導語：如何才能寫好一篇農村專項計劃的利弊，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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2021高考填報志愿的注意事項是什么?高考志愿填報對高考錄取結果起到了關鍵性的作用。那我們知道有哪些嗎?下面是小編整理的2021高考填報志愿應注意什么_考生填報志愿要考慮的因素，僅供參考，希望能夠幫助到大家。

高考填報志愿應注意什么一、家長自作主張為孩子挑選專業，不考慮孩子的興趣愛好

金融行業是許多家長心目中最認可的行業，很多家長從來不去考慮孩子會對什么行業感興趣，直接讓孩子選擇了和金融方面相關的專業。面對一個自己不感興趣的專業，孩子學習時會非常的抵觸。

在大學里不會有動力去努力學習這方面，更不會在這方面有長遠的發展。所以，為了孩子在未來有一個更好的前途，為孩子選擇專業時，一定要考慮孩子是否喜歡這個專業，這樣孩子將來上大學才會愿意學，未來的發展也會更好。

二、家長不讓孩子參與填報志愿，只讓孩子專心考試

孩子打算去什么地方上學，專攻什么專業，以后想要找一份什么樣的工作，這其實應該由孩子來決定。但有部分家長，只讓孩子把所有精力都放在考試上，自己則來為孩子的前途作主，把決定權掌握在自己手中，本來家長是在孩子填報志愿時為其出謀劃策的，最后卻是自己來決定孩子要填什么志愿，孩子有選擇人生方向的權力，希望這些家長要尊重他們自己的內心想法。

三、填報志愿時冒風險，只選擇重點大學

在填報志愿的過程中，重點大學當然會吸引很多家長和學生的注意力，往往會把自己的全部志愿都選成重點大學，但殊不知這樣做其實非常冒風險，選錯的概率非常大，重點大學確實對孩子以后的人生發展幫助非常大。

因為可以得到更好的教育，獲得更多的機會，但重點大學并不是所有專業都是重點，一些專業甚至還不如普通大學更有實力。這就需要家長和學生們作好利弊分析，考慮好之后再作出最終的決定。

四、以為在平行志愿里填報的越多越好，事實恰好相反

不少家長都覺得既然平行志愿可以填報很多學校，那不如全部都填上，這樣做更保險一些。但真實情況是這樣嗎?如果孩子第一志愿的學校分數線過高，而且填報時又選擇了不服從調劑，那過多的平行志愿就會導致孩子被退檔，要知道在高考填報過程中出現退檔可是很嚴重的事情，會有極大可能無緣自己的理想院校。

五、填報時只看去年的錄取情況

每一年，高考的錄取分數線都會有所調整，也許去年還比較低，今年就調得比較高。部分家長在填報時，會根據去年的錄取分數線來判斷今年自己的孩子能否被錄取。這是一種非常不靠譜的想法，很容易因為分數線的上漲導致孩子遺憾落榜，在填報時，至少應該觀察該大學三年以來，它的錄取分數線都有哪些變化，心里有了一個大概的了解之后再去進行填報。

六、填報時要把院校梯度這一因素考慮進去

院校梯度是很多家長和學生在填報時都沒有注意到的事情，首先最重要的就是第一志愿，一定要經過充分的考慮之后再去填報它，其次就是第二志愿，這個志愿盡量選擇那些報考人數比招生人數少的院校，一定要把這兩個志愿的梯度分析好，確保填報之后自己不會掉檔。

考生填報志愿要考慮的因素一是以成績為基礎。高考成績是考生被錄取的基礎因素，直接決定了可選擇的院校的層次和專業去向。

二是院校綜合情況。院校是考生選擇志愿的重要因素，是選擇與哪些人在一起學習、到哪里去學習、學些什么等問題。考生在選擇時，既要看院校的歷史、地域，也要看院校綜合辦學實力。

三是考慮專業和就業。專業是考生志愿選擇的核心因素，一般關系到大學學習的興趣和職業趨向。重點大學有優勢專業、普通院校也有特色專業，是院校優先還是專業優先，不能一概而論;考生要選自己喜歡、符合個性特長的專業，改革省份考生還要考慮選考科目范圍等因素。專業選擇與經濟社會發展的趨勢有關，有的專業報考很熱門，到了就業卻遇冷，需要理性判斷。

四是結合身體等條件。專業與身體狀況有關聯，有的專業受視力、色覺、器質性健康狀況的限制;部分院校按專業學習要求，會對單科成績和外語口語等方面提出規定。還有一些中外合作專業、民辦院校收費較高，選報時還應考慮家庭經濟狀況。

填報志愿常見問題1、什么是批次控制線?

答：批次錄取控制分數線是各省招辦根據本省考生高考成績整體水平和招生計劃，按一定的比例確定的投檔新生的各科類、各批次最低成績標準。院校只能錄取所在批次線上的考生，只有高考特征成績達到或超過批次線的考生(通常稱“上線考生”)檔案，才有可能被投檔到高校，由高校選擇錄取。

2、什么是院校調檔分數線?

