導語：如何才能寫好一篇森林生態保護修復的內容，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、目標任務及完成情況

（一）集體公益林森林生態效益補償和鞏固退耕還林成果（牽頭單位：環林局責任單位：環林局）

1.目標任務。11個貧困村集體公益林森林生態效益補償總面積115142.2畝，按每畝14.75元，總投資169.83萬元；鞏固退耕還林成果2385.13畝，按每畝155元，總投資36.96萬元；鞏固退耕還林成果2385.13畝，按每畝155元，總投資36.96萬元。

2.序時進度。1-12為常規管護，12月底完成資金兌現工作。10月前完成農戶考核；11月底前通過農村信用社以“一折通”一次性兌付到農戶手中，全面完成集體公益林森林生態效益補償和鞏固退耕還林成果工作，完成率100%。

3.完成情況。已于9月底前通過農村信用社以“一折通”的方式一次性兌付到農戶手中，超前完成兌現工作。

（二）草原生態保護（牽頭單位：環林局責任單位：農牧科技局）

1.目標任務。11個貧困村落實草原生態保護補助獎勵政策，其中享受禁牧補助2.5799萬畝，按每畝7.5元，總投資19.34萬元；草畜平衡獎勵9.5265萬畝，按每畝2.5元，總投資23.81萬元。

2.序時進度。草原生態保護補助獎勵和退牧還草工程。1-3月，收集年度補獎基礎數據資料；4-6月，完成年度草補實施方案的編制報批；7-9月，開展草原巡查、生態監測，啟動牧戶考核；10-12月，完成牧戶考核，將2017年度草原禁牧補助和草畜平衡獎勵補獎資金兌現到戶，完成率100%。

3.完成情況。已于10月底前通過農村信用社以“一折通”一次性兌付到農戶手中，超前完成兌現工作。

（三）地質災害治理（牽頭單位：環境保護和林業局，責任單位：國土資源局）

1.目標任務。

2.序時進度。

3.完成情況。已于10月底全面完工，超前完成。

二、工作開展情況

（一）高度重視，積極上下對接到位。為確保2017生態扶貧專項目標任務盡早實施,個各相關單位理清扶貧工作發展思路，認真梳理扶貧建設項目，積極主動地與州級主管部門就2017年度生態扶貧工作進行了多次銜接，與縣發改、縣扶貧、縣財政等生態建設扶貧專項責任部門積極聯系和溝通，并組織工作人員就生態扶貧專項工作與各鄉鎮逐一、逐項對接，確認貧困村、貧困戶的脫貧需求，核實生態扶貧項目清單，明確工作責任主體。在充分對接的基礎上制定了目標任務，梳理出工作計劃和資金投入情況，明確了時序進度和工作責任主體。

（二）制定方案，層層細化落實到位。生態建設領導小組辦公室擬定了《生態建設扶貧專項2017年實施方案》，方案明確了生態建設扶貧的年度目標任務，成立了生態扶貧工作領導小組，細化了工作措施，制定了時序進度，落實專人專班負責工作推進，并重強調了年度重點工作和對工作進度作了詳細安排，確保生態扶貧項目落到實處。

（三）積極籌措，確保項目資金到位。2017年，退耕還林工程落實資金754萬元，鞏固退耕還林成果7.9萬畝，完善退耕還林政策補助面積2.9萬畝，（其中涉及2017年“摘帽”貧困村16個、鞏固退耕還林成果面積3426.53萬畝，9月底通過“一折通”兌現資金53.11萬元）；集體公益林森林生態效益補償落實資金2120.2萬元，繼續依法有效管護全縣集體公益林143.73萬畝（其涉及16個“摘帽”貧困村417戶建檔立卡貧困戶管護集體公益44212.70畝。9月底將兌現集體公益林森林生態效益補償65.21萬元）；落實11個貧困村草原生態保護補助獎勵政策資金19.34萬元，草畜平衡獎勵資金23.81萬元，已于10月底前通過農村信用社以“一折通”一次性兌付到農戶手中；落實梭坡鄉共布村1處排位除險工程資金46.13萬元，并于10月底全面完成工程建設任務；

（四）強化保障措施

1.加強生態用地用途管制。根據我縣自然資源差異、現有開發強度、資源環境承載能力、主要生態環境問題和重點保護的生態功能，科學劃定生態保護紅線，制定生態紅線管理辦法，嚴格生態資源監管，堅決打擊破壞生態紅線行為。在上級林業主管部門指導下，結合本縣實際，科學制定生態用地項目禁限目錄，控制城鄉建設使用生態用地，限制工礦開發占用生態用地，確保全縣生態資源不減少、生態功能不降低、生態環境得到持續改善。

2.加大生態治理投入。根據我縣生態保護與建設的實際，謀劃一批生態保護與建設重大工程項目，積極爭取國家、省、州財政的支持，加大地方公共財政對生態保護的投入，制定相關優惠政策，鼓勵和吸引社會力量投入我縣生態治理，積極落實各級財政對農村環境基礎設施運行維護補助制度，確保生態項目的落地實施。

3.增加農牧民生態收入。以《農牧民參與工程項目建設和管護暫行辦法》為指導，制定出臺全縣支持農牧民直接參與重大生態工程建設的地方性政策，鼓勵農牧民組建管護隊、造林隊、防治隊，參與政府購買社會化服務，增加農牧民生態建設管護收入。鼓勵農牧民有償轉讓生態景觀資源使用權，參與旅游企業經營等，增加財產性收入和經營收入。

4.積極推進體制機制創新。進一步深化集體林權制度改革，推進國有林場和國有林區改革，完善草原承包經營制度和禁牧休牧巡查制度，加快推進農牧區集體土地所有權、集體土地使用權、國有土地使用權確權登記頒證工作；探索建立莊園式生態牧場或聯戶經營模式，鼓勵支持發展庭院經濟；深入推進以林地經營權流轉證、經濟林木(果)權證、村級農民互助擔保合作社為主的林權抵押貸款改革試點，盤活森林資源資產。

5.構建科技服務支撐體系。以生態扶貧工作為契機，通過多種形式培養各類技術人員；加大生態環境監管能力建設的資金投入，建立健全生態環境監管機構，按工作需求配備人員和設施設備。加強生態環境監管人員隊伍建設；加強生態環境保護執法隊伍建設，使管理水平和服務質量規范化、程序化和標準化。加強優良林(草)種快繁、森林高效培育。加強林業、草原科技標準化體系建設，建立林業、草原科技標準體系。加速科研成果轉化利用、提升我縣生態建設和生態保護利用水平和效益。

6.建立健全生態扶貧考核評價體系。建立生態扶貧考核評價制度，將生態扶貧作為政績考核的重要內容，把資源消耗、環境損害、生態效益增減等指標納入經濟社會發展綜合評價體系；始終堅持貫徹環保“三同時”制度；探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。建立和實施黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法，對造成生態環境損害有責任的領導干部嚴肅追責。

三、下一步工作

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關鍵詞 生態補償 環境補償 受益者承擔部分補償模式政府承擔全部補償模式

我國已在多個領域進行了生態補償的大量實踐，并在全國“十一五”規劃綱要中明確提出建立生態補償機制的設想。為加快推動這項工作，本文就有關問題談一些粗淺看法。

一、我國生態補償機制的外延、內涵及其理論基礎

界定生態補償機制的外延和內涵是討論生態補償機制問題的重要前提，生態補償的理論基礎是建立生態補償機制的重要依據。

(一)我國生態補償機制的外延和內涵

討論生態補償機制問題，有必要將生態補償機制與生態環境補償機制這兩個概念的外延作一個簡單的界定。雖然少有文章論及這兩個概念外延的異同，但從國家有關文件對上述兩個概念的應用中，我們不難判斷生態環境補償機制包括三個方面的內容，即排污收費制度、礦山環境恢復補償機制和生態補償機制。眾所周知，在全國“十一五”規劃綱要中，“建立生態補償機制”與“健全礦山環境恢復補償機制”、“三廢”的防治是分別在有關生態修復、資源管理和“三廢防治”的章節中表述的。上述三方面的內容，在黨的十七大報告中則概括地表述為：“建立健全生態環境補償機制”。因此，我們認為，“生態環境補償機制”包括“生態補償機制”和“環境補償機制”兩方面的內容，其中排污收費制度和礦山環境恢復補償機制可歸為“環境補償機制”范疇。“環境補償機制”主要是解決外部不經濟性的問題，即解決“誰污染，誰付費”和“誰破壞，誰治理”的問題，環境的污染者和破壞者應該付費用于環境治理和恢復，這是一種懲罰性付費。“生態補償機制”主要是解決外部經濟性的問題，即解決“誰保護，誰收益”的問題，生態保護者應該得到補償，是一種獎勵性收益。排污收費制度在我國自1979年開始實行至今已有近30年歷史，礦山環境恢復補償自1983年開始在部分地區實施起至今已有25年歷史，可以說，“環境補償機制”相對成熟一些，其主要原因是作為補償主體的環境污染者和破壞者比較容易界定。比較而言，我國的“生態補償機制”總體上處于探索階段，還有很多問題沒有理清楚，其主要原因是生態保護的受益者和受益程度往往難以準確界定。順便指出的是，我國相當多的學者在使用“生態補償機制”這一概念時，常常將礦山環境恢復補償機制的內容也納入其中，有時甚至連排污收費制度也包括進來。這實際上是將“生態補償機制”與“生態環境補償機制”兩個概念混為一談，不利于問題的深入研究和探討。

界定生態補償機制外延，還需探討其內涵問題。我們認為，生態補償就是指為糾正生態保護領域中因經濟外部性而造成的市場失靈，生態保護的受益者應該向生態保護者提供補償，以實現生態保護中經濟外部性的內部化，從而調動生態保護者的積極性。生態補償機制就是在實施生態補償中對補償主體、補償內容、補償對象、補償方式、補償標準、補償期限等方面做出的制度性安排。生態補償機制強調的是生態補償的長期穩定性和規范性，比如我國實施的森林生態效益補償，可以說已經建立了機制；而退耕還林等其他方面的補償，則尚未建立機制。

(二)建立生態補償機制的理論基礎

建立生態補償機制的理論基礎是經濟外部性理論。經濟外部性又稱外在性、外部效應、外溢因素等，經濟外部性是一種成本(或效益)的外溢現象，即某種商品的生產者或消費者自身并不承擔生產或消費這種商品所產生的有害或有益的副作用。經濟外部性包括外部經濟性和外部不經濟性兩種，生態保護行為屬于前者。根據生態經濟學理論，外部經濟性應該內部化，即生態保護的行為人應該享受外部經濟性成果。這一理論是實施生態補償的基礎。

眾所周知，生態產品是一種具有明顯外部正效應的公共產品，具有消費上的“非排它性”特征。所謂消費上的“非排它性”就是指一部分社會公眾在消費生態產品時不會導致另一部分社會公眾對該產品消費的減少。生態產品的這種“非排它性”特點決定了其在使用過程中容易產生“搭便車”現象，即出現有些人獲得利益而逃避付費的行為，這將導致生態產品供給不足，即生態不斷惡化。為避免生態不斷惡化，生態保護的受益人應該向生態產品提供者支付費用，予以補償。

二、我國實施生態補償的基本特點和主要問題

(一)我國實施生態補償的基本特點

一是從補償涉及的領域看，主要包括生態公益林草和流域上游地區保護兩個方面。生態公益林草方面：2004年中央財政正式建立了中央財政森林生態效益補償基金，對重點公益林管護進行補償。同時，在天然林資源保護、退耕地還林(草)、退牧還草等工程實施中，國家對有關企業、農戶和地方政府都進行了補償。流域上游保護方面：主要包括省際間的補償、省內市際間的補償、市內縣際間的補償等形式。省際間補償的典型案例是北京對河北省張家口、承德市的補償；省內市際間的補償的典型案例是福建省的閩江流域下游地區對上游地區的補償；市內縣際間補償的典型案例是浙江省的紹興市區對位于紹興縣和上虞市交界山區的湯浦水庫庫區的補償。

二是從補償主體看，以政府補償為主、企業和居民補償為輔。前面提到的生態公益林草和流域上游地區保護兩個方面的補償中，前者的補償主體是政府，后者的補償主體在個別情況下是用水的企業及居民，絕大多數情況下也是政府。因此，總體上看，我國實施的生態補償中，補償的主體是以政府為主的，特別是以中央政府為主。例如，僅1998―2001年，中央財政投入在天然林保護、退耕還林(草)、京津風沙源治理三大重點生態工程的資金就達417億元，對6.68億畝重點公益林的補償，2001～2007年累計投入中央補償基金就達到133億元。

三是從補償內容看，既有對生態保護所支付的成本進行補償，又有對因實施生態保護而引起的損失進行補償。在天然林資源保護工程中，國家向有關國有林場提供管護費用實質上就是國家對生態環境保護所需的成本進行補償，國家對有關地方政府增加專項財政轉移支付實質上就是國家對因實施天然林保護而導致地方財政收入減少進行補償。在退耕還林工程中，國家向退耕還林的農戶提供的樹苗費補助、糧食補助和現金補助中，既包括對生態環境建設所需成本的補償，又包括因退耕還林而導致農業收益減少的補償。

四是從補償的對象看，既包括生態保護的組織者和承擔者，也包括實施生態保護而引起的利益受損者。在退耕還林(草)工程中，接受補償的是有關的農戶，他們既是退耕還林任務的具體承擔者，又是將

