的權(quán)威性。筆者認為，我們不能因為現(xiàn)在的民行檢察工作存在的一些弊端就因噎廢食，從當前的審判機關(guān)管理模式，從司法腐敗大量存在的現(xiàn)實，從實現(xiàn)公平正義的角度，民行檢察制度都應(yīng)當?shù)玫酵晟贫皇菑U除。要樹立司法權(quán)威，必須先保證司法公正，這既離不開司法獨立，更離不開有效的監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。這時司法權(quán)威與公平正義之間，只會是相悖相逆。

一、公平正義與司法權(quán)威孰因孰果

權(quán)威性是審判機關(guān)有效行使審判權(quán)，維護社會公平正義的必要保證。要樹立司法權(quán)威，首先就必須保證實現(xiàn)公平正義。審判雖然應(yīng)具有終局性，不應(yīng)受到外界的各種干預(yù)，但司法權(quán)威并非審判終局性的自然產(chǎn)物。審判機關(guān)不是為了樹立司法權(quán)威才維護公平正義，法律的權(quán)威不能是“一言堂”式的家長權(quán)威，而是在公平正義的實現(xiàn)過程中自然樹立起來的。公平正義是樹立司法權(quán)威的前提，沒有公平正義，司法權(quán)威就根本無從談起。

1.檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是民行檢察存在的法理基礎(chǔ)

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，對民行訴訟進行監(jiān)督是法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。民事、行政案件占全國審結(jié)的各類案件的90%左右，如果缺乏對民行訴訟的法律監(jiān)督，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能顯然是不完整的。檢察機關(guān)對民行訴訟的監(jiān)督事實上并不構(gòu)成對審判機關(guān)獨立性的干擾。

有種觀點認為，檢察機關(guān)的民行監(jiān)督會損害審判獨立，影響法院作出公正裁判。筆者認為，審判獨立是審判公正的前提，審判監(jiān)督是審判公正的保證。審判獨立是實現(xiàn)審判公正的一個必要條件，但僅有審判獨立并不必然帶來裁判公正，更不能保證司法權(quán)威的樹立，審判獨立不能被絕對化。事實上，檢察機關(guān)以抗訴為表現(xiàn)形式的民行監(jiān)督只具有啟動再審程序的效力，案件的實體問題仍需要由法院裁判。檢察機關(guān)法律監(jiān)督并非簡單的行政干預(yù)，而是在當前我國的司法模式下，為維護公平正義所采取的必要手段。檢察機關(guān)提出抗訴后，法院依法進行再審，對抗訴的案件作出新的判決或裁定，再審作為法院的權(quán)力，保障了審判權(quán)的獨立行使，保障了法院裁判的終局性。檢察院不可能代替法院作出判決，也不可能指定法院應(yīng)當如何判決。

還有種觀點認為，國家公權(quán)力對私權(quán)不應(yīng)干預(yù)，抗訴破壞了民事訴訟當事人平等原則，損害了訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。筆者認為，在裁判明顯不公的情況下，當事人的權(quán)利因?qū)徟袡?quán)的錯誤行使而受到侵害，這使法律監(jiān)督權(quán)的介入成為必要。檢察機關(guān)之所以提出抗訴，并不是站在當事人一方反對另一方，而是出于維護司法公正，在一方當事人的訴訟權(quán)利或?qū)嶓w權(quán)利受到侵犯，訴訟中的平等地位和權(quán)利沒有依法得到審判機關(guān)保障的情況下，啟動再審程序，促使當事人的平等地位和權(quán)利依法得到保障。從這個角度看，民事抗訴起到了使失衡的的訴訟結(jié)構(gòu)恢復(fù)平衡的作用。法律規(guī)定民行檢察制度的目的是為了監(jiān)督和保障人民法院依法公正行使審判權(quán)，而不是代表一方當事人的利益，影響法院審判權(quán)的終局性，妨礙公平正義的實現(xiàn)。

2.裁判不公問題是民行檢察存在的現(xiàn)實語境

“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，這是顛撲不破的真理。盡管為了使審判機關(guān)有效制約其他國家權(quán)力的行使以及保證審判機關(guān)作出公正裁決，審判獨立是十分必要的。但審判權(quán)作為一種權(quán)力，也需要必要的監(jiān)督。審判權(quán)的行使如果不受任何制約，難免出現(xiàn)專斷與濫用。而且，審判獨立原則的確立是以理性的法院，即理性的法官這一假設(shè)為前提的，也就是說相信每一位法官都能夠做到“忠實于基本法，忠實于法律履行職務(wù)，用最好的知識與良心不依當事人的身份與地位去判決，只服從事實與正義。 ”（德國法官法第38條規(guī)定）這一假設(shè)能否在現(xiàn)實中完全實現(xiàn)不無疑問。因為法官畢竟是“凡人”，也生活在現(xiàn)實社會之中，受各種因素的利誘與干擾，難免出現(xiàn)個別法官或個別情況下徇私枉法、專橫擅斷的情形。而且，由于人類認識的局限性，法官裁判也可能出現(xiàn)考慮欠周、有失公平的情況。因此，就需要設(shè)立一種監(jiān)督與制約機制保證審判權(quán)的合理運行。更何況，當前以民事審判中的裁判不公為主要表現(xiàn)形式的司法不公是人民群眾對司法工作反映最強烈、最突出的問題。一些人主張通過提高法官素質(zhì)，強化法官職業(yè)紀律，完善上下級法院的審級監(jiān)督等方式來解決這個問題。但事實上，許多錯案經(jīng)過兩審乃至多次審理仍得不到改判，這說明當前法院內(nèi)部制約、上下級法院之間監(jiān)督的作用都具有相當?shù)木窒扌裕獠勘O(jiān)督必不可少。只有形成了有效的監(jiān)督機制，才能進一步促進審判活動向公平正義的方向發(fā)展。

“廉生威，威生信?！睓?quán)威來自于道德上清廉，在理想狀態(tài)下的民事訴訟中，雙方當事人和法官之間形成等腰三角形，但事實上，由于內(nèi)部監(jiān)督制約機制的缺失，司法腐敗大量存在，法官的中立性出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致等腰三角形解構(gòu)，這樣的情況下，法院作出的判決裁定又有何公正而言。從劉涌案、寶馬車撞人案等案件中民情激憤的情況來看，民眾對法律的信心因為判決的不合理而喪失，可見，在沒有充分保證公平正義的情況下，威并不能生信。法律的權(quán)威性必須以公平正義為基礎(chǔ)才能實現(xiàn)。

此外，當前法官隊伍素質(zhì)的現(xiàn)狀，以及審判機關(guān)存在的司法行政化、地方化等問題，也決定著裁判不公大量存在這樣一個嚴峻的現(xiàn)實。因此，民行檢察制度不僅具有法律意義上的合法性，也具有現(xiàn)實意義上的合理性。當雙方當事人因為擁有社會資源的懸殊而導(dǎo)致出現(xiàn)訴訟等腰三角形出現(xiàn)解構(gòu)時，檢察機關(guān)履行民行檢察職能，將有助于維護訴訟雙方的均衡，保證一個正確的訴訟格局的存在，使訴訟得以順利進行。

二、公平正義與司法權(quán)威孰輕孰重

司法效率是司法權(quán)威的一個必然結(jié)果。有些人認為，要消除纏訟等嚴重影響司法效率的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于樹立司法權(quán)威，保證司法裁判的既判力和穩(wěn)定性。因此片面強調(diào)司法權(quán)威以及司法效率，而忽視了公平正義。筆者認為，司法的終極價值理念在于在全社會實現(xiàn)公平正義，而非樹立司法機關(guān)的權(quán)威。司法權(quán)威的樹立，既是司法機關(guān)履行自身法律職能維護公平正義的必然結(jié)果，同時能夠進一步促進公平正義的實現(xiàn)。在司法價值的天平上，公平正義與法律的權(quán)威性相比無疑更為重要。

1.公正優(yōu)先，兼顧效率

現(xiàn)代司法應(yīng)當兼顧公正與效率，司法工作不能不講效率，但離開了公正，效率再高也是沒有意義的。如果為了追求司法效率，便維持不公正的裁判，不但不能及時解決糾紛，反而會導(dǎo)致當事人纏訟不止，誘發(fā)反社會的情緒和行為，既浪費司法資源，也影響社會穩(wěn)定。因此，司法工作應(yīng)當堅持公正優(yōu)先、兼顧效率。如果司法機關(guān)對于錯誤裁判站在單純追求效率的角度，一概不予糾正，又何談公平正義，司法機關(guān)也就失去了存在的價值。如果因為民行檢察的抗訴制度降低了訴訟效率就要取消，那么同樣的道理，再審制度也當在取消之列了。

2.公平正義對司法權(quán)威的作用

檢察機關(guān)通過民行檢察抗訴監(jiān)督糾正錯誤裁判，可以增強法官的責任感，促使法官正確行使審判權(quán)，不斷提高審判質(zhì)量，從根本上有利于提高法院的審判權(quán)威和公信力。

篇3

為強化上市公司信息披露的及時性和真實性，進一步提高上市公司信息披露水平，我會制定了《公開發(fā)行證券的公司信息披露編報規(guī)則第13號－季度報告內(nèi)容與格式特別規(guī)定》，現(xiàn)予。

2001年第一季度結(jié)束后，股票交易實行特別處理的上市公司應(yīng)盡量編制并披露季度報告，鼓勵其他上市公司編制并披露季度報告；2001年第三季度結(jié)束后，股票交易實行特別處理的上市公司必須編制并披露季度報告，其他上市公司盡量編制并披露季度報告；2002年第一季度起，所有上市公司必須編制并披露季度報告。

公開發(fā)行證券的公司信息披露編報規(guī)則第13號？？季度報告內(nèi)容與格式特別規(guī)定

全文

第一條、為規(guī)范在中華人民共和國境內(nèi)公開發(fā)行股票并在證券交易所上市的股份有限公司（以下簡稱公司）的信息披露行為，保護投資者的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》等法律法規(guī)，制定本規(guī)定。

第二條、季度報告是中期報告的一種。

本規(guī)定根據(jù)季度報告的特點，對中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱中國證監(jiān)會）有關(guān)中期報告內(nèi)容與格式準則所作的要求予以簡化與修改。公司應(yīng)遵循該準則及本規(guī)定，編制季度報告。

第三條、季度報告注重披露公司新發(fā)生的重大事項，一般不重復(fù)已披露過的信息。對已在前一定期報告或臨時報告中披露過的重大事項，只需注明該報告刊載的報刊、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站的名稱與刊載日期。

第四條、公司應(yīng)在會計年度前三個月、九個月結(jié)束后的三十日內(nèi)編制季度報告，并將季度報告正文刊載于中國證監(jiān)會指定的報紙上，將季度報告全文（包括正文及附錄）刊載于中國證監(jiān)會指定的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站上。其中的財務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)以人民幣千元或萬元為單位。

季度報告的披露期限不得延長。第一季度季度報告的披露時間不得早于上一年度年度報告。

第五條、公司應(yīng)在披露季度報告后十日內(nèi)，將季度報告文本一式兩份及備查文件分別報送股票掛牌交易的證券交易所和公司所在地的證券監(jiān)管派出機構(gòu)。