答：院校調檔分數線又稱調檔線，是省級招生考試機構以招生院校為單位，按招生院校同一科類(如文科或理科)招生計劃數的一定比例(如105%)，在對第一志愿投檔過程(平行志愿的第一輪正式投檔)中自然形成的投檔給院校的最低投檔分數。省教育考試院根據普通高校在本省的招生計劃數和投檔比例計算出應投檔數，按相應規則投檔后，向院校所投考生檔案的最低投檔分數就是學校的調檔分數線。

3、什么是平行志愿?

答：平行志愿是指高考招生同一類別、同一投檔段次中若干具有相對平行關系的志愿。平行志愿投檔原則是“分數優先、遵循志愿、一輪投檔”，先從分考生開始，依次檢索和投檔，當輪到檢索某一考生時，遵循該考生所填報的志愿順序檢索，當符合投檔條件且院校有計劃余額時，即被投檔。

4、什么是順序志愿?

答：順序志愿是指在同一個錄取批次設置的多個院校志愿有先后順序，如第一志愿、第二志愿等，每個志愿只包括一所院校。順序志愿的投檔原則是“志愿優先”，考生的高考志愿是投檔的第一要素。投檔時，對選報同一志愿院校的考生按院校確定的錄取原則、調檔比例從高分到低分進行投檔，也就是說每所院校各排各的隊。

5、什么是專業級差?

答：所謂“專業級差”是院校在安排考生專業時，按招生章程中公布的一個或幾個分數值，來確定選報不同專業志愿考生的錄取專業，這種分數值就是“專業級差”。也就是院校在錄取考生第一專業志愿和非第一專業志愿時的分數差額，各專業志愿間級差分數，如3分、2分、1分等。例如，某高校對進檔考生的專業安排，級差分為“3、1、0、0”。也就是說，該校第一、二專業志愿之間分數級差為3分，第二、三專業志愿間級差為1分，其余專業志愿之間級差為0分。

6、什么是高校招生章程?

答：高校招生章程是高等學校依據我國相關教育法規和教育部要求制訂的，是高校開展招生工作的重要依據。教育部明確規定，招生章程是高校向社會公布有關招生信息的必要形式，其內容必須合法、真實、準確、表述規范。高校的招生章程經主管部門依據國家有關法律和招生政策規定進行審核備案后方能向社會公布，不得擅自更改。學校法定代表人應對學校招生章程及有關宣傳材料的真實性負責。高校依據招生章程開展招生工作。

7、什么是“雙一流”?

答：建設世界一流大學和一流學科，簡稱“雙一流”。這是我國高等教育領域繼“211工程”“985工程”之后的又一國家戰略。教育部、財政部、國家發展改革委《關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，公布首批雙一流建設高校共137所，其中一流大學建設高校42所(A類36所，B類6所)，一流學科建設高校95所;“雙一流”建設學科共450余個。

8、什么是按大類招生?

答：按大類招生是近年來一些高校采取的新的人才選拔模式。在這種招生方式下，高校將相同或相近學科門類專業合并，按一個大類招生。通過該方式錄取的學生在本科階段先統一學習基礎課，一段時間后再根據自己的學習興趣和學校的專業設置情況，按照雙向選擇的原則最終確定所學專業。考生在報考按大類招生的專業時，要了解大類中都包含哪些專業(方向)。

9、什么是“三大專項計劃”?

答：根據教育部政策，重點高校招收農村和貧困地區學生計劃統稱為“專項計劃”，包括三個：農村貧困地區定向招生專項計劃簡稱為“國家專項計劃”;地方重點高校招收農村學生專項計劃簡稱“地方專項計劃”;農村學生單獨招生計劃簡稱為“高校專項計劃”。國家專項計劃定向招收貧困地區學生。地方專項計劃定向招收各省(區、市)實施區域的農村學生。高校專項計劃定向招收邊遠、貧困、民族等地區縣(含縣級市)以下高中勤奮好學、成績優良的農村學生。

10、什么是體檢結果

答：凡參加高考的學生必須參加高考體檢，才能了解自己的身體健康狀況。當考生經過眼科、外科、內科、耳鼻喉科、口腔科、胸透、檢驗等系統的體格檢查，每個科室的醫生會根據教育部、衛生部、中國殘疾人聯合會印發的《普通高等學校招生體檢工作指導意見》中所列條款，結合考生的身體狀況做出各科體檢結論，最后，主檢醫生根據《指導意見》，綜合各科結論，出示給考生一個“報考專業建議”，這個建議就是體檢結果。

11、色弱、色盲考生適宜選報哪些專業?

答：除《普通高等學校招生體檢工作指導意見》和高校招生章程規定限制報考的專業外，色弱、色盲者都可以報考，如哲學、法律、社會學、社會工作、文秘、數學、歷史、教育學、英語、新聞、漢語言等。具體選報專業可咨詢有意報考的高校。

12、不能錄取與不宜就讀有什么區別?