耕地變成林(草)地后引起農業收益減少的利益受損者。在天然林資源保護工程中，接受補償的是國有林場和地方政府，國有林場是天然林資源保護任務的具體組織者和承擔者，地方政府則屬于因實施天然林保護而引起地方財政收入大幅度減少的利益受損者。

五是從補償的方式看，主要為資金補償，輔之以少量的實物補償和提供公益就業崗位。退耕還林工程采取了糧食補助和資金補助兩種形式，京津風沙源治理工程采取了資金補償和為山區農民提供生態林撫育、保護和管理工作的公益性工作崗位兩種形式，其他各方面的補償幾乎都是采取資金補償這種形式。

(二)我國現行的生態補償存在的主要問題

一是生態補償缺乏長期性和穩定性。在我國實施的各領域生態補償中，只有在森林生態效益補償方面做出了制度性安排。其他方面的補償，基本上都是依托特定的生態工程或生態治理規劃進行的，其突出的問題就是補償缺乏長期性和穩定性。比如我國頗具影響的“退耕還林(草)”、“退牧還草”，其補助都有一定期限，農戶總擔心今后政策有變，在很大程度上影響了生態保護效果。再如三江源生態治理規劃，于2005年1月經國務院批準實施，國家將在7年內完成75億元的生態投入，但真正落實的投入比當初計劃的少得多。

二是補償標準偏低且未能充分體現區域差異性。嚴格地講，我國現在實施的生態補償只能叫作生態補助。據專家測算，目前，廣東省生態公益林每年每畝補償費應達42元左右，才能基本滿足生態公益林經營者因禁止采伐后的經濟損失補償。，@我國目前實施每畝每年5元的補償標準明顯偏低。其次，對與退耕相關聯的產業收入減少沒有相應的補償。再次，地方政府組織退耕還林工作的管理費用未納入補償范圍，這部分支出都由當地政府承擔。同時，生態補償標準設計中，未能充分體現區域差異性。比如，在退耕還林(草)和退牧還草工程中，盡管在實施補償時，根據大區域的不同從糧食補助數量上做了微小的區分，總體上看仍屬于“一刀切”的補償標準。

三是某些領域生態補償主管部門不明確，相互協調不夠。我國的生態保護涉及林業、農業、水利、環保等多個部門，各部門根據自身業務，分別進行了生態補償的實踐。如林業部門推行的生態公益林補償、天然林林保護工程、退耕退林工程，農業部門推行的退牧還草工程，水利部門推行的水土保持生態補償費、水資源費。這種分部門實施生態補償的好處是調動了他們的積極性。但在實踐中，一些領域如流域生態補償、重要生態功能區的生態補償問題，沒有明確哪個部門負責，或指定負責的部門未必合適。同時，在涉及多個部門的實施生態補償時，部門間的協調性也有待提高。

四是政府承擔過多補償責任，補償收費的法律和政策依據不足。我國目前實施的生態補償，基本上都是由政府買單，這給政府財政帶來很大的壓力，客觀上也導致了補償標準偏低問題。一些地方為了籌集生態補償資金，從水利、電力、林業、旅游等多個行業收入中提取一定的費用，但這種籌集方式大多缺乏法律依據。如福建省三明市，為保護其東牙溪流域上游飲用水源，從城市供水的每噸水費中收取0，02元作為專項資金用于水源地水土保護，但由于目前正常水價的構成要素中不包括水資源保護費，因此這項收費缺乏政策和法律依據。

總之，我國進行了大量的生態補償實踐，但沒有真正建立起生態補償機制，即對補償主體、補償方式、補償對象等基本問題沒有做出制度性安排，這已經并將繼續制約著我國生態補償工作的順利推進，嚴重影響生態的恢復和保護，這一問題必須盡快加以解決。

三、我國建立生態補償機制的初步設想

根據我國實施生態補償機制的實踐和世界其他國家建立生態補償機制的經驗，推進我國建立生態補償機制需要重視如下幾個方面的工作。

(一)盡快將有關方面實施的生態補償內容寫入相關法律

名不正，則言不順。國外的大量實踐已經證明，在依法行政的國度里，要推動一項觸及各方利益的工作，必須首先立法。在我國廣大干部群眾法制觀念日益增強的今天，如果沒有法律法規作依據，要出臺觸及各方利益的政策往往也是十分困難的，我國森林生態效益補償基金的誕生史已充分說明。眾所周知，面對“瀕危林業”的嚴峻現實，1992年原國家林業部建議從旅游行業、風景名勝區的門票收入和水利發電等幾個方面收6億元，建立中國森林生態補償基金，經歷了3年的討價還價，這個方案流產了。2004年所以能夠建立中國森林生態效益補償基金，是國家在1998年修訂的《森林法》中已明確提出了這一要求。從生態補償的實質看，就是要讓生態保護的受益者向生態保護者支付費用，使生態保護行為的外部正效應有所回報。由于生態保護受益者具有廣泛性和一定的模糊性，一般情況下，受益者是不愿向保護者付費的。因此，為了使生態補償能夠順利推進，應該盡快將生態補償的內容納入相關法律。當務之急，是要將我國正在實施的天然林資源保護、退耕還林(草)、退牧還草、水土保護、流域防護林建設等生態建設工程中具有生態補償含義的內容，納入《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保護條例》等法律中，明確生態補償的主體和對象、補償的方式和途徑以及補償資金的籌集渠道等。

(二)因地制宜確定生態補償模式

生態產品是一種具有顯著外部正效應的公共產品，其受益群體有兩個突出特點：一是受益群體中各個體受益程度的差別有時可以區分，但多數則難以區別；二是受益群體覆蓋面有較大的伸縮幅度，可能惠及全國，也可能局限特定區域。我們認為，根據生態保護受益者的受益程度是否可區分狀況，可將生態補償模式分為主要受益者分擔補償模式和政府全部承擔補償模式。

所謂主要受益者分擔補償模式，就是指在生態保護的主要受益者比較容易界定的情況下，主要受益者應該分擔一部分補償費用，有關受益地區的政府或中央政府則代表其他次要而分散的受益者承擔其余的補償費用。我國的流域補償中應主要采取這種補償模式。即作為主要受益者的該江河上的用水企業和居民，應該分擔上游地區保護的部分補償費用，其余部分則由有關受益地區的政府或中央政府承擔。這種模式在國外也常采用。例如在哥斯達黎加，一家私營水電公司按每年每公頃土地18美元向國家林業基金繳納資金，國家林業基金再在此基礎上，按每公頃土地另加30美元，以現金的形式支付給水電公司所在河流上游的私有土地所有者，要求他們必須將土地用于造林，從事可持續林業生產或保護有林地。再如美國哥倫比亞地區的流域管理，其資金主要來源于兩個渠道：一是有關市鎮部門的財政撥款，政府規定其撥款總額應該為該市鎮部門預算的1％；二是生態服務課稅，課稅對象主要為電力部門和其他工業用水大戶。我國福建省三明市、莆田市等地，已采取這種模式。我國的長江、黃河等大江大河上的大型水電企業承擔的上游地區生態保護

責任遠遠不夠，國家有關方面應加快組織這方面的研究，推動建立流域生態補償機制。

所謂政府全部承擔補償模式，就是指在生態保護受益者的范圍較廣，且誰是主要受益者、誰是非主要受益者難以界定的情況下，由代表全體公眾利益的政府承擔生態保護的全部補償費用。這樣做，既比較合理，又可節省組織成本。非流域型重要生態功能區的補償應采取這一模式。這種模式還可進一步分成兩種情況，如果生態保護的受益者覆蓋很多省份甚至遍布全國，則由中央政府承擔補償，為中央政府補償模式；如果生態保護的受益者僅局限于特定地區，則由當地政府承擔補償，為地方政府補償模式。國家級的重要生態功能區的恢復和保護，包括青藏高原的保護、青海三江源地區的保護、重要生態公益林、重要草原、重要湖泊、重要濕地等的恢復和保護，由于其主要受益者難以界定，且受益者遍布全國，應采取中央政府補償模式。而對一些區域性的生態功能區的恢復和保護，應采取地方政府補償模式。今后，應將我國的生態功能區首先劃分為流域型生態功能區和非流域型生態功能區，再將非流域型生態功能區劃分為國家級的和區域級的，對上述三種類型的生態功能區分別采取主要受益者分擔補償模式、中央政府補償模式和地方政府補償模式。為此，需要對我國正在實施的有關生態工程的生態補償主體、補償范圍等重新審視，進行合理調整。

(三)分階段逐步提高生態補償標準

什么是生態補償標準的確定依據，目前理論界認識不一。一種觀點認為生態補償標準的確定依據是生態保護的成本，另一種觀點是生態服務的價值，還有一種觀點是介于生態保護的成本與生態服務價值之間。從目前的研究狀況看，生態服務價值的估算存在一定的難度，雖然已經有了很多相關研究，但諸多研究之間存在著很大的分歧，計算結果往往是天文數字，無法在實際中應用。我們認為，確定生態補償的標準涉及到多方面的因素，既有客觀的，也有主觀的；既有物質方面的，也有價值判斷方面的；既可以根據計算確定，也可以通過談判商定。要解決這一十分復雜的問題，可以考慮將生態補償可以劃分為三個階段，即直接成本補償階段、直接成本+間接成本補償階段、全部成本+部分生態服務價值補償階段。現階段可行的辦法是依據生態保護的成本來確定生態補償的標準。因此，逐步提高補償標準的基本思路是：首先給予足額的生態保護直接成本補償，然后將生態保護間接成本逐步納入補償范圍，隨著經濟水平的提高再增加生態服務價值的補償。

我們認為，生態保護直接成本的核算，至少應包括如下內容：一是生態建設的資金投入。如退耕還林(草)工程中，將原來的耕地改為林地或草地，所需的樹苗、草籽購買費用，退牧還草工程中草場圍欄所需的圍欄材料等。二是生態建設中的勞動投入。包括種樹、種草的人工投入，以及林木和草原的日常管護等。在直接成本補償方面，當務之急是要增加有關生態保護工程和國家級自然保護區中管護成本的補償，特別是加大用于購買公益性管護就業崗位的補償力度。

生態保護間接成本核算，至少應包括如下幾個方面：一是土地用途改變后的直接經濟損失。如耕地變成了林地、草地后農民減少了糧食收益，草地禁牧后牧民養殖增加了購買飼料的支出，目前國家分別給予了糧食和飼料糧補助。再如天然林禁伐后，原用材林土地變成了生態林土地，這使有關森工企業的利益受到損失。二是土地用途改變后的間接經濟損失。如天然林禁伐后，也就是原用材林土地變成了生態林土地后，與林木資源相關的木材加工業、運輸業以及其他服務業都受到不同程度的萎縮。再如，退耕還林(草)地區，由于糧食的減少，南方某些地區依托糧食的生豬養殖業普遍萎縮。三是生態工程實施地區有關勞動力轉產轉業的技能培訓費用。四是生態工程實施地區有關勞動力轉產轉業所需的資金和政策支持。五是實施生態工程的組織費用。在生態保護間接成本補償方面，應逐步將生態保護工程實施后造成相關產業萎縮的損失、生態工程的組織費用逐步納入補償范圍。此外，還應將生態補償的區域劃得更細一些，使補償標準更能體現區域差異性，增強科學性。

值得指出的是，確定生態補償標準時，應將生態補償與扶貧脫困以及實現基本公共服務均等化目標等區分開來，前者是一種專門補償，后兩者往往通過一般性財政轉移支付加以解決。

(四)分類分級組織實施生態補償

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關鍵詞：國家； 天然保護工程；實施；林業；經營管理思想；變革

一、國家天然林保護工程的實施

1.構建生態文化體系

站在客觀角度來說，在我國森林資源中，天然林是不可忽視的關鍵性組成要素，具有多樣化的優勢，比如，改善生態環境、漢涵養水土，必須加大對其保護力度，科學劃分天然林，優化調整其具體經營方向，避免生態環境進一步惡化，促進社會經濟全面發展，而這必須有效實施國家天然林保護工程。在新形勢下，生態文明建設在我國的重要性不斷顯現，而是國家天然林保護工程實施是其不可忽視的關鍵性內容之一，是時代不斷發展的一種必然趨勢，客觀呈現了和諧社會構建的內在要求，屬于“生產、生活、生態”三者有機融合的重要途徑，需要充分發揮天然林系統多樣化功能，比如，修復、重建，促使生態系統健康穩定發展。在國家天然林保護工程實施過程中，我國要立足基本國情，根據天然林保護工程特點、性質、作用等，構建合理化的生態文化體系，確保天然林保護工程建設順利開展。我國要借助多樣化形式，大力宣傳生態和諧，尤其是生態知識普及，促使社會大眾全方位正確認識天然林，樹立全新的生態理念，強化其道德意識，促使他們積極、主動參與到天然林保護工程建設中，大力支持該工程項目建設，借助多方力量，構建合理化的天然林生態文化體系，在實施國家天然林保護工程的過程中，加大生態文明建設，將“生態文明”理念落到實處。

2.健全生態制度體系

從某種角度來說，國家天然林保護工程的順利實施離不開科學的生態制度體系，國家天然林的保護也離不開重要的制度保障。在實施過程中，我國要堅持具體問題具體分析的原則，總結天然林保護工程前期實踐過程中存在的一系列問題，激總結對應的工作經驗，出臺相關政策，優化完善生態制度體系，不斷加快生態保護法治化步伐，促使國家天然林保護工程能夠在“科學、合理”的制度框架中順利實施，促使天然林生態和諧發展，促進社會經濟全面協調發展。