第六條、公司季度報告中的財務(wù)資料無需經(jīng)審計，但中國證監(jiān)會或證券交易所另有規(guī)定的除外。

第七條、公司編制季度報告中的財務(wù)資料部分時，應(yīng)遵循如下規(guī)定：

（一）無需披露財務(wù)數(shù)據(jù)與指標。

（二）無需披露完整的財務(wù)報表，但應(yīng)披露簡要的合并利潤表與合并資產(chǎn)負債表。

簡要合并利潤表應(yīng)包括下列項目：主營業(yè)務(wù)收入、主營業(yè)務(wù)利潤、其他業(yè)務(wù)利潤、期間費用、投資收益、營業(yè)外收支凈額、所得稅與凈利潤。上述數(shù)據(jù)應(yīng)按報告期、年初至報告期期末數(shù)分別披露，上年同期數(shù)無需披露。

簡要合并資產(chǎn)負債表應(yīng)包括下列項目：流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)凈值、無形資產(chǎn)及其他資產(chǎn)、資產(chǎn)總計、流動負債、長期負債、少數(shù)股東權(quán)益與股東權(quán)益。上述數(shù)據(jù)應(yīng)按年初、報告期期末數(shù)分別披露。

（三）在財務(wù)報表附注部分，只需披露如下內(nèi)容：

1、與前一定期報告相比，會計政策、會計估計以及財務(wù)報表合并范圍的重大變化及影響數(shù)。

2、季度財務(wù)報告采用的會計政策（主要指對不均勻發(fā)生費用的確認、計量等）與年度財務(wù)報告的重大差異及影響數(shù)。

3、應(yīng)納入財務(wù)報表合并范圍而未予合并的子公司名稱及未合并原因。

第八條、公司管理層編制季度報告中的經(jīng)營情況闡述與分析部分時，應(yīng)遵循如下規(guī)定：

（一）概述報告期內(nèi)公司經(jīng)營情況、所涉及主要行業(yè)的重大變化。

（二）概述報告期內(nèi)公司主要投資項目的實際進度與已披露計劃進度的重大差異及原因。

（三）簡要分析、闡述公司報告期經(jīng)營成果以及期末財務(wù)狀況，包括：

1、經(jīng)營成果方面，包括：主營業(yè)務(wù)收入、主營業(yè)務(wù)利潤、凈利潤與上年同期相比的重大變化及原因；主營業(yè)務(wù)利潤、其他業(yè)務(wù)利潤、期間費用、投資收益、補貼收入與營業(yè)外收支凈額在利潤總額中所占比例與前一報告期相比的重大變動及原因；重大季節(jié)性收入及支出；重大非經(jīng)常性損益等。

2、財務(wù)狀況方面，包括：應(yīng)收款項、存貨等主要資產(chǎn)項目的金額、在總資產(chǎn)中所占比例與年初數(shù)相比的重大變化及原因；重大委托理財、資金借貸行為的受托單位及借貸單位、金額與期限；重大逾期債務(wù)的金額、逾期時間、逾期原因與預(yù)計還款期。

3、或有事項與期后事項，包括：重大訴訟、仲裁事項的進展情況；重大對外擔保的金額與期限；重大資產(chǎn)負債表日后事項等。

4、其他，包括：生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、政策法規(guī)的變化已經(jīng)或即將對公司財務(wù)狀況和經(jīng)營成果產(chǎn)生的重大影響；重大資產(chǎn)收購及出售、企業(yè)購并行為的進展情況等。

上述各項所稱“重大”的界定標準是本報告期數(shù)額（或所涉及數(shù)額）與前一報告期或上年同期相比變動幅度達20％以上，且占報告期凈利潤的10％或報告期期末資產(chǎn)總額的5％以上。

（四）除上述內(nèi)容外，公司無需披露《中期報告的內(nèi)容與格式準則》中其他有關(guān)經(jīng)營情況回顧與展望以及重要事項部分所要求披露的內(nèi)容。

第九條、公司無需編制季度報告摘要。

第十條、公司應(yīng)編制季度報告的附錄部分。該部分包括利潤表與資產(chǎn)負債表（不包括財務(wù)報表附注）。

篇4

云南省人民法院：

你院法行字第420號報告已悉，茲綜合答復(fù)如下：

一、關(guān)于父女間發(fā)生性行為，結(jié)合目前社會，封建家長制的權(quán)威，在農(nóng)村中普遍沒有摧毀，如此而發(fā)生性行為，則這種性行為從實質(zhì)上說是一種行為。為了維護新民主主義社會道德、秩序，及貫徹反封建的斗爭，對于這種行為應(yīng)較一般罪從重辦理。兄妹間發(fā)生性行為，如亦系以封建家長制權(quán)威，也應(yīng)依上述精神辦理。

二、兄妹間如無利用封建家長制權(quán)威，雙方又均無配偶，而發(fā)生性行為者是違反了婚姻法第五條第一款禁止規(guī)定的精神，可按違反婚姻法禁止規(guī)定予以制裁；如有配偶而發(fā)生性行為，可按一般通奸罪從重處刑。

以上意見，希研究參考。

篇5

人民調(diào)停、司法援助等多重方式組成了司法行政的“軟件”系統(tǒng)，經(jīng)過推進效勞多元化，并寓治理于效勞中，以效勞促進治理，最終完成好、維護好和開展好社會調(diào)和

集司法效勞和化解社會矛盾于一體，將效勞和治理有機連系在一同，作為增強和立異社會治理的立異之舉，浙江省司法廳對峙以報酬本，將司法行政司法效勞中間真正地創(chuàng)立在人民群眾的面前和心里，落實效勞，考究管理，注重指導(dǎo)，不時完美本身任務(wù)機制和步隊建立，完成了司法行政任務(wù)社會性功用的“最優(yōu)化”，推進了社會的調(diào)和提高、法治社會的樹立健全。

在政法任務(wù)系統(tǒng)中，司法行政任務(wù)是社會性十分光鮮的一項司法任務(wù)，除了為司法機關(guān)的司法運動供應(yīng)保證和效勞外，還承當了很多面向群眾、面向社會的公共司法事務(wù)。這種濃重的群眾性和社會性，決議了司法行政任務(wù)對促進社會調(diào)和和維護社會不變具有主要效果。

效勞性是司法行政任務(wù)社會性的中心屬性。司法行政是一項效勞型的行政權(quán)利，首要經(jīng)過培養(yǎng)、開展和標準各類司法效勞事業(yè)，知足社會分歧階級和群體的司法需求。個中，司法援助、律師署理、司法判定等都具有分明的社會效應(yīng)，法制宣傳也是一種直接效勞社會群眾的公益效勞。還，諸多司法行政任務(wù)都具有窗口式效勞特點，司法行政的效勞立場、效勞質(zhì)量都直接關(guān)系到當局的形象和公信力。為充沛彰顯司法行政任務(wù)的內(nèi)涵特征，還也應(yīng)效勞型當局建立的時事之需，浙江省司法行政司法效勞中間以“我為你效勞”的姿勢，接納“前店后廠”的形式，為群眾集專業(yè)性、公益性、便民性于一體的“一站式”綜合效勞，使得司法行政各項司法效勞本能機能，直接面向群眾、效勞民生。

篇6

一、行政訴訟中的弱勢群體之“弱”

弱勢群體是一個相對性很強的概念，從法學角度來看，它是指因自然或社會原因而使權(quán)利享有處于不利狀態(tài)的群體。［1］在具體的行政訴訟法律關(guān)系中，根據(jù)訴訟參與人的不同情況，同樣存在特定的弱勢群體需要由行政訴訟法對其進行特殊保護。訴訟能力和訴訟心理是考察行政訴訟中弱勢群體的主要維度。

（一）訴訟能力的欠缺行政訴訟中訴訟當事人的訴訟能力表現(xiàn)在對自身訴訟權(quán)利的認知、舉證和質(zhì)證水平的高低、對庭審規(guī)則的把握等。而弱勢群體在這些方面常常處于劣勢。首先，弱勢群體接受法律通識教育的比重遠遠低于社會平均水平，在自身合法權(quán)益遭受不法侵害時，不擅于通過法律途徑進行維權(quán)，即使訴諸法律渠道，也因受困于參與意義或認知范圍的局限而在訴訟進程中步履維艱，甚至處處碰壁。其次，雖然經(jīng)濟因素已經(jīng)不是評價弱勢群體的唯一標準，但大多數(shù)弱勢群體仍沒有足夠的財力支持曠日持久的訴累，斥資聘請知名律師打官司則更是可望而不可即的事?？梢娙狈Ψ蓪I(yè)人士的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和訴訟輔助是導(dǎo)致弱勢群體訴訟能力欠缺的重要因素。［2］再者，行政訴訟是“民告官”的訴訟，當事人一方是握有公權(quán)力的國家機關(guān)，另一方是接受管理的行政相對人，管理者和被管理者的身份差異使得行政相對人在行政訴訟中成為“天然的”弱勢群體。在我國當下的執(zhí)法實踐中，弱勢群體大多是針對不當?shù)囊缆殭?quán)行政行為而尋求司法救濟的，而這類行政行為作出的法律依據(jù)和證據(jù)材料通常都掌握在行政機關(guān)手中，信息和資源的不對稱進一步削弱了弱勢群體的訴訟能力。

（二）訴訟心理的波動弱勢群體訴訟的成敗得失不僅表現(xiàn)在以金錢和律師為基礎(chǔ)的外在訴訟能力上，也表現(xiàn)在訴訟過程中當事人心理素質(zhì)的高低上。在訴訟雙方激烈的角色對立和論辯交鋒中，心理波動很容易被對方所利用，從而暴露出自己在訴訟準備中的缺點和不足。弱勢群體訴訟心理的波動集中表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，傳統(tǒng)文化心理左右訴訟信心。厭惡訴訟、恥辱訴訟、懼怕訴訟是傳統(tǒng)國人普遍具有的文化心理，道德教化是根絕訴訟、息事寧人的天然屏障，［3］弱勢群體在這方面表現(xiàn)得尤為突出，社會支持度和公眾認同感的薄弱會讓他們背上沉重的心理負擔，顧慮感較強。尤其在熟人社會的人際關(guān)系網(wǎng)中，一點風吹草動便會使個體在一夜之間家喻戶曉。因此，一旦庭審敗訴的不利后果與注重協(xié)商和解的倫理氛圍交織在一起時，當事人便會覺得“顏面盡失”，加上弱勢群體的社會競爭力本來就相對較低，纏上訴訟的羈絆可能會在工作和生活中失去更多被公平對待的機會。其二，“依賴”和“排斥”的兩極悖論。弱勢群體在訴訟能力上的欠缺導(dǎo)致他們在行政訴訟中對法官的依賴性較大，希望法官能夠扮演“救世主”的角色，替他們查清所有案件事實，還自己實質(zhì)上的公道。因此，弱勢群體在訴訟中往往抱有消極心理，不能積極主動地參與到行政訴訟過程中來。但事實上，法官在行政訴訟中只能擔當客觀中立的“裁判員”，遵循訴訟程序作出裁判，實現(xiàn)行政訴訟法律關(guān)系上的公平正義，囿于行政訴訟判決類型的局限而無法給予弱勢群體心理預(yù)期中的“公道”。于是，弱勢群體很容易從對法官的依賴滑向另一個極端，對法官、法院甚至整個司法救濟系統(tǒng)產(chǎn)生懷疑或是逆反心理，進而采取聚眾沖擊公檢法、纏訪鬧訪或者借助媒體輿論造勢等非理性方式對法院施加影響。

二、行政訴訟保護理念的更新

基于弱勢群體在行政訴訟中訴訟能力的欠缺和訴訟心理的波動，作為弱勢群體權(quán)益司法救濟的重要渠道，行政訴訟應(yīng)當在堅持“平等保護”的程序正義之下，適當吸納“傾向保護”和“例外保護”的訴訟旨趣以實現(xiàn)司法救濟的實質(zhì)正義，將“服務(wù)民生”與“開放合作”的理念融入到行政訴訟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之中。