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關鍵詞：城鄉建設；用地；增減掛鉤；城鎮化

城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，不僅符合我國土地管理要求，同時也是我國實現土地資源科學配置的要求。另外，該項目政策的實施，對改善農村居民生存環境有一定的積極意義。雖然此項政策有一定的不成熟之處，但在經過試點檢驗后，缺陷之處會得到改進，城鄉建設用地增減掛鉤項目會逐漸顯現出價值。

1 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的現實意義

1.1 有利于緩解城市建設用地供需矛盾

為了促進城市長久穩定發展，國家依據各地城市情況，對各個城市年度用地都進行了非常嚴格的規定，這使得城市在發展工業化、城鎮化期間遇到了不少問題。而該項目政策的應用，在達到耕地占補需求的情況下，掛鉤指標用來進行城鎮建設，這樣年度用地指標將不會受到影響，也不會對規劃期中用地產生不良影響，以此使得城鎮建設用地矛盾得到緩解。

1.2 有利于城鄉統籌規劃

一直以來，我國絕大部分農民都愿意分散居住，幾乎所有村莊都是農戶自主建設而成。因為未曾進行科學規劃，因此村莊布局不甚合理，這嚴重阻礙了農村發展。但是城鄉建設用地增減掛鉤項目的應用實施，農村居住地可以進行科學規范，城鄉基礎設施放在一起，這不僅達到了節約土地的目的，還使得村鎮衛生條件得到很好的改善。

1.3 有利于農村土地管理制度向著更好的方向改革

現階段，我國針對農村土地等方面，并未進行法律法規上的規定，因此農村土地很多方面問題都缺乏政策辦法，比如所有權問題、權益保障問題等。另外，農村土地應用與之相對應的管理制度還需要進行深度改革，現階段的農村集體建設用地還無法達到市場化需求，正常的市場流轉還有一定的難度。但是該項目政策的應用，使得土地權屬得到了合理解釋，建設用地流轉也更具規范性，不僅利于保護耕地，還利于保護農戶的正當利益，同時還能夠提升土地利用效率。而上述這些內容正是農村土地管理制度改革必須要解決的內容，所以說城鄉建設用地增減掛鉤項目實施有利于農村土地管理制度向著更好的方向改革。而如果農村土地管理制度改革取得成功，農村土地資產價值會得到明顯提升，距離城市比較遠的農村也能夠得到享受到城市改革成果。另外，該項目的應用，對其他方面制度建立與改革也有積極的意義，比如耕地保護補償制度、征地制度等。

2 科學實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的策略

2.1 注重統籌規劃、構建科學合理的管理機制

各地政府有應該按照公平、公正原則，依據當地城市發展情況、土地利用效率、發展戰略等因素，對城鄉建設用地掛鉤總量加以確定。根據統籌規劃原則，負責人員需要將拆舊區與建新區，都納入到整體區域發展中，在此基礎上，科學定位、統籌定位，合理進行產業布局，做好耕地保護、生態環境保護等工作，以此實現城鎮與村莊的自然過渡，使得城鄉形成合理形態。與此同時，負責人員要對產業結構加以確定，對城市能夠承載的人口密度進行確定，同時要制定出耕地復墾標準以及土地環境承受能力標準，而后依照這些標準對新區以及城市生態環境進行建設，最后在進行整體評估。

2.2 建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財政投入、實施單位自籌和村級投工投勞相結合的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任。凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業。

2.3 創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益

農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，以便切實尊重農民的主體地位，不斷提高農民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

3 進一步創新城鄉建設用地增減掛鉤項目實施方法的建議

積極探索開展跨縣設置增減掛鉤試點和在擴權試點縣重點鎮（鄉）探索縣域范圍內固定建新區、不固定拆舊區掛鉤試點；在同一鎮（鄉）范圍內調整村莊建設用地布局的，呈報省國土資源廳統籌安排納入增減掛鉤管理。

3.1 創建新型掛鉤項目全域規劃

做好全市掛鉤項目全域規劃，編制“縣（市）級掛鉤項目全域規劃”，上報市級備案，按省下達市級掛鉤周轉指標，根據各縣（市）歷年掛鉤項目實施情況，指標完成情況，下達掛鉤項目指標規模。

3.2 建立掛鉤項目實施監管制度

根據下達指標，按掛鉤項目全域規劃擬定年初實施計劃并上報市局備案，分季度上報項目實施進度，并建立定期現場踏勘巡查記錄，確保項目實施完成質量。

3.3 建立創新驗收模式

在不固定拆舊區的前提下，必須確保掛鉤項目技術驗收環節的科學性、嚴密性，需要改革創新掛鉤項目驗收模式，引入“年度地籍變更驗收模式”。按照地籍變更的地類年度統計方式，結合掛鉤項目驗收技術規程，農村建設用地復墾成耕地后，根據前中后影像資料，利用航拍影像技術及測繪成果套合對比，并嚴格評定復墾后耕地質量等級，采取地籍變更，建立變更臺帳，匯總項目區復墾面積，形成掛鉤項目地籍變更驗收成果，獲得掛鉤周轉指標。