3.注重經營管理，優化生態評價

（1）注重經營管理。在實施國家天然保護工程中，我國要加大對其的經營管理力度，將科學發展觀落到實處，優化完善傳統經濟增長模式，采用集約式經濟增長方法，科學管理天然林資源，優化調整林業產業結構，注重科技創新，注重天然林產品深加工，促使林業有著更高的“產業化、集約化”程度，構建新型林業綠色產業，達到“低能耗、低污染”的目的。在經營管理過程中，我國要通過不同途徑不斷發現林業發展過程中的經濟增長點，確保天然林工程具有較好的“經濟、社會、生態”效益，不斷加快我國生態經濟事業發展步伐。

（2）優化生態評價。對于國家天然林保護工程來說，在實施過程中，我國要注重生態評價，采用先進的技術，借助信息化手段，構建全新的監督管理系統，全方位動態監測天然林保護工程，客^分析的基礎上，進行合理化評價，有效解決實施過程中存在的一系列新問題，充分發揮國家天然林保護工程多樣化作用，更好地保護天然林資源。

二、林業經營管理思想的變革

1.注重林業可持續發展以及林業分類經營

在社會經濟發展浪潮中，林業經營管理思想變革已成為一種必然趨勢，要注重林業可持續發展。在此過程中，我國需要從不同角度入手科學劃分森林，明確林業主導目標，注重林業可持續發展以及林業分類經營，優化完善組織形式、技術措施體系等，構建“科學、合理”的森林經營管理模式，根據林業經營目標，對“現實、潛在”的森林生態系統進行合理化分類，采用多樣化手段經營管理林業，比如，技術手段、法律手段，促使新時期林業更好地走上可持續發展道路。

2.注重多功能森林生態系統健康經營

隨著21世紀的到來，多功能森林已成為世界森林資源方面的關鍵性架構，以林地為基點，科學經營森林生態系統，達到健康“經營、管理”的目的，其已成為新時期林業管理方面的關鍵性目標，更好地保護地區生態系統，避免其被破壞，確保地區生態系統平衡。

3.注重森林自然化、國際化經營管理

站在客觀角度來說，在林業經營管理方面，森林自然化經營是其關鍵性理念，追求最大化經濟效益的重要保障，多層次科學改造人工純林、低產林，使其朝著自然化方向發展。同時，在經濟全球化浪潮中，氣候變化談判、森林認證、生態教學等日漸成為國際化問題，加上跨國交流、合作等日漸頻繁，林業經營管理變革過程中，要注重森林管理國際化，有效解決森林可持續經營方面存在的問題，全方位客觀分析森林在生態、經濟等方面的問題，優化調整林業發展方案，加大森林經營管理國際化力度，最大化提高林業資源利用率，充分展現多樣化價值，避免出現嚴重的資源浪費現象，為我國林業不斷向前發展提供有利的保障。

三、結語

總而言之，在社會市場經濟背景下，我國要全方位正確認識天然保護林，構建生態文化體系，健全生態制度體系，注重經營管理，優化生態評價等，科學實施國家天然林保護工程。我國要注重林業經營管理變革，注重多功能森林生態系統健康經營，注重森林自然化、國際化經營管理等。以此，確保國家天然保護林工程順利實施，促使林業經營管理變革工作落到實處，全方位有效保護已有的森林資源，更好地保護天然林，促使我國林業發展具有較好的“經濟、社會、生態”效益，促使我國林業發事業走上健康穩定的發展道路，擁有更加廣闊的發展前景。

參考文獻：

[1]李冬生.天然林保護工程后續發展管理與政策研究[D].中國林業科學研究院，2010.

[2]楊秀麗.分析天然林資源保護工程的實施過程中的相關問題[J].農業與技術，2012，05：69-70.

[3]喬俊杰，王鴻耀.天然林保護工程實施十六年后的森林防火形勢變化[J].南方農業，2016，06：100-101.

篇4

一、總體要求和目標任務

（一）總體要求。堅持以科學發展觀為統領，緊緊圍繞“發展現代林業、建設生態”目標，以生態理念指導林業，以市場手段推動林業，以創新科技支撐林業，以現代制度保障林業，建立比較完善的林業生態體系、比較發達的林業產業體系和比較繁榮的生態文化體系，率先實現林業現代化。

（二）目標任務。到2012年，全市森林覆蓋率達到51%，建成重點生態公益林104萬畝，活立木蓄積量650萬立方米；農田林網控制率達到95%以上，村莊綠化率達到25%以上；建成興林富民示范鄉（鎮）25個、村130個；林業行業年總產值達到280億元；林業科技進步貢獻率達到63%。到2020年，全市森林覆蓋率穩定在51%以上，建成重點生態公益林110萬畝，活立木蓄積量900萬立方米；農田林網控制率達98%，村莊綠化率達到30%。形成安吉竹制品、德清膠合板和南潯木地板三大產業集群，林業行業年總產值達600億元以上；林業科技進步貢獻率達到65%。

二、深化林業體制改革

（三）深化集體林權制度改革。鞏固林權主體改革成果，進一步明晰產權。村集體經濟組織可以保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。縣（區）的集體統管山比例控制在30%左右。集體統管山比例超過30%的縣（區），要根據當地實際情況，結合林權信息化系統建設，開展主體改革完善工作，以均股均利形式，按比例落實到戶。加強林權管理，建立健全森林資源交易平臺，規范林權流轉，盤活森林資源。積極開展林權抵押貸款，逐步建立政策性森林保險機制，推動森林資源資本化。

（四）實行公益林和商品林分類管理。嚴格管理生態公益林，撫育、更新伐區設計必須經過縣級以上林業主管部門批準，并按批準的設計任務書執行，積極探索多元化補償機制；改革商品林采伐管理辦法，依法編制和實施森林經營方案，創新由市場配置林業資源的機制。

（五）加強林業合作組織建設。加強對林業產業發展的引導，大力扶持發展林業行業協會和專業合作組織建設，建立健全利益及風險分配機制，規范林業合作組織內部管理，提高運行效率。對當年認定的國家級、省級示范性農民專業合作社分別給予20萬元、5萬元的一次性獎勵。

（六）推進林業信息化建設。建設森林資源管理、生態公益林地籍管理、森林火險氣象預警、森林災害遠程視頻監控等信息系統，建立健全林業信息基礎設施及資源平臺，逐步完善林業信息化體系。

三、構建完善的林業生態體系

（七）加大生態林建設力度。切實抓好175萬畝生態公益林建設，著重抓好104萬畝重點生態公益林建設，完善生態公益林管護體系，對市級以上生態公益林的建設與保護，每年按一定標準給予補助。開展環太湖防護林和沿海防護林體系建設，構筑太湖沿岸生態保護帶。實施闊葉林發展工程，提高森林質量。加大礦山復綠建設力度，促進生態環境的修復。

（八）加快城鄉綠化一體化建設。大力實施城市綠化，推進城市防護林建設，完善城市森林生態系統，積極開展森林城市（城鎮）創建。加大平原、村莊、廊道等綠化力度，深化綠化示范村創建，提高農田林網控制率。對通過省、市級綠化示范村創建驗收的，分別給予3萬元、1萬元獎勵。

（九）強化生物多樣性保護。建立和完善野生動植物、濕地保護體系，強化野生動植物棲息地、原生地和濕地生態系統保護。加強現有自然保護區建設，加快自然保護小區和濕地公園建設步伐。

（十）健全森林災害防控體系。建立比較完備的林業有害生物和野生動植物疫情監測、防治、檢疫體系，嚴防外來有害生物的入侵，有效控制疫情的發生蔓延。加強森林消防隊伍建設，提高預防和撲救水平，增強森林火災綜合防控能力。完善應急預案、強化應急演練，增強應對突發性森林災害的能力。

四、構建發達的林業產業體系

（十一）加強林產品示范基地建設。加快發展干鮮果基地，優化發展筍竹、花卉特色產業，有序發展速生豐產林和工業原料林基地，規范、支持野生動物馴養繁殖和經營利用，加強森林食品安全管理，提高林業綜合生產力，增加綠色林產品有效供給，提升林業富民能力。對符合建設標準的現代農業（林業）示范園區，視建設規模每個給予20-30萬元的扶持。加大低產林改造和林區道路建設扶持力度。對認定的連片1000畝以上的低產林改造項目給予一次性10萬元補助，林區道路建設每公里給予1萬元補助。

（十二）大力發展林產品精深加工。壯大竹木制品制造企業，打造安吉竹制品制造業基地、南潯木地板制造業基地和德清膠合板制造業基地。推進竹木加工業轉型升級，實現竹木加工業由資源主導型向技術主導型轉變、由粗放型向集約型轉變。對當年認定的國家級、省級農業龍頭企業，分別給予20萬元、5萬元的一次性獎勵。堅持科技創新，大力推進林業品牌建設。

（十三）健全林產品物流體系。培育林產品專業市場，提高林產品營銷組織化程度，開拓國內外市場，擴大國際交流合作，加快林產品流通，逐步形成現代林產品物流體系。

五、構建繁榮的生態文化體系

（十四）大力發展森林生態旅游。充分利用龍王山自然保護區、莫干山國家級風景名勝區、揚子鱷自然保護區、下渚湖濕地公園等豐富的森林生態旅游資源，建設各具特色的森林生態旅游圈和環太湖森林生態旅游帶。

（十五）加強森林文化建設。以梁希森林公園、桃花岕森林公園等生態文化教育基地建設為載體，逐步建立生態文化教育體系。挖掘竹文化、梅文化等森林文化內涵，宣傳普及森林生態知識，提高公眾生態保護意識。

六、保障措施

（十六）加強組織領導。成立市國家現代林業示范市建設領導小組，負責工作的協調、指導。領導小組下設辦公室，設在市林業局，負責現代林業示范市建設的組織實施。現代林業示范市建設納入縣（區）年度綜合考核內容。各縣（區）也要建立相應的組織機構，加強對本區域林業現代化建設的工作領導和組織實施。各有關部門要各司其職，各盡其責，密切配合，齊心協力，推進國家現代林業示范市建設。

（十七）加大資金投入。各級政府要把公益林建設、管理和重大林業基礎設施建設的投資納入政府財政預算，并予以優先安排。適當集中財政涉農資金投向林業。縣（區）財政也要相應增加對現代林業建設的投入。金融部門對林業重點工程、林業企業以及造林育林、林業基地建設、林業綜合開發等項目，加大信貸投放，拓寬融資渠道，增加資金來源。建立健全資金安全運行和績效評價機制。

（十八）加強隊伍建設。加強林業行政管理機構和隊伍建設，充實林業工作力量，確保林業部門履行好職責。加強鄉鎮林業站建設，做到人員到位、工作到位、精力到位；強化森林資源保護執法隊伍建設，探索林業綜合執法新機制，增強依法治林的能力。切實加強林業干部隊伍思想建設、作風建設、制度建設和業務建設，努力建設一支政治堅定、作風過硬、紀律嚴明、業務精通的林業干部隊伍。

（十九）強化科技保障。加強林業科技基礎研究，采取委托研發、合作研發等形式，重點研發林木良種選育、林業有害生物防治、行業標準制定等關鍵技術。加強林業科技推廣服務體系建設，堅持和完善林業科技特派員制度，做好林木新品種引進和林業新技術推廣工作，對符合條件的農技推廣項目給予每個不超過5萬元的補助。

七、附則

篇5

【關鍵詞】徐州都市區；生態城市；生態功能區劃

1、研究背景

迅速發展的城市化帶來了各種各樣的問題，人類在創造物質文明的同時也帶了生態文明的降低。大氣污染、噪音污染、水污染、垃圾污染、、能源短缺、人口膨脹、交通擁擠、土地緊張等問題都給城市帶來了負面影響，降低了人們的生活水平，并且使城市功能受到了阻礙[1]。

建設“生態城市”是城市可持續發展的必然選擇。生態城市的建設關系到城市能否可持續的發展，能否處于城市間競爭的有利地位。

本文以徐州市都市區（以下簡稱都市區）為例，從城市生態功能的區劃的角度來體現生態城市規劃。

2、國內生態城市建設概況

上世紀七十年代，聯合國教科文組織在“人與生物圈”計劃研究中提出“生態城市”這一說法[2]。主要體現了城市生態環境綜合平衡制約下的發展模式，包含了社會、經濟、技術、文化和生態等多方面的內容，強調自然系統的整體和諧。國外比較有代表性的有巴西庫里蒂巴、瑞典馬爾默、美國伯克利和日本北九州等。

在國外生態城市建設的影響下，我國從20世紀80年代初開始進行生態城市研究，北京、上海、天津、宜春、長沙、馬鞍山等城市都展開相應研究[3]。目前，我國一些條件較好的城市如北京、上海、深圳、大連、珠海等都提出各自的生態城市建設規劃并取得了很大成績。目前我國已有600多個大中城市在想生態城市發展模式轉變，同時有些大城市新建衛星城來緩解主城壓力，這些衛星城的建設越來越多的采用了生態城市模式，其中具有代表性的有天津中新生態城、唐山曹妃甸國際生態城建設等等。

