導語：如何才能寫好一篇關于糧食安全的問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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中圖分類號：X734文獻標識碼： A

關鍵詞：公路；橋梁；養護；施工；安全管理措施

隨著我國經濟的快速增長，現代化程度不斷提高，我國基礎設施建設規模的逐步擴大，公路橋梁施工建設將成為其中重要的組成部分。但是在公路橋梁工程施工中，缺乏安全意識，運用一些不懂技術的廉價勞動力，引發了很多安全事故，給國家和人民的生命財產造成了威脅，引起了社會的廣泛關注，因此加強公路與橋梁工程施工安全管理已經成為當務之急。

1 公路與橋梁施工安全管理的意義

公路與橋梁施工的安全管理是全方位的，要求項目管理者對施工項目的質量、安全、進度、成本、文明施工等，都要納入正規化、標準管理，這樣才能使項目各項工作有條不紊、順利地進行。施工項目的安全管理又是一門綜合性系統科學，涉及到項目的每個環節，需要每一位施工人員的共同努力，做好了這方面的工作，不僅對項目、對企業產生良好經濟效益，對國家也會產生良好的社會效益。抓好安全工作，關鍵在于以“安全第一，駐防為主”和“以人為本，安全第一”的方針為前提，做到“健全組織、明確責任、完善制度、加強教育、抓好落實”。因此，如何確保公路工程特別是高速公路橋梁程的施工安全，從而順利實現交通建設跨越式發展，是當前一項重大的現實課題。

2 公路橋梁施工安全管理存在的問題

2.1安全管理的意識薄弱。一施工企業領導缺乏安全思想認識，認為干工程是大事，而安全工作應該放在工程之后，未能認識到安全生產的重要性，在管理機構上，由于對安全工作缺乏足夠的重視，對安全重視不夠，工作力度不大，并沒有設置健全的管理機構，也沒有建立完善的安全投資、安全培訓等制度，從而導至安全管理人員數量不足、管理混亂的局面。二部分項目施工人員、起重設備動態管理不規范，對安全操作規程，消防防火等安全防護知識缺乏了解，出現施工人員進出場登記不全、起重設備日常管理資料少；不佩戴安全帽，私自亂搭亂扯電線，他們大多只知道憑自己的經驗辦事，而很少遵守操作規程。

2.2施工項目采取的安全技術及防護措施不到位

一沒有針對項目特點編制危險性較大的分部分項工程安全專項施工方案，安全技術交底流于形式，安全技術方案與現場實際施工脫節，支架搭設不規范，施工通道不滿足安全要求。二臨時用電管理不規范，電線電纜敷設不滿足規范要求，；個別項目臨時工棚搭建不滿足安全要求。

2.3 施工前安全設計、材料使用不合格。 現有的公路橋梁工程施工安全標準或規范主要規定了一般公路橋梁施工安全的技術要求，只具有一般性。在設計中不按照法律法規對工程建設標準予以設計，導致設計不能適應工程的發展，沒有考慮到用戶安全的需要，對施工的重點環節和部位沒有予以強調；對于公路車輛流量大、行駛速度高的新形勢，以及在自然環境惡劣條件下的公路橋梁作業施工并沒有明確的規定，這使得施工現場經常會受到車輛行駛以及惡劣環境的影響，從而給施工安全管理帶來較大困難，出現很多新的問題需要去研究和解決。除此之外，由于缺乏明確的安全施工管理規程，施工單位的違章作業、違章指揮，無證設計（施工）、越級設計（施工）、邊設計邊施工、違法分包轉包、擅自修改設計，隨意更換設備，拓寬路基，減少成本，不采取配套的安全措施，不進行逐級安全技術交底、安全生產責任制不落實，是導致建設工程施工存在安全隱患、發生安全事故的主要原因。

3 加強公路與橋梁工程安全管理的措施

3.1提高人員安全意識，加強安全管理。企業按照相關規定建立專門的安全生產管理人員，開展日常安全檢查，及時整改各種事故隱患，監督安全生產責任制的落實，力爭把安全事故遏制在萌芽階段。其次要重視對員工的安全教育，使其知道生產勞動其安全的重要性和防護意識、自我保護意識和自我保護方法，了解作業場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施及安全事故應急措施；掌握本崗位的安全操作技能，力圖在施工中避免安全事故。

3.2建立健全安全規章制度，規范施工行為。

3.2.1貫徹執行黨和國家勞動保護和安全法規、條例、標準、規定，推動本施工項目安全管理“達標”工作和安全管理目標的實現。

3.2.2加強對現有公路橋梁施工的施工的規章制度進行細化，建立專門針對特殊條件的規章制度。

3.2.3做好安全生產的宣傳教育和管理工作，總結交流先進經驗。

3.2.4在施工現場，監督和指導各工種作業隊安全工作，掌握項目安全生產情況及動態，提出改進意見和措施，確保安全目標的全面實現。

3.3經常對公路橋梁進行定期質量檢測。才能了解橋梁各構部件的狀況及完好率，評定出橋梁的技術狀況，根據評定結果對橋梁進行有效管理，制定出具體的監測方案和檢測周期，采取有力措施，保持橋梁達到最佳狀態，確保橋梁的安全使用。

在加強公路橋梁施工安全管理的同時對公路舊橋梁養護的管理也異常重要，因為部分運營高速公路支線上跨橋梁、地方公路橋梁管養責任仍不明晰，橋梁的技術資料缺失。個別運營橋梁上跨鐵路，一些占用鐵路凈空的檢查、養護、維修工作難以與鐵路管理部門溝通、協調，造成日常管養不到位。所以對此提出了幾條對舊橋梁的養護管理的措施。

第一，配備檢查人員為了了解橋梁的實際狀況，需要對其進行檢查。這就必須配備必要的檢查人員，這些人員中的―部分，應當具有橋梁專業知識、有一定的實踐經驗，并對管轄范圍的橋梁的病害歷史有所了解和記憶(這就需要有精干的常規維修隊伍，而不是臨時拼湊的人員)；也必須在橋梁上安設固定及活動的檢查設備；檢查人員還應當攜帶必要的觀察儀表。

第二，各級領導和管理部門要充分重視

解決橋梁維護的檢查設備和儀表問題并不困難。只要各級領導和管理部門充分重視，撥發少量專款，可由養護維修單位分期分批予以添設。建議頒發強制性條文，強調檢查設備的重要。要求設計必須列入，作為驗收、接管的不可缺少的必要條件。大的設計單位應當廣泛征求養管部門的意見，制定若干檢查設備的參考圖、通用圖和標準設計圖，以促進此項工作的開展。

第三，搞好日常維護強化日常保養工作

確保橋梁功能完好，橋梁的風化、脫落及腐蝕容易受到當地環境的變化而加劇，加強橋梁的預防性養護非常必要的。首先，加強橋面的清掃保潔、泄水孔的疏通等日常保養工作，保證橋梁功能完好。其次，及時對所有橋梁的一些脫落、露筋、裂縫、附屬設施損壞等病害進行徹底維修處理。最后，對箱梁梁體及空心板有水滲出的橋梁要打孔疏水，同時對箱梁通氣孔要及時疏通，確保梁體內干燥通風

第四，遵守中小橋梁的定期全面檢查的周期

一般定期全面檢查應該每年一次，特殊檢查應視實際需要而定，而且應該委托有相應能力的單位來承擔。在檢查的基礎上，分析病害，摸清維修、中修、大修工作量，再分輕重緩急去安排維修或大、中修工作計劃與資金。同時對過省干線橋梁日常巡查中發現的結構性突發病害，相應的養護單位兩小時內上報市處養路科，并同時采取適宜的管護措施，以防出現安全事故。在24小時內上報書面報告。

第五，橋梁病害的分析為保持橋梁經常處于良好狀態，延長其使用壽命，對中小橋梁病害進行的檢查和分析、修理和加固、局部更新和全部重建等工作。

4.結束語

近幾年我國加大對公路橋梁建設的投資力度，使得公路和橋梁工程迅猛發展，大大地改觀了目前的交通面貌。但是，公路橋梁工程一旦出現垮塌等問題，不僅需要重復建設，影響國民經濟的發展，而且將誘發很多安全事故，危及人民群眾的生命財產安全。所以，加強公路與橋梁施工安全及舊橋梁養護措施管理至關重要。

5.參考文獻

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關鍵詞：懸臂澆筑橋梁施工、工程施工、安全施工

中圖分類號： K928 文獻標識碼： A 文章編號：

隨著我國交通建設的高速發展，建設施工中的安全問題也成為了我國交通發展中面臨的一個很嚴重的問題，尤其是懸臂澆筑橋梁的施工，工程難度大，危險性高，工程中安全事故發生了不少，不僅造成了巨大的經濟損失，還造成了惡劣的社會影響。所以在懸臂澆筑橋梁工程的實施中要全方位的監控，盡量減少安全事故的發生。

一、混凝土的澆筑安全

1、工作人員要嚴格遵守操作流程，振搗設備在使用前要進行嚴格檢查，其電源線不要有損破、老化等現象出現，其自身的開關必須檢查安裝是否牢固，動作靈敏是否可靠。 2、高空作業時澆筑混凝土，應搭設操作的平臺和防護圍欄等防護措施，嚴禁施工人員直接站在模板或支架上操作。3、使用串桶時必須牢固固定，放料的時候振搗工應保持與串桶的在安全距離之外。4、料斗吊運砼時，要和信號工密切配合，緩慢升降。 5、砼振搗的時候，工作人員必須戴絕緣手套、穿絕緣鞋，以防觸電。6、夜間施工時要有充足的照明設備，遇到大風、雨、雪、大霧等惡劣天氣時要停止工作。7、雨季施工要防止電閘箱、電器設備的漏電事故。8、振搗工必須知道振搗器的相關知識、保養和作業后的及時清潔設備等知識。9、振搗器必須正確的接線，電機絕緣的電阻要合格，并有安全的零線保護，必須裝有合格的漏電保護。10、插入式的振搗器應2人操作，1人來控制振搗器，1人控制機器電機和開關，棒管彎曲的半徑不能小于50cm，振搗棒不能硬插拔，不要蠻碰鋼筋或模板的硬物。11、在澆筑混凝土時，要密切關注模板和掛籃變化，有異常現象時要停止施工，并及時處理。

二、張拉壓漿安全

1、設備的等要出廠合格證，進入施工現場時先進行檢查，技術性能達到國家規定的要求。2、壓力表要與千斤頂相互配套。預應力設備要建立臺賬和卡片并定期檢查。3、錨具、夾具等要有專人保管，施工完成后對錨具等進行防銹處理。 4、張拉前要仔細檢查張拉平臺是否有較高的安全性，并搭設工作平臺和安全防護圍欄，防止張拉過程中意外事故的出現。5、施工操作人員進入施工現場，必須配戴安全帽，高空作業的操作人員要系安全帶。6、操作人員不得在錨具正前方活動。7、在張拉的過程中，不能敲擊錨具、鋼絞線等張拉設備。若發現設備運轉時出現異常，應立即停機器檢查維修。8、出現特殊情況時，更換夾具時，兩端都要裝上千斤頂，要做好施工安全防護工作。9、在張拉設備使用以前，要對高壓油泵和千斤頂進行試運行，正常情況下可使用。不合格的不能使用。10、電器設備要由專人管理，電閘箱要符合技術的要求，電源線在使用前也要進行測試，不能違章施工，施工完成后要將總的電源切斷。 11、施工人員在切割鋼絞線時要帶防護眼鏡，防止砂輪片破碎傷人。

三、掛籃施工安全

1、進行掛籃施工時，要有一名施工經驗豐富，頭腦靈活的指揮人員，進行施工指揮。2、掛籃在使用前進行調試組拼，要仔細地檢查各部分的牢固情況，接頭焊縫處有沒有開裂或焊接質量不合格等現象，發現問題要及時整改。3、各機器設備的檢查 ⑴千斤頂：在施工前要對各部位所使用千斤頂的大小，按要求準備好。⑵倒鏈：要進行仔細檢查倒鏈中的每個鏈環接頭有沒有脫焊，各齒是否靈活。⑶鋼絲繩的安全使用：在掛籃上各個部位所用的鋼絲繩粗細等標準要按照設計的要求進行嚴格準備，不得隨意使用不合格的鋼絲繩。4、掛籃拼裝時要注意的安全事項： ⑴掛籃組裝過程時，施工的人員要戴安全帽和安全帶，上下層同時施工時要做好防護措施，防止上面落物傷人。⑵在吊裝過程時旁邊要有專人指揮，嚴禁無關人員進入吊裝區內。⑶掛籃在拼裝時，各部件的吊裝，要聽從指揮人員的統一安排，不能盲目蠻干，防止安全事故的發生。 5、掛籃開始要在0#、1#塊上進行拼裝后，在進行做靜載的試驗，在進行靜載試驗時要有專人仔細地觀察每一個部位的變化，當符合安全技術的要求時，才能進行施工。6、掛籃移位行走的過程中：同一結構上兩套掛籃移位需同步同位進行移動，位移差不得超過40cm；移動時，掛籃后邊要設置保險倒鏈，移動速度不能大于10cm/min。7、各個懸灌梁段的底板要與腹板鋼筋分開吊裝，灌注砼和拆除掛籃要均衡施工，保證兩側的不平衡重量不超過5T。8、掛籃的模板標高需要調整時，應緩慢進行，同時還要有專人統一的指揮。9、掛籃施工中的照明電線須由電工架設，還要經常檢查，防止漏電事故發生。10、懸灌施工過程中，需要專人經常檢查掛籃錨的固螺桿和前后吊帶桿等受力桿的使用情況，對起重用千斤頂、倒鏈和鋼絲繩等設備要經常維修。11、在夏季箱體內要安裝通風降溫照明的設施，使施工人員的工作環境更舒適。12、掛籃行走的安全注意事項。

四、高空作業安全

1、高處作業時的安全標志、工具儀表、電氣設施等各種設備需要在施工以前檢查確認才能投入使用。2、懸空高處施工的人員和搭設高處施工的安全設施人員要經過專業技術培訓，。嚴禁有高血壓、心腦血管病的人員高空施工，嚴禁酒后在高空作業。高空作業人員需要穿防滑底的鞋。3、施工的高度超過2米，四周就要設置護欄，護欄要采用雙層鋼管的結構，上層鋼管高度為1.2米，下層鋼管高度為0.6米。5、盡量避免雨天和雪天進行高處作業，如需雨天和雪天施工時必須采用可防滑、防凍措施。夜間高空作業的時候，要貯備好足夠的照明設備。

結束語：

懸臂澆筑橋梁的施工安全是一項涉及多方面的工作問題，施工單位要加強企業對安全工作的投入，加強讓施工人員的培訓和教育，加大對施工管理人員的監督和責任心的提高，同時還要對施工的各種不安全因素進行控制，把對安全造成危害的一些事物降到最低，以安全的施工為最終的目標。這不僅僅是從理論的方面去做樣子，要在理論的引導下付出實踐，做到在施工的過程中對施工的安全問題起到作用，真正的減少人生安全和財產的損失。加快我國橋梁工程的實施的完成，使我國的更好跟快的發展。

參考文獻

[1]王飛.論橋梁施工管理中的質量與安全控制[J].科技資訊.2009，（18）.