結束語

綜上所述，可知城鄉建設用地增減掛鉤項目是真正的惠民項目。該項目實施重點在于科學合理的調整用地結構，以便能夠實現集約用地，這對全面推進新型城鎮化建設水平有著直接的作用。本文主要從現實意義、策略、建議等方面對城鄉建設用地增減掛鉤項目進行了分析，希望能夠為我國新型城鎮化建設提供建議。■

參考文獻

[1]李曉強，孫麗.淺析城鄉建設用地增減掛鉤[J].黑龍江科技信息，2012（4）.

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[關鍵詞] 醫學院校 基層就業 對策

目前,我國80%的醫療衛生資源集中在城市和大醫院,農村醫療衛生呈現出資源缺、條件差、設備少、水平低等特點。每年有90%的醫學院校畢業生就業于大中城市和沿海經濟發達省市,大部分畢業生不愿意到縣級以下的醫療衛生機構工作,造成了我國農村衛生人才不足的局面。積極引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業,服務于基層,支教于基層,是國家長治久安的整體方略。把醫學類畢業引向基層、服務于基層,需要制定長效的機制、制度和策略。本文通過調研遼寧省三個市縣農村的醫療衛生情況,在定性分析基礎上,試圖制定引導醫學類畢業生服務于基層的長效機制與制度建設。

一、基層醫療衛生服務現狀

我國是一個以農業人口占絕大多數的發展中的農業大國,13億人口中存在9億多農民。截止到2003年底,鄉鎮中衛生技術人員約90.6萬人,城市每千人口衛技人員數是4.84人、農村不足2.18人,其中本科及以上占1.6 %、大專17.9 %、中專59.5 %、無專業學歷占21.8 %。衛技人員數量嚴重不足,人員隊伍層次結構不合理,技術隊伍素質低是長期困擾我國農村衛生隊伍的三大癥結并嚴重制約著農村醫療衛生質量的提高。

筆者通過對遼寧省3個不同經濟水平的普蘭店市、遼陽市、鐵嶺市調查發現,農民對基層醫療衛生人才滿意度較低,評價水平較低。

(一)對鄉鎮衛生院的滿意度

調查結果表明,農民對鄉鎮衛生院最不滿意的就是醫療水平,占總人數的33.7%,其次不滿意的是醫生水平,占調查人數的24.90%,再次不滿意的是醫療費用,占總人數的16.6%,最后二項也是不滿意程度最低的分別是就醫距離和服務態度。這說明農民最擔心的還是醫療設備和醫務人員的水平問題。

(二)對鄉村醫生的滿意度

調查結果顯示,農民對鄉村醫生最不滿意的方面是醫療水平,占總人數的28.20%,其次分別是醫療費用、醫療環境和醫療效果,分別占調查人數的21.9%、21.7%和19.10%,而不滿意程度最低的是服務態度,只占8.30%。這說明農民對鄉村醫生的不滿意度主要集中在醫療水平、醫療環境和醫療效果上。

(三)對醫療機構總體的滿意度

調查結果表明,農民最滿意的醫療機構是縣(市)級以上的醫療機構,占總數的42%;其次是縣(市)級醫院,占總數的24.3%;再次是鄉村醫生,占總數的21.8%;而最不滿意的醫療機構就是鄉鎮衛生院,只占9.4%。作為基層醫療的重要組織機構――鄉鎮衛生院,在農民的心目中的滿意度卻最低,這一調查結果值得我們反思,同時也反映了鄉鎮衛生院目前的尷尬處境。

此外,我們對三個市的農民對醫療機構滿意度的評價進行了卡方檢驗:(2=175.119,P=0.000

接著,我們調查了農民對鄉鎮衛生院的不滿意主要集中在哪些方面,調查結果顯示:最不滿意的是醫療設備,占33.7%,其次是醫生水平,占24.9%,再次是醫療費用,占16.6,最后是就醫距離和服務態度,分別占9.1%和7.0%。這說明政府部門應該加大醫療設備的投入力度,提升醫生整體水平。

(四)對鄉鎮衛生院和鄉村醫生的總體評價

1.對鄉鎮衛生院的總體評價

在對鄉鎮衛生院進行總體評價上,有49.3%的人認為一般;也有7.6%的人認為不好;還有17.4%和23.9%分別評價為好和較好。

2.對鄉村醫生的總體評價

在對鄉村醫生進行總體評價時,總體來講有45.4%的人認為一般;也有4.7%的人認為不好,還有25.3%和23.3%分別評價為好和較好。

為了進一步探討影響對鄉村醫生評價的各種因素,找出各相關因素之間的因果關系,我們運用了回歸分析來解釋影響評價的未知因素,結果如表2所示:

通過回歸分析可以看出,影響農民對鄉村醫生整體評價的因素涵蓋他們的就醫方式、購藥方式和對新農合的認知與參與程度。

二、對策

基層衛生系統缺乏人才已是一個長期存在的問題,由于受到種種限制甚至忽略,始終未得到解決。引進醫生去基層工作不僅能從根本上解決人才不足的困境,還能提高基層的醫療水平。

(一)政府方面

1.暢通大學畢業生面向基層的就業渠道。要切實消除政策障礙,采取有效措施,打通高校畢業生面向基層就業的渠道,使畢業生面向基層就業的路徑通暢;同時各級政府也要保持政策的連貫性、持續性和穩定性,保持對這一政策的高度重視、大力支持、長久堅持。

2.政府加大調控力度,制定更加優惠的政策制度。

第一,確定正式的編制。編制問題是工作的保障制度,醫學生去基層更應該要有這樣的保障,這既體現了國家對基層人才的真正重視,又反映城市與基層的合理公平。

第二,提供與城市同等的待遇。待遇問題關系到大學生價值的大小與高低。它體現了權利上的平等,收益上的公平。因為同是在提供醫療衛生服務,而且在農村社會條件比較差的情況下獲得比城市低的待遇,顯然是不公平的。因此,政府應該在薪酬待遇方面,對去基層工作的畢業生不但不能給予少于城市的工資,相反還要有特殊的照顧。

第三,保證合適的培訓與進修的機會。培訓既是學習新知識、新技術,提高服務水平的需要,也是發展自己、超越自己、自我實現的需要。

第四,落實保險制度并給予適當的補助。政府應該出臺相應的政策,讓養老保險、醫療保險、失業保險及住房公積金等按所在縣市的標準執行,使畢業生這項基本的權利得到最基本保障,甚至對于一些艱苦的地區,應該給予額外的補助。

第五,根據自愿的原則,畢業生的戶籍、檔案關系可保留在工作地市、縣教育局,免收戶口、檔案托管服務費。黨、團等組織關系統一轉到工作單位。

第六,大學生基層工作滿3年后,根據個人意愿和工作需要,按照“雙向選擇、考試考核、競爭擇優”的原則,對表現突出,成績顯著的學生,由省委組織部會同省人事廳、省衛生廳按照一定的比例推薦到省、地(州、市)及縣(市、區)級醫療機構工作;如果大學生基層服務3年后選擇自主擇業,在考取醫學類資格證書或學歷教育時,降低5～10分或同等條件下優先入取。

(二)學校方面

1.制定醫學畢業生去基層就業的獎勵措施。凡是參加“志愿服務西部計劃”、“服務遼西北計劃”和“三支一扶計劃”的志愿者除享受國家和遼寧省規定的一切優惠政策外,高校應撥出專項費用,設立大學畢業生基層就業基金,對到基層就業的大學畢業生給予獎勵等。

2.做好畢業生家長的思想工作。畢業生在擇業的過程中,家長的思想和看法在很大程度上主導著孩子的選擇和去向。因此,學校應該不定期地召開家長會議,幫助家長分析當前的就業形勢,向他們闡述去基層就業的各種利弊,如果能夠得到畢業生家長的支持和理解,畢業生去基層服務和決定和信心會更加堅定。

3.招收定向生,為農村和社區培養全科醫生。以往的“三定”政策(定向招生、定向培養、定向分配)不失為一種良好的政策,應該繼續堅持并完善。一方面,在定向招生(堅持生源以農村為根本)的同時,實行招生簽約,確保畢業后面向農村統籌或交叉安排(實行計劃分配過渡);另一方面,應考慮當前農村基礎教育相對薄弱的現實,招生實行單列、放低門檻,適當降低分數線,確保一定質量和數量的生源,把這部分特定的生源培養成面向社區與家庭,集臨床醫學、預防醫學、康復醫學以及相關人文社會科學于一體的全科醫生。

(三)醫學生方面

1.樹立基層就業觀念。在現有大中城市醫院相對飽和的情況下,醫學畢業生不得不考慮并面對一個現實的問題――降低期望值,去基層就業。因此,醫學生要轉變陳舊觀念,樹立嶄新的就業觀念,破除人為地把工作崗位分成高低貴賤的思想,樹立“先就業,后擇業,再創業”的新就業觀,主動服務于基層,盡早成為基層中的精英。

2.提高自身水平。醫學生只有不斷地提高自身的素質,才能提升自己的就業競爭力。因此醫學生都應充分利用大學三到五年的時間,努力學習與掌握醫學理論知識,并在醫學實踐中增加實際工作能力以及扎實的掌握臨床操作技能和熟練的應用現代診療技術等。此外,醫學生也不應只局限于本專業學習,除了必要的英語、計算機等工具性知識學好外,更應努力拓寬自己的知識面,加強綜合能力尤其是人文素質的培養。