3、徐州市生態建設現狀分析

3.1徐州市生態環境演變

徐州自從2700年以前開始建城，雖然屢遭戰火與洪水的毀壞，數次重新建城，但是城址的范圍總是保持一個基本的范圍。據乾隆《徐州府治》記載，徐州古有四城：一是外城，為古大彭氏都城；二是外城內的金城；三是東北小城；四是小城之西的一城。云龍山、云龍湖就是這個時期城市生態景觀基質的重要依托點，它們位于城市聚居點的合理服務范圍，在保持徐州長期生態環境穩定方面，發揮了巨大的作用，并為徐州生態格局的安全提供了重要的保障。

改革開放后，伴隨著經濟的快速發展，徐州的城市化也呈現出加速發展的趨勢，但是生態環境也逐步惡化。云龍山和云龍湖的格局已經無力擔負徐州主城區城市生態安全保障的重任。云龍山園林綠地被城市擴張逐漸蠶食，云龍湖水質面對城市生產污水與生活污水的排放，水質日益惡化，已經達不到城市飲用水標準。這些明顯的例子足以說明徐州主城區歷史上非常成功的生態安全格局已經到了調整的臨界點。

3.2徐州市生態城市建設現狀

徐州都市區城市包括徐州主城、銅山區以及賈汪區，用地面積3127km2。從空間上看，主城區與銅山城區已基本連綿成片，并形成了都市區的發展核心，賈汪區相對獨立，成為都市區東北部發展中心。總體上，城鎮通過快捷的交通聯系，已呈現以徐州中心城區為核心、城鎮環繞的“眾星拱月”式的都市區空間布局結構。

3.3 生態環境優劣勢條件分析

3.3.1生態環境優勢條件——和諧完整的山水格局

徐州的丘陵山地是江蘇省境內唯一具有典型北方土石山地氣候、地質、地貌的地區。大洞山山體綿延幾十平方公里，頂峰標高361米，為徐州最高山峰，主峰周圍群山環繞，溝谷縱橫，海拔高度超過200米的山峰多達11座，已經具備成為徐州生態安全格局保障的良好基礎。微山湖湖畔群山層巒疊嶂，是徐州的北部天然屏障。微山湖湖西濕地對于徐州市具有調節徑流、防洪減災、保護城市安全、改善城市氣候、提供城市清潔用水、創造城市居民戶外游憩空間、維護生物棲息地、保護生物多樣性以及航運、廢物處理、灌溉等多種功能，是徐州生態安全格局的重要保障。

山體、水系及周邊濕地構成徐州較大生態環境空間，成為生物良好的棲息地，為物種多樣性提供良好的保障。都市區范圍內有呂梁山風景旅游區、大洞山風景旅游區、云龍湖風景名勝區以及九里濕地等重要自然生態區域四處。這些保護區中有著豐富的生物物種，是保護生物多樣性的重要區域。

3.3.2生態環境劣勢分析

1、都市區空間發展分散

都市區近年來發展較快，但城鎮空間擴展較分散。由于缺乏對各發展主體的產業布局和城市總體布局以及對它們之間的關系的整體考慮，缺乏對未來預留用地的考慮，造成城市建設用地不集約。

2、水資源缺乏

徐州屬于40個水源型缺水城市，不僅缺優質水，也缺用于灌溉、工業、景觀用水。同時，河流污染比較嚴重，更加重了缺水的形勢。故黃河、奎河、荊馬河、房亭河、云龍湖等，均因水源短缺和污染，不能作為水源。微山湖水源條件較好，但距離市區21公里，還受到兩省行政區劃限制，都市區附近水源條件不夠豐富，使城市的發展受到影響。

3、生物多樣性較低

森林生態系統脆弱，樹種結構單一（90%位側柏純林）且呈集中連片分布，中間缺乏隔離植物，整個森林生態調節功能不夠強，存在森林病蟲害防治和森林防火等森林生態安全隱患。

4、農業和農村生態保護較薄弱

小城鎮環保能力較薄弱，生活污染和企業三廢污染對農業生態的影響日益增大。此外，化肥、農藥等的使用對農產品的污染也較嚴重。

4、都市區生態功能區劃

生態分區規劃是實現城市結構生態化的前提，也是構建城市基本生態框架和土地利用框架的關鍵[4]。徐州都市區生態功能區劃是依據城市自然環境特征，土地利用與經濟發展現狀、未來發展需要，根據都市區生態環境調查、生態功能區劃，在分析生態特征、生態系統服務功能與生態敏感性空間分異規律的基礎上，確定不同地域單元的主導生態功能，提出都市區重要生態功能保護區名錄、范圍及保護措施[5]。

4.1 區劃目標

強化自然人文景觀保護區、文物古跡的保護，維護生物資源的多樣性，增強自然生態系統的生態服務功能，保證景觀資源及土地資源、水資源的永續利用。

強化城區生態環境的恢復與建設，從生態環境特點出發，確定城鎮建設的區域和發展方向，從空間、時間上構筑良好的城鎮生態系統。

4.2 區劃方案

生態功能分區主要是從宏觀層次區分不同地區生態功能差異。徐州都市區城鎮及產業布局應與生態功能區劃相結合，嚴格保護都市區生態環境，保障徐州都市區的生態系統的穩定性和可持續發展。

依據生態系統區域構成和區域功能的不同，將徐州都市區劃分為生態功能優先保護地區、生態功能維護與控制開發地區、生態功能協調與引導開發地區三類地區進行生態保護和控制。

4.2.1生態功能優先保護地區

（1）基本概念

生態功能優先保護區指在保持流域、區域生態平衡，防止和減輕自然災害，具有重要生態服務功能和保護價值的，在維護區域生物多樣性和生態安全等方面有重要作用的，依照規定程序劃定，有明確界線，需要實施嚴格保護的自然地域。

（2）生態功能優先保護區分類

根據都市區的自然地理特征和生態環境現狀，將徐州都市區具有重要生態服務功能的區域分為9種類型，分別是自然保護區、風景名勝區、森林公園、飲用水源保護區、重要水源涵養區、重要濕地、清水通道維護區、生態公益林和煤礦塌陷地生態恢復區。

（3）主導生態功能

優先保護地區是都市區內的水源涵養地、水質保護以及南水北調東線水源水質保護，維護水體的自然凈化能力和土地的生物生產力。通過擴大林地面積，提高植被覆蓋率，自然生物多樣性保護地，大氣優良質量的供氧匯碳之庫，都市區內生態環境屏障和自然與人文景觀保護區。

（4）控制原則

限制保護核心區的活動，非核心區和其它生態保護區可適當進行生態旅游等開發活動。同時，強化綠化建設，優化綠化結構，增強生態自我平衡與修復能力，保障區域整體生態安全。

圖 1 生態功能優先保護區劃圖

4.2.2生態功能維護與控制開發地區

（1）基本概念

生態功能維護與控制開發地區指人類活動強度比較大、生態環境壓力較重，但通過大力進行生態環境保護與建設，維護區域生態環境質量，仍有適度開發的空間和余地的地區。

（2）主導功能

保持水土、維護水體的自然凈化能力和土地的生物生產力。通過擴大林地面積，提高植被覆蓋率，恢復生物多樣性，改善大氣環境質量，作為優先保護區與引導開發區的過渡區，具有生態協調作用。

（3）控制原則

生態功能維護與控制開發地區是根據經濟、社會發展的需要而劃定的，由于區內生態環境已遭受一定程度的破壞，必須控制其開發規模，進行適度開發與建設，其控制要則主要包括：

①生態功能維護與控制開發地區的開發和占用要在都市區生態環境承載力范圍內進行，嚴禁城鎮無序發展和隨意占地，控制污染物排放總量，維護區域生態平衡。

②農村建設要體現集中原則，禁止鄉村工業發展。

（4）主要亞區及控制要點

在協調區內再區分4個生態亞區，發揮各自的自然特征和人文特征。通過環境維持、生態服務及經濟支持等聯系，相互促進，起到協調、平衡和穩定系統整體功能的作用。在用地性質上基本以農業和旅游發展為主。農業區保護耕地和基本農田，以發展設施農業和規模化的大宗農產品生產為主，同時尊重和保護村莊歷史文化和自然環境，突出鄉村風情，形成特色分明的城鎮與鄉村物質空間格局。同時在具有旅游潛質的的地區大力發展生態觀光農業，綜合拓展休閑度假功能。

4.2.3生態功能協調與引導開發地區

（1）基本概念

生態功能協調與引導開發地區是城鎮功能組團發展的區域，需要協調生態保護與社會發展之間的關系。都市區內主要包括都市主城、都市新城及規劃保留的鎮區及周邊地區。

（2）控制原則

強化城鎮主體功能，優化城鎮等級結構，合理配置公共綠地，調節生態功能，協調人工和自然生態空間的融合。

（3）控制要點

協調與引導開發地區主要是城市建成區和未來的建設用地，生態系統人工干擾十分明顯，有限的發展空間與自然生態環境受到城市建設侵蝕威脅。因此要保證生態單元功能的合理配置，可以防止開發建設無序的連片發展。

都市區內生態功能協調與引導開發地區包括都市主城和都市新城。

5、結語

目前，徐州正處在資源型城市轉型階段，在老工業基地轉型的過程中，建設生態城市是新的目標。以生態為導向的城市功能區劃決定著城市發展的形態，依據都市區不同區域的特點采取相應的生態環境保護與建設措施，將生態環境保護理念融入到城市規劃的過程當中，是徐州建設生態城市的關鍵。

參考文獻：

[1]崔雪松，李海明.我國生態城市建設問題研究

[2]尹洪妍. 國外生態城市建設研究及其啟示.江西社會科學，2008（5）

[3]黃光宇，陳勇.生態城市概念及其規劃設計方法研究.城市規劃，1997（6）：17-20

篇6

隨著新一輪集體林權制度改革的推進，全國主要集體林區已基本完成了承包到戶的改革任務。分林到戶后，林地劃分細碎化和林地經營分散化不利于林業的集約化、規模化和產業化發展，制約了林地經濟效益的提升；而且，隨著第二、三產業的發展和城市化進程的加快，農戶逐漸發生分化，脫離林地的農戶增多，林地拋荒造成林地資源浪費嚴重[1]。因此，積極推進集體林權流轉，對優化森林資源配置和提升林地生產力具有重要意義。為了規范集體林權流轉行為，鞏固集體林權制度改革成果，許多省、自治區、市、縣都進行了規范集體林權流轉行為的地方性立法，農村林業改革發展司于2010年組織起草了《集體林權流轉管理辦法》（征求意見稿）。任何制度的設立都有其基本的價值取向。價值取向是指為滿足某方面的特殊需要而在所有的價值中進行的取舍。因此，任何法律制度的價值系統都具有某種取向性和層次性。按照法的目的性與工具性價值的分類法，法律的價值可分為三個層次：個人自由與社會和諧屬于第一層次的法律價值，是終極性和目的性的法律價值；第二層次的法律價值主要有公平、效率、秩序等，這些價值相對于自由而言是工具性的；第三層次的法律價值主要有基本人權、社會安定、經濟增長等，它們從屬于第二層次，是法律所直接反映和保障的價值[2]。從一般意義上講，集體林權流轉法律制度的價值也具有這種“兩類三層”的體系特征。但是，隨著社會主體對生態利益的需求與日俱增，我國集體林權流轉制度需要積極回應社會主體對生態的利益訴求，具有明顯的生態化趨向。本文在生態視角下對我國集體林權流轉法律制度的價值展開研究，目的是探討集體林權流轉法律制度存在的意義和效用，以便探明集體林權流轉法律制度發展的向度與深度，克服集體林權流轉制度在價值取向上的偏差。

1生態和諧：集體林權流轉制度的目標性價值

法有許多價值，和諧是其重要價值之一，是法的目標性價值。因為法所體現或追求的公平、效率、安全、秩序等價值都是為實現社會關系的和諧服務的。從生態視角來考察，集體林權流轉制度，就是要以實現生態和諧為其價值追求。