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【關鍵詞】市政工程；建設質量；安全管理；問題；措施

市政工程施工是城市建設的重要內容，對于方便城市居民生活，提升城市居民的生活水平具有重要意義。近些年來，隨著我國城市化進程的不斷加快以及人們生活水平的提高，人們對市政工程的質量要求越來越高，在這樣的背景下加強市政工程的質量安全管理就成為了企業的必然選擇。

當前我國市政工程建設質量安全管理中還存在著一系列問題，這些問題的出現嚴重影響到了管理效率。筆者認為在未來的建設中，建設工程質量管理要想得到提升就必須要解決這些問題。

一、當前市政建設質量管理中存在的問題

針對當前市政建設質量管理中存在的問題，筆者將從施工方，監理方，業主單位三方面來進行探討。

（一）施工方存在的問題。當前施工方存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是施工承包制度不健全。當前的有許多施工方都采用的是類似于轉包掛靠方式的承包制，這種承包方式對于承包單位的質量管理非常不利。二是施工方在施工過程中不能嚴格按照施工規范來施工，在施工過程中存在擅自修改施工圖紙的行為。筆者認為這是導致施工質量存在問題的主要原因，我們質量管理中要堅決杜絕這種現象的產生。三是施工方本身資質不合規，施工人員素質不過關。這是導致施工質量存在問題的主要原因。

（二）監理方存在的問題。監理方存在的問題，筆者認為主要表現在以下幾個方面：一是市政工程建設過程中監理人員綜合素質不強，不能夠對市政工程進行及時有效地監管，同時在監理過程中還存在著腐敗違規的嚴重行為。二是能力不足，無法監管。當前我國市政工程監理過程中監理人員并沒有專業的檢查能力，對于國家的各項監管規范，只是有所了解，而缺乏深入系統的研究。因而在監管過程中缺乏有效監督。三是監管錯位。所謂監理錯位主要指的是監理人員對于本應由自己監理的領域而不進行有力地監管。最為典型的就是監理單位對偷工減料的態度。過去在某些監理單位中常有一些監理人員認為施工單位的偷工減料不是大問題，也不是我們應該監管的。毫無疑問，這種觀點是錯誤的。偷工減料會直接影響到工程造價和工程質量，偷工減料會對工程建設質量管理造成嚴重危害，身為監理人員理應進行監管。

（三）業主單位存在的問題。業主單位存在的問題主要表現在兩個方面：一是業主本身素質差，權力過大。筆者曾專門就市政工程建設質量管理問題，做過深入專業的調查，筆者在調查中發現當前有許多業主單位并沒有專門的行業資質管理機構。業主單位本身人員非常復雜。在管理過程中權力又很大，在遇到問題后業主單位不能夠有效解決問題，或者是盲目指揮，或者是協調能力差，這一系列問題的出現都工程的質量管理。在施工過程中經常要對施工障礙進行清理，可是在清理過程中業主單位協調遲緩，最終對市政工程的正常施工和質量管理帶來了不利影響。二是業主在施工過程中片面追求工期，而忽視了質量。市政工程大部分是由政府撥款，工程質量如何大部分由政府來承擔，因而業主單位對于工程質量管理是重視不夠的。在市政工程中業主單位為了出業績，而盲目加快工期，最終給建設單位的質量管理，帶來了問題。

二、解決問題的措施

上文詳細分析了當前我國市政工程建設質量管理中存在的問題，接下來筆者就來詳細分析如何解決這些問題。筆者認為要想解決市政工程質量管理中存在的問題。必須要做到以下幾點：一是要做好基礎工作；二是要加強目標管理。接下來，筆者就來詳細分析這兩個方面。

（一）做好基礎工作。做好基礎工作主要指的是在質量管理中要建立完善的質量責任制；要加強質量教育工作；要實現質量管理標準化。所謂建立完善的質量責任制主要指的是在質量管理中必須要把質量管理的責任落實到每個人頭上。工程人員要根據市政工程質量管理的要求，結合市政工程的不同層次，業務，對象來制定包含工程各部門的質量責任制。筆者認為建立完善的質量責任制必須要從市政工程的實際條件出發，在制定任務和落實責任的時候一定要做到具備操作性和數量化，這樣對于執行和考核都是很有幫助的。其次是要有一定的懲罰措施，針對質量管理中存在的瀆職行為，要進行必要的懲處。只有經過懲處才能保證施工質量。所謂質量管理標準化主要指的是在施工過程中要做到全員參與，利用先進技術來進行管理。質量教育在質量管理中具有重要意義，在市政工程中必須要加強質量教育，只有這樣才能實現有效管理。

（二）加強目標管理。在市政工程質量管理中最重要的是要加強目標管理。加強目標管理，筆者認為主要是要做好兩方面：一是要制定科學的質量管理目標。筆者認為在制定目標的時候一定要根據市政工程的實際特點來制定。二是要把目標管理與績效考核掛鉤。把目標管理與績效考核相掛鉤，能夠有效地調動工程人員的積極性，從而實現有效管理。筆者認為要定期就工程人員的質量管理問題展開調查，發現問題要及時處理并予以懲罰，對于那些做到好的工程人員應該獎勵。

隨著經濟社會的發展，人們對市政工程的質量重視程度會越來越高。在未來的發展中我們必須要高度重視市政工程建設的質量管理。本文詳細分析了當前我國市政工程建設質量管理中存在的問題，筆者認為要想解決這些問題，就必須要按照上文提到的兩個措施來做。

參考文獻：

[1]馮如俊.探討市政工程管理存在問題[J].建筑學研究前沿：英文版，2012（6）.

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關鍵詞：糧食安全；農業協議；多哈農業談判；發展中國家

中圖分類號：D922.29

文獻標識碼：A

文章編號：1001—8204（2012）02—0054—05

一、問題的提出

根據1996年聯合國糧農組織對糧食安全的界定，糧食安全是指“所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲取足夠、安全和有營養的糧食，以維持其積極、健康的膳食需要及食物喜好。”在國家層面，糧食安全主要取決于該國的糧食生產能力和進口能力。

近半個世紀以來，雖世界糧食產量增長的速度始終高于人口增長的速度，有足夠的糧食可以供給那些糧食不能自給的國家，但由于糧食產量的分布不均以及進口能力的限制，許多國家仍處于糧食不安全狀態，尤其是發展中國家，其生產的糧食基本無法滿足消費需求。尤其是最不發達國家，長期以來一直嚴重依賴糧食進口和糧食援助。聯合國糧農組織的《世界糧食不安全狀況》顯示，1998—2000年間，世界上大約有8.4億人處于饑餓狀態，其中有7.99億位于發展中國家。而到了2010年，全球饑餓人口總數上升到9.25億，其中98%生活在發展中國家，這些國家饑餓人口的比例平均高達16%，主要集中在農村地區，直接或間接地依賴農業維持生計。因此，糧食安全實際上是發展中國家的問題。

二、WTO《農業協議》限制了發展中國家保障糧食安全的政策空間

（一）《農業協議》關于國內支持的分類管理規則事實上在發達與發展中國家之間設置了雙重標準

國內支持是指政府通過各種國內政策，以農民和農業為扶持對象所進行的各種財政支出措施，包括對農產品的價格支持、直接支持以及其他補貼形式在內的國內保護措施。其政策目標是保障本國糧食安全、維持農產品價格穩定和保障農民收入。由于許多國內支持妨礙了自由貿易，《農業協議》對于國內支持措施的總體思想是進行削減。根據國內支持對貿易的扭曲程度，《農業協議》將其分為“黃箱”、“綠箱”和“藍箱”，并對不同的支持實施不同的規則。

“黃箱”支持是指那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策措施。按照《農業協議》的規定，需要以1986—1988年（基期）國內支持的年均水平為基礎，進行綜合支持總量（AMS）的削減。其中，發達國家在6年內平均削減AMS的20%，發展中國家在10年內平均削減AMS的13%。如果AMS占農業生產總值的比例很小，則不需要納入AMS的計算和削減，其中發達國家的微量允許水平為5%，發展中國家的為10%。這就意味著如果一個成員方在基期內沒有采取“黃箱”支持，它以后也不能采用，除非在微量允許的標準之下。而那些在基期內采取了“黃箱”支持的成員方，除需履行削減義務外，仍然可以對農業維持相當程度的補貼。事實上，長期以來能對國內農業提供巨額補貼的主要是發達國家，發展中國家的AMS很低，甚至為零或負數。因此，《農業協議》實際上限制了發展中國家使用“黃箱”支持的權利，從而制約了其選擇有利于糧食安全的政策空間。由于AMS的削減承諾并不徹底，實際上也給發達國家預留了巨大的農業補貼空間，對國際農產品貿易仍會產生較大扭曲作用。

“綠箱”支持指的是對貿易沒有扭曲作用、對生產沒有影響，或只有最小限度的扭曲作用和影響的國內支持措施，免予削減義務。它包括與生產脫鉤的對農民的直接補貼、收入安全網計劃、作物保險計劃等。雖然這些支持和農產品價格并不直接相關，但卻為農民提供了額外收入，從而間接地補貼了農業生產正如OECD所指出的那樣，任何影響生產者財產、資金流動和對風險態度的支付轉移都會間接影響農業生產，為農民提供比市場更多的支持。實際上，國內支持措施不可能完全與生產和貿易無關，并因此具有非扭曲性。因此，“綠箱”支持仍對生產和貿易存在一定的扭曲作用，但“最小限度的扭曲作用和影響”的底線是什么，《農業協議》并沒有確立任何判斷標準，導致“綠箱”政策的范圍失之過寬，面臨不斷被濫用的危險。如美國、歐盟等發達國家為規避AMS的削減承諾，經常將“黃箱”支持轉化為“綠箱”支持。據統計，在1986—1988年至1995—1998年之間，OECD國家的“黃箱”支持下降，但“綠箱”支持卻翻了兩倍。然而，對于發展中國家而言，實施“綠箱”支持遠遠超出了其技術、財政和管理的能力，所以實際上“綠箱”支持最大的受益者仍是發達國家的生產者。

“藍箱”支持是價格支持的特例（“黃箱”支持的一種），是烏拉圭回合農業談判中美國和歐盟最后妥協的結果。它允許根據農產品市場價格和政府制定的目標價格之間的差額對生產者予以補貼，實際上是變相地承認了扭曲生產和貿易的國內支持政策的合法性。盡管這些支持不能用于擴大生產，受限于固定的面積和產量或牲畜頭數或確定的基期水平，但是它仍然違反了自由貿易原則，并且構成對發展中國家的歧視。根據《農業協議》第6.5條的規定，“藍箱”支持只有在符合限產要求的前提下才免于削減，即按固定面積和產量給予，或享受補貼的產品不超過基期（1986—1988年）平均生產水平的85%，或按固定的牲畜頭數所提供的補貼。由于固定的面積和產量、牲畜頭數、基期水平由“藍箱”支持國來確定，因此這賦予了它們執行該政策額外的靈活性。依據“藍箱”支持，歐盟共同農業政策改革計劃下實施的補償支付免除削減承諾，美國的差價支付計劃也得到豁免。

實際上，“藍箱”支持并未起到限制生產的作用，無法避免對生產和貿易的扭曲效應。理論上盡管所有WTO成員都能使用“藍箱”支持，但由于其只能在限產計劃下適用，而發展中國家多數面臨農業生產的不足，因此，該規定是為發達國家量身定做的。

《農業協議》關于國內支持的分類管理規則事實上在發達國家和發展中國家之間設置了雙重標準，它為發達國家保留了充裕的政策空間，而發展中國家卻無法利用“黃箱”和“藍箱”支持，也無財力去填充“綠箱”，因此缺少保障本國糧食安全的充足政策空間。

（二）《農業協議》關于出口競爭的安排實際上允許發達國家傾銷糧食，易致使部分發展中國家糧食生產能力削弱

出口競爭規則主要涉及到如何減少農產品的出口補貼。所謂“出口補貼”是指依出口實績而給予的補貼，與國內支持相比，它對貿易的扭曲更加直接、嚴重，且更易產生不公平的競爭環境。因此，烏拉圭回合農業談判中出口補貼成為談判的焦點，最終達成的妥協方案確立了兩項基本準則：凡在基期內（1986—1988年）未對農產品提供補貼者，今后也不得對農產品進行補貼；凡在基期內已對農產品提供補貼者，今后可繼續對相關產品進行出口補貼，但補貼支出和受補貼產品應在基期水平的基礎上作一定比例的削減。

事實上，農產品出口補貼主要集中于少數幾個發達國家，在WTO成立之初的135個成員中，只有25個成員有權使用出口補貼，其中歐盟、美國、瑞士、挪威四個OECD成員1995—1999年間對農產品的補貼支出額占總支出額的98.9%。因此，該準則意味著發達國家可繼續對農產品提供出口補貼，只要其執行削減承諾，而發展中國家對農產品提供出口補貼的權利卻受限。

基于出口補貼的減讓承諾，發達國家的確在實施期內減少了對農產品出口的補貼。然而，出口競爭紀律的不健全同時又為發達國家規避出口補貼義務提供了契機。《農業協議》第10.4條要求提供國際糧食援助的成員方保證糧食援助與商業性農產品出口無直接或間接關聯，并以贈與方式進行。但該規定往往因不具操作性而被成員方忽視。一些主要糧食出口國借糧食援助之名大量傾銷剩余食品，據統計，美國有近一半的面粉通過糧食援助的方式出口。同時，出口信貸也因缺乏相應紀律約束，而被發達國家用來規避出口補貼義務。美國是出口信貸的最大使用者，年提供信貸達30億美元。因此，《農業協議》關于出口競爭的紀律未能對發達國家所有形式的出口補貼形成有效約束。

《農業協議》關于出口補貼的安排實際上允許發達國家繼續在國際市場上進行糧食傾銷，這必然導致部分發展中國家農產品出口萎縮，外匯收入下降，糧食生產、進口能力也相應遭到削弱，從而使其糧食安全受到更大的威脅。

（三）《農業協議》的市場準入規則實際上并沒有打開發達國家的市場，反而使發展中國家的市場更加開放

市場準入規則規定了WTO成員國如何向外國農產品開放的有關措施。關稅化是農產品市場準入的一個核心措施，旨在建立農產品市場的“單一關稅制度”，即把各種非關稅措施轉化為保護程度相等的關稅措施。盡管關稅化后貿易保護程度并沒有發生變化，但這有助于增加貿易保護的透明度。執行關稅化的關鍵是進行關稅等值的計算。然而，各國在折算過程中盡可能選用對自己有利的價格數據，極力擴大一些敏感產品的關稅等值水平，加上計算關稅等值的基期（1986—1988年）內國內價格和國際價格的差額達到最高值，因此，一些國家實際計算出的等值從價關稅率高達百分之幾百，大大提高了原有保護程度。不少學者將這一過程斥為“骯臟的關稅化”。利用這一過程，發達國家在維持其高關稅保護水平的前提下實現了政策轉變，而發展中國家由于經歷了結構調整計劃，其關稅等值大多為負值，因此只能選擇使用“上限約束”的方式約束關稅。實際上，關稅化對于發展中國家毫無意義，它最終淪為發達國家提高約束關稅的一種工具，這難免會削弱關稅減讓的價值。