（一）服務(wù)民生的理念我國行政法治實現(xiàn)了從秩序行政到給付行政的變遷：在傳統(tǒng)的秩序行政模式下，強調(diào)弱勢群體對社會穩(wěn)定和公共利益的無條件“服從”，壓制了其尋求自身更好地生存和發(fā)展的權(quán)利，使其在與公權(quán)力的博弈中處于“顯著弱勢”的地位；給付行政的發(fā)展則強調(diào)政府對民生的關(guān)注，提倡公權(quán)力積極作為來滿足弱勢群體在衣食住行等基本需求基礎(chǔ)上的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共福利。作為公法救濟的最后一道屏障，行政訴訟必須對給付行政的蓬勃發(fā)展做出有力的回應(yīng)，行政訴訟不應(yīng)僅僅滿足于對弱勢群體受損利益的確認和彌補，更要著眼于弱勢群體權(quán)利意識的覺醒和社會生存能力的提升，即行政訴訟的理念應(yīng)逐步實現(xiàn)從“彌補損害”到“服務(wù)民生”的轉(zhuǎn)換。第一，權(quán)利保護范式的轉(zhuǎn)型。行政訴訟法所確立的“事后型權(quán)利保護范式”以行政行為的作出和結(jié)束為前提，只能等到侵害弱勢群體的結(jié)果發(fā)生以后才能啟動訴訟機制，面對正在發(fā)生或即將發(fā)生的侵害行為無能為力。暫時性權(quán)利保護機制如“先予執(zhí)行”對社會保障類行政案件的審理意義重大，而預(yù)防性行政訴訟以事前和事中救濟為特征，能夠有效對抗威脅性行政行為和事實行為，［4］尤其在新型城鎮(zhèn)化和信息多元化的大背景下，土地行政糾紛和信息公開爭議屢見不鮮，倘若能夠在“事后權(quán)利保護”及“暫時性權(quán)利保護”之外，建立起“預(yù)防性權(quán)利保護機制”，無疑能夠?qū)θ鮿萑后w的利益保護起到積極地推動作用。第二，受案范圍的拓展。我國行政訴訟的時代變遷見證了立法時引入“具體行政行為”作為鑒別受案范圍標準的不慎，“具體行政行為”這一概念的空洞無物導(dǎo)致各級法院和不同法官見仁見智的解讀，無形中限縮了弱勢群體尋求訴訟救濟的范圍?；\統(tǒng)的受案標準加重了“立案難”現(xiàn)象，迫切要求行政訴訟修法要在受案范圍的立法模式和審查技術(shù)上“做足文章”，學術(shù)界和理論界也針對現(xiàn)行“肯定列舉＋否定排除”的受案模式提出了諸多改進意見。比如用“公法爭議”的表述代替“具體行政行為”，采用“負面清單”方式進行反向列舉，運用“法不禁止皆自由”思路放松對受案范圍的規(guī)制，方便弱勢群體更為自主地提起行政訴訟。［5］上述建議和設(shè)想都是未來破解行政訴訟“立案難”的有益探索，但就目前法學理論界和司法實務(wù)部門難以達成普遍共識的現(xiàn)狀來說，對現(xiàn)行話語體系和運作模式進行“改弦更張”頗有難度，因此，充分的過渡與合理的銜接十分必要。①可見，當下最穩(wěn)妥的辦法是進一步針對弱勢群體的實際需求將受案范圍進行循序漸進的補充，如新法第12條正面增加了四種情形。②筆者贊同章志遠教授對民生行政案件受案范圍的列舉式“關(guān)照”，即三類特殊弱勢群體需要在受案范圍中得到明確補充：一是對農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷所造成的失地農(nóng)民和被拆遷戶財產(chǎn)權(quán)益的保護；二是對城鄉(xiāng)居民基本社會保障權(quán)益的保護；三是對企業(yè)員工特別是大量進城農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護。［6］第三，訴訟規(guī)則的重構(gòu)。行政給付訴訟不同于傳統(tǒng)的以具體行政行為為中心的撤銷訴訟，而是以弱勢群體的給付請求權(quán)為核心，強調(diào)國家對公民所負擔的生存照顧之義務(wù)，克服撤銷訴訟一體主義中單純監(jiān)督依法行政的狹隘，將司法審查的視域拓展到財產(chǎn)請求、事實行為、停止作為和預(yù)防作為等，成為保護弱勢群體公法權(quán)益的兜底性訴訟。［7］訴訟規(guī)則的重構(gòu)需要作出以下努力：在審心上，要以給付請求權(quán)為主，側(cè)重具體行政行為之外的給付義務(wù)，且該損害事實不能在撤銷訴訟中一并提起；在舉證責任上，公法給付請求權(quán)要成為識別舉證責任的唯一標準，采用“誰主張，誰舉證”的原則，但對于享有給付請求權(quán)的原告，在證明標準上要適當放寬，只需提出證據(jù)來源和大致內(nèi)容即可，并且鑒于弱勢群體在維權(quán)過程中舉證艱難、障礙重重的情況，可以考慮增加弱勢群體在討要工資、工傷認定等情形下援用“舉證責任倒置”；［8］在判決類型的適用上，駁回訴訟請求和行政給付判決更為普遍，這在修法中已有體現(xiàn)。

（二）開放合作的理念合作行政是指為達成國家任務(wù)而由行政主體與社會主體在執(zhí)行任務(wù)的具體環(huán)節(jié)進行配合，協(xié)同完成任務(wù)。［9］與傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系不同，合作行政在行政主體與行政相對人中間引入第三方，并利用或結(jié)合該第三方的資源履行行政任務(wù)。［10］而行政訴訟調(diào)解則是合作行政在司法救濟領(lǐng)域的體現(xiàn)，作為被告的行政主體與作為原告的弱勢群體在法院的主持下平等對話，力求消弭爭議、達成共識。與此同時，隨著行政權(quán)力社會化和公共行政民營化的發(fā)展，公權(quán)力需要以更加開放的姿態(tài)面對社會變遷，故司法權(quán)不能局限于以往權(quán)力制約和封閉對立的傳統(tǒng)邏輯，不能單純服務(wù)于對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，而要尋求司法與行政的良性互動，合理運用現(xiàn)行民主制度和政治體制的一切資源，服務(wù)于弱勢群體的公法保護。第一，行政訴訟有限調(diào)解。以原告撤訴為單一形式的“行政訴訟協(xié)調(diào)”具有先天的局限性：一方面，法律法規(guī)和司法解釋對“行政訴訟協(xié)調(diào)”法定構(gòu)成要件的闕如給行政機關(guān)留下了太大的自由裁量空間，行政機關(guān)可能基于短期利益考慮而無原則地答應(yīng)原告的無理要求，從而損害社會公共利益；另一方面，行政訴訟協(xié)調(diào)司法審查的缺位也給法院和行政機關(guān)強制協(xié)調(diào)和誘導(dǎo)協(xié)調(diào)大開方便之門，以弱勢群體為主的原告迫于變相誘導(dǎo)和隱性壓力容易妥協(xié)，使行政訴訟演變成動員原告撤訴的“息訴”行為，這不僅不能有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，而且可能會放縱被告的違法行為，對弱勢群體的權(quán)益產(chǎn)生持續(xù)性危害。［11］筆者認為，在契約精神大行其道的當下，行政訴訟調(diào)解理應(yīng)煥發(fā)新的生命力。眾所周知，行政的生命在于裁量，行政裁量能夠最大限度地發(fā)揮政府的積極性、主動性和靈活性，是在形式法治下實現(xiàn)個案正義的最佳途徑。［12］而行政訴訟調(diào)解便是合作行政下行政裁量在司法領(lǐng)域的適用，近年來關(guān)于裁量基準的設(shè)定和裁量司法審查的研究也對行政訴訟調(diào)解產(chǎn)生了有益的借鑒意義。從新法第60條①來看，它只是對原法第50條和第67條進行了簡單的歸并處理，唯一的增色是行政機關(guān)“行使自由裁量權(quán)”的案件可以調(diào)解，但并沒有徹底打開行政訴訟調(diào)解合法性的口子。為了避免“以調(diào)代裁”濫用調(diào)解，同時又能充分體現(xiàn)出調(diào)解在弱勢群體行政訴訟中的價值，筆者主張建立類型化的行政訴訟有限調(diào)解機制，在保障當事人尤其是弱勢群體意思自治的前提下，將非強制性行政行為引起的訴訟也納入到調(diào)解的范疇，與行政賠償、行政補償和行政自由裁量共同構(gòu)成調(diào)解的主要范疇。唯有如此，才能減輕弱勢群體的訴訟成本和心理負擔，使調(diào)解結(jié)果易于接受，便于執(zhí)行。第二，行民交叉案件的實質(zhì)性解決。社會關(guān)系的多重性和社會生活的多樣性決定了某些行政行為引起的爭議，往往伴隨著相關(guān)的民事爭議。由于我國法律法規(guī)對行民交叉案件的處理缺乏明確規(guī)定，“行民分立”、“先行后民”、“先民后行”、“行庭一統(tǒng)”等主張“風起云涌”，呈現(xiàn)出“百家爭鳴”之勢。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案、分別審理，不僅浪費司法資源，導(dǎo)致循環(huán)訴訟，影響司法效率，而且給弱勢群體的救濟選擇帶來一系列障礙。［13］學界大多數(shù)學者主張借鑒英、美等國所奉行的行政附帶民事訴訟的審判方式，建立“二審合一”的審判模式。①對此，新法第61條作出了回應(yīng)。②修法的此處變動為行民“二審合一”審理模式的構(gòu)建和完善開了一個好頭，但語言表述中用了兩個“可以”，將裁量權(quán)授予行政審判庭，實際上還是保持了很大的靈活性。總的來看，行政審判庭應(yīng)當在開放合作理念的指導(dǎo)下，與民事審判庭、弱勢群體、行政主體及利害關(guān)系人等各方主體進行充分溝通和精誠合作，通過司法能動主義來實現(xiàn)行民交叉案件的實質(zhì)性解決，從根本上減輕弱勢群體的訴累。

三、行政訴訟制度設(shè)計的調(diào)整

理念的更新為制度設(shè)計指明了方向，制度設(shè)計的調(diào)整則進一步深化了理念。行政過程論主張全面、動態(tài)地考察有關(guān)行政的法律現(xiàn)象以及有關(guān)行政的動態(tài)過程，［14］鑒于司法過程與行政過程都是根據(jù)法律作出判斷的動態(tài)過程，我們有必要運用過程論方法將行政訴訟劃分成有機統(tǒng)一的各個階段，遵循服務(wù)為民和開放合作的理念，并結(jié)合弱勢群體的角色定位和訴訟救濟的特殊性，在制度設(shè)計的各個環(huán)節(jié)進行有針對性的局部調(diào)整。