(四)用人單位方面

1.用人單位做到人職匹配。人力資源上所謂的人職匹配是指用們單位在選人時,不是選擇最優秀的人才,而是根據崗位的實質需求選擇選最合適的人才。所以用人單位不要一味地追求高學歷,不切實際招收與職位特征不符或根本沒有長遠意向留在基層工作的畢業生,這不僅是人才的浪費,還會進入人才頻繁流失的惡性循環。

2.用人單位應該給大學生一個良好的發展空間。目前,大多大學生擔心去基層工作不但不受重視,還會被所謂的“人際關系”所阻礙。因此,用人單位首先應該在態度上真正地重視大學畢業生;其次,應該定期組織培訓,不斷提升其業務水平;最后,要做到任人唯賢,為大學畢業提供一個公平的晉升空間。

參考文獻:

[1]王隴德.建立解決農村醫療人才缺乏問題的長效機制[J].中國衛生資源,2005,(8).

[2]王凱軍,巖磊,杜琳琳.以學生為本構建面向基層就業長效機制的探索[J].理論界,2009,(6).

[3]劉瑾等.從一項調查談加速農村衛生人才的培養[J].醫學教育與科技,2000,(4).

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關鍵詞:農村商業銀行;“三農”;事業部

中圖分類號:F832.35 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)06-0073-06DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.06.19

當前,海南省農村信用社改革進入關鍵時期。自2006年12月31日國務院批準海南省啟動農村信用社改革以來,海南省農村信用社不斷推進內部改革,支農和經營效益日益改善。但由于底子薄,歷史包袱重,改革發展任務非常艱巨,很難在規定時間內實現中國人民銀行總行專項票據兌付,亟待進一步深化改革。2009年12月31日,國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(國發[2009]44號)明確提出:推動建設農村商業銀行等地方性金融機構,這對加快推進海南省農村信用社深化改革,實現跨越性發展是一個重要契機。圍繞如何建設海南農村商業銀行,結合我省農村信用社改革現狀,本文提出了進一步深化海南省農村信用社改革的設想。

一、海南省農村信用社改革現狀

2006年12月31日,國務院批準海南省啟動農村信用社改革。2007年8月,海南省農村信用社聯合社成立,海南省農村信用社改革進入實質性操作階段。2008年12月4日,中國人民銀行總行批準發行海南農村信用社20.96億元暫不計付利息專項票據。目前,海南省有19家縣(市)農村信用聯社,法人機構225家,網點388家,資產總額233億元。其中,瓊中縣聯社已完成6000萬元的募股目標,改制為統一法人,并于2009年6月通過中國人民銀行總行專項票據計息考核計息;海口市城郊聯社已募股52781萬元,統一法人改革正有序進行;白沙縣農村合作銀行已于2009年12月31日正式獲銀監會批準籌建。

海南省農村信用社改革之后,歷史包袱大為減輕,內部改革不斷深化,業務快速健康發展,管理水平、盈利能力和經營績效持續提升,但觀其現狀仍存在較大的問題阻礙其進一步發展。

一是資產質量仍然較差,歷史包袱依舊沉重。2009年末,按四級分類,海南省農村信用社不良貸款占比17.8%,仍高于全國農村信用社平均水平。

二是增資擴股進展緩慢,嚴重影響了農村信用社改革進程和服務“三農”能力。截至2009年末,海南省除瓊中縣聯社、海口市城郊聯社和白沙縣聯社外,其它市縣聯社均未開展實質性的募股工作。

三是目前以市縣統一法人的模式進行改革,部分發展較差的農村信用社改革力度不夠,“三農”服務能力很難提高。縣域經濟和“三農”發展較好的地區,農村信用社的實力較強,經濟和金融互動不斷增強,農村信用社改革發展較好。但農村和縣域經濟發展較差的縣市,農村信用社很可能陷入惡性循環。募股工作很難開展,資金實力弱,支持“三農”效益較差,反過來又影響增資擴股工作。

四是海南省農村信用社聯合社角色沖突。海南省農村信用社聯合社于2007年8月10日掛牌開業,由海南省轄內19家縣(市)農村信用社合作社聯合社自愿入股組成,實行民主管理,主要履行對社員社自律管理和服務職能,具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。其根據海南省人民政府的授權,省聯社承擔對社員社的管理、指導、協調和服務職能。海南省農村信用社聯合社對推動農村信用社改革,轉換經營機制,降低不良貸款起到了關鍵性作用,但省聯社卻面臨定位沖突。它既是金融機構,卻不能經營管理;既由社員社入股組成,卻又對社員社行使管理職能。并且其在履職過程中,重管理、輕服務,甚至取代法人自主管理,與增資擴股后股東行使法人治理的制度形成潛在沖突。如果這種關系不理順,將不利于農村信用社的長期發展。