1.1生態和諧價值的內涵

一般而言，和諧是事物之間達到融洽、協調和平衡的一種關系狀態，而生態是指包括人在內的生物和周圍環境之間的關系系統。那么，生態和諧就是指包括人在內的生物和周圍環境之間的關系系統處于一種協調融洽的狀態。具體來說，生態和諧主要包括三方面內容：（1）代內生態和諧。代內生態和諧，即同代人之間的橫向生態和諧。就集體林權流轉制度而言，其所關注的主要是森林資源利益分配是否均衡合理的問題。由于歷史、立法、管理體制等因素影響，當前的森林資源利益在不同主體、不同地區之間的分配還不平衡。①從國際間看，歐美發達國家的富足是建立在剝削和掠奪發展中國家的環境資源利益的基礎之上的。國家間通過戰爭和貿易實現了自然資源的不公平占有，導致了當今世界發達國家與發展中國家之間在利用環境資源方面出現了極不和諧的局面。隨著對全球氣候變化和森林資源生長規律的認識不斷加深，國際間對森林生態利益的爭奪正日趨激烈。②從區際間看，森林資源的地區分布不同，各地區對森林資源的實際占有也就不同。由于森林資源生態環境價值的公共性，發達地區不承擔欠發達地區為改善森林生態環境而支出的費用和為保護森林資源而喪失發展機會所帶來的損失，但卻享受由此帶來的環境質量和生態利益，產生了區際間的生態不和諧。③從人際間看，由于不同社會主體的資金基礎、技術水平、信息渠道等各不相同，林權流轉過程中的人際不和諧現象大量存在。實踐中，一部分對林地依附性較弱的林地承包經營者，自己不經營，也不愿意將其流轉給別人經營，造成資源浪費和環境損失則由窮人來分擔；一些家庭經濟困難的林地承包經營者由于急需生活資金，而被迫低價轉讓山林；一些富人投機者，大面積占有林地，通過炒買炒賣山林而一夜暴富。（2）代際生態和諧。代際生態和諧，即世代人之間的縱向生態和諧，它包含三方面含義：①當代人對自然資源的開發利用是否適度，即當代人的經濟活動是否破壞了后代人的發展基礎；②本代人對修復、改善自然生態條件及保護自然資源的投資是否與他們所消耗的資源量相匹配；③現代人對后代人的補償能否實現。代際生態和諧要求在開發、利用自然、文化資源時，約束當今世代的行為。然而，在林權流轉過程中，一些經營者單純追求經濟利益，對森林資源的生態效益關注不夠，背離了代際生態和諧價值觀的要求。如湖南靖州，廣東商人租地只種植柳葉生產木片，已經帶來了生態問題。（3）種際生態和諧。種際生態和諧是指人類作為自然界的一員，人及其他物種相互之間在享受生態利益與承擔生態責任方面的和諧問題。種際生態和諧不是使人屈從于自然，也不是所謂的“以自然為中心”。種際生態和諧同樣允許人類利用自然、改造自然。但是在種際生態和諧價值觀的指導下，人類有了一種正確的態度和行為，這就是在保護自然和適應自然的基礎上利用和重構自然，使人與自然和諧發展。種際生態和諧以限制人類發展經濟的絕對自由為出發點，以實現人與自然的和諧為目標，它強調對人的價值和其他物種價值的承認，要求人類應該維護其他物種生存的利益，并為實現種際生態和諧盡自己的義務。集體林權流轉過程中，一些受讓主體在獲得林地使用權后，改變林地用途，引進外來物種，導致生物多樣性減少，其行為已違背了種際生態和諧的價值要求。

1.2生態和諧價值的實現路徑

集體林權流轉制度以生態和諧作為其終極價值。我們需要積極穩妥地將其運用于集體林權流轉制度的設計和實施中，促進其生態和諧價值的實現。（1）增強資源安全意識，規制涉外集體林權流轉行為。現行法律和政策并沒有限制外國投資者成為我國林權流轉的主體。根據《農村土地承包法》的規定，受讓林地承包經營權的主體“有農業經營能力”即可。鑒于國際間在資源保護與利用方面的關系并不和諧，森林資源是具有生態價值和經濟價值的戰略性資源，建議在制定集體林權流轉法律制度時，對外國公民、外國法人、無國籍人士及其有50%以上股份的法人參加我國集體林權流轉的條件進行明確的規定，以保證交易安全和林地的可持續開發利用。（2）考慮地區資源差異，完善集體林權流轉配套制度。一方面，培育林權流轉市場，實現森林資源富集地區的資源經濟利益與資源貧乏地區的資源生態利益在林權流轉制度框架下的交換；另一方面，設計出符合地區間生態和諧的配套制度。如：針對汽車消費或企業生產開征生態稅，將其中一部分用于支持欠發達地區保護森林資源；從國家層面建立專門的集體林權流轉基金，鼓勵更多的主體投身林業建設和保護森林生態環境；國家采用財政轉移支付的方式對集體林權流轉及其監管過程中產生的費用予以保障等。（3）控制貧富分化現象，保護林權流轉各方合法利益。設計集體林權流轉制度，既要保證林權流轉各方的合法權益，又要防止因林權流轉而導致貧富分化。集體林權流轉制度在構建中要堅持林農有權選擇自己的生存方式、發展目標和道路的原則和一部分人的富裕不以造成另一部分人的損失為代價的原則，既要讓林權流轉到最能夠發揮其資源效益的經營者手中，又要控制不合理的林權集中和林權閑置現象。集體林權流轉制度應該將集體林權流轉信息、森林資源資產評估、集體林權流轉監管等方面的內容落到實處，以保障林權流轉利益相關方的合法權益。（4）樹立生態倫理觀念，完善集體林權流轉制度立法。生態倫理觀是對傳統人際倫理觀的超越。人際倫理觀下的資源物權立法的理論與實踐局限，導致了人與資源的緊張關系[3]。生態倫理觀認為，人類和其他物種都有其存在的價值和權利。當代人在利用森林資源時要有生態倫理觀念，把為其他物種和后代人創造適宜的生存發展環境作為自己義不容辭的責任。按照生態倫理觀念來完善集體林權流轉制度立法，需要貫徹生態利益優先保護、資源可持續利用以及強化資源物權的生態義務等原則。在法律制度上，設置林權流轉激勵制度，調動社會各主體參與林權流轉和營林育林的積極性；設置林權流轉限制制度，加強集體林權流轉政府監管，使集體森林資源的經營利用按照生態規律的要求進行。

2生態效率：集體林權流轉制度的手段性價值

詞源意義上的“效率”是指成本與收益之間的比較。效率既是經濟活動所追求的價值之一，也是各種立法活動和法律制度所追求的價值之一。法的效率包括法的自身效率和法的工具性效率。本文論及的是集體林權流轉制度的工具性效率，即集體林權流轉制度對我國集體森林資源利用效率的影響。

2.1生態效率價值的內涵

生態效率等同于英文中的eco－efficiency，其中eco既是ecology（生態學）的詞根，又是economy（經濟學）的詞根，兩者組合意味著生態效率同時兼顧了生態和經濟兩個方面的效率。生態經濟學者則將生態效率定義為“經濟和環境效益的雙贏”。生態效率是經濟社會發展的價值量和資源環境消耗的實物量比值，它表示經濟增長與環境壓力的分離關系，是一國綠色競爭力的重要體現[4]。生態效率是一種經濟社會發展的測評工具，更是一種理念和策略，它能夠使利用自然同滿足人類福利的經濟活動充分脫鉤，以保持自然的承載力。生態效率是促進和保障生態和諧價值實現的重要工具，是集體林權流轉制度的第二層次的價值追求。確立生態效率的價值觀對構建合理的集體林權流轉制度具有積極的指導意義。（1）生態效率價值觀中折射出一種整體主義的方法論思想。生態效率同時考慮經濟效益和生態效益，強調提高經濟效益的同時保證生態效益同步增長。長期以來，由于對森林資源生態價值的保護，集體林權流轉市場遲遲未能開放，嚴重侵犯了林權所有者的經濟利益，造成森林資源的浪費和林區的貧困。新一輪集體林權流轉制度改革是基于盤活集體森林資源的經濟價值而展開的。然而，一味追求經濟效率，又會造成諸如林地被毀、水土流失、生物多樣性消滅、環境惡化等生態效益損失。根據生態效率價值觀的要求，集體林權流轉制度不應該單純以促進林區經濟發展或嚴格保護森林生態環境為價值追求，而應該通過合理的林地保護利用規劃和規范的林權流轉行為，實現林業經營中經濟與生態的價值和諧。（2）生態效率價值觀把倫理考慮引入到經濟行為的法律調整之中。與傳統的經濟效率價值觀相比，生態效率價值觀還隱含了一種尊重自然和環境價值的生態主義的倫理性內容[5]。倫理學與經濟學的分離是當代經濟理論的一個重要缺陷，對經濟理論中“經濟人”或者“自利最大化”的標準行為假設的背離會因為不同的倫理考慮而出現[6]。比如，人們自覺保護環境，可能是出于一種倫理考慮，而不僅僅是成本效益的經濟分析。因此，可以通過加強法制宣傳教育、促進林權流轉信息公開等措施提高人們的生態倫理意識，培養資源節約和環境保護的行為習慣，培育環境投資幸福感和生態消費幸福感等來提高生態效率，進而達至生態和諧。（3）生態效率價值觀促進林業法制從保護生態向經營生態的理念轉變。改革開放以來，隨著人們對生態的需求不斷增加，林業立法選擇了“保護生態”的立法理念。例如，限額采伐制度和采伐許可證制度等都是在這種思想指導下設計的。這種保護生態的制度設計對林權加以限制，阻礙了市場機制的發揮。一方面林業發展投入嚴重不足；另一方面大量市場資本閑置也不愿意投入到林業生態建設中去[7]。生態效率價值觀提倡經濟效率與生態效率的統一，不僅可以克服保護生態的片面性，而且為經營生態的思想提供了可靠的價值基礎。經營生態是通過積極主動的規劃、建設、經營、管理活動以發揮生態系統最大效益，促進和實現經濟社會的持續發展。經營生態需要充分發揮市場機制的作用。市場經濟是法制經濟，相應的，林業法制也需要實現從保護生態向經營生態的理念轉變，即充分尊重林權主體的經營自，促進集體林權的市場化流轉。

2.2生態效率價值的實現路徑

隨著人們對森林生態和生態效率價值的認識進一步提高，集體林權流轉制度也需要更新思想并建立和完善一些重要制度，以保障生態效率價值的實現。（1）從森林生態系統的角度來界定“森林資源”。《森林法實施條例》對森林資源的定義是：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。”這種界定并沒有體現森林資源的生態性。“森林資源”實際上被看成是森林中的動物、植物和微生物，而實際上存在并發揮重要作用的森林生態功能并沒有被納入森林資源法律規制的范疇，森林資源所產生的生態利益也沒有在法律上明確其歸屬。誠如有學者言，我國現行森林法是只見樹木，不見生態系統[7]。生態效率價值觀要求不能將森林資源看成是孤立的土地、動物、植物或微生物，而應當根據生態學將其看成一個生態系統。（2）進一步明晰森林生態利益生產經營主體。生態利益作為全社會所享有的公共產品，可以由政府來供給。但政府的職能應該是“提供”公共產品，而不是“生產”全部的公共物品。森林生態利益完全由政府承擔，很容易造成我國森林生態利益生產和供給均不足。為了實現政府對環境質量負責的目標，政府必須動員社會的力量加入到環境公共產品的提供中來[8]。并且，政府與市場主體在森林生態利益生產經營上應當有明確的分工：政府主要在于通過立法，保障市場主體的權利，建立相應的激勵機制，充分發揮市場的作用，即制度供給。市場主體是微觀的生態利益生產經營主體，在確保森林生態安全的前提下自主生產、經營各類森林資源，市場主體的林木采伐權、林權流轉權等原則上應較少受限。（3）賦予市場主體充分的森林資源經營權。我國森林法賦予了森林經營者一定的合法權益，但在生態保護價值觀指導下，森林經營者的財產收益權和處置權受到行政權力的極大限制。賦予市場主體充分的森林資源經營權，利益驅動可以讓更多市場主體參與到森林經營中。許多發達國家對私有林沒有或較少限制的實踐，證明了不限制市場主體的經營權不僅沒有減少森林覆蓋率，反而是越采越多，越采越好[9]。現代意義上的林業產業化，包括商品林業的產業化和生態林業的產業化。所謂生態林業產業化，是指把森林生態環境服務當作一個產業來推動[10]。可見，在賦予市場主體經濟產權的同時，還必須賦予市場主體對森林資源的生態產權。也就是，明確林地所有者對森林生態利益的所有權，并結合森林生態價值的科學評估，促進森林生態利益使用權的市場化流轉[11]。惟其如此，才能實現森林經濟價值與生態價值的相容共贏。

3生態安全：集體林權流轉制度的基礎性價值

學界對法的安全價值的內容有一定分歧，但安全作為法的當然價值之一卻是中外法學界的共識。不同的法有不同的安全范疇。集體林權流轉立法著眼于生態環境、森林資源的永續良好狀態和整個生態系統的穩定秩序，即生態安全。

3.1生態安全價值的內涵解讀

生態安全是指人的環境權利及其實現受到保護，自然環境和人的健康及生命活動處于無生態危險或不受生態危險威脅的狀態。該定義概括了“生態安全”三個方面的含義。一是指出生態安全乃一種狀態；二是明確說明生態安全是一種受到保護、無危險或不受危險威脅的狀態；三是指明對生態安全產生威脅的來源是生態危險[12]。生態安全的提出具有深刻的歷史背景和現實原因。①嚴重的生態危機是生態安全價值形成的首要因素。環境污染、生物多樣性減少、環境公害事件頻繁出現等這些事實向世人證明，人類已處于一個嚴峻而緊迫的生態危機時代。②生態系統的整體性使得任何局部環境破壞都有可能引發全局性的災難，甚至危及整個國家和民族的存亡。③生態環境的支撐能力有一定的限度，一旦超過環境自凈、修復的閥值，將造成不可逆轉的后果。這些生態問題的出現使得人類客觀上希望免受生態危險的威脅，主觀上也希望擺脫對生態危機的恐懼。生態安全法律價值的確立完善了法的安全價值體系。傳統意義上的安全視閾僅局限于人與人之間、國家與國家之間，人們面臨的危險和威脅主要來自于他人的侵害或傷害、國家的入侵或戰爭等，而自然災害所帶來的威脅，雖然時有面臨，但在人們的安全觀念里并不占突出的地位。實際上，生態安全不牢固，就意味著大片國土失去對國民經濟的承載能力，這與國土的割讓一樣或給國家造成無法衡量的損失；如果生態環境遭到破壞，會造成工農業生產能力和人民生活水平的下降，這與經濟危機所帶來的損失并無二致。從這個意義上說，生態安全與軍事安全、政治安全、經濟安全同等重要，都是國家安全的重要基石。生態安全價值在法律的價值體系中具有基礎性地位。生態安全的獲得為人類尋求更高一層的發展和安全的實現提供了基礎保障，沒有生態安全就沒有人類的存在與發展，更沒有其他安全可言。生態安全是在生態危機時代人類生存發展的第一需要，是軍事、政治和經濟安全的基礎和載體。生態安全應當被視為法律的基礎性價值，成為法律活動的歸宿和予以實現的目標，也應成為法律價值評價的標準。森林作為陸地上最大的生態系統，對維持生態系統平衡具有不可替代的功用。盡管中國森林生態服務功能的價值很高，潛力也很大，但是現在的森林資源存量卻很難滿足保障國土生態安全的需要，中國目前處于森林生態產品匱乏的時期[14]。集體林權流轉制度作為專門規范集體森林資源經營利用行為的法律制度自然應該將生態安全作為其基礎性價值。