（一）訴權(quán)啟動階段：擴張原告資格新法第2條是關(guān)于原告資格的原則性規(guī)定，主旨要件有兩個：一是對行政訴訟原告條件采取“主觀標準”，只要公民、法人和其他組織“認為”行政主體違法即可，不需要客觀侵權(quán)事實的證立；二是原告必須與行政行為有直接利害關(guān)系，也即“行政相對人”標準。主觀要件的確立看似尊重弱勢群體的訴權(quán)，實則過于原則和概括，不利于司法實踐中法院對原告資格的確定。在實際操作中，主觀要件常常淪為“雞肋”，法院為了便于操作和統(tǒng)一尺度而過度依賴“行政相對人”要件，把原告是否與本案有直接利害關(guān)系作為條件之一，關(guān)注客觀侵害事實以及該事實與行政行為之間的因果關(guān)系，這種“未立先審”的操作模式導(dǎo)致新法第2條之規(guī)定的“精神分裂”，實際上限制了弱勢群體訴權(quán)的行使。［15］新法第25條第一款采用了“法律上利害關(guān)系標準”：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提訟。”該標準的立法確立對弱勢群體的訴權(quán)保障具有重大的理論和實踐意義。其一，根據(jù)“行政相對人”標準，弱勢群體只能就侵害自身人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政行為提訟，而“法律上利害關(guān)系”標準則意味著只要是法律上的利益，不論是公法利益還是私法利益，不論是人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)還是其他非法定的權(quán)利類型，弱勢群體都能基于“利害關(guān)系”的原則而尋求司法救濟。其二，由于“法律上利害關(guān)系”標準與新法第27條行政訴訟第三人的規(guī)定相吻合，那么，與行政行為有利害關(guān)系的非行政相對人將被納入原告資格的范疇，這也意味著許多以第三人身份參與訴訟的弱勢群體將由“訴訟參加人”躍升為“訴訟當事人”，從而可以更直接地主張自己的權(quán)利。

（二）案件審理階段：引入簡易程序自行政訴訟法頒布實施以來，在實踐中一直存在“行政爭議多，行政訴訟少”的悖論，為什么弱勢群體傾向于選擇和調(diào)解手段解決行政爭議而很少尋求司法救濟？這恐怕與行政訴訟普通程序的冗長、繁瑣和拖沓不無關(guān)系。例如，《行政訴訟法》（89版）第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度?！钡?6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當是三人以上的單數(shù)。”從以上法律條文不難看出，現(xiàn)行行政訴訟法排斥簡易程序。殊不知，就弱勢群體的公法救濟而言，行政訴訟需要兼顧訴訟公正和訴訟效率。一起行政訴訟對弱者個人來說意義重大，不僅影響著訴訟階段的切身利益，還有可能決定著未來的人生境遇；而對于行政訴訟被告而言，訴訟并不會干擾行政機關(guān)的正常運作。此外，雖然行政訴訟法對各階段的訴訟時限做了明確規(guī)定，但對法院違反審判期限的行為卻缺少相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰措施，導(dǎo)致實踐中個別法官打著“正當理由”和“客觀需要”的幌子無故延長審理期限，加重了弱勢群體的訴訟負擔。［16］為此，我們有必要將簡易程序引入行政訴訟案件的審理。新法第82條在最高人民法院《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》的基礎(chǔ)上提出了具體的制度設(shè)計。雖然理論界和實務(wù)界對該程序的設(shè)計和出臺都抱有比較一致的認同感，認為此舉對提高訴訟效率，保障弱勢群體訴權(quán)意義非凡。但需要注意的是，行政訴訟不僅關(guān)系著當事人的私人利益，同樣關(guān)涉公共利益，所以一旦訴訟當事人濫用簡易程序選擇權(quán)，可能會間接損害另一部分弱勢群體的公共利益，為此，將簡易程序的控制權(quán)交由法官掌握較為妥當。一方面，在當事人濫用程序選擇權(quán)、案件涉及人數(shù)眾多且影響巨大、當事人主體地位特殊等情形下，法官應(yīng)當按照新法第84條之規(guī)定，將案件轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖恚员ＷC訴訟正常進行；另一方面，由于弱勢群體普遍存在的訴訟能力薄弱和法律知識闕如，法官應(yīng)當主動及時地針對程序問題向當事人進行解釋和闡明，幫助弱勢群體更好地行使訴訟權(quán)利。

（三）判決執(zhí)行階段：加強問責監(jiān)督弱勢群體訴訟的“執(zhí)行難”問題同樣十分棘手?！缎姓V訟法》（89版）第65條規(guī)定了行政機關(guān)拒絕履行的應(yīng)對措施，授權(quán)法院采取的執(zhí)行手段主要包括：劃撥罰款和賠償金；按日處以罰款；提出司法建議和追究刑事責任四種。時至今日，該問題依然沒有得到有效解決，諸如法院判決行政機關(guān)重新作出行政行為，而行政機關(guān)遲遲不作出，或以“新瓶裝舊酒”，作出基本相同的行政決定以應(yīng)付原告；判決返還被行政機關(guān)違法扣押或沒收的財產(chǎn)，而行政機關(guān)以種種理由不予返還；判決行政機關(guān)予以賠償而拖延履行的。凡此種種，讓弱勢群體手中的勝訴狀成為一張白紙，嚴重損害了司法權(quán)威。對此，新法第96條又增加了兩種舉措：一是將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告；二是拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。學者普遍認為，在如今自媒體發(fā)達、網(wǎng)絡(luò)便捷的信息社會中，“公告方式”在無形中可以聚集社會輿論的壓力，督促各方主體及時履行司法裁判的內(nèi)容，但“拘留”條款可能受制于現(xiàn)實中行政機關(guān)的優(yōu)勢地位和體制自信，容易淪為宣示性的表面文章，無法得到貫徹落實。

篇7

一、非訴行政執(zhí)行在社會主義法治建設(shè)中的重要地位和作用

非訴行政執(zhí)行是指公民、法人或其他組織（以下統(tǒng)稱行政相對人）既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關(guān)作出的具體行政行為，行政機關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取執(zhí)行措施，使具體行政行為得以實現(xiàn)的制度。[1]該項制度不但有別于行政訴訟裁判的執(zhí)行，而且在司法實踐中發(fā)揮著不可比擬的作用。

1.非訴行政執(zhí)行是加大行政執(zhí)法力度，提高行政效率的有效措施。一方面，行政相對人不履行行政機關(guān)作出的具體行政行為，行政機關(guān)按照法律的規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行，簡化了程序，確保在較短的時間內(nèi)，使用較小的成本，完成對合法具體行政行為的執(zhí)行，實現(xiàn)行政管理目標，提高行政效能。另一方面，非訴行政執(zhí)行，可以減輕行政執(zhí)法的壓力，節(jié)約緊缺的行政資源，讓行政機關(guān)能夠充分有效地利用有限的行政資源去解決更加迫切需要解決的其他問題，有利于加大行政執(zhí)法力度，全面提高行政效率。

2.非訴行政執(zhí)行是提高行政執(zhí)法水平，促進依法行政，維護公民合法權(quán)益的重要保障。人民法院司法權(quán)的恰當介入，有利于及時發(fā)現(xiàn)具體行政行為的瑕疵，糾正行政執(zhí)法的失誤和偏差，從而提高行政執(zhí)法水平，促進行政機關(guān)依法行政；另一方面，通過阻止違法的具體行政行為進入執(zhí)行程序，保障行政相對人的合法權(quán)益不致因其未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。

二、非訴行政執(zhí)行工作中存在的幾個突出問題

非訴行政執(zhí)行在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中有著重要的地位。但由于受到諸多因素的制約，在司法實踐中，其重要作用卻難以發(fā)揮，成為限制該項工作順利推進的一個“瓶頸”。

（一）非訴行政執(zhí)行法律定位的合理性值得商榷

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）都傾向于將非訴行政執(zhí)行定位于司法行為。而有些學者則將非訴行政執(zhí)行定性為行政強制執(zhí)行范疇，認為在非訴行政執(zhí)行中，人民法院與行政機關(guān)之間是一種委托或關(guān)系。[2]

具體行政行為本身具有主動性、擴張性和不對等性，非訴行政執(zhí)行的目的是追求具體行政行為在法律上、事實上的實現(xiàn)，因而是行政效力的有效延伸，當然具有行政性。同時，非訴行政執(zhí)行也是司法權(quán)對行政權(quán)的制衡?，F(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度，需要對具體行政行為進行事實審查和法律審查，然后裁定是否準予強制執(zhí)行，其除了體現(xiàn)法院執(zhí)行本身裁判權(quán)與實施權(quán)（執(zhí)行權(quán)）的制衡外，還體現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的制衡。

如果將非訴行政執(zhí)行定位于純粹的行政強制執(zhí)行行為，則人民法院的審查程序就失去了法理基礎(chǔ)。根據(jù)行政法原理，行政委托具有嚴格的指示性，即接受委托的機關(guān)或組織必須嚴格按委托機關(guān)的指示從事具體行政行為。也就是說，在行政委托關(guān)系中，行政機關(guān)與受委托機關(guān)或組織之間是制約與被制約的關(guān)系。因此，既然系接受行政機關(guān)的委托，人民法院就應(yīng)該按行政機關(guān)的委托或指示進行強制執(zhí)行，而不應(yīng)當對非訴行政執(zhí)行進行合法性審查，更不能按照《行政訴訟法解釋》第九十五條的規(guī)定，對行政機關(guān)的具體行政行為裁定不準予強制執(zhí)行。同理，人民法院是否接受行政機關(guān)的行政委托，并不具有強制性。但《行政訴訟法解釋》第八十七條第一款規(guī)定表明，受理不具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請，是人民法院的法定職責。而在非訴行政執(zhí)行的司法實踐中，人民法院與行政機關(guān)之間是制衡與被制衡的關(guān)系，與行政委托關(guān)系中的角色定位恰恰相反。

可是，現(xiàn)行司法制度也并不能充分凸顯非訴行政執(zhí)行的司法屬性。行政強制執(zhí)行具有極強的滲透性和侵略性，如不對其加以限制，既會助長行政權(quán)盲目擴張，有違自然公正原則；也不利于保護行政相對人的合法權(quán)益。所以應(yīng)當運用人民法院的司法權(quán)對其進行制衡。在嚴格限制行政機關(guān)自行強制執(zhí)行外，更多的具體行政行為應(yīng)申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院在非訴行政執(zhí)行程序中，應(yīng)當堅守司法中立，才能實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的有效制衡。但在現(xiàn)行制度下，人民法院沒有明確的非訴行政執(zhí)行程序規(guī)范所倚，非訴行政執(zhí)行案件的審查程序隨意性極大，不能彰顯司法公正所依賴的嚴謹、縝密。同時，為了顧及行政效率，人民法院往往采用簡潔、甚至是草率的審查程序，則更容易讓行政相對人乃至公眾產(chǎn)生“斧子一面砍”的誤解。

另外，人民法院在非訴行政審查程序中，對具體行政行為的審查，采用“行政合法”還是“司法合法”的標準？根據(jù)《行政訴訟法解釋》第九十五條“三個明顯”的規(guī)定，人民法院對非訴行政執(zhí)行案件的審查標準為形式審查，其實質(zhì)是“行政合法”標準，帶有極強的行政傾向性，或者說是一種行政保護主義。其在一定程度上削弱了司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督與制約。但是，以嚴格的“司法合法”標準去審查具體行政行為，不僅混淆了非訴行政執(zhí)行與行政訴訟的區(qū)別與界限，而且在一定程度上忽略了司法行為與具體行政行為的本質(zhì)區(qū)別，忽視了人民法院與行政機關(guān)之間司法監(jiān)督行政執(zhí)法的關(guān)系，變相地衍生了司法代替行政或司法干預(yù)行政，而突破了司法監(jiān)督、制約行政的界限。并且，在嚴格的“司法合法”標準下，大量的具體行政行為將難以通過非訴審查程序而被及時、有效地強制執(zhí)行，阻礙了行政執(zhí)法。其事實上成為提高行政效率的巨大障礙，影響行政執(zhí)法功能的正常發(fā)揮，在一定范圍內(nèi)加劇了行政與司法的對立。因此，無論采用何種標準對具體行政行為進行審查，都會是一個難以克服的矛盾。究其實質(zhì)，當然是對非訴審查程序的合理性的拷問。