二、進一步深化改革的緊迫性

金融是現代經濟的核心,國際旅游島建設涉及的地方投融資需求巨大,迫切需要地方金融的大力支持。然而,海南省金融體系并不完善,自海南發展銀行關閉后,海南省沒有一家地方性商業銀行,僅有兩家政策性銀行、五家國有商業銀行、兩家股份制商業銀行在海南省開設分支機構,地方金融在推動地方經濟社會發展的重要作用有待發揮。海南省農村信用社作為海南唯一的地方性金融機構,改革雖然取得了明顯的進步,但仍面臨沉重的歷史包袱,增資擴股難、法人治理不清晰、風險控制不力等問題,支持國際旅游島建設的力量不足,亟待進一步深化改革。

三、進一步深化改革的目標

國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(國發[2009]44號)明確提出:推動建設農村商業銀行等地方性金融機構。因此,我省農村信用社深化改革的目標應是農村商業銀行。建設農村商業銀行主要有兩種模式:全省統一法人模式和市縣統一法人模式農村商業銀行。根據海南省的實際,筆者建議組建全省統一法人農村商業銀行。

(一)兩種模式的比較分析

市縣統一法人模式是指按照目前市縣統一法人的模式建設農村商業銀行,其基本路徑是:首先,海南省農村信用社聯合社與海口市聯社或海口市城郊聯社合并,組建股份制銀行控股公司“海南農村商業銀行”,并吸收企業法人(省內農村合作金融機構除外)、自然人入股,按照《公司法》的規定建立公司治理結構。其次,19家市縣聯社分別改制為完全獨立的市縣農村商業銀行、農村合作銀行或市縣統一法人農村信用聯社,由“海南農村商業銀行”聯合企業法人、自然人按照《公司法》的規定發起設立。其中,“海南農村商業銀行”占20%的股權,按照股權比例行使相關權力,替代海南省聯社現有“管理、指導、協調、服務”的行政職能。“海南農村商業銀行”對19家農村合作銀行按規定實施并表,并利用自身資源提供相應的批發業務、IT技術支持、資金清算、風險管理、人力資源支持等服務。最后,縣級聯社的產權制度改革及其組織形式選擇應堅持市場原則,充分尊重股東的自主選擇。積極穩妥推進改制工作,成熟一家,組建一家。

全省統一法人模式是指按照全省統一法人建設農村商業銀行,其改革的基本路徑是:在全省19家農信聯社的基礎上,通過新設合并方式組建海南農村商業銀行,取消縣級聯社的法人地位,實施全省統一法人。

這兩種海南農村商業銀行的建設模式在全國都有先例。其中,全省統一農村商業銀行有北京、上海和重慶市農村商業銀行,天津全市統一農村商業銀行也已獲批籌建;以市縣為單位組建農村商業銀行的全國各省市都存在,而以省級農村商業銀行進行控股的僅有寧夏黃河合作銀行。綜上所述,只要涉及成立省級農村商業銀行都必須由國務院批準。

雖然都建立了省級農村商業銀行,但兩者存在較大的差別(見表1)。主要是在省農村商業銀行與各市縣農村信用聯社的關系、法人治理結構、抗風險能力和“三農”金融服務和增資擴股等方面各有利弊。全省統一法人在增資擴股、法人治理、抗風險能力和資金組織方面具有較大的優勢,但可能存在非農化傾向,與中央加強“三農”工作的精神不符。而以市縣為單位組建農村商業銀行則保留了市縣統一法人,又由省級農村商業銀行控股,既可以發揮市縣法人在“三農”金融服務具有較大的優勢,又可以理順省聯社與市縣聯社的關系,一定程度上解決法人治理的問題。這兩種模式各有利弊,不能說一種模式一定強于另一種模式,制度的選擇應取決于各地的實際情況。

(二)海南省實施全省統一法人農村商業銀行改革的必要性

1.海南省地理范圍和管理半徑小,適合全省統一法人農村商業銀行

海南省雖然是我國最大的經濟特區,但地理面積小,僅有3.4萬平方公里,相當于我國內陸省份1-2地級市。同時,海南管理半徑也小,是“省直管縣”改革的先行者,中間沒有地級市層次,這一點對于實施全省統一法人改革而言是一個非常大的優勢。

一是“省直管縣”的體制使農村信用社改制為全省統一法人農村商業銀行后,具有管理層級較少、委托問題小等特點,更能直接深入“三農”和縣域客戶。銀行業金融機構經營效率的高下與其治理層級密切相關,治理層級少、“扁平化”管理的金融機構,委托的問題小,經營效率和服務客戶的能力相對較高。國有商業銀行在股份制改革后也在不斷深化內部改革,其追求“扁平化”管理。由于海南省是“省直管縣”的代表,海南省農村信用社也是海南省農村用社直接管理縣市聯社,與其他省份農村信用社“省-市-縣”的三級管理體系相比,更加符合“扁平化”管理的要求,更能接近“三農”客戶。