關稅化后，農產品市場準入的問題就轉化成關稅減讓的問題。根據《農業協議》，成員方必須約束所有關稅，并在約束稅率的基礎上進行關稅減讓。但是減讓承諾只限于所有農產品平均關稅，并非針對每一產品的關稅減讓。這就使得各國對進口數量多或本國生產的農產品保持高關稅稅率，而對一些本國不生產的產品降低關稅。選擇性的關稅削減不可避免地形成了關稅高峰。發達國家利用關稅高峰阻礙發展中國家主要糧食產品的出口，也利用關稅減讓的機會，提高原材料的關稅削減比例，壓縮加工產品的削減比例，通過關稅升級壓制發展中國家高附加值農產品的出口，進而影響其產業升級。關稅高峰和關稅升級嚴重地限制了發展中國家的糧食產品進入發達國家市場。

由于一些成員在實施非關稅措施的關稅化方面存在困難，《農業協議》允許其保留某些產品的非關稅措施，但這些產品必須實行關稅配額制度。各成員方應以相對較低的關稅進口一定數量（配額）的農產品，確保有效市場準入不受侵蝕。然而，《農業協議》對于配額的管理和分配至今缺少明確具體的規則。因此，成員方對于貿易配額的管理擁有較大的自。利用這種自，歐盟、美國等發達國家參照以往的進口構成情況，將配額分配給傳統供應商，以延續特定國家之間過去存在的特惠貿易安排，這種配額管理模式明顯具有歧視性，發展中國家因此被排除在特惠安排之外，一些對其具有重要出口利益的產品也被征收高關稅。事實上，關稅配額制度在改善市場準入方面并未發揮有效作用，反而弱化了最低限度的市場準入。

為避免關稅化的結果可能使原先受非關稅措施保護的國內農產品直接受到國際市場價格波動及過量進口的沖擊，《農業協議》規定了關稅化的例外條款——農產品特殊保障措施（SSG），即在特定產品進口數量大增，或進口價格跌至規定水平時，成員方可以征收一定的附加關稅，以保護國內相關產業。按照《農業協議》第5條規定，實施特殊保障措施的農產品必須經歷關稅化過程。由于絕大多數發展中國家沒有進行關稅化，因此失去使用特殊保障措施的權利。加之該措施適用的技術門檻高，導致即使有權使用該措施的發展中國家也不能頻繁地對其加以利用。2003年行動援助報告指出，在允許使用特殊保障措施的6072項關稅稅目中，67.2%適用于發達國家，31.8%適用于發展中國家。一份WTO刊物統計數據也顯示，在1995—2008年有權使用SSG的22個發展中國家之中，僅有6個國家實際援用。

通過骯臟的關稅化、選擇性的關稅削減、弱化最低限度的市場準入、戰略性的使用特殊保障措施等手段，發達國家極力規避市場準人的義務，因此《農業協議》市場準入規則實際上并沒有打開發達國家的市場，反而使發展中國家的市場更加開放。這嚴重削弱了關稅在保障糧食安全方面的作用。

基于上述分析，不難發現《農業協議》確立的國內支持、出口補貼和市場準入規則在發達國家和發展中國家之間具有嚴重的不平衡性。它允許發達國家通過出口補貼繼續在國際市場上進行糧食傾銷，同時卻要求發展中國家逐步開放國內糧食市場；它為發達國家的國內支持保留了充裕的空間，卻令發展中國家與農業補貼失之交臂。這造成了發達與發展中國家間的不公平競爭合法化，嚴重地限制了發展中國家糧食安全的政策選擇。因此，現行的《農業協議》很難有效保障發展中國家的糧食安全。

三、多哈農業談判不能從根本上考慮發展中國家對糧食安全的關注

（一）多哈農業談判期間發展中國家的糧食安全關注

鑒于現有農產品制度安排的不公平性及南北國家在農業競爭力上的懸殊，發展中國家積極利用多哈農業談判，爭取糧食安全的政策空間。

在提案、磋商階段，發展中國家均強調農業對其糧食安全具有重要意義。為確保糧食安全，他們認為有必要保護本國糧食生產，給予國內農業政策充足的空間和靈活性。為保護本地的糧食生產和農民生計，發展中國家建議終止藍箱，改革或移除綠箱，并取消出口補貼。同時，發展中國家也承認貿易是一種解決糧食安全問題的重要途徑，尤其對于糧食進口國。但貿易帶來的進口激增也會影響進口國國內主要糧食的生產，影響農村發展和減貧。因此，發展中國家要求建立農產品特別保障機制（SSM），取代只能由發達國家適用的特殊保障措施。除此之外，發展中國家尤其強調特殊和差別待遇對糧食安全和農村經濟發展的重要意義，建議擴大特殊和差別待遇條款。其中古巴等11國提出的“發展箱”以及印度提出的“糧食安全箱”包含了所有特殊和差別待遇的靈活性。

古巴等11國提出的“發展箱”要求，發展中國家有權以積極列舉的方式指定何種農產品受《農業協議》規則的約束；允許發展中國家重新評估并調整關稅水平，以應對廉價進口產品的沖擊，保障糧食安全；OECD國家應大幅降低現行關稅高峰和關稅升級；給予發展中國家國內支持方面的靈活性，包括將其微量支持水平提高到20%；禁止發達國家繼續援用特殊保障條款，但該條款應向發展中國家開放；禁止所有形式的傾銷，發達國家所采用的各種出口補貼應立即取消。之后，印度又提出了“糧食安全箱”，要求發展中國家所采取的一切與保障糧食安全、農村發展、就業和反貧困有關的國內支持措施應免于任何形式的削減；發展中國家對農業關鍵性投入所提供的補貼應具有靈活性，給予低收入和資源貧乏農民的具體產品支持應免于綜合削減；允許發展中國家保留適當水平的關稅限制，免于提供任何形式的最低市場準入；所有發展中國家都有權采取一種有別于特殊保障措施的獨立可行的特殊保障機制。無論“發展箱”還是“糧食安全箱”均著眼于：在不公平的世界貿易體系中為發展中國家爭取更大的政策支持空間，為貧困人口的糧食安全提供基本保障。

（二）《框架協議》未能充分考慮發展中國家的糧食安全關注

發展中國家關于糧食安全的關注，并未引起發達國家足夠的重視。以美國為代表主張農業貿易自由化的國家認為，自由貿易將穩定全球市場價格，同時增加貿易收益、促進經濟發展、提高購買力，從而有助于糧食安全，因此自由貿易和市場導向是實現糧食安全的主要路徑。以歐盟、日本為代表的農業保護主義勢力則主張一個理想的國際框架應充分考慮農業的多功能性和糧食安全的需要，以此作為延緩貿易自由化，推行農業保護主義的借口。立場的分歧，導致發達與發展中國家在談判中僵持不下，幾經周折，最終達成一項《農業談判框架協議》（《框架協議》）。《框架協議》雖一定程度上平衡了發達國家和發展中國家的利益，照顧了發展中成員的特殊關切，但同時也使許多焦點問題被淡化或模糊化處理。其中，發展中國家關于糧食安全的關注就未能得到充分的考慮。

在國內支持方面，《框架協議》關于削減模式的選擇、政策箱的改革維持了發達與發展中國家間的不平衡，不符合發展中國家的糧食安全關注。（1）削減模式的選擇。《框架協議》要求按照分層公式對所有扭曲貿易的國內支持（OTDS）進行實質性削減，總量削減和分項削減同時進行，即不僅要對OTDS進行分層削減，還要分別對“黃箱”、微量允許進行單獨削減，并對“藍箱”進行封頂，但是，《框架協議》規定的削減基礎是約束水平或被允許水平，而不是現有的實際支持水平，削減后的支持水平通常比現有的支持水平要高。即使按照以后達成的削減幅度將分層公式適用于每項具體的削減步驟之中，削減的只是扭曲貿易的國內支持的水分，并不能達到實質削減的目的。（2）政策箱的改革。《框架協議》規定對“黃箱”政策進行實質性削減，同時改革“藍箱”政策。但從“藍箱”的內容來看，框架協議顯然有意使發達國家運用“藍箱”政策代替“黃箱”政策。《框架協議》規定“藍箱”支持按農業總產值的5%進行封頂，將“藍箱”標準從原來的“限產”擴大到“不對生產進行要求”。這一變革擴大了“藍箱”的使用范圍，增加了發達國家使用“藍箱”支持的空間。由此，具有AMS削減義務的高補貼國家，可以通過“箱間轉移”（從“黃箱”移到“藍箱”）來調整現行的農業支持政策，規避削減義務，如美國，其AMS承諾水平為191億美元，2001年實際使用量為144.13億美元，比較接近承諾水平。但是，目前美國農業總產值在2000億美元左右，按5%的封頂要求，美國將有100億美元的“藍箱”使用空間。這意味著如果取消藍箱的“限產”要求，美國只需將一部分措施從“黃箱”轉入“藍箱”便可大大緩解削減壓力，甚至可以不作任何削減。這樣，美國《2002年農業法案》的反周期補貼便能順利的從“黃箱”轉向“藍箱”。

在出口競爭方面，框架協議關于削減日期的模糊規定為發達國家繼續進行出口補貼提供機會。《框架協議》指出：成員同意制定一個詳細的削減模式，以保證在一個可信的終止日期前，平行削減所有形式的出口補貼措施。削減日期待定意味著發達國家可以繼續維持高額的出口補貼、出口信貸或保險計劃，同時也擁有充足的時間將“出口補貼”向“藍箱”和“綠箱”轉化。《農業協議》出口競爭紀律對發展中國家糧食安全的消極影響將繼續存在。

在市場準入方面，《框架協議》對敏感產品的定位，特殊產品和特殊保障機制的模糊規定未從根本上考慮發展中國家糧食安全的需要。（1）敏感產品。《框架協議》關于敏感產品的概念允許發達與發展中國家繼續對某些產品提供保護，只要每種產品的市場準入通過關稅配額承諾和關稅削減得到改進。“敏感產品”是歐盟和十國集團為使其部分維持高關稅的敏感產品少做減讓而提出的概念，旨在維持對發展中國家具有重要出口利益的農產品高關稅，這必將阻礙發展中國家的糧食出口。（2）特殊產品和特殊保障機制。《框架協議》規定，發展中國家可以根據糧食安全、生計和農村發展的需要，指定特殊數量產品作為特殊產品，這些產品可以獲得更多的靈活待遇。同時，《框架協議》也要求制定農產品特殊保障機制僅供發展中國家使用。這些規定一定程度上考慮了發展中國家使用出口補貼和國內支持措施的有限能力，特殊和差別待遇在其市場準入領域的重要性。但是，在特殊產品問題上，《框架協議》的文字相當模糊，幾乎所有的實質性問題都被留到下一階段解決，對如何特適用殊保障機制也沒有任何詳細規定。

（三）后《框架協議》談判，發達與發展中國家關于糧食安全關注的分歧依然嚴重

《框架協議》指出，農業對于發展中成員的經濟發展至關重要，他們必須能夠實行支持其發展目標、扶貧戰略、糧食安全以及生計關注的農業政策。該目標能否實現，取決于后《框架協議》階段更為艱難的具體模式談判。然而，后續談判過程中發達與發展中國家在農業補貼、農業關稅等核心問題上依然各執一詞，讓拖延了10年之久的多哈回合談判懸而未決，這直接或間接地影響到發展中國家的糧食安全關注。

在OTDS的削減幅度上，發達與發展中國家始終無法達成一致。面臨發展中國家大幅度削減OTDS的要求，美國和歐盟一直消極回避。從農業補貼的規模看，歐盟農業補貼為600億歐元，美國為482億美元，根據2008年7月談判案文歐盟應該削減75%—85%，美國應該削減66%—73%。但歐盟目前僅許諾削減70%。由于歐盟從總體上講處于農產品進口入超的局面，且農產品出口的大部分是歐盟各國間的貿易，因此其并未成為眾矢之的。美國雖然同意削減至150億美元，即削減69%，進入了談判案文的削減范圍，但美國2001—2005年實際農業補貼平均為170億美元，2006年為110億美元，2007年又下降為90億美元，因此，印度和巴西認為美國削減的幅度遠遠不夠，要求其必須削減到108億美元、至少削減到121億美元即削減75%以上。發達與發展中國家關于農業補貼的對峙成為具體模式談判階段的主要阻力。

在農產品的特殊保障機制的適用條件上，發達與發展中國家僵持不下。特殊保障機制是給予發展中國家的優惠政策，發展中國家可以動用這個在農業領域的防御性政策工具，在進口產品數量激增或進口產品價格銳減的情況下，提高關稅壁壘，保障農民的生存、農業的發展和糧食安全。由超過40多個發展中國家組成的33國集團是特別保障機制最積極的捍衛者。他們主張在農產品進口量超過正常年份的5%、10%和30%并造成國內價格下跌時，就可采取追加不同比例關稅的特殊保障措施，而且程序應簡單、易行。美國等糧食出口國則堅持只有當某種農產品進口突然增至40%以上時，“受害國”才能啟動特別保障機制，提高關稅。最終，美國以必須界定該機制使用的合法性和防止濫用為由，沒有作出讓步，導致2008年談判破裂。

談判破裂后，農業委員會又組織多次談判，但沒有帶來任何實質性進展。2011年伊始，農業委員會主席沃克（David Walker）提出預計在年終結束談判。然而談判的進展并不樂觀，WTO大使們一致認為，各項議題在年內不太可能達成一致。目前，為挽救多哈，代表們選擇了分階段完成的妥協方案，其中農業問題被列為“慢速通道”。綜觀十多年的多哈農業談判，盡管發達國家做出了巨大的讓步，但發展中國家大部分關于糧食安全的建議并沒有得到采納，而發達國家的削減承諾很大意義上是空頭支票。可以預測，多哈農業談判不可能從根本上考慮發展中國家關于糧食安全的關注。

四、結論與啟示

糧食安全問題主要是發展中國家的問題，WTO《農業協議》卻限制了發展中國家保障糧食安全的政策空間。為改變這一現象，發展中國家利用多哈農業談判，積極闡明糧食安全立場，爭取農業政策空間，以保護國內糧食生產，保障糧食安全。然而，歷經十年的“發展回合”并不能從根本上解決發展中國家的糧食安全關注。因此，《農業協議》及多哈農業談判最多僅能為發展中國家的農業發展提供一個相對公平的外部環境。如果多邊貿易體制不能與國內政策很好地銜接，或者沒有附以相應的國內政策激勵，發展中國家從農業貿易自由化中獲取的利益有限。從這一點來看，國內政策的調整才是最重要的。

篇5

節糧型畜牧業發展是否有益于糧食安全，或者說，耗糧型畜牧業的發展格局是否是導致我國糧食安全問題的主要原因，如若不是，那么發展節糧型畜牧業只能是“一廂情愿”的行為。本文將通過對糧食需求結構、產品需求彈性、城鄉居民消費特征、飼料轉化率以及消費習慣因素的考察來判斷節糧型畜牧業發展模式對糧食安全的潛在影響究竟是怎樣的。