（二）非訴審查容易滋長行政相對人的非訴意識，弱化訴訟意識，增加行政執(zhí)法成本

按現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行制度的要求，具體行政行為進入非訴行政執(zhí)行程序，人民法院必須進行合法性審查，以阻止違法的具體行政行為被強制執(zhí)行?；诖?，行政相對人完全可以放棄對應(yīng)該申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，從而節(jié)約大量的人力、物力和財力——即使其明知該具體行政行為違法或存在瑕疵。相應(yīng)負擔則變相地轉(zhuǎn)嫁給行政機關(guān)，增加了行政執(zhí)法的成本，降低了行政執(zhí)法效率。

（三）非訴執(zhí)行中的矛盾尖銳

一是非訴執(zhí)行案件的雙方當事人之間的矛盾突出。在非訴行政執(zhí)行案件中，行政機關(guān)與行政相對人處于對立地位。行政機關(guān)申請強制執(zhí)行，表明行政相對人并不自愿履行行政機關(guān)所作出的具體行政行為，暗示著雙方對立程度加劇，矛盾難以調(diào)和，執(zhí)行難度增加。

二是在全面加強行政執(zhí)法而形成較多非訴行政執(zhí)行案件且行政相對人訴訟意識相對弱化的情形下，大量的非訴行政執(zhí)行案件涌入人民法院，給法院工作帶來了巨大的壓力。一方面，工作量的絕對增加，使有限的司法資源更加拮據(jù)；另一方面，工作難度倍增，人民法院處境尷尬：如果審查標準寬泛，行政相對人（甚至包括普通民眾）會把人民法院視作行政機關(guān)的“幫兇”，不僅容易造成行政相對人與人民法院的對立，也會進一步加劇行政機關(guān)與行政相對人之間的矛盾，猶如抱薪救火；若是審查標準過于嚴格，人民法院可能“涉嫌”刁難行政執(zhí)法，引起行政機關(guān)的強烈不滿，加劇司法與行政的對立。

（四）非訴行政執(zhí)行的法律缺位，操作規(guī)范缺乏，實踐操作難以統(tǒng)一。由于相應(yīng)法律、法規(guī)缺位，非訴行政執(zhí)行案件的審查程序規(guī)范不明確，導(dǎo)致非訴行政執(zhí)行案件在司法實踐中問題凸顯，從而致使非訴行政執(zhí)行案件缺乏質(zhì)量保障。例如某縣建設(shè)委員會申請強制執(zhí)行行政相對人房屋配套費案，因為房屋配套費是由建設(shè)主管部門收取的規(guī)費，是否屬于申請人民法院強制執(zhí)行的受案范圍，缺乏法律的明確規(guī)定，人民法院難以取舍。又如，行政機關(guān)是否有權(quán)主動撤回強制執(zhí)行申請？人民法院裁定不準予強制執(zhí)行后，原具體行政行為的效力如何？是無效、可撤銷或可變更的行政行為，還是僅僅不具有強制執(zhí)行力？人民法院裁定不準予強制執(zhí)行后，行政機關(guān)應(yīng)該對原具體行政行為如何處理？對人民法院裁定不準予強制執(zhí)行的案件，具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)又自行執(zhí)行是否合法？再如，人民法院對顯失公正的行政處罰強制執(zhí)行案件是否有權(quán)仿照行政訴訟的裁判方式予以變更？非訴行政執(zhí)行案件的審查程序與行政訴訟程序有何區(qū)別？非訴行政執(zhí)行聽證程序如何進行？由于制度的缺陷，導(dǎo)致觀點上的莫衷一是，爭論不休；實踐操作也無所適從，一片混亂。

三、非訴行政執(zhí)行問題的化解

為正常發(fā)揮非訴行政執(zhí)行的作用，以推動行政執(zhí)法工作順利、高效地運轉(zhuǎn)，有力促進經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，同時有效保護行政相對人等弱勢群體的合法權(quán)益，合理實施司法權(quán)對行政權(quán)的有效制衡，必須對非訴行政執(zhí)行進行合理定位，完善制度規(guī)范。

（一）非訴行政執(zhí)行的合理定位

非訴行政執(zhí)行，雖然兼有行政與司法的雙重特性，但其最終屬于人民法院執(zhí)行工作范疇，應(yīng)當是一種司法行為。

首先，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》的規(guī)定，諸如人民法院的生效裁判文書、仲裁機構(gòu)作出的仲裁文書、公證機構(gòu)作出的公證債權(quán)文書、人民法院作出的支付令等，都是人民法院執(zhí)行的根據(jù)。盡管其名稱和性質(zhì)各異，作出機構(gòu)不同，可一旦進入人民法院的執(zhí)行程序，都屬于人民法院的司法行為。非訴行政執(zhí)行的根據(jù)盡管是行政機關(guān)的具體行政行為，但進入人民法院的司法程序后，同樣是人民法院的司法行為。

其次，非訴行政執(zhí)行與行政強制執(zhí)行有明顯的區(qū)別，不屬于行政強制執(zhí)行范疇。行政強制執(zhí)行屬于行政機關(guān)的行政行為，具備行政行為的基本特征，具有行政命令性和行政強制性，注重行政效率，利用行政手段追求行政效果的實現(xiàn)，目的在于保證法定義務(wù)的履行；行政強制執(zhí)行錯誤的主要救濟方式為行政賠償。非訴行政執(zhí)行由人民法院采取司法手段，嚴格遵循司法程序，堅持程序與實體并重，注重法律效果和社會效果的統(tǒng)一；非訴行政執(zhí)行錯誤的救濟方式包括由人民法院執(zhí)行回轉(zhuǎn)或承擔司法賠償責任。

其三、非訴行政執(zhí)行賠償具有區(qū)別于行政賠償?shù)奶厥庑浴！秶屹r償法》規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為違法，造成行政相對人的合法權(quán)益受到損害的，由行政機關(guān)承擔行政賠償責任。而《國家賠償法》第三十一條規(guī)定因為人民法院執(zhí)行錯誤而承擔的賠償責任，參照適用刑事司法賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。第一、人民法院對此作出的賠償在賠償主體、賠償根據(jù)等方面都不具有行政性。第二、人民法院向行政相對人承擔賠償責任不是為行政機關(guān)承擔替代責任，因為人民法院賠償后，不能向行政機關(guān)進行追償。

將非訴行政執(zhí)行定位于司法行為，是否會加劇司法與行政的對立呢？答案是肯定的。要保障司法權(quán)對行政權(quán)的合理制約而又盡可能減小司法與行政的對立，重在非訴行政執(zhí)行的制度設(shè)計。

（二）非訴行政執(zhí)行制度的完善

《行政訴訟法》設(shè)計非訴行政執(zhí)行的目的是加強司法對行政執(zhí)法的監(jiān)督與制約，依法保護行政相對人的合法權(quán)益。但正如前面的分析，現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行的審查程序與制度規(guī)范不能保證上述目的的有效實現(xiàn)。因此，應(yīng)該對人民法院受理非訴行政執(zhí)行的制度設(shè)計進行修正。

第一、人民法院對非訴行政執(zhí)行的受理實行形式審查制度。將非訴行政執(zhí)行與仲裁裁決執(zhí)行、支付令執(zhí)行、公證債權(quán)文書執(zhí)行同等對待，作為普通的執(zhí)行案件，實行形式審查。凡是符合受案標準的，一律予以受理。這樣既有利于平息因定位不清而永無休止的爭論，為非訴行政執(zhí)行“正名”，也有利于統(tǒng)一受案標準，便于操作。

第二、取消非訴審查制度。既然將非訴行政執(zhí)行案件作為普通的執(zhí)行案件，就應(yīng)該在受理以后直接進入執(zhí)行程序。這樣，首先是可以克服非訴審查因標準選擇而難以自圓其說的困境。其次是，有利于摒棄因非訴審查而產(chǎn)生司法與行政的對立。其三，也避免了非訴審查因缺乏程序規(guī)范而隨心所欲的混亂局面，還擺脫了因法律缺位而導(dǎo)致裁定不準予強制執(zhí)行案件在處理上無所適從的困惑，有利于司法實踐。

另外，取消非訴審查程序，有利于克服行政相對人的非訴意識，打消其寄希望于非訴審查而“坐收漁翁之利”的念頭，促使其積極通過行政復(fù)議或行政訴訟進行權(quán)利救濟。同時能盡快解決因具體行政行為引發(fā)的行政爭議，提高行政執(zhí)法效率，降低行政執(zhí)法成本。

放棄對非訴行政執(zhí)行的司法審查，可能會導(dǎo)致違法行政行為被強制執(zhí)行而損害行政相對人的合法權(quán)益，但這并不是不能避免和彌補的。首先，在執(zhí)行階段，通過執(zhí)行審查和執(zhí)行聽證，可以對違法非訴執(zhí)行申請進行校正或排除。其次，非訴行政執(zhí)行錯誤，可以通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)、司法賠償?shù)鹊玫骄葷Ｆ淙挥行姓C關(guān)不斷提高行政執(zhí)法水平和依法行政的能力，逐步提高行政執(zhí)法案件質(zhì)量，才能從根本上保證非訴行政執(zhí)行案件的質(zhì)量，而非訴行政執(zhí)行的審查程序只是治標不治本的做法

（三）非訴行政執(zhí)行實踐中的幾點有益嘗試

1.積極探索非訴行政執(zhí)行中的執(zhí)行和解。筆者認為，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行和解，是指通過人民法院的辯法析理，溝通協(xié)調(diào)，讓行政機關(guān)與行政相對人在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對非訴行政執(zhí)行案件達成和解協(xié)議，實現(xiàn)行政管理目標的一種措施。人民法院積極倡導(dǎo)并有效協(xié)助行政相對人與行政機關(guān)進行執(zhí)行和解，充分發(fā)揮人民法院在行政案件中的減壓閥和調(diào)節(jié)器作用，可以有力化解行政機關(guān)與行政相對人之間的矛盾，減輕行政相對人的對立、抵觸情緒，充分保護行政相對人的合法權(quán)益，積極維護行政權(quán)力和國家利益，促進依法行政。

2.促進執(zhí)法指導(dǎo)與法制教育的緊密結(jié)合。人民法院在辦理非訴行政執(zhí)行案件的同時，應(yīng)加強對行政機關(guān)的執(zhí)法指導(dǎo)，幫助行政機關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，克服官本位思想，增強服務(wù)意識，提高服務(wù)能力，不斷提高行政執(zhí)法水平。人民法院也應(yīng)加強對被執(zhí)行人的法制宣傳教育，幫助其提高遵紀守法的自覺性，積極履行行政機關(guān)所作出的處罰或處理決定，或人民法院生效法律文書所確定的義務(wù)。行政機關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的迅速提升與行政相對人法治意識和法律水平的全面提高，才是拯救非訴行政執(zhí)行的關(guān)鍵所在。

篇8

當前司法能動正在全國法院系統(tǒng)如火如荼地開展，能動司法不僅需要不斷豐富司法實踐探索能動的方式方法和實現(xiàn)路徑；更需要正本清源，對其進行理論的深化和拓展。司法建議權(quán)作為一種能動司法的一種重要表現(xiàn)形式活躍在能動司法的舞臺上值得我們?nèi)リP(guān)注、分析和深入研究。司法建議權(quán)是指法院在審判過程中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)不依法行政、執(zhí)法不規(guī)范，企事業(yè)單位等社會組織不依法經(jīng)營面臨法律風險和法律漏洞，公民不守法、理解法律有誤的一種糾正性建議。司法建議雖然對被建議對象無強制約束力；司法建議雖然不能一勞永逸保證被建議對象的嚴格守法；司法建議雖然還不夠成熟，在運行中還存在諸多問題，但是這并不能阻止對我們其研究的熱情，無法構(gòu)成對其理論深入的邏輯障礙。需要充分認識到司法建議權(quán)是為我國所獨有，是我國對司法史的重大制度創(chuàng)新和貢獻，司法建議權(quán)作為一種能動司法的有效實現(xiàn)形式，是應(yīng)對司法疲軟，司法軟弱的理性制度擔當；對緩解當下司法困境，創(chuàng)造性的開展能動司法仍有多重價值和意義。