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【關鍵詞】 生態研究 生態補償 文獻分析

一、引言

隨著經濟的迅猛增長，環境安全成為世界各國共同關注的問題。嚴重的環境污染導致生態系統結構失衡、功能衰退，阻礙社會經濟的發展，對未來可持續發展產生長期和深刻的影響。目前，我國自然資源、生態環境與可持續發展之間的矛盾日益凸顯，生態補償問題受到社會各界的廣泛重視，盡快建立和完善生態補償機制，促進資源的可持續利用和生態環境的可持續維護，已成為全社會廣泛關注的焦點。生態補償也成為生態研究與生態實踐亟待解決的問題之一。生態補償機制作為一種新型的資源環境管理模式，是有效解決生態環境保護的重要手段。從生態補償的國際經驗來看，建立和完善生態補償機制是社會經濟發展到一定階段后，一個國家和地區環境管理模式創新的必然選擇。

二、研究現狀

1、概念研究

國內研究中生態補償（Ecological Compensation，EC）這一概念源于自然科學界，它被引入社會科學研究領域后內涵日益豐富，不僅僅指自然生態的補償，還包含有法律和經濟方面的內涵。雖然學術界對生態補償已有不少定義，但由于研究視角和側重點不同，加之生態補償本身的復雜性，使得生態補償至今仍沒有一個統一的定義。

生態補償最早源于生態學理論，專指自然生態補償，即被定義為生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。20 世紀90年代以來，生態補償被引入社會經濟領域，作為開展生態環境保護的經濟刺激手段。目前，國家是補償的主體，尚處在政府是主要補償者的單一主體補償階段。

2、理論研究

洪尚群等提出了生態補償開展的三個基本條件，并就補償途徑和方式的多樣化進行了分析，開拓了生態補償的思路。毛顯強探討了生態補償機制的理論基礎，把生態補償類型分為生態服務功能價值和產權主體的機會成本兩種，并指出生態補償強度的標準。楊娟提出將生態補償機制確立為一項環境法律制度。王金南等總結了中國生態補償機制和政策在法律法規體系、財政制度、重大生態建設工程、生態稅費制度和市場交易模式等方面的問題和改進方向，設計出了中國生態補償機制和政策的初步框架，為進一步完善生態補償研究體系奠定了基礎。周映華（2007）分析比較了我國目前實踐和探索的流域生態補償：政府主導模式、市場交易模式、NGO參與模式，認為政府主導是主要補償模式。王曉云（2008）針對生態補償政策制定中出現的標準確定問題，分析修正了貼現率計算方法以及在生態資本問題上的應用，并根據貼現率方法確定了生態補償額度所應遵循的原則。范小杉、高吉喜、于勇（2007）從理論依據和分類原則等方面驗證了NSE生態系統服務功能分類體系的科學性，結合生態補償費的征收實際應用，建立了以NSE生態系統服務功能為基礎的生態補償費核算的數學模型。崔廣平（2008）分析了三峽庫區生態補償立法的必要性，闡述了立法的指導思想、適用范圍、三峽庫區生態補償法律原則，法律內容應包括國家宏觀調控法律制度、生態市場法律制度、補償標準確定的總的原則以及法律責任。盧世柱（2007）認為生態補償量可以用生態系統服務價值、保護成本、生態破壞損失等來擬定，然后用支付意愿和受償意愿來修正，同時提出用市場方法調節補償標準，以保證補償的公平性。韓洪霞、張式軍（2008）論述了建立符合我國國情的生態補償法律保障機制的現實必要性和實施的可行性，應從征收環境資源稅、擴展補償資金來源、明確補償標準和補償方式等方面著手，構建我國生態補償法律保障機制。

從補償政策研究來看，我國生態補償政策的研究主要表現在農業、林業、資源開發、流域補償等方面。目前，國家生態補償政策主要有：生態環境補償費政策、退耕還林（草）政策、生態公益林補償金政策、天然林保護工程、退牧還草政策、礦產資源稅及礦產資源補償費、水資源費政策、扶貧政策、生態移民政策、三江源保護工程、流域治理與水土保持政策等。國內在退耕還林還草工程、流域綜合治理方面的研究已趨成熟，在生態補償理論與實踐上更是首屈一指。

萬軍等在我國生態補償政策的法律基礎、運行的機制以及框架體系等方面作了綱領性的研究。康慕誼、秦艷紅研究了我國黃土高原地區退耕還林（草）工程，并據此對由當地經濟發展造成的環境破壞提出完善當前的生態退耕還林（草）的補償措施，同時指出了現行的生態補償機制在補償標準和補償年限方面都具有較大的改進。支玲等（2004）研究了西部退耕還林還草工程的生態補償機制，結合現實影響對退耕還林草的經濟補償機制作出探討。何國梅（2005）提出了中央財政轉移支付的西部生態補償基金，建立地方財政的環境政策體系等相關建議。

3、國內實踐

我國的生態補償實踐，以1983年的云南省環保局對昆陽磷礦征收0.3元/t用于采礦區植被及其他生態環境恢復的治理為起點。我國實施得比較好的生態補償是森林生態補償。從1992年國家林業部正式支持森林生態補償開始，已經陸續進行了相關法律法規的修改與制定，使得我國的森林生態補償制度日益完善。1993年，國務院批準在內蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區能源基地試行生態環境補償費政策，取得了顯著的成效。晉陜蒙甘能源開發區建立水土保持生態補償機制，開展生態修復。陜西省、山西省出臺相關政策，從煤炭、石油、天然氣等資源開發收益中，按噸提取一定比例的資金用于水土保持，有效彌補了水保投入不足。內蒙古鄂爾多斯創新生態補償機制，變單一投入為多元投入，以工業反哺生態，大力推行“一礦一企治理一山一溝，一鄉一鎮建設一園一區”的建設模式，取得了生態、社會、經濟效益的同步增長。2005年，國家開始三江源地區的生態保護與建設，三江源區生態環境有了明顯改善，水源涵養功能有所恢復，增水增草增收效果顯著，黃河源頭“千湖奇觀”再度顯現。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。2007年3月，十屆人大五次會議《政府工作報告》指出：健全礦產資源有償使用制度，加快建立生態環境補償機制，第一次正式提出建立以礦產資源為對象的生態環境補償機制。2008年3月，十一屆人大一次會議《政府工作報告》指出：改革資源稅費制度，完善資源有償使用制度和生態環境補償機制。2011年起施行新修訂的《中華人民共和國水土保持法》，更加明確和細化了水土保持生態補償的類型、責任主體、資金來源和補償途徑等。

三、綜述總結

綜合國內生態補償研究，主要表現在宏觀層面的研究，如生態補償的概念、補償機制、補償必要性、補償立法等。然而，對補償的評價體系、生態損失的計量、生態補償模型等宏觀層面的研究不足;補償主體范圍狹窄，利益相關者權責、利益時空分配不均衡，評價體系尚未建立;生態補償模式、生態補償運用范圍、補償標準、補償方式單一;生態補償模式創新不足，生態補償專項立法研究不足;以定性研究為主，定量研究還應進一步深入。

從理論研究方面看，國內生態補償理論的研究主要是借鑒國外成熟的生態補償體系及實踐經驗，主要是源于生態系統服務理論的研究成果。研究主要集中在生態補償的基礎理論、補償對象、補償主體、補償標準、補償立法、補償模式、補償評價、運行機制等國家層面的研究以及省域層面針對石漠化敏感區、土壤侵蝕敏感區等生態功能區構建合理的生態補償機制，但現有的研究和探索實踐尚未達到較為全面系統的程度，與國家的決策需要仍有差距。主要側重點是基于宏觀角度考慮生態補償政策的實施等相關問題，對森林資源生態補償的理論研究較多，主要集中在生態補償的主體和對象、補償的理論基礎、補償資金的籌集渠道、公共財政的補償途徑、補償標準、補償范圍、補償辦法、生態服務和效益的記錄評價與計量模型等方面的研究。

從實踐方面看，側重于森林生態補償、礦產資源生態補償、流域生態補償等方面，而濕地生態補償、農業生態補償、沙漠化地區耕地補償等方面的研究則較少，所開展的生態補償均建立在我國資源與環境基本政策的基礎上，符合我國的現實國情，對我國濕地生態補償更具有現實指導意義。我國在森林、礦產、農業等方面較為成功的研究及實踐，為我國濕地生態補償機制的進一步完善奠定了良好的基礎。

從發展過程來看，我國開展的生態補償實踐大致可分為三個階段：1990年之前主要針對采礦征收生態稅和整治費、1990―2000年左右生態補償逐步進入全面實踐階段和2000年以后大范圍、高投入的生態補償工程迅速實施階段。從生態補償在實踐方面所開展的工作可概括為三個方面：一是由中央相關部委推動，以國家政策形式實施的生態補償;二是地方自主性的探索實踐;三是近幾年來初步開始的國際生態補償市場交易的參與。總體而言，目前的實踐工作主要集中在森林、自然保護區和礦產資源開發的生態補償等方面。

總之，生態補償是國內外研究的熱點，目前我國生態補償制度不健全，補償依據、補償標準、補償對象、補償程序等缺乏實踐的依據，難以實現有效補償。生態補償機制的研究還存在許多問題需要進一步探索和研究，國內需要盡快建立和完善我國的生態補償機制，本文綜述了國內生態補償理論和實踐的研究成果，對提高我國生態補償的效力、效果有重要的借鑒意義。

（基金項目：云南省哲學社會科學規劃項目“云南喀斯特地區生態補償機制研究”，基金編號：YB2013016。）

【參考文獻】

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四川省95%的幅員面積屬于長江上游范圍，占長江上游區域的一半以上，在整個長江流域乃至全國生態安全保障中具有重要戰略地位。

新世紀以來，四川省委、省政府一以貫之地把建設長江上游生態屏障作為重要的奮斗目標之一。在全面建成小康社會的關鍵時期，加快推進長江上游生態屏障建設，既可為四川省與全國同步全面建成小康社會奠定良好生態本底和提業支撐，也可為長江中下游地區乃至全國的生態安全、生態文明建設做出新的貢獻。

四川省率先在長江上游實施的退耕還林、天然林保護等生態建設工程是建設長江生態屏障建設的主體，已經產生了巨大的生態效益。全省的森林覆蓋率提高了20多個百分點，上升到35.3%，森林生態服務價值達1.6萬億元，居全國首位。從四川省境內輸入長江的泥沙減少了46%，有效地遏止了長江變成第二條黃河的威脅，保衛了三峽庫區的安全。

建設長江上游生態屏障：面臨新的問題

進入全面建成小康社會的關鍵時期，建設長江上游生態屏障的工作面臨一些新的問題。

第一，四川長江上游生態環境惡化的趨勢尚未得到根本遏止。全省現有水土流失面積22萬平方公里，沙化、石漠化土地有3600萬畝。江河生態系統退化，水位下降，水資源總量近五年減少了6%。再加上四川將進入工業化、城鎮化加快發展時期，必將伴隨著一個資源消耗、環境污染高峰期。據有關部門預測到2020年，四川排污總量將在2010年的基礎上翻一番。

第二，長江上游生態屏障建設與扶貧開發有一定的矛盾沖突。一方面，四川省的川西北高原和盆周山區的39個縣（市）已經被《國家主體功能區規劃》劃為限制和禁止開發區。這些地區自然資源富集，全省90%以上的森林資源，63%的水資源分布在這些地區。但另一方面，這些地區也是被列入國家新10年《農村扶貧開發綱要》的集中連片特殊困難地區。由于這些地區被限制和禁止開發，與下游地區發展差距還將會拉大。同時這些地區還是天保和退耕還林的重點地區，但短時期內退耕還林等生態建設成果還難以成為這些地區的農民增收、地區增稅的支柱產業。

第三，長江上游地區退耕還林缺乏后續性的投入。一方面目前退耕林地大多尚處于幼林或未成林階段，尚需增加投入，加強營林管護。另一方面，國家從2007年開始已經停止退耕還林的指標下達。但是據林業部門統計，四川全省還有近1000萬畝陡坡耕地需要實施退耕還林。來自國家層面的資金支持遞減，對四川長江上游生態屏障的建設也是嚴峻挑戰。

持續發力：鞏固生態建設成果

如何推進四川省重點生態功能區按照國家主體功能定位發展？如何統籌長江上游生態屏障建設與地區經濟和城鄉居民收入倍增目標？這既關系到生態建設成果的鞏固，也關系到四川省與全國同步全面建成小康社會的重大問題。