1.1糧食需求結構轉變可能導致節糧型畜牧業發展與糧食安全之間的內在沖突。

1984年以來，我國人均谷物消費呈下降趨勢，消費結構發生明顯轉變，即人均谷物消費大幅下降，而人均肉食消費、水果、植物油、蔬菜、蛋、奶、魚類等消費大幅上升，對畜產品消費帶來的間接糧食消費對直接糧食消費具有替代作用。糧食直接需求下降，但間接需求日益上升，間接需求又主要體現在對飼料糧的需求上，而飼料糧的供需缺口在近些年呈現日益上升的趨勢，尤其是大豆和玉米的進口依存度不斷提高，再加上工業用糧的增長，結果我國糧食自給率從20世紀90年代以來不斷下降，從100%以上降低為2012年的97.7%，于是就產生了飼料糧需求不斷上升的壓力導致糧食安全問題惡化的認識。糧食需求結構的轉變使得對糧食總量需求上升，不斷地逼近和突破糧食供需平衡點。但值得注意的是，我國城鄉居民對動物食品需求的增長主要由豬肉與禽蛋等耗糧型畜產品構成，這就意味著糧食安全就表現為如何滿足居民對這部分增長的間接糧食需求，換言之，滿足了該部分糧食需求糧食安全才有保障。以肉雞為例，數據顯示，從1996年到2009年，我國肉雞的國內產量由618.4萬噸上升至2009年的1210萬噸，而與此同時，肉雞的進出口貿易逆差由4139噸上升至573374噸，也就是說肉雞產業存在較大的供需缺口。因此，發展節糧型畜牧業結果只能使糧食供需缺口日益擴大，因為消費者需求的是耗糧型畜產品，而社會卻要提供更多的節糧型畜產品，某種程度上說，這是種資源浪費與要素錯配；政策之于現實只能是“南轅北轍”。

1.2通過降低耗糧型畜品種的養殖數量，的確可以減少對飼料糧的需求，從而使口糧得到保障。

正是畜牧業的快速發展及由此產生的對飼料的大量需求帶動了種植業的發展，在未來糧食增產的大部分將主要作為飼料，并且后者將成為帶動糧食生產發展的主要推動力。一方面，我國節糧型畜牧業發展存在嚴重的飼料來源瓶頸，在我國節糧型畜牧業如牛羊的養殖主要以牧為主的飼養方式，而農區草原面積又呈逐年下降趨勢，再加上禁牧等因素，導致節糧型畜牧業發展受到嚴重限制。盡管近些年提倡通過發展牧草、苜蓿等種植業來擴大牛羊等的養殖規模，但是，目前這些產業在我國尚處于起步階段，方興未艾，各方面發展十分不成熟，尤其是市場發育不充分，因此比傳統農作物種植的市場風險還要高，對于傳統的糧食作物而言，由于既可用于口糧、亦可用于飼料糧或工業糧，種植戶可以根據市場行情的發展進行自由處置，或是滿足口糧需要，或是換為貨幣需求，對產品具有自由選擇權，顯然這些優勢是牧草產業不具備的：另一方面，由于種植業的高風險、高投入和低產出特征，種植業的比較利益日漸減少，農民種糧積極性日益消減，如果畜牧業對種植業的帶動作用再進一步減弱，這對種糧積極性和種植業的發展無疑是雪上加霜。此外，據資料顯示，盡管人口在不斷增加，但居民對直接的糧食消費在逐漸減少，尤其是城市居民尤為明顯，隨著城鎮化的發展，這一趨勢只能進一步得到增強。所以，盡管人口增加產生糧食剛需，但現有人口對直接糧食消費需求的降低以及糧食間接消費對直接消費的替代可以彌補新增人口對糧食直接消費的需求。

1.3從城鄉居民對食品消費的特征來看，城鎮居民對食品價格的敏感度較強，即價格小幅度的上升（下降）會帶來需求量的大幅下降（上升）。

節糧型畜牧業發展的結果必然降低耗糧型的豬肉、禽蛋產品供給，那么，這些產品價格上漲，考慮到敏感的需求彈性，產品需求將大幅下降，結果畜產品需求下降導致對飼料需求下降，最終負面影響將傳導至種植業。同時，城市居民對間接糧食的消費彈性表現為正常品需求，也即間接糧食消費相對于直接糧食消費能產生更大的經濟效應。因此，在我國居民對耗糧型畜產品消費偏好短期內無法改變的條件下，也即不同畜產品之間缺乏替代彈性時，人為地限制耗量型畜產品產量會降低對飼料糧的需求和糧食總產量，不僅對糧食安全造成負面影響，而且由于畜產品價格上升，居民生活成本增加，消費者福利惡化。所以，提倡節糧型畜牧業發展必須考慮相關產品的自價格彈性以及交叉彈性的影響。另外，從對飼料及其能量和蛋白質的轉化效率來看，生產奶牛、魚、肉雞、蛋雞是最經濟的，生豬居中，而肉牛、肉羊是最不經濟的。以飼料轉化率為例，效率較高的是魚和肉雞分別為62.5和41.7，而肉牛和肉羊分別僅為11.1和12.5。反芻動物對牧草、秸稈等農作物的副產品有很高的質量要求，如果品質較差，這些飼料難以維持反芻動物的需要，還必須補充一定量的飼料糧。這說明牛羊等所謂節糧型家畜，由于其對飼料、能量和蛋白質的轉化率較低，對資源的浪費更嚴重，因此其對糧食的節約程度可能是有限的。再考慮到對生態環境的影響，牛羊等反芻動物對前者的負面影響較之禽類及其他牲畜更嚴重。因此，在綜合考慮經濟效益、資源利用率以及生態環境效應之后，對節糧型畜牧業發展方式應進行更細致和深層的考量。

2實證檢驗

基于上述理論分析，本文將以統計數據為基礎，通過構建一般可檢驗的計量模型對節糧型畜牧業發展模式與糧食安全的關系進行實證研究。

2.1關于糧食安全的測度

目前，關于糧食安全的測度與評估有很多種方法，比如FAO的營養攝入評價法、朱澤的4指標簡均法、徐奉賢德5指標簡均法、馬九杰的5指標加權平均法以及高帆的“橫縱聯合法”等，但總體而言，學界對糧食安全的理解多側重于供給層面，而需求面往往被理解為糧食安全的影響因素同時作為解釋變量進入實證模型中，顯然這是有失全面性的。因此，在借鑒已有文獻基礎上，同時結合本研究目的，本文選取糧食產量波動系數（0.3）、人均糧食占有率（0.2）、恩格爾系數（0.3）以及糧食進口貿易依存度（0.2）四個指標，其中前兩個指標用于測度糧食供給安全水平，而后兩個指標則反映糧食需求安全，括號里的數據代表每個指標的權重值。

2.2解釋變量的選取

核心解釋變量包括耗糧型畜產品比重（主要指豬肉、禽肉及禽蛋產量占全部畜產品產量的比重）和耗糧型畜產品的需求彈性。之所以選擇耗糧型畜牧業相關指標作為核心解釋變量，是因為如果本文能夠證實耗糧型畜牧業比重的上升能夠為糧食安全帶來積極影響，那么其比重降低就必然給糧食安全帶來相反的影響，進而，節糧型畜牧業發展就會不利于糧食安全。同時，采用耗糧型畜牧業發展指標還可直接觀測其對糧食生產及安全的數量影響。根據前述理論分析，耗糧型畜產品產量比重應與糧食安全正相關，因為前者可通過對飼料糧的需求拉動糧食生產；而耗糧型畜產品需求彈性與糧食安全負相關，即彈性越大，當價格出現一定程度上升時，需求以更大程度下降，結果產品總收益下降，打擊畜牧業生產者的積極性，從而可能對糧食需求及其產量水平產生負面影響。價格彈性計算公式為：價格彈性=畜產品消費增長率/畜產品零售價格指數。在對模型進行估計時，分別采用全國樣本和地區樣本進行檢驗，對于后者的具體劃分，通常的一種做法是將我國畜牧業生產劃分為六大區域：華北、東北、東南沿海、華中、西南、西北，本文依據不同區域對耗糧型畜產品的需求特征和糧食產量高低將這六大區域進行合并，組成兩大類區域，即將華北、華中和東南沿海合并為同一類區域，這些地區不僅對耗糧型畜產品需求和生產集中，而且也是糧食作物的主產區，三大地區糧食產量占糧食總產量的比重接近70%；該區域包括：北京、天津、河北、山西、山東、河南、廣東、福建、浙江、江蘇、上海、江西、安徽、湖北、湖南，共15個地區；余下的西南、西北和東北地區合并為一類，陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、廣西、四川、貴州、云南、、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江。由檢驗結果可知，所有變量均通過顯著水平檢驗，并且各變量對糧食安全的影響與理論預期基本一致。具體而言，第一，從全國來看，耗糧型畜產品產量比重每提高1%將對糧食安全產生0.21%的積極影響，即耗糧型畜產品產量提高有利于保障糧食安全；由耗糧型畜產品的需求彈性系數可知，該因素對糧食安全的影響大小為-0.1247，即需求彈性每增加1%將導致糧食安全水平下降0.12%。這說明就全國整體而言，耗糧型畜牧業產量下降將不利于糧食安全。從各控制變量的影響來看，所選四個變量均在1%的顯著水平上通過檢驗，并且與被解釋變量正相關，其中，城鎮化水平的影響最大，影響因子為0.14，這說明隨著城鎮化水平的提高，居民對糧食間接需求的日益增加不僅沒有對糧食安全造成負面影響，而且為后者提供了更有力的保障。第二，從劃分區域情況來看，對于一類區域而言，耗糧型畜產品比重對糧食安全產生了顯著而積極的正影響，該比重每上升1個百分點將帶來糧食安全0.3個百分點的提高，畜產品需求彈性對糧食安全的影響為-0.14。另外，控制變量的影響與全國樣本的估計結果十分類似，均表現為與糧食安全正相關。不僅如此，通過與全國樣本比較，發現大部分指標在對一類區域中的影響更大。第三，從二類區域的估計結果來看，與全國和一類樣本估計不同的是：其一，耗糧型畜產品比重系數為負值，說明對于該類地區，降低耗糧型畜產品比重更有利于糧食安全，換言之，在該區域發展節糧型畜牧業將對糧食安全大有裨益。其二，在二類區域中，城鎮化與糧食安全負相關。這說明，在該區域面臨資源瓶頸下無法滿足城鎮化發展帶來的日益高漲的糧食間接需求，從而導致該區域面臨糧食安全惡化問題。

3結論與政策建議

篇6

為認真貫徹落實國務院、省、市、縣關于糧食安全責任制相關文件精神，做好市政府對我市糧食安全責任制落實情況的年度考核工作，特制定2019年度*****市糧食安全責任制考核工作方案。

一、考核內容

根據長治市糧食安全責任制考核工作領導小組《關于認真開展2019年度長治市糧食安全責任制考核工作的通知》（長糧安考核字〔2019〕2號）和《*****市政府辦公室關于印發*****市糧食安全責任制考核辦法的通知》（長縣政辦發〔2016〕61號）要求，結合我市糧食安全新形勢、新任務，本著“簡便易行、務實管用”的原則，2019年度我市糧食安全責任制考核內容為增強糧食可持續生產能力等6個方面14個重點考核事項45項年度考核目標任務，同時取消“定性評價考核指標”。

二、工作安排

（一）自查評分。2019年12月20日前,承擔考核任務的各牽頭部門要按照《2019年度*****市糧食安全責任制考核評分表》（附件1）確定的年度考核目標任務要求，完成對2019年度糧食安全責任制考核的自評打分和總結報告，備齊自評打分依據的文件資料，并按照《自評材料上報要求》（附件2）上報糧食安全責任制考核工作領導小組辦公室。自查報告要全面客觀反映考核年度落實糧食安全責任制的情況，總結成績，查找問題，分析原因，提出整改措施。各部門要對自查自評情況的真實性和準確性負責。

（二）部門抽查。2018年1月1日前，領導小組根據各牽頭部門的自評報告和部門評審意見，確定抽查對象，組成聯合抽查小組進行實地考核，并形成抽查考核報告。

（三）綜合評價。2018年1月10日前，領導小組辦公室根據各部門自查評分和抽查情況進行綜合評價，提出考核等次和考核結果運用建議報領導小組審議。

（四）考核通報。考核結果經縣政府審定后，由領導小組向各部門及單位通報，同時，抄送縣干部主管部門，作為對各部門及單位主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要參考。

三、工作要求

（一）加強考核工作組織領導。各部門要充分認識我市糧食安全的重要性和復雜性，牢固樹立大局意識、核心意識、看齊意識、責任意識，深刻認識和領會糧食安全責任制考核的實質要求，端正考核態度，突出工作實績，杜絕形式主義，務求達到考核工作和業務工作融合促進的效果。要切實加強對糧食安全責任制考核工作的組織領導和部署，確保糧食安全責任制年度考核各項目標任務的落實。要圍繞年度考核目標任務，認真開展自查自評工作，全面客觀真實反映目標任務完成情況。

篇7

關鍵詞 虛擬水貿易;水安全;糧食安全;政策化

中圖分類號 F746.14;U655文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)05-0134-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.022

20世紀70年代以來,以中東北非等國家為代表的水資源緊缺問題引起了各界的關注。20世紀90年代初Allan教授提出了虛擬水(Virtual Water)的概念,專指生產商品和服務所需要的水資源數量[1]。這個概念經過十多年的發展,被人們逐漸認識其對于實現區域和全球水安全具有的重要意義。

1 研究進展

2002年第二屆世界水資源論壇在荷蘭海牙召開,虛擬水作為單獨的議題被提上日程。同年12月在荷蘭的戴爾福特(Delft)以虛擬水為主題建立了工作組,對虛擬水的概念、意義和理論依據做出了較為廣泛和詳盡的討論。經濟學家Hokstra和Chapagain在這次會議的報告中認為原有的虛擬水流量測算方法不能真正反映一國水資源的真實需求,提出水足跡(Water Footprint)的概念和測算方法[2]。水足跡將虛擬水概念與消費聯系起來,用以衡量國家、地區、部門或個人水資源的消耗狀況,為水資源需求和供給管理提供了新的視角,也拓展了虛擬水概念的應用范圍。Hokestra和Chapagain等人提出水足跡的概念之后,對虛擬水流的計算方法展開了深入的探討,運用“樹形結構”將虛擬水含量細分為農作物虛擬水含量、加工品虛擬水含量、動物虛擬水含量和工業產品虛擬水含量。并初步計算了全球一百多個國家的虛擬水流量和各國的水足跡大小。Chapagain在進行國別研究的時候將虛擬水進一步細分為綠色虛擬水、藍色虛擬水和灰色虛擬水,對虛擬水貿易與環境保持的關系進行了量化探討,將虛擬水概念引入了生態環境領域[3]。