司法建議權(quán)是司法大局意識、服務(wù)意識的重要彰顯，司法為社會主義市場經(jīng)濟保駕護航的重要舉措；是司法應(yīng)對社會新形勢進行社會管理創(chuàng)新、推進三項重點工作建設(shè)的有機探索；是司法延伸審判職能，挖掘自身潛能、提升司法效果、司法效益外溢的制度表達；是司法加強自身司法能力建設(shè)、社會綜治系統(tǒng)工程建構(gòu)的重要組成部分，是司法應(yīng)對不斷變化的社會形勢探索出來的軟性執(zhí)法，司法能動是司法應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)柔性干預(yù)和嵌入。司法通過司法建議權(quán)的積極開展有效地化解了社會矛盾，通過對社會矛盾的柔性干預(yù)大大降低了社會矛盾和社會風險發(fā)生的概率。司法通過司法建議式的能動，總結(jié)審判過程中的問題和經(jīng)驗，將企業(yè)可能的法律風險及應(yīng)對措施及時的告知提前化解潛在的風險，有效地避免了更多企業(yè)的法律理解誤區(qū)和更大規(guī)模的法律風險滋生，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的司法保障。

司法建議權(quán)是規(guī)制行政機關(guān)依法行政，嚴格執(zhí)法的重要風向標，為司法與行政的互動架構(gòu)了一個重要的平臺。司法建議權(quán)的形式是緩和司法與行政權(quán)緊張關(guān)系的重要劑，為人民法院監(jiān)督行政機關(guān)依法行政開辟了新渠道，有利于提高政府決策的科學性、合法性。人民法院通過總結(jié)行政訴訟中行政機關(guān)違法、不合法的行為，通過司法統(tǒng)計的形式歸納審判中執(zhí)法機關(guān)依法行政的問題和規(guī)律及時地通過司法建議權(quán)以書面報告形式反饋給行政機關(guān)及時給政府行政提供合法性指引和規(guī)制，有力地保障了政府依法行政。另外人民法院通過審查行政決定的合法性，也在一個側(cè)面為行政機關(guān)決策的合理性提供一個參考和借鑒，有利于提高行政行為的合理性內(nèi)容，強化政府決策內(nèi)容的合理性，是政府進行依法行政的重要制度支持。

司法建議權(quán)是柔性司法的重要路徑，是和諧社會的劑，有利于緩和社會矛盾和爭議。司法建議權(quán)通過法院以審判白皮書的書面報告形式向相關(guān)的守法單位、執(zhí)法單位進行司法建議有利于為其合法性提供一個保護，避免了不必要的法律風險。比如在一個重大建設(shè)工程中就其涉及的法律障礙、法律問題可能沒有及時發(fā)現(xiàn)，而人民法院通過不斷地總結(jié)審判經(jīng)驗、研究審判規(guī)律比普通的社會組織、施工企業(yè)更加豐富的法律風險規(guī)制經(jīng)驗、更加專業(yè)的法律適用研究，通過向重大施工項目、社會重大建設(shè)工程進行制度化的發(fā)送司法建議書，及時地對法律風險、法律困難、訴訟風險進行友情提示有利于強化重大工程、重大項目的合法性內(nèi)容，既為其減輕了建設(shè)、施工的法律風險；也為政府投資的項目避免了損失，保護了國家財政免于浪費性投資。通過這種司法提前式的干預(yù)和介入，以司法建議書的形式進行友情提示既沒有突破法院的中立角色，也很好地協(xié)調(diào)了社會矛盾，將社會運行的法律風險及時地化解在萌芽狀態(tài)有利于社會的和諧，有利于社會的穩(wěn)定運行。

司法建議權(quán)對公民的運用和推廣是踐履司法親民、愛民、為民的重要舉措，是增強司法認同感，增進民眾法律感情的重要途徑，是法院開展對公民法律宣傳和法律普及的新平臺。司法建議權(quán)的行使有利于樹立司法的權(quán)威和強化司法的公信力。法院在新法頒布，舊律適用中的一些問題進行歸納和總結(jié)后通過司法建議書的形式向民眾宣傳法律，通過個案展示法律理解的誤區(qū)，集中提醒民眾在守法的，對違法行為的法律后果進行演示也更直觀讓民眾理解法律的界限和真諦，有利于法院開展對民眾的普法工作。另外通過司法建議書的形式通知當事人進行提前自動履行和自我協(xié)商解決矛盾也是一項人性化的措施，有利于民眾對法律的接受，對法院工作的認可，切實讓民眾感到司法的溫度、感受司法的溫馨，減除民眾對司法、法律的抵觸情緒、喚醒民眾的守法意識從而培養(yǎng)民眾對法律的感情，增進對法律的信賴，提升全社會對司法的認同度。

篇9

關(guān)鍵詞： 行政自由裁量權(quán) 概念 問題 控制

引言

行政自由裁量是現(xiàn)代行政法的核心問題。隨著近代行政的發(fā)展，行政職務(wù)和行政權(quán)力迅速擴張，行政機關(guān)行使的行政自由裁量權(quán)不斷擴大。然而，行政是人的活動，人的活動并不能與機器的運作相比較。行政人員受到主客觀因素的影響，在行使行政自由裁量權(quán)時會出現(xiàn)各種問題，致使規(guī)則的正義與實質(zhì)的正義沒有達到統(tǒng)一，影響行政執(zhí)法的公平、公正。本文主要從行政自由裁量權(quán)的法律控制、行政主體的內(nèi)部規(guī)約等角度出發(fā)，提出解決行政自由裁量權(quán)適用中出現(xiàn)的問題的幾種基本途徑。

國內(nèi)外關(guān)于行政自由裁量權(quán)問題的研究，已隨著行政實踐的深入而日益受到重視。西方學者對行政自由裁量問題已產(chǎn)生了一批極有價值的研究成果，如戴維斯（K.C.Davis）的《自由裁量的正義》、伽利庚（D.J.Galliqan）的《裁量權(quán)論》、史密斯（De Smith）的《對行政行為的司法審查》等，從宏觀、系統(tǒng)的角度及司法審查等方面對行政自由裁量的現(xiàn)象、審查技術(shù)等進行了理論研究和行政實踐；近年來，我國行政法學者對行政裁量問題給予了一定的關(guān)注，如余凌云《行政自由裁量論》、姜明安的《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》等，為正確行使行政自由裁量權(quán)積累了一定的理論研究成果和實踐經(jīng)驗。綜合而言，國內(nèi)外研究解決行政自由裁量權(quán)的適用中出現(xiàn)問題的途徑主要側(cè)重于合理性、合法性控制，而在種種控制過程中，主要以外部監(jiān)控為主。

然而，行政自由裁量的控制是一個極其復(fù)雜的問題，需要立法、司法、行政及社會等多方面的、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的控制機制。因而筆者認為，在加強外部控制的同時，行政自由裁量權(quán)的控制更應(yīng)從主體出發(fā)，加強行政主體的內(nèi)部規(guī)約，制定合理的行政裁量基準制度，完善社會、輿論控制機制，對行政主體合理、合法制約才是關(guān)鍵所在。

1.行政自由裁量權(quán)的概念解析

行政裁量權(quán)（Administrative discretional power）的概念有廣義和狹義之分。廣義的行政裁量權(quán)的概念主要存在英美法系中，它們多側(cè)重對行政裁量的表述，而少見對行政裁量的明確界定。根據(jù)普通法世界行政法學者的認識，裁量權(quán)的中心含義就是官員在運作權(quán)力作出決定時，對決定的理由和標準的確定擁有較大的自由空間［1］。而以德國為主的大陸法系主要采用狹義的行政裁量的概念。相關(guān)學者認為，行政裁量必須在“已確定的事實要件的情況下”，才具有“法定的確定法律效果的酌量余地”［2］。德國對行政裁量的界定建立在行政裁量與不確定法律概念的區(qū)分之上，不承認行政機關(guān)在解釋與適用法律時具有裁量權(quán)。與英美法系寬泛的行政裁量概念相比，德國的行政裁量權(quán)范圍顯得較為狹窄，行政裁量的內(nèi)涵更為確定、規(guī)范［3］。

我國大抵采用的是德國式的狹義的行政裁量的概念，承認行政機關(guān)在法律效果方面有選擇權(quán)，而對于構(gòu)成要件方面是否也具有行政自由裁量權(quán)，由于缺乏對不確定法律概念的分析，理論上和實踐中都尚不明確［4］。但有的學者也指出，從我國的實際出發(fā)，較為妥當?shù)匕盐招姓杂刹昧繖?quán)的核心是選擇行為方式（包括作為、不作為和怎樣作為）的自由，在事實認定和法律適用上，雖然有著某種選擇的余地，但不應(yīng)當被視為行政裁量權(quán)。［5］

按照美國權(quán)威學者戴維斯教授對行政自由裁量權(quán)概念的理解，“只要對行政人員的有效限制允許他有自由在行為或不行為的可能方式中作出選擇，行政人員就擁有裁量權(quán)”［6］。王名揚先生在《美國行政法》一書中的定義是：自由裁量是指行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取行動［7］。我國最早出現(xiàn)的自由裁量的定義是王珉燦先生在《行政法概要》中提出的。王先生指出：凡法律沒有詳細規(guī)定的，行政機關(guān)在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當方法的，是自由裁量的行政措施［8］。

2.行政自由裁量權(quán)適用中存在的問題

任何權(quán)力都可能導(dǎo)致濫用，行政自由裁量權(quán)也不例外。行政自由裁量權(quán)由于其使用中涉及行政主體的主觀判斷與彈性選擇，因而權(quán)力更具有“自由性”與“隱蔽性”，極有可能對行政相對人的權(quán)益造成侵害，從而出現(xiàn)一些錯位現(xiàn)象，對依法行政構(gòu)成嚴重威脅。行政自由裁量權(quán)的錯位是指行政主體在行使自由裁量權(quán)時背離公共利益，侵害行政相對人權(quán)益的情形［9］。

2.1違反合法性原則的濫用

違反合法性原則的濫用，是指行政機關(guān)顯見的違反法律規(guī)定，超越職權(quán)、錯誤適用法律、違法收集證據(jù)、違反法定程序行使自由裁量權(quán)的行為［10］。這種濫用直接突破了法律明文規(guī)定的限制，表現(xiàn)明顯，相對容易發(fā)現(xiàn)、矯正和監(jiān)督。同時，裁量行政行為容易在司法審查中被確認為違法而被撤銷或者宣布無效。

2.1.1事實認定錯誤。

倘若行政機關(guān)據(jù)以作出行政決定的事實認定錯誤，那么根據(jù)這個錯誤的事實認定而行使行政裁量權(quán)作出的行政行為也是違法的。事實認定包括事實是否存在的認定和事實性質(zhì)的認定，這兩方面的認定錯誤都可能構(gòu)成事實認定錯誤而導(dǎo)致裁量行政行為的違法。由于存在專門的知識、技術(shù)水平等方面的局限性，法院越來越多地在事實認定問題上采取尊重行政機關(guān)的判斷的態(tài)度，但這并不意味著司法審查對于事實認定的全面放棄。