轉變發展理念

用“綠水青山”可以轉化為“金山銀山”的新理念來加快長江上游生態屏障建設。以長江上游生態屏障建設新增的生態生產力為依托，發展生態經濟，通過發展森林培育、森林旅游、生物質能源、生物質材料、生物制藥等途徑培育區域新的支柱產業和農民增收的重要來源，把生態優勢轉化為經濟優勢。

開發森林碳匯資源，提供資金保障

資金短缺仍然是建設長江上游生態屏障的主要制約因素。《京都議定書》已將森林間接減排列為應對氣候變化的重要措施。包括森林碳匯在內的各種碳匯資源已成為日益稀缺、不斷增值的資源。四川森林植被年儲碳量已達到7700萬噸，占全國森林年固定二氧化碳的29%，在全國各省區中名列第一。

一方面，四川應抓住國家在2015年將在全國普遍開展碳減排交易工作的機遇，利用四川森林碳匯項目的成功經驗和四川環境交易所等平臺，及時建立健全全省碳排放權交易機制，把豐富的森林碳匯資源的經濟價值變現，為長江上游生態屏障建設提供資金、技術等方面的支持。另一方面，結合“林改”的推進，加強對退耕林地的集約經營利用，發展林下資源經濟，林下種養業經濟。提高林地的產出和經濟效益。增加投入，更換改造低效林品種，提高森林的質量和碳匯能力。

適時推進重大生態修復項目

多方籌集資金，對全省1000多萬畝坡度在25度以上的陡坡耕地，尤其是其中的600萬畝嚴重沙化、石漠化耕地和湖庫周圍生態脆弱區耕地優先安排實施退耕還林。自然修復是最有效的生態保護。

抓住四川省農村人口大量外出打工，大量土地撂荒，和農村集中居住點調整的時機，對川西北若爾蓋草原、金沙江、岷江上游干熱河谷等生態脆弱地區實施退居還林、退路還林、封山育林等生態修復工程。

推動節能環保產業成為支柱產業

節能環保產業的發展是建設長江上游生態屏障的物質和技術保證。節能環保產業兼備生態、經濟、社會多重效益，發達國家和國內先進地區的節能環保產業都是他們的支柱產業和外貿拳頭產品。尤其是因為節能環保產業是可以承載和容納各個領域的高科技成果的技術密集型產業，所以節能環保產業又是推進科技創新的龍頭產業，國家支持發展的戰略性新興產業。

一方面隨著四川省工業化、城鎮化的推進，和建設長江上游生態屏障的需要，對節能環保產業有越來越旺盛的市場需求。據預測，到2020年僅COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物就將增加1359萬噸，為此四川省將出現一個4200億元治理污染市場需求。另一方面，雖然目前節能環保產業產值在全省GDP總量不到3%，僅占全國環保產業產值的4.37%。但四川省節能環保產業已經具備了良好的基礎，發展潛力巨大。不僅有在全球領先的“超磁分離水體凈化成套技術”，還有全國首家制造出PM2.5監測儀器的企業和生產全國規模最大的垃圾處理設備的企業。東方鍋爐、海諾爾等企業的環保產品已經進軍東南亞等國際市場。并已形成了金堂、自貢、攀枝花，綿陽等環保產業基地。通過政策導向、金融等方面扶持措施，四川省節能環保產業完全可以到2020年時產值達到1000億元，利稅200億元。成為支持四川省與全國同步全面建成小康社會的支柱產業。

城鄉統籌，推進長江上游生態屏障建設

城鄉環境綜合治理是統籌城鄉發展新的重要內容和歷史任務。由于我國長期城鄉非均衡發展，導致廣大農村地區環境建設尤其是治理難度極大的非點源污染已經嚴重地制約了我國農業、農村的可持續發展，威脅到廣大農民的身體健康。過度的施用化肥農藥、導致農作物品質下降，減產甚至絕收，影響農民增收、危及食品安全。農村的環境治理和保護不僅關系到農村的發展，也直接關系到城市和全社會的發展。環境保護的外部性和外溢性決定了城鄉統籌才能實現環境保護和可持續發展。

篇9

這次全縣林業工作會議的主要任務是，貫徹落實中央、省、市、縣關于促進林業工作改革發展的意見，總結成績，部署工作，動員全縣上下進一步統一思想，創新理念，扎實推進禁伐工作，加快林業轉型發展，為建設大別山最具特色的生態經濟示范縣和綠色發展先行區奠定堅實的基礎。

我縣森林資源豐富，全縣林地面積225萬畝，占版圖面積的70%。林業特色突出，是聞名全國的板栗之鄉、甜柿之鄉、茯苓之鄉和野生蘭花之鄉。多年來，全縣各級各部門特別是林業部門上下一心，克難奮進，認真落實縣委、縣政府的決策部署，林業工作取得了突出成績。

一是營林造林水平不斷提高。堅持造林、低改、撫育、禁伐相結合，以重點林業工程為抓手，不斷提高營林造林水平。全縣先后實施了長江中上游防護林工程、退耕還林、低產林改造、中德財政合作造林等一大批項目，爭取國家項目資金投入由原來每年不足1000萬元增加到現在的4000多萬元，完成營造林面積69.8萬畝。全縣森林覆蓋率由2000年的63.9%提高到現在的70.2%，比全國、全省、全市平均水平分別高出52%、38.6%和27.2%。全縣活立木蓄積量由396萬立方米增加到610萬立方米，林分結構顯著改善，生態功能大幅提升。今年的“三萬”活動中，全面啟動“綠滿鄉村”行動，投入資金1300多萬元，栽植大苗17.2萬株、小苗655萬株。

二是森林資源保護全面加強。堅持依法護林治林，大力推行木材采伐限額制度、憑證采伐制度和采伐公示制度，科學劃分生態公益林和商品林，實行森林分類經營。全縣共劃定國家級生態公益林9萬畝，省級生態公益林10萬畝，封山育林

16萬畝。成功申報成立了大別山國家森林公園、大別山省級自然保護區、天堂湖國家濕地公園和跨馬墩、義水河兩個省級濕地公園，國家級自然保護區已通過國務院專家評審，即將授牌。加強野生動植物資源保護工作，對全縣6828棵古樹名木實行了掛牌保護，嚴厲查處了一批林業違紀違法案件。加強森林防火和病蟲害防控工作，健全責任體系，加大資金投入，建設專業隊伍，提高防范能力，全縣沒有發生重特大森林火災，森林病蟲害得到了及時有效控制。加強禁伐工作，2010年啟動了天堂寨、薄刀峰、青苔關、黃獅寨4個國有林場的禁伐試點工作，取到了初步成效。

三是林業產業化快速推進。全縣板栗產業化水平走在全國前列，在去年山東召開的全國經濟林工作會議上，我縣作為全國兩個縣級單位之一進行了交流發言。“__板栗”、“__甜柿”、“九資河茯苓”成為國家地理標志保護產品。華麗食品等三家企業成為省級林業產業化龍頭企業。森林觀光、生態休閑旅游業更是蓬勃發展，天堂寨、薄刀峰成功創建國家級4A景區，大別山國家森林公園入選全國最具影響力國家森林公園和全國28家“最美國家森林公園”。

四是林農權益得到充分保護。集體林權制度改革取得進展，已全部確權發證到戶，為依法保護林農權益打下了基礎。引導林農轉變生產生活觀念，支持轉向旅游商貿服務業。啟動了林場棚戶區改造項目，盡最大努力解決國有林場禁伐后職工養老保險、再就業等問題。

五是生態林業贏得了美譽。舉辦板栗節、甜柿節、蘭花節，建成板栗文化科技館、板栗公園、大別山植物標本館，以林業為題材的文藝作品把__推向全國。__先后榮獲全國林業生態建設先進縣、綠色小康縣、板栗優質豐產標準化示范縣、農民林業專業合作社示范縣、森林防火先進縣、保護森林野生動植物資源先進集體和全省國土綠化、林政資源管理、集體林權制度改革先進單位等稱號。在近三年全市林業生態建設責任目標考核中，我縣一直位居全市前列，受到市委、市政府表彰。

在充分肯定林業工作成績的同時，還要看到存在的困難和問題：一是林分結構不合理，馬尾松純林與針闊混交林占大多數，抗蟲災、火災能力不強；二是林地產出效益低，經濟林中板栗平均畝產目前只有160斤、產值不到400元，對促進群眾增收的作用沒有充分發揮出來；三是森林資源管理還不到位，禁伐力度還不夠，亂砍濫伐、亂占林地、非法運輸、經營、加工木材和野生動植物等現象時有發生；四是國有林場改革發展、職工解困工作任務十分繁重。

今后一個時期，全縣林業工作的總體思路和主要任務是：深入貫徹黨的十和十八屆三中全會精神，牢固樹立科學發展理念，全面深化林業改革，著力構建完善的林業生態體系、發達的產業體系和繁榮的生態文化體系，努力實現由林業大縣向生態經濟強縣的轉變，使林業資源更好地造福全縣人民。到2018年，全縣林地面積達到230萬畝，森林蓄積量達到800萬立方米，森林覆蓋率超過73%，綠化率超過91%，公眾對生態環境的滿意度不斷提升。

實現上述目標，重點要抓好四項工程：

（一）生態建設工程。加快構建森林生態系統、濕地生態系統，維護生物多樣性，使__山更綠、水更清、空氣更潔凈。加強大別山國家森林公園、羅九線、羅勝線、318線、天堂湖、白蓮河、鳳凰關水庫庫區和鳳山城區等重點區域的生態治理和修復工作，加大生態縣創建力度，使綠色文明、低碳環保的生活理念更加深入人心，共建生態、共享生態的氛圍更加濃厚。

（二）資源保護工程。認真貫徹落實省政府主體功能區規劃，抓好“三大保護”：一是保護林地。嚴格林地征用、占用審批及林地用途管制，落實林地占補平衡，像保護基本農田一樣嚴格保護林地。二是保護濕地。加強天堂湖國家級濕地公園和義水河、跨馬墩省級濕地公園的保護工作，下一步要把新昌河、泗泊河流域建設成省級濕地公園，擴大全縣濕地保護范圍。三是保護森林和生物多

樣性。加強森林資源動態監測，搞好森林資源清查。抓好野生動植物及其棲息地保護管理，進一步完善全縣野生動植物自然保護區網絡，切實維護物種安全。（三）綠化美化工程。積極響應去年底省委、省政府發出的“綠滿荊楚行動”動員令，抓好綠化美化工程。一是著眼于“身邊增綠”，推進城鄉林業一體化。廣泛開展全民義務植樹，讓苗木花卉進城、上路、入村、到戶，進社區、進學校、進家庭，打造城區園林化、郊區森林化、道路林蔭化、農田林網化、庭院花園化的城鄉林業一體化格局。二是全面開展“綠滿鄉村”行動，推進村莊綠化。把村莊綠化作為新農村建設的重要內容，整體規劃，分步實施，因地制宜，穩步推進，到2018年全面完成所有村莊綠化任務。繼續采取政府籌資、工程綠化的形式，把羅九、羅勝、318沿線村莊綠化作為工作重點，打造與旅游觀光相配套的三條景觀帶。三是堅持綠化與美化結合，推進林相提檔升級。加快建設風景林、森林景觀林，提高各景區、三條景觀帶林相檔次和綠化觀賞性，開發建設豐富多彩的林業景區景點。

（四）產業培育工程。制定林業“十三五”產業發展總體規劃，打造區域特色顯著、競爭力強的產業集群。重點在兩個方面取得新突破：一是在林特深加工產業上取得新突破。提升板栗產業、甜柿產業、林下種植養殖業的規模和檔次，大力培育龍頭企業，開發一批附加值高的林特產品和旅游商品。二是在發展森林生態旅游上取得新突破。加快國家級5A、4A景區創建步伐，開發新的生態休閑、養生養老產品，構建全域旅游體系。

今年縣委、縣政府在國有林場禁伐試點工作的基礎上，廣泛征求群眾意見，認真調研決策，今天正式印發了《關于進一步加強森林資源保護管理的決定》，對我縣實施全面禁伐、保護森林資源、促進林業轉型發展作出了全面部署。全面禁伐是我縣深化林業改革、促進轉型發展的一項重大決策部署，標志著我縣作為林業大縣，從以森林采伐利用為主，邁入全面保護、科學利用森林資源的新階段。

為更好地全面貫徹落實縣委、縣政府的文件精神，我強調兩個方面：

（一）準確把握禁伐的期限、范圍和要求。禁伐期限從文件之日起，到2018年12月31日。禁伐范圍從四個國有林場擴大延伸到全縣范圍內。禁伐的基本要求是“八個禁止”，一是禁止商品材采伐，二是禁止新審批林木加工企業，三是禁止縣道以上主要公路沿線林木采伐，四是禁止采挖房前屋后零星樹木，五是禁止毀林從事開墾、取土、取石活動，六是禁止采割松脂，七是禁止亂挖樹兜，八是禁止獵捕野生動物。

（二）認真抓好禁伐重點環節的管理。為確保全面禁伐真正落實到位、執行到位，確保停得下、穩得住、不反彈，各級各部門特別是林業系統干部職工在思想上、行動上要與縣委、縣政府保持高度統一，切實做到令行禁止。