虛擬水和水足跡等概念的提出逐漸理清了虛擬水理論的邏輯脈絡,在此之上,學者們也不斷探討虛擬水理論的深層次依據。Allan教授認為虛擬水概念最核心的理論基礎是國際貿易理論中的比較優勢理論,“將一國較為優勢的資源出口本國將獲利”。

隨著虛擬水理論的逐步建立和完善,將虛擬水政策化的討論也逐步展開。2003年3月第三屆世界水資源論壇在日本東京召開,正式討論虛擬水貿易與地緣政治的關系,將虛擬水理念政策化提上了日程。而這一主題是各國政府普遍關注和顧忌的問題,至今仍是各國學者討論的熱點。2003年4月世界各國學者就虛擬水政策化主題召開了電子會議,專門探討各國水安全、糧食安全與國家安全的相互影響和制約關系。2005年9月,德國發展研究所(German Development Institute,GDI)建立了虛擬水貿易工作站。2006年第四屆世界水資源論壇在墨西哥召開,專題討論阿拉伯地區的虛擬水貿易與水安全的關系。2006年8月在瑞典的斯德哥爾摩專題召開了水資源周討論虛擬水理論的進展和應用。2009年3月第五屆世界水資源論壇在土耳其伊斯坦布爾召開,“糧食與水”、“水的綜合管理與保護”等論題中再次討論了虛擬水理論的政策化問題。最新的聯合國教科文組織水資源公報提出力求使水足跡平衡的水中立(Water Neutrality)概念,這是一個關于如何減少和補償水足跡影響的概念[4]。水中立指盡可能理性地減少某項活動的水足跡并補償剩余水足跡的負外部性。水中立的概念提供了一個將利益相關者與水資源管理相結合的良好工具,有利于探討減少水足跡目標和機制,從而對剩余水足跡環境和社會影響實現補償。

此外,虛擬水概念不僅縱向不斷延伸,橫向發展也非常迅速。虛擬資源概念的提出將虛擬水與虛擬土地、虛擬二氧化碳、虛擬氮等概念相提并論,為全球資源量化及貿易研究提供了新視角。一些學者將水足跡概念與生態足跡、碳足跡等概念聯系起來,使人們的消費對自然的影響更為清晰、以量化的方式呈現在公眾面前(Heokastra等人)。也有一些學者將虛擬水換算成生物能量,使虛擬水成為跨學科跨領域研究的一個支點(P W GerbensLeenes等人)。這些都為虛擬水貿易理論政策化不斷開拓視野,打開思路。

將虛擬水貿易理論政策化主要考慮需要實現兩個政策目標:第一,通過虛擬水貿易實現國家和地區之間水資源重新配置,提高更廣闊空間范圍內的水資源利用效率,實現國家和地區的水安全。第二,在實現國家和地區水安全的同時,確保虛擬水貿易不影響該國、該地區的糧食安全。是否能夠同時實現這兩個目標,如何實現,是學者們爭論的焦點,爭論的雙方都已經做了大量的論證工作。

劉?哲等:虛擬水貿易理論及其政策化研究進展中國人口•資源與環境 2010年 第5期2 虛擬水貿易理論政策化的各方爭論

2.1 國外學者關于虛擬水貿易政策化的爭論

從虛擬水相關理論提出伊始,關于糧食安全、水安全和國家安全的相關問題,國外學者就一直在爭論和討論。在虛擬水和水足跡概念的框架下,國外學者已經做了大量的前瞻性研究。Allan研究得出中東地區的30個國家正在通過進口小麥和其他農產品的方式進口虛擬水,來補償日漸減少的水資源。Hakimain,Turton,Wickelns等人對不同國家和地區之間的虛擬水貿易量和虛擬水流路徑作具體的分析測算。Hoekstra and Hung報告了全球食物以及其他產品在不同國家之間貿易中的虛擬水平衡測算結果[4]。以色列大學的Hillel Shuval指出,中東的干旱國家擁有極少的水資源, 這些水應該用于更為急需的地方;進口富含虛擬水的農產品能夠兼顧糧食安全和水安全。東京 大學M D Sirajul Islam對全球虛擬水流向對緩解缺水地區水資源壓力問題作了分析,認為全球水資源的空間分布通過虛擬水貿易實現了非均衡的重新分布,全球沒有水資源緊缺壓力的人口減少,中等壓力和高等壓力的人口增加,但極度缺水的人口減少。Hoekstra和Chapagain提出全球農產品貿易量的增長快于全球農產品產量的增長,這意味著全球糧食供給各國和各地區之間的依賴性增強。與發展中國家相比,發達國家由于消費了更多的工業制品而使其水足跡更大。Maria Berrittella等人通過建立全球貿易分析模型(GTAP-W)將虛擬水納入全球貿易分析框架。結論顯示未實行水資源管制的國家和地區,當貿易模式轉變時(貿易產品虛擬水含量不同),該地區的水資源使用量增加;而實行水資源管制的國家則傾向于出口更多的富含水產品。這使全球范圍內水資源利用效率降低了。

國外支持虛擬水理論政策化的學者一般將虛擬水問題放置在全球貿易框架之下進行分析,做了大量的國別研究。對品種的研究也都以國家為單位,為各國的進一步研究奠定了基礎。這些研究得出的一般性結論是:第一,虛擬水貿易的確對水資源在全球范圍內的重新配置起到了很大作用。第二,虛擬水貿易對部分缺水國家,如中東北非等國的水資源緊缺現狀確實起到了極大的緩解作用。第三,在貿易結構調整中考慮虛擬水因素確實能夠提高水資源管理的 效率。

提出質疑的學者也并非對虛擬水貿易理論全盤否定,而是在肯定虛擬水貿易具有優化水資源配置效率前提下,針對如何平衡國家水安全和糧食安全的問題上展開討論。影響農產品國際貿易的因素有很多,不能將虛擬水這一因素作為影響農產品國際貿易結構的唯一主導因素。一國政府出于對糧食安全和國家安全的考慮,需要制定一攬子解決方案來解決水資源問題。這就需要在政策制定過程中對一國現有水資源和虛擬水貿易的潛在供水能力以及國家的糧食安全通盤考慮。但是具體如何將以虛擬水為表現形式的水資源要素納入到國際貿易戰略的制定中各國學者只給出了研究的思路,而實證性的研究尚未完成。

Hofwegen認為虛擬水戰略的制定和實施決不是簡單地讓貧水國家和地區進口虛擬水,要將虛擬水戰略作為政策的一部分,需要徹底了解虛擬水貿易對于當地社會、經濟、環境以及文化狀況的影響以及它們之間的相互作用。應從貨幣(通貨)、糧食安全、糧食、就業和水資源等幾個方面來研究。Wichelns在研究中也指出[5],從經濟學的角度分析虛擬水的比較優勢有助于增強其政策相關性和實際應用性,但虛擬水貿易理論只是在水資源方面揭示了產品的比較優勢,因此,并不應該在政策的制定方面僅僅依據虛擬水貿易,應該全面地考慮到土地、勞動力和技術等諸多方面因素,全面確定優勢項目進行生產和貿易。Wichelns指出了虛擬水貿易與比較優勢理論之間的差異,運用比較優勢理論對資源與貿易之間的關系進行了理性分析。

2.2 國內學者關于虛擬水貿易政策化的爭論

國內學者對于虛擬水的研究目前集中在兩個方面,第一是中國分地區分產品虛擬水含量的測算以及分地區虛擬水流量的初步估計;第二是全國性分品種虛擬水含量的測算、虛擬水流量的估計和虛擬水貿易戰略研究。

中國虛擬水理論在實證研究領域最多用于分析西北干旱缺水地區的水資源管理問題。周俊菊 等人測算了2002年甘肅省13種主要農產品的虛擬水含量。焦文獻等人應用ImPACT等式分析了甘肅省1990-2003年虛擬水消費中人類活動對環境的影響。王學權和盧琦計算了青海省共和盆地(共和盆地地處青海省海南藏族自治州境內地,是我國西北地區沙塵暴肆虐的一大策源地)。城鎮居民和農村居民人均年凈消費的虛擬水量,分別為878.43 m3和1 105.61 m3。黃曉榮等人運用投入產出法計算了寧夏地區2002年虛擬水輸出量、水足跡和社會經濟系統對水資源的消費利用狀況。于茜等人測算了1990-2004年新疆地區五種主要農產品的虛擬水含量。桂東偉等人認為新疆有限的水資源不可避免地導致綠洲農業經濟用水與生態用水的矛盾。肖玲等人提出了虛擬水指數的概念,并對陜西省1989-2004年的18種農產品虛擬水含量進行了時空變異分析。

此外,一些學者也運用虛擬水理論探討了半干旱地區和水資源相對豐沛地區的水資源合理利 用問題。陳光和楊靜應用虛擬水相關的理論和方法對遼西主要農畜產品的虛擬水含量進行了計算,并對未來水資源供需平衡作了預測。崔嬙等人利用各類農作物虛擬水含量標準,計算了1997-2002年浙江省各地市主要農作物的虛擬水含量和不同類型農作物的虛擬水含量。馬忠和張繼良認為虛擬水戰略是水資源社會化管理的一個重要途徑,二人計算了張掖市產業間虛擬水的凈轉移以及區域虛擬水的調入調出,構造產業間虛擬水轉移矩陣,清晰量化各產業間虛擬水的轉移去向。吳爭程運用投入產出法計算了福建省各行業的虛擬水流量,分析了福建省經濟貿易中的水調配量,結果表明福建省以虛擬水的形式直接或間接地輸出了大量水資源。嚴冬等利用水資源模型輸出的蒸散發量,對黑河中游農作物初級產品的虛擬水含量、虛擬水貿易、虛擬水資源利用率和農業發展代價分擔等內容進行了測算和分析。王紅瑞等確定了北京市主要農作物的需水量,對北京農作物種植結構變化、農業用水及其對GDP的貢獻做了計算,并對各類農作物歷年虛擬水含量及其結 構變化進行了測算。

分地區的實證研究證實了不同地區不同產品之間虛擬水含量及虛擬水流量的差距,基本上肯定了兩點:第一,作物生長對水資源的需求可以通過其虛擬水含量來體現,從而虛擬水含量可以作為優化產業布局的因素之一納入政策制定的考慮范圍。第二,虛擬水流量對地區水資源的供需確實產生影響,對水資源的重新配置能夠起到作用。但是,分地區的虛擬水研究并沒能闡述虛擬水國際貿易如果對國家糧食安全產生沖擊應如何應對,也就是說虛擬水戰略的 制定如何與農產品貿易戰略相結合的思路還沒有被理清。

國內最早關注虛擬水戰略問題的是程國棟,他指出虛擬水是解決水資源緊缺問題的新思路,從國家角度出發,我國糧食安全應該靠自給,但是區域內部地區的糧食安全則沒有必要完全自給。此外,柳文華等人分析了虛擬水的政策內涵,估算出1980-2000年小麥、玉米貿易中虛擬資源的實際輸入情況。劉幸菡和吳國蔚運用虛擬水含量的計算方法對我國2000-2002年36種農產品虛擬水含量進行了測算,并進一步測算了我國該三年的農產品虛擬水流[6]。王紅瑞和王軍紅測算了中國各省市畜產品虛擬水含量歷年 變化情況和各類畜產品現狀分布情況。馬靜等人借助虛擬水的概念,測算了4類主要糧食作物的虛擬水含量。分析以糧食為載體的虛擬水國際、區域流量關系勾勒出了我國虛擬水貿易的基本格局。認為虛擬水戰略可作為跨流域調水的補充,在保障缺水地區水安全方面發揮重要作用。孫克將虛擬水作為一種重要的生產要素,討論比較優勢理論在虛擬水貿易中的應用,將虛擬水研究納入了經濟學的研究框架。李少斌測算了9種農產品在中國各省、市、自治區的城鄉虛擬水消費量。施宜和李磊將熵權理論引入虛擬水戰略研究框架,分別計算并比較了西北4省和中部4省的熵權,認為應該充分發揮熵權大的省份的生產優勢,而對耗水多的作物可以考慮盡量避免在缺水地區生產。

國內多數學者出于糧食安全的考慮不支持較大幅度的糧食進口。中國在全球糧食生產和消費中占據了巨大的份額,其貿易額的微小變化所引起的市場和糧食價格變動將影響世界的任何地方[7]。但近年來水資源短缺不僅會威脅中國的糧食安全、制約社會經濟的可持續發展,也會對世界糧食安全產生沖擊。對虛擬水貿易戰略的不斷深入研究揭示了以下幾點:第一,中國虛擬水流量成凈進口狀態,這對緩解我國實體水資源供需缺口確實起到了作用。第二,中國虛擬水進口要以國家糧食安全為前提,保證糧食在自給率下降不大的基礎 上,通過調整國際貿易結構來實現虛擬水的進口更有利于將虛擬水貿易理論納入政策框架。第三,中國國內各地區之間可以通過地區間的虛擬水貿易緩解我國水資源時空分布不均的問題。

3 虛擬水貿易理論政策化途徑的探討

(1)將虛擬水等新型資源概念與傳統生產要素一起納入到產品國際競爭力測算之中,調整國際貿易框架和國際貿易戰略。在全球化的背景下,沒有國家能夠稱可以完全實現自給。水 也是一種重要的經濟資源,農業也是經濟活動,只不過由于定價的困難以至被忽略。這些經濟資源和經濟活動都應被納入到市場的框架中加以分析,運用市場的力量加以推動,只不過進程要很緩慢。虛擬水資源管理更多的是一個政治問題而非技術問題(Allan)。影響虛擬水貿易的政治因素可以劃分為進口國因素、出口國影響因素和國際政治環境三大類(劉紅梅等)。各國在考慮到完全依賴進口糧食后所形成的糧食供給風險的不可接受性,都認為需要一攬子的貿易協議,而不是完全依靠進口虛擬水來解決水資源稀缺問題。

對于尚屬發展中國家的中國而言,糧食安全受到全球化、工業化進程的威脅,同時全球化大背景下的貿易自由化將成為國家糧食安全的新籌碼,也有可能成為國家工業化、城市化進程深入發展的新動力。在糧食、能源、資源全球流通的情況下,一方面不能固守高自給率的低效率發展,另一方面還應該更多的參與國際分工和國際合作,順應國際化發展的趨勢。將虛擬水與其他因素一起納入到宏觀調控框架雖然有諸多技術上的困難,但其政策意義和實際意義都是顯而易見的。

(2)通過建立第三方協議來保障虛擬水貿易的可持續性。通過虛擬水貿易實現水資源優化配置的最大顧忌就是國家糧食安全與政治安全。國家間的戰略合作關系的微妙變化直接影響虛擬水貿易能否實現可持續性發展。這也是學者們質疑依靠糧食進口解決水資源緊缺狀況的根源。從契約經濟學的角度看,要想實現通過貿易手段來解決水安全以及維護糧食安全,可以建立第三方協議來實現。例如,可以建立世界糧食銀行來從制度上保證水資源緊缺的國家和地區的食品可貿易性(Hillel Shuval)。