2.1.2適用法律依據(jù)錯誤或者對法律解釋錯誤。

根據(jù)我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，具體行政行為適用法律、法規(guī)錯誤，法院可以判決撤銷或者部分撤銷或者判決重作。①另外，行政機關(guān)在適用法律就裁量行使的前提要件理解時若有錯誤，也可能構(gòu)成一般性違法。例如：主管機關(guān)認為某一部電影違反我國《電影管理條例》而禁止其播映，但法院在審查后認為該電影不屬于主管機關(guān)認定的情形。

2.1.3一般程序錯誤和方法不當。

行政程序存在有其內(nèi)在價值，即程序自身的正當性。行政自由裁量也需遵循一定的制度，保證其合法性，如最基本的表明身份制度、告知制度、說明理由制度、回避制度、時效制度等。如故意拖延結(jié)案時間、降低處罰額度以規(guī)避適用一般程序等，或者采用的方法措施失度并與要實現(xiàn)的目的相抵觸，拒絕或者拖延履行職責也是濫用行政自由裁量權(quán)的一種表現(xiàn)形式。

2.1.4超越職權(quán)實施裁量。

行政行為超越職權(quán)是指行政主體超越職務(wù)權(quán)限而進行的行政行為。它包括兩種情況：一類是A類行政主體行使了B類行政主體的職權(quán)，嚴格意義上說這是屬于“無權(quán)”；第二類是A類行政主體行使了A類主體的職權(quán)，但是超過了一定的范圍，超越了權(quán)限。法律授予行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)，往往對裁量的范圍作出了一定的限制。

2.2違反合理性原則的濫用

違反合理性原則濫用是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)違背法律的價值、目標、原則行使自由裁量權(quán)的行為。具體行政行為不僅要合法，還要體現(xiàn)其公正合理性。如果行政處罰顯失公正，則既不符合立法本意，還侵犯了當事人的合法權(quán)益。［11］

大量的自由裁量權(quán)的濫用是違反合理性原則的濫用，這種濫用隱蔽性強、彈性伸縮大、監(jiān)督成本高，因此最難矯正和控制。從具體的表現(xiàn)形式看，有如下形式：

2.2.1違反平等原則。

平等原則對于行政裁量的最大作用是造成了行政的自我約束，無論是遵循內(nèi)部裁量原則，還是基于行政先例，行政機關(guān)在遇到相同的案例時，除非有特殊的情由，在平等原則的作用下，行政機關(guān)的裁量必須受到約束。它要求：第一類，在同一案件中，不能因人而異，厚此薄彼；第二類，先后出現(xiàn)的同類案件在處理上要遵循先例。當然，這個先例必須是法律所允許的正當?shù)南壤?/p>

2.2.2違反正當期待原則。

法具有確定性和可預(yù)期性，公民在做出某一法律行為時，一般具有一定的正當期待。公民對自己的正當行為具有一定的期待，期望得到法律的保護和尊重，使行政機關(guān)的行為受到一定的約束。在德國，與正當期待原則相近的是信賴保護。正當期待原則有時會與依法行政原則發(fā)生沖突，有時因為過分拘泥于被產(chǎn)生信賴的承諾，行政機關(guān)還會有怠于行政裁量權(quán)的危險。②

2.3違反比例性原則的濫用

比例原則被德國行政法學鼻祖奧托?邁耶譽為“皇冠原則”，我國臺灣學者陳新民將其比作行政法中的“帝王條款”，它所探討的是目的和所采取的手段之間是否存在一個相當?shù)谋壤龁栴}［12］。通過這個適當?shù)谋壤?，如果同樣可以達成特定的行政目的，行政機關(guān)就應(yīng)當采取對公民利益侵害最小的方式，最溫和的手段［13］。也就是說任何對人們權(quán)利的限制都必須以“公共利益的需要”為前提，正如法學諺語“不可用大炮打小鳥”［14］。

3.控制行政自由裁量權(quán)濫用的基本思路

任何權(quán)力的行使都必須受到制約。這是一個法治社會的基本要求。下面主要從常規(guī)性的外部控制和行政主體內(nèi)部規(guī)約兩方面提出解決濫用行政自由裁量權(quán)的基本途徑：

3.1加強常規(guī)性外部控制

3.1.1立法控制方法。

行政自由裁量權(quán)是通過立法而授予行政機關(guān)的法定權(quán)力。所以控制自由裁量權(quán)首先要從立法開始。立法上的彈性可能造成行政執(zhí)法人員可以鉆到“自由裁量”的空子、濫用行政自由裁量權(quán)，降低“可操作性”。

首先，在實體方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。尤其是對涉及公民合法權(quán)益的條款，有很多規(guī)定罰款的法律中都有諸如“處以3000元到10000元罰款”之類的條文，太過寬泛，不能有效、規(guī)范、具體地操作。行政立法部門應(yīng)規(guī)范抽象行政行為，盡量制定或完善細密、詳備的規(guī)則，以從源頭上盡量減少裁量空間，使標準更加確定。

其次，在程序方面，應(yīng)該完善立法程序，以促進行政行為程序化。通過程序的公開和公平原則，立法規(guī)范適當?shù)某绦?，以克服當前行政程序?qū)π姓袨橹萍s嚴重不足的狀況。

3.1.2司法控制方法。

從司法上加強對自由裁量權(quán)的控制是一道強有力的屏障。因為司法審查是公民的權(quán)利和自由的最后的法律保障。司法審查的范圍不斷拓寬，不僅行政處罰顯失公正要受到司法審查，其他具體行政行為顯失公正的同樣也要接受司法審查，而且法律條款要將其表現(xiàn)形式具體化，以供操作。

3.1.3社會控制。

在控制行政機關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的過程中，社會控制主要承擔監(jiān)督責任。我們可以積極發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，建立群眾監(jiān)督機制，對群眾舉報等采取嚴格的保密與保護措施；積極發(fā)揮社會輿論作用，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、報紙、電臺等媒體的輿論監(jiān)督作用。

在加強社會控制的同時，首要解決的問題是增強監(jiān)督渠道與監(jiān)督的可能性。在我國政府體制當中，政府與外部機構(gòu)之間的信息不對稱大量存在，公民往往無法得到一手的信息材料，很多問題只是事后反映，無法事中監(jiān)督。行政信息不對稱使許多外部控制機構(gòu)面對的是一個“行政黑箱”，政府行政透明性較低。因此，要加強社會控制這一環(huán)節(jié)的作用，首先行政機關(guān)與外部機關(guān)的信息對稱性要增強，提高行政的透明度，社會控制、外部監(jiān)督才能有效發(fā)揮作用。

3.2完善行政主體內(nèi)部控制機制

控制行政自由裁量權(quán)的目標在于：既不能把行政自由裁量權(quán)變成關(guān)在籠子里的獅子，又不能讓其成為脫韁的野馬；既要合理地授予行政機關(guān)裁量的自由，又要恰如其分地拘束其自由，使行政自由裁量權(quán)始終服務(wù)于法律賦予其自由的初衷［15］。立法的不完善、司法控制的滯后性與狹隘性、社會控制的局限性及信息資源的缺乏性等導(dǎo)致種種外部性控制無法達到真正控制行政自由裁量權(quán)濫用的根本目的。俗話說“治標要治本”，加強行政主體的內(nèi)部控制才是關(guān)鍵所在。

3.2.1制定合理的行政裁量基準制度，防止自由裁量權(quán)過度自由化。

任何權(quán)力都有可能導(dǎo)致濫用。政府也具有“經(jīng)濟人”的特點，在缺乏有效的監(jiān)督制度時，公共管理者也會利用公共權(quán)力謀取私利，損害公眾利益［16］。因此，要對裁量權(quán)進行有效制約，從內(nèi)部控制的角度來說，就必須對裁量權(quán)進行科學配置、合理分解，制定裁量基準，同時又要加強權(quán)力之間的控制，防止自由裁量權(quán)過度自由化。

3.2.1.1制定合理的裁量基準。

法律規(guī)定自由裁量權(quán)具有一定的裁量范圍，在范圍之內(nèi)有權(quán)的行政機關(guān)可以自主進行裁量。但是，缺乏一定的裁量基準制度的自由裁量，往往具有盲目性或者沒有針對性。因此，在法律規(guī)定的寬泛的裁量范圍之內(nèi)，行政機關(guān)應(yīng)該再將裁量范圍進行分解，使其更具有指導(dǎo)性與針對性。裁量基準根據(jù)事件的嚴重程度來定，劃分不同的等級。這樣，裁量權(quán)的行使者與執(zhí)法者就能對號入座，這樣可以減少濫用的可能性。

3.2.1.2進行權(quán)力分解，防止過度自由化。

對權(quán)力進行適度分解是權(quán)力制衡的一個有效的辦法。通過合理分權(quán)，可以增強行政操作的透明性，具體而言：同一行政自由裁量權(quán)由多人行使，集體決策，相互約束；相關(guān)業(yè)務(wù)由多部門集體行使裁量權(quán)，各自分管小部分權(quán)力，達到制衡；決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，這樣具有決策權(quán)的機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)能相互制約、合理分工；裁量權(quán)與經(jīng)濟權(quán)分離。行政主體在權(quán)力行使過程中，往往希望通過裁量權(quán)獲得經(jīng)濟利益，而忘記了法律授權(quán)的初衷即維護公民的公共利益。當裁量權(quán)與經(jīng)濟權(quán)分離，擁有裁量權(quán)的機關(guān)缺乏利益動機，就會減少濫用自由裁量權(quán)的可能性，而執(zhí)行機關(guān)單純執(zhí)行任務(wù)，也無利可圖，只是履行自己的執(zhí)法義務(wù)，這樣就有利于預(yù)防權(quán)利腐敗。

3.2.2加強內(nèi)部監(jiān)督體制，加大懲罰力度。

加強內(nèi)部監(jiān)督體制，首先要加強監(jiān)督層級體制建設(shè)，加強平級監(jiān)督、上下級監(jiān)督，可以建立連帶責任制，下級犯錯，上級應(yīng)當承擔一定責任。完備的責任制度可以強化裁量主體的責任意識，明確其應(yīng)承擔的裁量責任，它保證了實施責任追究的同時，在各個方面和環(huán)節(jié)上都能找到具體的責任主體。

同時，要落實責任追究制度，強化裁量主體的責任意識，明確其應(yīng)當承擔的責任，這樣就能在事前、事中起到約束作用。倘若行政裁量主體濫用裁量權(quán)，在事后仍可追究其責任，給予行政相對人補償，并且達到懲前毖后的作用。責任重在落實，責任必需具體明確，落實到每一個人，具有可操作性。

在建立一套良好的責任追究機制的同時，責任追償制度必不可少。當行政主體因違法或不當行政行為造成相對人損失時，行政主體應(yīng)該依法予以賠償，并向責任人進行追償。這種追償制度是對責任追究制度的補充。

3.2.3完善績效考評制度。

首先，評估的指標應(yīng)該包括可以量化的硬性指標以及依靠公眾滿意程度等難以量化的軟性指標兩方面，硬性指標可以通過調(diào)查機構(gòu)來進行量化、測量，而公眾的滿意程度往往通過民意調(diào)查等形式得到反饋。其次，評估的方向采取多向多維方式，可以包括自評、他評。他評中又可以包括系統(tǒng)內(nèi)部平級他評和上下級之間、部門之間的他評。評估可以起到監(jiān)督作用，但是也可能因個人主觀偏好等原因，行政系統(tǒng)的內(nèi)部評估無法完全發(fā)揮作用，因而公眾監(jiān)督應(yīng)該增強。再次，評估的時間可以分為定期和不定期、季度評估和年終評估等。