一是抓好禁伐后特殊用材采伐的審批管理。嚴格實行林木采伐總量控制。對文件規定的七種情況需要采伐林木的，要從嚴實行專項審批，規范采伐地點和數量，并在縣政府門戶網站和采伐作業區對采伐事項予以公示。全縣除農民自用、發展中藥材和食用菌產業以及非規劃林地的人工造林采伐林木外的其它采伐行為，必須按照項目報批要求，由林業部門與具體施工單位統一組織專業技術人員和林木采伐施工隊進行現場采伐作業；嚴禁農民自用材和林農用于發展中藥材與食用菌等產業用材進入市場流通和交易。重點加強對九資河、白廟河等鄉鎮林農用于中藥材和食用菌等產業用材的專項審批和監管。

二是抓好木材經營加工企業整頓，嚴格木材流通領域監管。對現有木材經營加工企業進行全面清理整頓，引導合法木材經營加工企業盡快實行轉產轉型。同時，今后全縣招商引資不再引進需要利用本地森林資源的林木加工項目。開展聯合執法，公開處理和嚴厲打擊非法經營加工木材的行為，禁止縣內木材外銷外運，從源頭上管住管死。

三是抓好宣傳教育，改善城鄉生產生活條件。引導群眾樹立生態保護的理念，轉變靠山吃山、砍樹賣錢、砍柴做飯、燒火取暖的落后生產和生活方式。縣政府及相關部門加大農村電力、沼氣、太陽能等項目的建設投入，推廣節能節材技術，降低對林木資源的依賴，保障群眾生產生活需要，保障禁伐工作常抓不懈、取得實效。

此外，還要抓好森林防火和森林病蟲害防控工作，尤其是禁伐后森林植被會迅速得到恢復，更容易發生森林火災，更容易發生森林病蟲害，一旦發生火災和森林病蟲害，損失和危害將會更大。因此，要切實抓好當前森林病蟲害防控和冬季森林防火工作，切實落實責任，加強日常巡查，確保萬無一失。

加強領導，落實責任。成立由肖書記任政委，我任指揮長，志東、建明同志分別任常務副政委和常務副指揮長，鄉鎮和相關部門負責人為成員的全縣森林資源保護管理工作指揮部。制訂完善《林業改革與發展目標責任制》和《森林資源管理目標責任制》，強化鄉鎮村和國有林場的主體責任，實行量化考核，考核結果納入全縣“五講五評五考”。對出現監管不力、瀆職失職、、導致森林資源被破壞的，依法嚴肅追究有關單位及責任人的責任。同時，建立以政府獎勵為導向、部門獎勵為主體、定期表彰與適時表彰相結合的獎勵制度，包括肖書記捐贈10萬元中華環保獎設立的生態環保獎，重點也是對林業生態建設中作出突出貢獻的個人進行獎勵。

營造氛圍，形成合力。進一步動員全社會積極參與義務植樹造林活動，共同建設和保護生態林業資源。創新綠化造林工作機制，宣傳部門要加強林業公益宣傳，弘揚生態文化，提高全社會的生態文明意識；林業部門要履行發展主責，積極爭取政策和項目支持；水利部門要抓好堤防、溝渠綠化；交通部門要抓好道路綠化，確保護養公路綠化率高于國家標準；住建園林部門要抓好城區綠化、美化，鞏固和提升園林縣城創建成果；各鄉鎮、村組要抓好

村莊綠化，全面完成生態鄉鎮、生態村創建任務，建設一批生態宜居小城鎮和生態新村；各級人武部門和婦聯、共青團、民間社團組織要辦好“民兵林”、“三八林”、“青年林”、“專家林”等公益林基地。深化改革，加強執法。按照“行政處罰相對集中”的改革方向，整合森林公安、林政股、木材檢查站、林政稽查隊、森防站和基層林業站等林業部門內部執法職能，成立林政執法大隊，讓林木采伐審批、監管、執法、處罰等職能相對集中，建立責權明確、行為規范、監督有效、保障有力的林業行政執法體制。政法部門全力提供執法保障，加大林業案件的強制執行力度。

篇10

關鍵詞：土地整治；分區；對策；黃山市

一、前言

土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續利用為目的，對未合理利用土地的整理，因生產建設破壞和自然災害損毀土地的修復，以及未利用土地的開發等活動。土地整治規劃是開展土地整治活動的重要指南，土地整治分區是土地整治規劃的重要內容之一。土地整治分區是在綜合考慮區域自然資源、經濟社會等條件差異性的基礎上，將區域劃分為若干子區域，這些子區域的土地整治方向和工程措施相對一致，在此基礎上，結合每個子區域的土地利用特點明確區域土地整治方向。黃山市地形地貌類型多種多樣，以中、低山地和丘陵為主，開展該區域土地整治分區研究，明確各分區土地整治方向，對增加全市糧食產量、穩定全市耕地面積、提高耕地質量、促進節約集約用地等都意義重大。本文在明確黃山市土地整治目標基礎上，綜合考慮地形地貌、區域功能、產業結構、人口密度以及區域發展趨勢等因素對黃山市進行土地整治分區，分析適宜各區域的土地整治方向，并提出完善區域土地整治的相關對策，旨在為黃山市今后開展土地整治活動提供參考。

二、黃山市土地整治目標

（一）確保耕地占補平衡

大規模實施農村土地整理與補充耕地相結合的土地整治項目，有效增加耕地面積，嚴格落實耕地補充任務，確保完成省下達的年度補充耕地任務，保證等質等量足額補充，實現耕地占補平衡，提高糧食安全保障能力，保障城鎮發展用地占補平衡指標需求。

2011～2015年期間，安排農用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等土地整治總規模35286.30公頃，通過土地整治補充耕地1200.00公頃。

（二）高標準基本農田建設取得顯著成效

以“中低產田改造項目”、“農業綜合 開發項目”和其他土地整治項目為載體，大力開展基本農田建設，完善農田水利、田間道路和防護林網等配套設施，建設旱澇保收、高產穩產的高標準基本農田。

2011～2015年期間，建設高標準基本農田20000.00公頃，經整理后的基本農田質量平均提高1個等級，土地綜合生產能力顯著增強。

（三）城鄉建設用地整理規范有序推進

以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，重點加強散亂、廢棄、閑置和低效農村建設用地整理，逐步推進自然村落的撤并與整合，發展中心村，促進農村人口從自然聚集、散落定居向集中規劃、配套建設轉變。加大舊城鎮、“城中村”和舊廠礦改造力度，土地節約集約利用水平顯著提高；城鄉建設用地布局得到優化，環境得到改善。

2011～2015年期間，整理農村建設用地214.52公頃，建設美好鄉村409個（省級中心村90個、市級中心村16個、自然村303個）。

（四）宜耕后備土地資源適度開發

堅持在保護中開發、在開發中保護原則，避開生態脆弱區和退耕還林區以及水土流失區，適度開發宜耕后備土地資源，有效補充耕地數量。

2011～2015年期間，開發宜耕后備土地資源502.82公頃，補充耕地322.69公頃。

（五）土地復墾穩步推進

加大廢棄工礦用地的復墾利用力度，拓展城市發展空間。加快實現生產建設活動新損毀土地全面復墾，確保歷史遺留損毀土地復墾率達到40%以上，及時復墾自然災害損毀土地。充分考慮區域資源生態環境承載能力，堅持保護優先，逐步恢復和增強礦山地質環境生態服務功能。

2011～2015年期間，全市土地復墾規模83.48公頃，補充耕地43.39公頃。

（六）生態環境得到明顯改善

對廢棄工礦用地和自然災害損毀土地復耕復綠、有序開展“田、水、路、林、村”綜合整治，改善局部生態環境，為打造“和諧、生態、宜居”黃山創造條件。

三、黃山市土地整治分區

（一）城市功能拓展區

該區面積33255.70公頃，占全市土地總面積的3.44%，主要分布在屯溪區和黃山區，共11個鎮（街道）。本區位于盆地及河谷地帶，城鎮用地和大型工礦用地集中，是黃山市社會經濟活動最為密集的中心區域，是未來城鎮建設發展區。該區域耕地面積比例大、農業生產水平和工業化水平較高，長期的開發建設和工業生產，對區域內自然生態環境造成了一定影響。

土地整治方向以城鄉建設用整理為主。加強舊城、“城中村”、工礦企業用地升級改造，逐步完善基礎、公共服務等配套設施，在充分挖潛現有建設用地潛力的基礎上，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤，穩步推進城鎮低效建設用地二次開發，拓展城市發展空間，提升土地價值。

（二）中部平畈崗丘區

該區面積92739.97公頃，占全市土地總面積的9.58%，主要分布在歙縣、休寧縣和徽州區，共12個鄉（鎮）。該區位于盆地及丘陵地帶，區內有部分中心城鎮和文化旅游區，工業企業分布相對集中，工業化水平相對較高，耕地面積比例較大，農業生產基礎好。

土地整治方向以高標準基本農田建設為主。進一步完善農業基礎設施，提高土地綜合生產能力，發揮耕地資源優勢，大力發展高產、穩產、高效農業；積極推進農村建設用地整理，按照新農村建設要求，合理引導農民住宅相對集中建設。

（三）北部山地旅游生態區

該區面積426000.90 公頃，占全市土地總面積的44.02%，主要分布在黃山區、休寧縣、黟縣境內，共37個鄉（鎮）。該區處于山地丘陵地帶，黃山風景區、西遞、宏村和太平湖均座落于區內，區內自然條件優越，旅游資源豐富，森林生態系統完整，具有良好的、重要的生態功能價值，對發展黃山旅游經濟和維持黃山市生態支持系統具有重要意義。

土地整治方向以土地綜合整治為主。堅持土地資源保護性開發，在不影響生態修復功能的前提下，進行荒草地和灘涂等土地后備資源開發；結合農業綜合開發建設，加大中低產田改造力度，通過修建和完善灌排系統，建設高標準基本農田；加大太平湖流域水土保持、水源涵養力度；以整村推進為平臺，調整并優化區內農村建設用地結構和布局，完善區內基礎設施體系，改善農村生產生活條件。

（四）歙縣東南部山地環境恢復區

該區面積133715.90公頃，占全市土地總面積的13.82%，均分布在歙縣境內，共18個鄉（鎮）。該區地貌以山地為主，以山地自然景觀為主要特征，新安江貫穿東西，有清涼峰省級自然保護區，更是重要的經果林生產基地和黃山貢菊原產地，但是長期的開墾耕種，區域內植被破壞嚴重，水土流失現象較為明顯。

土地整治方向以修復生態環境為主。加強水土保持、環境恢復和小流域綜合治理工作，對水土保持重點區域實施生態移民；適當開展農用地整理和農村建設用地整理， 整治中禁止開發25°以上坡耕地，積極開展以水土保持和涵養水源為目的的退耕還林、植被培育工作，力爭將該區建設成為“新安江山水畫廊”。

（五）閶江及新安江中上游水源涵養山地區

該區面積282126.25公頃，占全市土地總面積的29.15%，主要分布在休寧縣和祁門縣，共27個鄉（鎮）。地貌以山地為主，森林覆蓋率達84.2%，是黃山市主要水源涵養區，也是水資源豐富和水能開發利用的重要區域，是全市社會經濟發展的重要生態支撐。

土地整治方向以生態保護為主。以加強現有自然保護區、閶江及新安江源頭水源涵養區的保護和建設為重點，結合月潭水庫等骨干水利工程優化農田水利設施，適當開展高標準基本農田建設和一般農地整理；以整村推進為平臺，加強散亂農村居民點整理力度，減少人為活動對環境的影響；開展退耕還林還草、植被恢復和水土流失治理等生態建設工程，優化林種結構，穩定深林覆蓋率，減少水土流失。

四、土地整治對策

（一）強化規劃管控引導

土地整治規劃編制實施后，要按照“下級規劃服從上級規劃”的原則，嚴格落實規劃確定的各項目標和任務，各類土地整治活動的開展必須符合土地整治規劃。加強規劃實施監測監管和考核評價，將土地整治目標任務完成情況作為考核評價地方政府土地管理工作績效的重要內容。

（二）加強組織領導

在地方政府的統一領導下，地方各級國土資源管理部門要加強與發展改革、農業、水利、財政等部門的溝通協調，調動各方面積極性，建立“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制，合力推進土地整治工作。

（三）拓寬資金籌措渠道

按照“多籌多補、多干多補”原則，加大一事一議財政獎補力度，充分調動集體經濟組織、農民參與土地整治投資的積極性；加大土地整治項目招商力度，積極鼓勵和吸引有實力的企業參與土地整治；開展補充耕地指標和增減掛鉤指標交易，盤活農村存量土地資源，建立完善的農村土地交易市場；減輕社會資本投資主體的稅費負擔，對投資土地整治的企業實施優惠的稅收政策。

（四）建立公眾參與機制

采取“自上而下”與“自下而上”相結合的土地整治決策模式，政府部門一方面參與土地整治的決策，一方面在政策和技術方面提供指導幫助。由技術部門負責制定規劃設計方案的確定，認真征求眾多利益相關者的意見，收集處理后，按照結果制定工作目標，并讓公眾廣泛參與到土地整治實施過程中，參與實施后監督工作。

（五）加強傳統文化保護

在進行土地整治規劃時，要加強地方特色建筑保護，避免大規模拆舊建新對古村歷史風貌造成不利影響；在安排農村基礎設施建設時，要體現當地文化特色，盡量使用當地的材料和工藝；要保留傳統文化景觀用地，并將其確定為禁止建設區，同時保留原有鄉土、民俗、休閑等用地。

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