(3)將虛擬水理念納入到農業區域布局和區域貿易戰略結構中。不同地區不同作物虛擬水含量的差別給農業區域布局的調整提供了依據。同時也給區域間虛擬水貿易提供了依據。結合地區資源稟賦條件調整農業布局和農產品區域貿易結構是將虛擬水貿易理論政策化的另一途徑。運用虛擬水戰略,從國內糧食生產富足的省份調運糧食,實現地區間糧食供給平衡,可以更好地保證農業生產條件較好地區的糧食生產,緩解缺水地區自身水資源的短缺壓力和生態壓力,實現區域水資源的可持續利用(程國棟)。驅動虛擬水流動的一個重要因素是耕地面積,虛擬水總是從水資源短缺但耕地豐富的國家或地區流入到水資源豐富但耕地短缺的國家或地區(M Dinesh Kumar,O P Sign)。這與中國“南水北調,北糧南運”的現實相吻合。對中國南北方農業布局和貿易結構進行一定的調整,可以增加水資源的配置效率,同時不威脅國家糧食安全和政治安全。

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Reviews of Virtual Water Trade Theory and Its Related Policies

LIU Zhe1 LI Bing long2

(College of Economics and Management,China Agricultural University ,Beijing 100194,China)

篇8

一、全球糧食市場形勢嚴峻，將加大我國利用國際市場增加供給的難度

全球糧食體系變得越來越脆弱。首先，國際市場糧源有限，競爭激烈。世界耕地分布不均勻，糧食生產也極不均勻。韓國糧食自給率只有25.3%，日本糧食自給率長期低于40%，部分國家和地區長期面臨糧食短缺危機。世界糧食市場本來就面臨比較激烈的競爭，未來競爭可能更趨激烈。其次，國際糧食市場價格上漲，波動加劇。生物質燃料發展、世界人口不斷膨脹拉動了糧食需求；主要發達國家量化寬松貨幣政策推動國際游資炒作農產品期貨；全球氣候危機日益增加、耕地持續減少、主要產糧國出口政策管制等因素減少了糧食供給，世界糧食形勢日趨嚴峻。

盡管當前我國糧食自給率比較高，與國際糧食市場聯系還不十分緊密，但隨著經濟發展，我國對國際糧食市場的依存度也正在上升。近年，我國從國外進口糧食的數量大幅增加，數據顯示，我國糧食（小麥、玉米、大米、大豆）凈進口量已由1995年的1790萬噸增加到2010年近5700萬噸，預計到2020年我國糧食凈進口量可能過億噸，成為世界上最大的糧食進口國。中長期來看，國際金融、能源市場對糧食市場的牽動作用還會加大，引發糧食市場波動的因素將日益復雜，未來我國利用國際市場彌補國內糧食產需缺口面臨更大的不確定性。

二、全球氣候變化或進入拐點，可能沖擊我國農業生產體系

隨著全球氣候變化，極端性天氣引發的氣候事件日益增多，我國糧食生產可能會面臨大旱、大澇、大冷、大暖的氣候影響。目前，我國還有占耕地52%的旱地面積仍然是“靠天吃飯”，糧食穩產和增產要靠風調雨順。極端氣候事件增加，或給農業生產帶來較大沖擊，甚至還會帶來農業病蟲害增加的風險。

根據氣候學家的研究，目前全球可能進入到了氣候變化的拐點階段，或將發生一些重要的趨勢性改變：一是夏季降水可能出現北多南少的特點。國內氣候專家發現，我國夏季降水存在70年周期。依據這個周期，從2010年到2050年，我國夏季降水很可能出現北方多、南方少的局面，這對我國農業水利工程和防洪抗旱設施提出挑戰。二是全球氣候變暖的趨勢正在減緩，可能進入冷周期。有關科學家指出，根據地球軌道周期，從2000年開始，全球氣候可能從30年的溫暖期轉入30年的低溫期，冷周期可能給糧食生產帶來不利影響。三是全球進入地震高發期，環太平洋地震帶趨于活躍。地震專家指出，從2009年開始，環太平洋地震帶開始進入較活躍狀態，發生地震次數明顯增多，對我國農業的防震減災體系及應對方案提出挑戰。

三、農業資源環境約束增強，糧食持續增產的難度正在加大

我國耕地、水資源等對糧食生產的約束增強。目前，我國人均耕地面積1.38畝，約為世界平均水平的40%。受農業結構調整、生態退耕、自然災害損毀等影響，再加上不少地方盲目擴大、變相擴大城區面積，亂占農業用地和林業用地的問題還比較突出，耕地資源正在逐年減少。農民為了增收，擴大經濟作物的種植面積，對糧食耕種形成了“擠出效應”，糧食播種面積總體呈下降趨勢。我國人均水資源占有量約2200立方米，僅為世界平均水平的28%。水資源空間分布不均衡，部分地區發展高耗水產業，嚴重超采地下水，導致農業用水形勢趨于緊張。農業科技對糧食生產的支撐能力還不強，農業基礎性研究和創新能力比較薄弱，農業科技進步貢獻率僅為48%，比發達國家低20個百分點左右。

我國農業基礎設施仍然比較落后。水利建設尚不能滿足現代農業發展的需要，部分地區小型農田水利建設嚴重滯后，病險水庫除險加固任務十分繁重。隨著農村外出務工人數增加，農民對水利建設的投工、投勞減少，新的小型農田水利建設投入和管護機制還沒有建立。

四、農民種糧的比較效益較低，增加和保障糧食供給的激勵弱化

近幾年糧食價格穩步上升，對農民增收有一定好處。但總體來看，農民種糧的收入仍然不高。特別是與從事其他產業相比，種糧的比較效益明顯偏低，很多農民不愿意進行更多的糧食生產，大量年輕勞動力流出農村，導致糧食生產方式粗放，甚至出現等天種植，靠天收成，收種管兩頭、中間生產環節放任自流的現象。種糧收入與種植經濟作物收入、外出打工收入的差距大，糧價上漲速度趕不上農資價格上漲速度等問題，嚴重影響了農民的種糧積極性。

出現這些問題主要與我國目前糧價較低有關。我國糧食價格較低，有利于保障城市消費者的基本生活，有利于維護社會穩定，但種糧的農民收入低則不利于糧食生產。糧食價格過低也使得那些糧食生產較多的地區不夠富裕，長此以往必然挫傷這些地區的種糧積極性。種糧比較效益低下，農民也不愿意進行小型農田水利設施的投資，未來農業應付極端氣候事件的能力下降。

五、城鎮化進程加快，帶來了農業土地質量下降的嚴峻問題

積極穩妥推進城鎮化，不僅有利于我國擴大內需、加速落后地區的工業化進程，也有利于加強土地集約化使用，為促進農業生產的規模化經營、發展現代農業提供了機會，是保障我國糧食安全的積極因素。但從各地關于城鄉統籌中土地流轉的實踐經驗來看，城鎮化進程可能帶來農業用地質量下降的嚴峻問題。

目前，各地方普遍是通過“占補平衡”來實現土地流轉的數量平衡，但卻忽視了土地質量平衡的問題。土地管理法對“占多少、補多少”的原則要求，是土地質量和數量兩方面都要與所占耕地相同。但在經濟利益導向下，地方政府把重點放在了土地的數量平衡上，土壤肥力等質量問題極少引起重視。在土地復墾中，也只是將建設用地簡單復墾成為耕地，這些復墾后的耕地多為“生地”，與富含有機肥的“熟地”在糧食生產能力上有巨大差距。耕地保護的法律與目標在市場經濟浪潮中被扭曲，簡單粗暴的整理與復墾導致土地自然生產能力下降和萎縮，增大了未來糧食安全的風險。

六、確保未來我國糧食安全的幾點建議

（一）繼續堅持糧食生產上的有益經驗

一是的實行，極大地調動了農民的生產積極性，解放和發展了農村生產力。二是糧食流通體制改革不斷深化。取消糧食統購統銷制度，全面放開糧食購銷市場，實行重點糧食品種最低收購價政策，構建市場與調控相結合的國家糧食宏觀調控體系。三是農田水利基礎設施建設和糧食新品種、先進適用技術的推廣，農業抗災能力不斷增強。四是中央財政對糧食生產實施了扶持政策。

（二）大力加強糧食生產能力

一是要確保糧食播種面積。促進糧食生產穩定發展，必須首先保持播種面積穩定。長期來看，我國的糧食安全問題的解決要依靠耕地數量的保護和質量的提升以及糧食產量的提高，要繼續采取最嚴格的耕地保護措施。二是要加強農田基礎設施建設。進一步加大投入和政策扶持力度，加快改善農業基礎條件，充分挖掘增產潛力，并應對未來可能的氣候變化。三是積極探索新機制，積極發展現代農業。著力在擴張產業規模上下功夫，以大規模促大發展，以大發展培大產業。四是提升馬鈴薯在國家糧食安全中的地位。全世界馬鈴薯總產量在世界糧食總產量中僅次于小麥、水稻、玉米，為世界糧食安全做出了貢獻。五是要加大對農業的金融支持力度。

（三）強化科技對農業發展的支撐

一要增加農業科研投入。二是健全農業科技創新和技術推廣體系。三是推進種子產業健康發展。品種是糧食產業發展的根基，要加大對生物育種自主創新和產業化的支持力度。四是要大力發展農業科技，提高農產品的深加工水平。

（四）積極利用國際市場獲取有效供給

要在堅持立足自給有余、立足國土資源、立足科技保糧的長期戰略的基礎上，充分利用國內外兩個市場、兩種資源，積極實施農業“走出去”戰略，推動我國企業到其他自然資源稟賦良好的國家和地區投資農業生產。目前看，我國推動農業走出去的時機已經比較成熟，應把實施農業“走出去”戰略作為確保我國糧食安全的重要戰略來考慮。

（五）進一步完善糧食宏觀調控政策

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一、農業補貼實施存在的主要問題

（一）農業補貼的目標不清晰

到目前為止，我國沒有專門的農業補貼法律法規，農業補貼的目的、目標自然也沒有在專門的法律法規中得到體現，農業補貼的目標散見于中央公布的政策性文件當中。如在 2015 年中央公布的調整完善農業三項補貼的意見，從該意見當中，我們可以出農業補貼的目的、目標是保障國家糧食安全、促進農業發展方式轉變。同時在本文的前面內容當中，也提到了相關學者對農業補貼目標的認識，他們認為農業補貼的目標、目的是保障國家糧食安全、保障農民收入水平等。

筆者認為農業補貼是國家利用財政支出手段對農業生產領域的資源配置進行宏觀調控的政府行為，農業補貼關系到政府與市場的關系問題，關系到政府的權力邊界問題。農業補貼的目標、目的是要解決和完善在農業生產領域、尤其是糧食生產領域市場機制不能解決的問題。市場機制能不能有效解決農業生產領域的資源優化配置問題，筆者認為基于市場主體追逐利益的本性，對于經濟效益較好的農業產業，市場主體愿意把資源投入到該領域當中，因此，經濟效益較好的領域政府應該不干預，當然不排除政府的市場監管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領域也不應該實施農業補貼。

我國農業生產當面面臨的主要問題是農業水利交通等基礎設施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災害時常發生，種植業尤其是糧食種植業的比較效益較低，糧食種植業需求的勞動力、土地等生產要素資源流向其他農業生產領域，甚至流向第二、第三產業。在農業生產當中，畜牧業的經濟效益較高，完全依靠市場機制的作用能夠實現畜牧業生產資源的有效配置，不需要國家實施財政補貼進行宏觀調控，因此，農業補貼的財政資金應當集中投入到種植業尤其是糧食生產領域，農業補貼的目標是解決市場機制不能解決的糧食安全和農業可持續發展的問題，從前面部分的調研資料當中可以看出，農業管理及服務機構的工作人員過半數人員認為我國農業補貼的具體實施過程中農業補貼目標不清晰，農業補貼附加功能較多。農業補貼在具體實施過程中，不但種植業獲得農業補貼，經濟效益較好畜牧業和漁業也獲得了農業補貼，甚至于農業生產無關的農業休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補貼。如果農業補貼的目標、目的不清晰，農業補貼目標的附加功能較多，就會導致農業補貼在具體實施過程中，農業補貼財政資金就會被投入到更多領域。在財政資金一定的條件下，農業補貼資金被分散使用，必然降低農業補貼的效率，影響了農業補貼功能的發揮。

（二）政府對農業補貼的支出力度不足

當前我國農業補貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農業補貼的支出關系到中央和地方政府之間的事權及支出責任的劃分問題。對農業補貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權及支出責任劃分是否合理的主要表現。換句話說，政府對農業補貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權利和義務配置是否合理的表現之一。政府在對農業補貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農業補貼支出的動力不足，尤其是經濟效益較差的糧食產業；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應該履行的義務。

通過前面的調研資料看出，地方政府對農業的支持力度不足主要表現在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農業補貼資金的現狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農業補貼資金的問題存在，多數地方政府不愿意把財政資金投入到經濟效益較差的糧食產業，多數地方政府更愿意把財政資金投入到經濟效益較好的非糧食產業。在前面部分的調研資料中也看出，大部分調研對象也認為中央對農業補貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，如果把過多的義務強加給地方，也必然導致中央財政投入的不足，也必然導致中央政府不能較好地履行農業補貼的義務。

總之，地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，中央政府不能較好地履行農業補貼的義務是我國農業補貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農業補貼對農業的支持力度，影響了農業補貼的功能和作用的發揮。

（三）農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性

在市場經濟中，市場經營主體通常都是理性的經濟人，他們自主決策、自主經營、自負盈虧，市場經營主體決定資源的投入和產品的產出往往以利潤和效率為導向，這就導致資源往往流向效率較高的地區、效率較高的產業、效率較高的企業。同時，在市場經濟中，機會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機會成本，是指當資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對于農村青壯年勞動力來說，當面臨從事糧食生產和務工的選擇時，如果農村青壯年勞動力選擇從事糧食生產，那么務工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產的機會成本；對于農村土地資源來說，當土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產生的最大經濟效益就是土地被用于種植糧食作物的機會成本。當機會成本大于選擇某種用途本身所產生的收益時，理性的市場經濟人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農村青壯年勞動力來說，如果務工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產而選擇務工；對于農村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機會成本的問題，例如，對于農村老年勞動力來說，當市場已經不提供給他們恰當務工的工作機會時，如果他們還不得不繼續勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產。

隨著我國經濟的發展，農村青壯年勞動力和農村土地資源的可選擇性增多，農村青壯年勞動力資源和農村土地資源往往流向效益較高領域和產業，這是市場經濟中理性經濟人和機會成本決策的產物，同時，這也是市場經濟中，成本、價格和收益等市場機制作用的產物。市場機制既有優點也有缺點，市場機制的優點就是促進資資源向效益較高的領域和產業聚集，但是，當資源向效益較高的產業和領域聚集時，效益較低而又關系到國計民生的產業和領域的資源有效配置就會產生問題，市場機制的缺陷就會表現出來。關系到國計民生的產業和領域如果通過市場的機制的作用不能實現資源的有效配置，就應當發揮國家的宏觀調控，彌補市場機制的缺陷。