3.2.4增強政府行政的透明度。

增強政府行政的透明度，信息公開制度建設(shè)是首要任務(wù)。行政公開并不要求政府將關(guān)系到國家安全等機密問題公開，而是指在法律允許的范圍內(nèi)，對關(guān)系公民權(quán)益、行政相對人合法利益的信息進行公開。這樣，相關(guān)人員能知道政府在做什么，自己該怎么做，如何維護自己的利益，如何不侵犯他人權(quán)益等。在行政執(zhí)法過程中，履行告知制度、聽證制度等就是信息公開的一種方式。

在當今信息社會，行政公開的一個有利途徑是建立電子政府，實行電子政務(wù)。電子政府的建立，可以為公民提供一個窗口，讓公民了解政府行政的過程與基本制度。政府可以利用電子政府，實施民意調(diào)查，了解民生，提供迅速、便捷的公共服務(wù)，這樣能提高政府行政的透明度，減少、遏制行敗，也有利于減少行政自由裁量權(quán)的濫用。

3.2.5加強行政倫理建設(shè)，建立清正廉潔政府。

行政倫理是指行政主體（包括政府組織及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動中所應(yīng)確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范的總和，是行政權(quán)利的使用者在行使權(quán)利中所應(yīng)遵循的特殊的職業(yè)道德［17］。

在行政機關(guān)中，不可避免的也必須遵循一定的職業(yè)道德。20世紀道德規(guī)范被稱作“主觀意志的法”［18］。加強行政主體行政倫理建設(shè)，具體可從以下幾方面著手：

第一，要加強對行政自由裁量權(quán)行使者的政治思想教育，重點在引導(dǎo)其樹立公仆觀念和服務(wù)觀念，將為人民服務(wù)的宗旨貫徹到執(zhí)法過程中去。第二，要推行執(zhí)法人員任職資格考試制度，加強執(zhí)法隊伍的整體專業(yè)技能水平，只有考試成績合格者才能進入行政執(zhí)法機關(guān)任職，切實保證執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。第三，要加強對執(zhí)法人員的培訓，定期進行專業(yè)水平測試，使執(zhí)法人員熟練掌握與自己工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，為履行好自己的職責，奠定堅實的基礎(chǔ)。第四，有關(guān)行政部門開展相關(guān)知識水平競賽活動，并將其表現(xiàn)納入人才發(fā)展檔案當中，推動執(zhí)法人員積極學習新的知識與國家政策，增強執(zhí)法隊伍的活力與能力。第五，由于單純的思想教育往往無法完全奏效，相應(yīng)的制度建設(shè)必不可少。所以，建立“行政人員職業(yè)道德準則”或相關(guān)的制度，對提高行政人員素質(zhì)、加強行政人員道德建設(shè)具有重要作用。

注釋：

①參見《中華人民共和國行政訴訟法》。

②參見李洪雷：《英國法上對行政裁量權(quán)的司法審查――兼與德國法比較》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第六卷，法律出版社2003年版，第365頁的德國1956年“寡婦作證”案例。

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篇10

一、英國、法國行政審判組織的概況及其區(qū)別

英國的行政審判組織是以普通法院為主導(dǎo)的，包括隸屬于普通法院的行政裁判所。英國的普通法院大致可以分為中央法院和地院。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會和上議院；地方法院分為治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（內(nèi)設(shè)有王座分院、大法官分院、家事分院），上訴法院和皇家法院組成。[1]

如果從審理案件的程序來劃分普通法院，可以把其分為民事法院和刑事法院兩個體系。英國普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件是由民事系統(tǒng)的法院管轄的。民事系統(tǒng)的法院按審級可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四個審級，但并非每個審級的法院對行政案件都享有管轄權(quán)，行政訴訟的當事人如果對王座分院的判決不服，可以向上訴法院民事庭提出上訴；如果對上訴法院民事庭的判決不服，還可以上訴到上議院。至于英國的行政裁判所，是其普通法院相對低效率的代替物。[2]根據(jù)英國的實踐，可以分析出行政裁判所的性質(zhì)是由議會設(shè)立的行使審判權(quán)的司法機關(guān)，是普通法院的補充，而不是行政組織。

法國的行政審判組織與英國有著明顯的不同，是與普通法院平行的行政法院。行政法院對絕大多數(shù)的行政案件進行審理，其判決是終審判決，不能再向普通法院提起上訴。但是，行政法院也不是審理一切行政案件，有些與行政有關(guān)的訴訟，如涉及個人自由、私人財產(chǎn)等某些方面，是由普通法院管轄的。

法國行政法院按其管轄的不同，可以分為專門行政法院和普通行政法院。前者只對特定的行政事項有管轄權(quán)，如審計法院、財政法院等。后者的管轄范圍廣泛，凡是不由專門的行政法院管轄的爭議，都由其管轄。

普通行政法院有最高行政法院、上訴行政法院、地方行政法庭和行政爭議庭四種。最高行政法院在法國的行政制度中，占有特別重要的地位，它既是中央政府最高的咨詢機關(guān)，又是最高行政審判機關(guān)，是全部行政法院共同的最高法院。上訴行政法院是根據(jù)1987年的《行政訴訟改革法》而設(shè)立的，旨在減輕最高行政法院的負擔，分擔最高行政法院大部分上訴審的管轄權(quán)。[3]地方行政法庭是法國本土和海外省的地方行政訴訟機構(gòu)，而行政爭議庭是在沒有建省的海外領(lǐng)地的行政訴訟機構(gòu)，二者都是普通行政法院。行政法庭的判決根據(jù)性質(zhì)的不同，分別上訴到行政法院和最高行政法院。

通過以上的分析可以得知，英國的行政審判組織，不管是普通法院，還是行政裁判所，都屬于司法機關(guān)。而作為法國行政審判組織的行政法院，是與普通法院并列的，二者互不隸屬，行政法院自成一個獨立的法院系統(tǒng)，具有很強的行政色彩。所以，法國存在兩大系統(tǒng)的審判機關(guān)，前者是普通法院，后者是行政法院，二者有著不同的審判管轄權(quán)。

為了更加深入的分析和比較享有行政審判權(quán)的英國的普通法院和法國行政法院，有必要考察它們的形成過程。

二、英國、法國行政審判組織的形成

英國行政審判組織產(chǎn)生的過程實質(zhì)上就是普通法取得和控制行政審判權(quán)的過程，也就是說普通法院享有對行政案件的司法審查權(quán)。這是來源于英國的普通法和法治原則的要求，同時又是歷史經(jīng)驗的產(chǎn)物，而非的產(chǎn)物。[4]

在英國歷史上，在地方起各種行政管理作用的治安法官，受到巡回法院的法官的監(jiān)督。巡回法官在他們自己的地區(qū)傳達國王的命令，處理違法和瀆職行為。都鐸王朝時期，樞密院加強了其上訴活動。而樞密院的上訴活動是通過星座法庭來行使的。星座法庭可以對不服從治安法官的人予以懲罰，有權(quán)譴責治安法官或自己取而代之。1642年星座法庭被廢除了。1688年的光榮革命取消了樞密院的很多權(quán)力。這樣，中央對治安法官的監(jiān)督完全由普通法院來承擔。此時普通法院中的王座法庭乘虛而入，通過法庭實行行政控制的開始了。[5]王座法院強制令、調(diào)卷令，并且采用其他救濟手段。任何一個希望對行政執(zhí)法的合法性以及其他當局的合法性提出挑戰(zhàn)的人都可以得到救濟。此時，真正意義上的行政審判組織就產(chǎn)生了，這就是高等法院中的王座法庭（又稱王座分院）。

法國行政審判的產(chǎn)生過程，就是行政法院的形成過程，最重要的就是最高行政法院的確立過程，最高行政法院創(chuàng)建于1799年，稱為國家參事院。國家參事院的淵源可以追溯到舊制時期的國王參事院。國王參事院是輔助國王統(tǒng)治的機關(guān)，行使國王所掌握的立法、行政和司法權(quán)力。可以向國王提出意見，沒有屬于自己的權(quán)力。在司法方面，國王參事院掌握民事、刑事和行政案件的最后審判權(quán)力。拿破侖仿效國王參事院，設(shè)立第一執(zhí)政的顧問，以顧問資格向第一執(zhí)政提出解決行政爭議的建議。因此，國家參事院在行政訴訟方面的裁決權(quán)力是行政國家元首所保留的權(quán)力。在1806年，國家參事院成立一個訴訟委員會集中執(zhí)行行政爭議裁決職務(wù)，自此，行政爭議的裁決和咨詢職務(wù)分開。訴訟委員會的成立是行政審判向?qū)I(yè)化和獨立化的開端。1872年的法律規(guī)定參事院以法國人民的名義獨立作出裁判，而不是行政國家元首所保留的審判權(quán)。這對于國家參事院來說有著重要的意義，它享有了法律上的審判權(quán)力，成為名副其實的最高行政法院。1889年最高行政法院以判例的形式推翻了起訴前要先向部長申訴的限制，最終確定了最高行政法院的獨立性。

三、英國、法國行政審判組織的形成因素及其比較

法國之所以建立行政法院作為其行政審判組織，是基于大革命時期對三權(quán)分立原則的理解和對司法機關(guān)的普通看法。[6]這與前面提到的英國的情況大不相同，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）兩國的司法機關(guān)和法官的歷史地位和作用不同

法國大革命前的歐洲大陸正是封建后期，司法非常黑暗，法國則是其典型。當時，巴黎最高法院為貴族所把持，是一個反對任何改革的頑固封建堡壘。它除了擁有司法權(quán)外，還有一項重要的特權(quán)，即國王的敕令在公布前須登記。它常常利用這項權(quán)力維護封建特權(quán)，反對革命。因此，掌握在封建勢力中的法院和反映資產(chǎn)階級利益的行政部門之間矛盾激化。[7]從而，行政部門和法院之間漸漸產(chǎn)生了互不信任關(guān)系。如果國王向全國實行較開明和進步的法律，法院要么拒絕適用，以與新法的宗旨相對立的立場來解釋新法；要么就阻礙官員們實施新法，民眾對司法機關(guān)和司法權(quán)存在著普遍不滿的思想。法國大革命發(fā)生后，制憲會議為了避免法院對行政的干擾以及削弱法院的作用和，因而禁止普通法院受理行政訴訟案件。所以，在當時的法國，對行政的監(jiān)督是不可能由司法機關(guān)來承擔的。

英國法律具有原生性，普通法是由威斯敏斯特法院發(fā)展起來的，英國的法官有著很高的聲譽。以普通法院大法官科克為代表的一批英國法官，不顧自身安危，敢于和專橫的王權(quán)斗爭，[8]這獲得了人民的普遍信任和尊敬。在英國人的心目中，普通法院是公民的自由和權(quán)利的最有利的工具。17世紀英國革命時期，普通法院和議會結(jié)成同盟與國王斗爭，在1642年廢除了星座法院和除大法官法院以外的其他特權(quán)法院。由于星座法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人來看，是行政機關(guān)專橫權(quán)力的象征，因此反對設(shè)立特別的裁判機構(gòu)。同時，英國不存在對于法官和司法干涉行政的恐懼。另外，普通法院也的確是一套行之有效的司法機關(guān)，沒有必要在此之外另設(shè)新的司法機關(guān)。所以，英國的普通法院而然地獲得了司法審查權(quán)，成為行政審判組織。