務工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當前我國農業面臨突出的問題之一，對于農村青壯勞動力來說，務工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機會較多農村青壯年勞動力和土地等生產資源就不會流向糧食生產領域。如果這種現象繼續發展和擴大，將會影響到糧食生產，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關系國計民生，關系到改革發展穩定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導致了一個基本的現狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩定，并不隨價格的變動而變動。基于這個特殊的糧食供需與價格關系，以及當前我國農業面臨種糧比較收益低的現狀，國家應該實施農業補貼，以彌補糧食生產者的收入差距，保障種糧農民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調研資料來看農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。從調研資料中還看出，農業生產經營者對農業補貼的種類認識不足，筆者認為導致該問題的原因我國農業補貼一直以來沒有專門的法律法規來作具體規定，一直分散在相關法規及政策之中，對于這一問題和原因已經有很多學者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調研資料來看，農業補貼對農業基礎設施支持力度不足也是當前我國農業補貼存在的問題之一，但是筆者認為導致這個問題的原因是農業中央和地方對農業投入的不足，根源于中央和地方的事權及支出責任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農業補貼方面的事權及支出責任劃分作為重點部分論述，因此，對農業補貼對農業基礎設施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關學者認為主要體現在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農業補貼法律實施的因素，或者說導致農業補貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認為主要是農業補貼制度本身的因數。通過前面部分調研資料的分析，農業補貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性。農業補貼的具體實施是依據農業補貼的相關法規政策，農業補貼在實施過程中存在問題，與農業補貼法規及政策制度本身不完善息息相關。

農業補貼在具體實施過程中目標不清晰，就導致農業補貼的附加功能過多，一些應當由市場調節的領域政府對其進行補貼，超出了政府宏觀調控職能的界限和范圍。農業補貼的目標目的不清晰其直接結果就是農業財政補貼資金被分散使用，沒有集中投入到應當獲得補貼的領域和環節，最終導致農業補貼的效率下降。農業補貼是依據國家有關法律實施的調整農業產業領域資源配置的政府宏觀調控行為。農業補貼相關法律制度是確認和規范國家實施農業補貼宏觀調控行為的制度規范。農業補貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關農業補貼的法律法規存在問題。

（一）相關法規及政策沒有處理好農業補貼政府和市場的關系農業補貼是政府利用財政資金支出手段對農業進行宏觀調控的政府行為，農業補貼的目標、目的關系到政府與市場的關系，關系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關系是指在市場經濟中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關系，換句話說在市場經濟中的政府與市場的關系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協調。“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。”

從十八世紀，亞當·斯密提出經濟自由主義以來，政府和市場的關系一直成為人們關注和討論社會科學領域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協調的討論，形成了有關‘政府與市場關系’的歷久彌新的話題。經久不息的討論、不勝其數的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認識。”

西方資本主義國家對政府與市場的關系的認識經歷了放任自由主義、國家干預主義和新自由主義階段，明顯呈現出從或者側重自由放任或者側重國家干預主義到將自由放任主義和國家干預主義辯證地結合起來的發展趨勢。

隨著市場經濟的發展，無論是側重于國家干預或者是將國家干預和自由放任相結合，國家干預已經成資源配置的一種重要方式。但國家干預的前提是市場機制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機制能夠有效發揮作用，應當讓市場機制充分發揮作用，國家應當少干預或者不干預，國家干預的重點是市場機制不能發揮作用的領域。

從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用到十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。應當說，隨著我國經濟建設和法治建設的不斷推進人們對政府和市場關系的認識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調控下對資源配置基礎性作用是一種側重于國家干預為主的認識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是一種將市場自由競爭機制和國家干預相結合的認識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關系提出新的認識定位后，我國很多專家和學者針對十八屆三中全會新的觀點發表新的見解和認識。正如如北大教授張守文所說：“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。當然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優先性、決定性地位。”

筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認為市場失靈是市場配置資源的手段和機制的失靈，國家干預資源配置的前提是市場配置資源的手段和機制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機制和手段能實現資源的有效配置，國家就不應該干預。市場機制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機制的缺陷和優點都是因人類追逐利益的本性而產生。判斷某個領域是否能通過市場機制的作用優化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進入這個領域，而市場資源是否愿意進入某個領域主要是看這個領域是否有利可圖。因此，經濟效益較好的領域國家應該少干預或者不干預，當然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調控手段，不排除使用國家市場監管手段。

農業補貼是國家利用財政資金支持手段實施對農業宏觀調控的政府行為，因此，農業補貼的目的、目標是解決市場機制不能解決的問題。在我國的法規和政策中規定農業補貼的目的、目標的主要有《農業法》及有關具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農業補貼法律法規，在相關法律中也沒有專門的法律條文對農業補貼的目的、目標作出具體的規定，農業補貼的具體目的、目標散見于《農業法》，《農業技術推廣法》等有關國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農業法第十三條、第十六條、三十八條，《農業技術推廣法》第二條、第二十八條等。《農業法》第十三條規定了國家采取措施鼓勵和支持生產、加工、銷售一體化經營的內容；第十六條國家引導和支持調整和優化農業生產結構和協調發展種植業、林業、畜牧業和漁業及發展優質、高產、高效益的農業的內容。第三十八條規定了中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度和各項用于農業的資金的用途，《農業技術推廣法》第二條規定了農業技術的含義是指應用于種植業、林業、畜牧業、漁業的科研成果和實用技術；第二十八條規定了各級人民政府在財政預算內應當保障用于農業技術推廣的資金，并按規定使該資金逐年增長。

從以上《農業法》，《農業技術推廣法》的相關條文的內容我們可以得出，農業補貼的目標、目的沒有準確清晰地規定在相關法律當中，相關法規及制度要求對種植業、林業、畜牧業、漁業等農業的相關產業進行支持和鼓勵。這就導致在農業補貼的具體實施過程當中財政資金投入了到農產品的生產、加工、銷售等經濟效益較好且不存在自然風險等領域和環節。在農業的各個產業當中畜牧業和漁業的經濟效益較好而林業和種植業的經濟效益較差，尤其種植業當中糧食種植業的經濟效益最差。在我國當前的現實社會中，絕大部分農村青壯年勞動力不愿意從事農業生產更不愿意從事糧食生產，同時具有其他較好經濟效益的農村土地已經開始流出糧食生產領域。由于種糧的效益較低，除了農村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進入糧食生產領域，這種現狀如果繼續發展將直接導致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進入糧食生產領域是我國糧食生產面臨的現狀，糧食生產面臨這種現狀只是糧食生產需要國家實施財政補貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預糧食生產領域的資源配置，糧食生產領域需要國家干預的另一個重要原因是糧食生產滿足了他人對于糧食消費的需求，產生了有利于維護國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經寫進了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機制的作用無法實現維護國家糧食安全的目標，因此，糧食生產領域需要國家干預。正如其他學者所說：糧食生產者從事農業生產產生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應得的社會財富。而經濟法的實質公平旨在恢復農業生產者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發展帶來的利益。

因此，農業補貼的目標、目的是解決市場機制不能調節的糧食安全問題和種糧農民應當享有公平公正權利的問題。

也許有人認為畜牧業等產業的發展同樣由于維護國家的糧食安全，因此，畜牧業等產業也應當獲得國家的財政補貼，法律規定國家對畜牧業等產業實施財政投入具有正當合法性。但是筆者認為畜牧業等產業的經濟效益較好，市場資源愿意進入相關產業，同時，畜牧業面臨的自然風險較低，依靠市場機制作用能夠實現資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務和市場監管之外，盡量采取不干預政策。但依據上述法律的規定，以及調研中的資料不但畜牧業獲得了財政補貼資金，甚至于農產品生產或者加工沒有多大關系的農業休閑觀光旅游項目也獲得了財政補貼資金。這就導致了相關主體之間權利義務的不對等，以至于利益的失衡。

總之，《農業法》等法律當中規定了各級財政用于種植業、林業、畜牧業、漁業、農田水利的農業基本建設投入應當統籌安排，協調增長的內容，與農業補貼相關的法規沒有處理好政府與市場的關系，導致農業補貼具體實施過程中目標不清晰，農業補貼附加功能過多，農業補貼的效率下降。

（二）相關法規沒有協調好農業補貼中央與地方的事權及支出責任從前面的調研資料中，我們得出政府對農業補貼的支持力度不足，在前面部分談到的農業補貼的相關法律法規及政策沒有處理好政府與市場的關系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農業的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調節的領域，必然導致投入到政府應當發揮職責領域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關系。

除了農業補貼法律法規沒有處理好政府與市場的關系，筆者認為導致政府財政資金對農業支持力度不足的另外一個重要原因是農業補貼的法律法規沒有協調好有關農業補貼的中央與地方事權及支出責任。

農業補貼是國家利用財政支出手段對農業產業領域進行宏觀的政府行為，農業補貼的問題是有關財政收入和支出的問題。從法學的角度研究農業補貼實施問題，就是研究農業補貼領域相關權利主體和義務主體的權利及義務的配置是否恰當、是否合理？對農業補貼的實施問題進行研究，法學方法的特征是以權利義務配置的分析為中心，這也是法學研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權利義務配置為中心。”

中央與地方的事權及支出責任與國家實行的財政分權模式相關，我國現行的財政分權模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續多年出現被動性的財政赤字，以及中央在經濟上的宏觀調控能力有所下降的背景實施。應當客觀地說分稅制符合當時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權不斷下壓、財權不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔了較之以往更多的事權與支出責任，但地方的財權與財力卻沒有得到相應的擴充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發了嚴重的副作用。”

關于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權與支出責任相適應的制度”。針對十八屆三全會提出的關于財稅體制改革的新的思路，法學領域的專家和學者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認為：“《決定》別強調建立‘事權和支出責任相適應’的制度，實則強調的是要破了‘事權下沉、財權上升’這個僵局。中國人民大學副教授徐陽光認為：《決定》采取的“事權與支出責任相適應”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權與支出責任相適應”之后還專門強調了  “進一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權與支出責任相適應是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現財力與事權相匹配的目標。

筆者贊同以上專家和學者的觀點，同時筆者認為十八屆三中全會提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”和“進一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權、事權、及支出制度，本質上是要使中央和地方政府之間權利和義務的配置處于平衡狀態及合理狀態。中央和地方之間的財權事權及支出責任的關系，本質上也是權利和義務的關系，因為，財權是指政府享有的取得財政收入的權力，“國家依法擁有的權力本身也可以被看作是一種法律權利”，而事權及支出責任本身是政府的責任和義務。正如劉建文所說：“在法學語境下，財權是指政府籌集與獲得財政資金的權力，其本質是一種權利；財力是指政府能夠支配的資金；事權是指政府承擔的職能，其本質是一種義務和責任；支出責任則是指各級政府為履行職能而承擔的財政支出，也被稱作‘事責’。”對于中央和地方各級政府，依據權利義務設置的合理性以及權利義務配置平衡的法理分析，其應當履行事權及支出責任，而法律法規卻沒有規定其履行事權及支出責任或者只規定其履行部分事權及支出責任；或其不應當履行事權及支出責任，而法律卻規定其履行事權及支出責任；或其應當履行事權及支出責任，而法律卻沒有規定其應享有的財權；或其不應當履行事權及支出責任而法律卻規定其享有相應的財權等現狀都是權利和義務配置不合理的具體情況。

在我國中央與地方的財權劃分依據是 1994 年實施的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農業補貼相關的中央和地方事權及支出責任的劃分沒有專門的法律規定，而是散見于《農業法》等法規和政策當中。在《農業法》中，有關農業補貼的事權及支出責任的內容主要集中在第三十八條，該條規定了縣級以上各級政府財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。

從《農業法》的規定來看，《農業法》沒有明確界定農業補貼相關的事項究那些是屬于中央事權，那些是地方事權，農業補貼屬于中央和地方共擔事權。在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規定了農業補貼事權的內容，但在中央事權和地方事權的部分都有與農業補貼相關的事權，但是哪些事權由中央承擔那些由地方承擔也沒有具體的規定，農業補貼的事權中央和地方都有責任和義務履行。這就導致應當完全由中央承擔的事權及支出責任，而中央沒有全部履行，部分責任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現其他學者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現象，地方的支出責任遠遠大于其承擔的事權。

同時，應當由地方承擔的事權及支出責任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導致某些事權中央和地方都不履行的現狀。

除此之外，在財政部、水利部、農業部等相關部門的政策性文件當中，如財政部、水利部《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》，財政部《農業綜合開發資金若干投入比例的規定》等，在這些政策性文件當中，有關農業基礎設施建設的事權及支出責任依然沒有作出具體的劃分，農業基礎設施建設屬于中央和地方共擔的事權。農業基礎設施的建設是提高農業綜合生產能力的關鍵因素，農業綜合生產能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統一以及交通運輸條件便捷的條件下，農產品可以在全國的范圍內流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區的農產品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農業產業本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠對地方財政收入和經濟增長有較大貢獻的產業和領域，因此，盡管《農業法》規定縣級以上地方政府對農業投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規定，又因為農業基礎設施建設本身不能對地方的財政收入和經濟增長有直接的重大貢獻，地方政府缺乏對其進行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農業領域，投入到農業領域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產領域。

同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強，對于關系到國家糧食安全的事權及支出責任應當由中央承擔，如果相關制度規定關系到國家糧食安全的事權由中央和地方共擔，將會導致中央財政投入不足，總之，有關農業補貼財政支出的事權及支出責任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權利和履行的義務配置不合理導致了財政資金對農業基礎設施建設支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農業補貼相關的事權及支出責任沒有得到相關法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力。

除了導致中央和地方對于促進農業產業發展的職責不明、權利和義務的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農事權的博弈和談判成本，最終導致政府財政資金對農業支持力度的不足。

（三）有關降低農民種糧風險的制度還不夠完善

在市場經濟中，作為理性的農民來說，種糧的收入水平決定了農民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平決定了農民種糧的積極性。決定農民種糧的收入水平的是種糧的自然風險和市場風險，因此，農業補貼對于種糧的自然風險和市場風險的防范和化解作用的大小對種糧農民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調研資料當中，我們得出農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。導致以上問題的原因，筆者認為農業補貼法律制度的不完善，以至于農業補貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農民的風險。法律規定對種糧農民實施補貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發個體合法行為的產生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現法律所設定的整個社會關系的模式系統的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規定實施農業補貼對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用進行激勵的目的是把種糧農民個體行為的外部性內部化，通過規則的強制，將產生外部性的社會收益轉化為種糧農民的私人收益，從而通過農民個體的最優選擇實現社會最優。種糧農民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產品，滿足他人的食物消耗需求，產生了維護糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護國家社會穩定，保證國家的持續健康發展。國家糧食安全的價值就是農民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農民種植糧食產生的正外部性的價值不能在糧食產品市場交易的過程中獲得彌補。市場經濟的市場主體往往都是理性的經濟人，如果種植糧食比較效益較低的，優質的勞動力、土地的生產資源就不會流向糧食生產領域，這種狀況的持續發展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應該實施農業財政補貼對糧食生產者進行激勵，促使農民從事糧食生產保障國家的糧食安全。

法律規定國家對種糧農民進行補貼，也是為了糾正種糧農民的權利和義務配置的失衡。農民種植糧食從客觀上維護的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農民所作出了維護國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農民已經作出了的貢獻轉化成收益回報給農民。通過市場的方式配置給種糧農民的權利利益與農民所履行了的義務價值不相一致，種糧農民的權利和義務的配置處于失衡狀態，因此，要發揮政府的宏觀調控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調控手段不能有效糾正這種權利和義務配置的失衡，處于個體理性經濟人地位的農民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產。

在《農業法》中有關防范和化解種糧農民風險的條文主要體現在保障農民收入水平的相關條文中，如《農業法》第三十七條。從三十七條內容可以看出，《農業法》第三十七條規定了增加農民收入水平的措施和增加農民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農民收入支持政策和國家實施對農民收入支持的前提，但是當農民遭受自然災害和市場災害時政府對農民的補貼水平應當到達什么程度在農業法中沒有明確的規定。同時，在我國農業的相關產業當中，糧食種植業的收益一直處于比較低的狀態，糧食種植業是確保谷物基本自給，維護國家糧食安全的重要產業，對種糧農民的風險防范和化解程度是提高農民種糧積極性和維護國家的糧食安全的關鍵。

總之，相關法律及政策對于防范和化解農民的種糧風險的規定不完善，沒有把種糧農民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導致農業補貼在具體實施過程中對農民種糧風險的防范和化解程度較低，種糧農民的應當享有權利和履行的義務不對等，種糧農民權利和義務處于失衡狀態。

完善農業補貼法律制度的建議及對策

一、完善農業補貼法律制度立法方面的建議

農業補貼是國家利用財政資金支出手段對農業產業領域資源配置的宏觀調控行為，農業補貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農業補貼在實施過程中存在農業補貼的目標不清晰農業補貼附加功能較多，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼不能有效地防范和化解種糧農民的風險，這些問題根源于我國與農業補貼相關法律制度的不完善，導致與農業補貼相關主體的權利義務配置的失衡，因此，需要完善農業補貼相關的法律制度，以糾正權利義務配置的失衡，調和現實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關系糾葛,其根源往往在于規則的缺失，這就要求我們通過合理設置法律規則，人為地在各種矛盾之間做出權衡性的選擇或調和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩定的秩序，財稅法在這一點上也不例外。”完善相關法律規則，合理配置相關主體的權利和義務也是農業補貼法律制度的根本任務，正如劉建文所說：“通過對權利、義務和責任在不同主體間的合理配置，來實現國家財政權與私人財產權的平衡與協調，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規、有序、有責。”

筆者認為應當從以下幾個方面來完善農業補貼的法律制度，以使農業補貼相關主體之間權利和義務的配置達到平衡狀態，提高農業補貼的效率，保障國家的糧食安全。

（一）農業補貼的法律制度需協調好政府和市場的關系針對當前我國農業補貼實施過程中目標不清晰附加功能較多，政府管得過多，農業補貼資金使用超出了政府的職能范圍，農業補貼效率低下的問題，就需要完善農業補貼法律制度。完善農業補貼的法律制度需要協調好政府和市場的關系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農業產業的發展中市場與政府功用的適當定位?  如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進行法律的調整，從而構建兩者的良好關系?  如何通過加強經濟立法，推進經濟法治，來保障市場和政府各自功用的有效發揮?  等等。

 “以達到在法律上界定與農業補貼相關主體的職權與權利，明確推動農業產業發展政府權力和職責的邊界，從而有效定分止爭。建設現代國家的經濟治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能。”

農業補貼是政府的宏觀調控行為，農業補貼的目標是解決市場機制不能有效解決的問題。“市場對資源的有效配置的失靈需要國家宏觀調控，國家宏觀調控的失靈需要經濟法，經濟法是確認和規范國家宏觀調控的法律。”

經濟法確認和規范國家宏觀調控的前提是市場機制對資源有效配置的失靈，如果市場機制能夠有效發揮作用領域就不需要國家宏觀調控，因而也不需要經濟法進行確認和規范。在農業的相關產業中，如果該產業市場機制能夠有效發揮作用，就不需要國家實施農業補貼對其進行宏觀調控，國家實施農業補貼的目標和作用因該是解決市場機制不能有效調節的問題。在農業的相關產業中，如何判斷哪些領域市場機制能夠有效調節，可以利用經濟效益為標準，因為，市場機制發揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領域的經濟效益較好，市場主體會主動地把生產資源配置到該領域，如果某些領域經濟效益較差，市場資源會逐步退出該領域。獲得國家農業補貼支持應當滿足兩個前提條件，該農業產業的經濟效益較低，同時該農業產業又是關系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用。或者說在農業產業的發展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責與市場功能的標準。

農業補貼的目標是維護國家糧食安全，對糧食種植等經濟效益較差農業產業進行干預應當是政府宏觀調控的權力和職責，促進糧食種植業的發展是國家農業補貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。

無論在戰爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經濟的平穩發展，甚至會導致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶。基于保證國家經濟持續健康發展以及社會的和諧穩定，我國制定了《國家糧食安全中長期規劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規定了提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食供給和質量安全等內容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規劃建議》中規定了實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

糧食對國家社會穩定、經濟發展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風險較大，市場風險較大，農業水利等基礎設施薄弱，種糧效益比較低的現狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業，如農村青壯年幾乎不從事糧食種植，農村土地流轉到效益較好的其他種植業，甚至是非農產業，農村土地拋荒的現象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農業水利等基礎持續沒有得到完善，種糧風險沒有得到合理分擔，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業，將會影響到國家糧食產能以及谷物的基本自給。總之，在市場機制不能有效實現我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業維系著國家糧食安全，國家應該加強農業補貼的支持力度，這是政府的宏觀調控的權利和義務。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進口糧食數量較大，以及我國糧食產量的增加。我國糧食產量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農作物災情較輕；而不是糧食種植業的經濟效益較好，農民的種糧積極性較高，擴大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農民的種糧積極性降低是時，更應該加強糧食種植業的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當市場出現短缺時可以立即組織生產，滿足市場的需求，如果農民的種糧積極性較低，大部分的農民放棄種糧，當糧食物品出現短缺時再來組織生產，已經不能解決市場需求，將會導致更大的問題，甚至會導致國家和社會的穩定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據 WTO 規則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴重缺乏可臨時禁止或限制出口。

因此，依靠國際市場來維護我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調控目標。國家農業補貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業風險，提高農業綜合生產能力，提高農民的種糧積極性。 非糧食種植等經濟效益較好的農業產業應當由市場機制充分發揮調節作用，國家除履行市場監管職責外，應當不干預非糧食種植等經濟效益較好的農業產業的資源配置。非糧食種植業在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業。

同時，非糧食種植業通常經濟效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風險，如，蔬菜、畜牧業等。在經濟利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經濟效益較好的農業產業領域，因此，這些領域農產品有效供給可以通過市場機制的充分發揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關系，如果把部分財政資金投入到政府的職責范圍之外的領域，必然降低了財政資金的使用效率。

政府實施農業補貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農業補貼的目標以及職責范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農業產業的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。

農業補貼扭曲市場配置資源主要表現在以下方面：獲得農業財政補貼的市場主體缺乏了市場正當競爭、優勝劣汰的壓力，導致其不采取推動技術進步和管理創新的措施，不能提高產品和服務質量，降低了市場機制有效配置資源的效率。甚至產生權力尋租，有些農業產業項目就是為了騙取國家財政補貼資金而設立。如果政府職能不清或不當膨脹，就會使其配置范圍和領域大為擴張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權力非常必要。

總之，應當把國家農業補貼的目標、目的限定在經濟效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農業產業之內，對于非糧種植等經濟效益較好的農業產業應當充分發揮市場機制的調節作用。這樣才能實現有關農業補貼的政府權力和義務的合理配置，清晰劃分農業補貼的目標，提高農業補貼資金的使用效率。

（二）農業補貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權及支出責任農業補貼的法律制度沒有合理劃分與農業補貼的相關的中央和地方的事權及支出責任，其本質就是在中央和地方政府之間與農業補貼相關的權利和義務配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責劃分不清，導致了應由中央政府負責與農業補貼支持相關的事權及支出責任過多地留給地方政府，應由地方政府負責的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農業支持的動力。最終結果就是農業補貼財政資金對農業支持力度的不足，以及農業補貼不能有效地化解農民的種糧風險，農業綜合生產能力不高，農民種糧積極性較低。

農業補貼是財政支出的一種形式，財政支出實質上是對公有財產的處分，目的是提高農業綜合生產能力、保障農民的收入水平，實現糧食等農產品的有效供給。中央和地方政府應當在法律的框架內謹慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權及支出責任。要合理劃分中央和地方的事權及支出責任，首先要明確劃分中央和地方事權及支出責任的原則和標準。國家機構事權及支出責任也可稱作國家機構的職權，在我國憲法第三條中規定了劃分中央和地方國家機構職權的基本原則，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權支出責任的劃分的原則和標準，我國的有關專家和學者都有論述，如人民大學徐陽光副教授所言：事權及支出責任相適應在縱向層面的要求，須根據事務的外部性、信息復雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權劃分，明晰各級政府的支出責任。又如中國社會科學院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權通行的劃分標準有二：一是事權的影響范圍；二是事權的重要程度。筆者認為認為中央和地方事權及支出責任的劃分除了遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應該考慮具體事務的外部性和地域管理信息優勢等。除此之外，對于與農業補貼有關的事權及支出責任的劃分還可以借鑒其他國家的經驗，如美國在各級政府之間劃分支出責任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農業補貼法律制度需協調好中央和地方的事權及支出責任，使中央和地方政府之間在有關促進農業發展方面的權利和義務的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權及支出責任的基本原則和標準外，還要在此基礎上分析農業補貼有關事項當中那些應當是中央的事權及支出責任，那些是地方的事權及支出責任。筆者認為在農業的財政支出補貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當屬于中央政府，除此之外的財政支出補貼應當屬于地方政府的責任和義務。

對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當由中央政府履行的必要性體現在以下幾個方面；從遵循中央的統一領導，發揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責任較重的背景下，對不能創造財政收入的產業缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責任較重。2006 年農業稅條例廢止之后，發展糧食生產對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產業的經濟效益比較低，對于提高農民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經濟效益較好、能夠創造更多財政收入的領域或者對于改善地方民生有明顯作用的領域。其次，主政地方的政府官員通常認為，就算本地不產糧食，只要地方的經濟發展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區生產的糧食其他地區同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區域內。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務安全時，應當由成本較低的機構和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務的主動性和積極

性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規定了國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，保障糧食供給和質量安全等有關國家糧食安全的內容。《國家安全法》把糧食安全提到國家安全的高度，維護國家安全是中央政府應當履行的職責，同時，針對當前我國中央和地方事權及支出責任配置不合理現狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強中央事權和支出責任，把國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規劃和管理等作為中央事權。

2014 年 12 月 31 日國務院制定《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務院辦公廳印發《糧食安全省長責任制考核辦法》，在該辦法中規定了省級政府在耕地保護、提高糧食生產能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責任。筆者認為依據事權及支出責任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責任，可能實施效果將會降低。

中央政府負責對于保障國家糧食安全的事權及支出責任，不但包括良種補貼、農資綜合補貼等農業支持責任，還應負責農業基礎設施建設、農業科技服務等提高農業綜合生產能力責任。盡管中央政府在負責支農事權及支出責任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負責，這樣既提高了中央財政支農的效率，也減輕了地方政府的財政負擔。

總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權及支出責任劃分給中央，使中央和地方政府在促進農業發展方面的權利和義務的配置處于合理狀態，使農業發展中的矛盾和問題得以化解，促進農業綜合生產能力的提高，更好地保障國家糧食安全。

二、完善農業補貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業的風險損失補貼

從前面部分的論述當中得出實施農業補貼的根本目標是維護國家的糧食安全，而保持糧食種植業健康持續發展是維護國家糧食安全的關鍵。影響糧食種植業的持續健康發展的因素除了農業基礎設施水平、農業科技服務水平之外，還有用于糧食生產的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業，主要看糧食種植業的效益，糧食種植業的風險損失是關系到糧食種植業的效益。要提高糧食種植業的效益就要求農業補貼能夠有效合理分擔糧食種植業的自然風險和市場風險。如果農業補貼不能合理地降低糧食種植業的風險農村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領域。

從前面部分的調研資料中我們看出，農業補貼不能合理地降低糧食種植業的自然風險和市場風險。完善我國農業補貼可以學習和借鑒美國的經驗，2014 年美國通過新的農業法案實施農產品價格損失計劃、農業經營風險覆蓋計劃，農業災害援助等方面保障農民的收入水平。

篇10

一是開展面上工作的調研。主要是根據**黨委提出的學習實踐活動需要重點解決的問題和**同志在全區深入學習實踐科學發展觀活動動員大會講話精神，在集中學習基礎上按照職責分工由局黨委領導班子成員帶隊，深入基層和聯系點，著重圍繞深化全區糧食流通體制改革、促進全區現代糧食流通產業發展、確保全區糧食安全和加強糧食工作隊伍建設等糧食系統重大問題進行調研。通過廣泛聽取意見建議，初步梳理出我區在糧食科學發展上存在的突出問題，提出對策措施，更好地從理論和實踐上加深對貫徹落實科學發展觀的認識，為深入開展思想討論、搞好分析檢查和整改落實打好基礎。

二是開展學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的專題調研。按照**黨委學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的安排部署，圍繞十七屆三中全會《決定》提出的確保國家糧食安全的基本要求、總體思路和重大舉措，結合我區糧食工作實際，深入了解當前糧食安全面臨的新情況新問題，提出在體制機制方面保障**糧食安全、保護農民種糧積極性的對策措施；研究如何抓住國家實施糧食戰略工程等重大舉措的有利時機,在糧食產業項目建設上特別是推進國家糧食后備基地方面積極爭取國家支持,提出促進糧食增產、農民增收、產業發展相協調的意見建議。

二、調研方式和要求

通過實地考察、現場觀摩、召開各種層次座談會等方式進行調研，廣泛征求各方面意見建議。重點要開好三個座談會：一是召開綜合座談會，了解掌握總體情況，聽取各地糧食部門對**糧食局貫徹落實科學發展觀方面的意見建議；二是召開有關方面座談會，對一些重點問題進行調研座談,梳理存在的突出問題,多方面聽取意見建議;三是召開專題座談會,根據局領導各自分工側重了解相關方面影響和制約糧食科學發展的突出問題和措施辦法。

在深入調研的基礎上，要集中梳理各個方面的調研情況、存在的問題、提出的對策措施，形成《關于促進**現代糧食流通產業發展的若干意見》，明確提出全區現代糧食流通產業發展的方向、目標、原則、任務、政策保障和實施措施，積極探索發展我區現代糧食流通產業的路子。

三、調研分組和時間安排

調研分三個組進行。第一組**同志牽頭，**、**同志和辦公室、產業發展處、軍糧供應辦公室參加,赴**、**、**、**、**調研。第二組**提同志牽頭，折為民和財務會計處、儲備基建處、政策法規處參加，赴**、**、**、**、**調研。第三組**同志牽頭，***同志和購銷市場調控處、政策法規處、監督檢查處參加，赴**、**、**、**、**市調研。