二是海南省地理面積較小,即使改制為全省統一法人的農村商業銀行也只是小銀行。不僅小銀行在服務“三農”的優勢沒有丟,而且更能發揮規模效應,提高服務“三農”的能力。雖然農村金融需求仍然以小額、分散為主要特征,但應注意一點,隨著新農村建設的發展和土地流轉制度改革的深化,以及逐步實施的城鎮化改革,農村金融需求也在不斷升級,從小額、分散到大額、集中的方向演變。

從實際情況來看,我國農村信用社改革以全省統一法人為模式的地方都是地理范圍和管理半徑較小的直轄市(北京、上海、重慶、天津)。以重慶農村商業銀行為例,它有39家區縣支行,而海南省如果實施全省統一法人農村商業銀行僅有19家市縣支行。因此,筆者認為海南省獨特的條件使其非常適合組建全省統一法人農村商業銀行。

2.全省統一法人農村商業銀行有利于增資擴股,加快農村信用社改革步伐

當前,阻礙海南省農村信用社改革的主要障礙是歷史包袱沉重,增資擴股緩慢。這不僅由于海南省政府地方財力薄弱,很難消化歷史包袱,而且因為海南省本地優質企業較少,農村信用社多,增資募股的難度較大。而實行全省統一法人改革有助于解決這些問題,加快農信社改革步伐。

一是實行全省統一法人有助于省政府幫助消化歷史包袱。表面上看,海南省地方財力薄弱,很難消化歷史包袱,這主要是因為全省225個法人農村信用社分散在各市縣,很難統一對其進行資產置換。如果實行全省統一法人,省政府可以直接利用國際旅游島建設的專項資金和其他優質資產幫助消化歷史包袱,全面改善財務狀況。

二是實行全省統一法人也有利于增資擴股。現在海南農村信用社主要以市縣法人為單位增資擴股,很多地方在全國知名度不高,只能選擇在省內招商引資,可選擇的投資者太少。而如果實施全省統一法人模式,借助國際旅游島建設的有利條件,品牌效應將非常突出,能夠吸引全國乃至境外投資者。同時,這種模式也能發揮海南省數量較少的骨干企業作用。如果以市縣法人為單位增資募股,骨干企業即使資金雄厚也不能每家都入股,只能個別市縣農村信用社先改革,再帶動其他聯社,而統一法人后骨干企業可以利用其資金雄厚的優勢直接入股全省統一法人。

3.全省統一法人農村商業銀行有利于完善法人治理,提高抗風險能力

全省統一法人更有助于農村信用社提高抗風險能力。一是縣市統一法人業務集中在狹小的縣域范圍,經濟結構比較單一,一旦縣域經濟出現下滑,信貸風險就會集中爆發。而全省統一法人在全省配置資源,各地經濟結構的差異能夠形成資產組合效應,平滑信貸風險。二是全省統一法人更有利于抵御流動性風險。由于自然資源稟賦的差異,海南省各市縣經濟發展程度不同,個別市縣農村信用社條件較差,容易出現流動性風險。而流動性風險一旦發生,社會成本和救助成本將很難估量。全省統一法人后,即使個別信用社出現問題,全省統一法人也有足夠資金保障其不出現流動性問題,并有足夠的資本消化不良。三是全省統一法人能有效減少各市縣政府的行政干預。由于各市縣政府在發展經濟方面有非常強大的動力,很可能在利益驅使下對市縣農村信用社進行干預,影響農村信用社的資產質量和經營效益。全省統一法人后,各市縣農村信用社由省里統一管理,能夠有效抵御各市縣政府的行政干預。[1]

全省統一法人有利于完善治理結構。從實際情況來看,即使是增資擴股后的市縣統一法人農村信用社法人治理結構仍存在“內部人”控制和“省聯社管理取代法人管理”的問題。一方面,雖然經過增資擴股,形式上股東進入理事會行使股東權利,但實際上股東并不關心農村信用社的經營情況。企業入股的目的就是獲得貸款。因此,經營層缺乏所有者的有效監督和制約,形成“內部人控制”的局面,“三會”制度流于形式。另一方面,省聯社既是省政府授權管理機構,也是金融企業,職責定位模糊。省聯社不是基層社的所有者,但卻以所有者的身份行使管理職責,在職責履行方面普遍傾向于重管理、輕服務,管得過多過寬,甚至取代了法人自主管理。這種問題的核心在于政企不分,省聯社與基層社之間的管理關系沒有理順。而實施全省統一法人模式不僅能夠解決省聯社履責過程中的各種法律和體制困擾,而且在全省統一法人的基礎上增資擴股也比市縣統一法人更加規范,更有利于形成真正的法人治理結構。

四、進一步深化改革的具體思路

改制基本路徑是:在農村信用合作社及其聯合社基礎上以發起方式重組改制設立,實行股份有限公司形式。在省聯社解散的基礎上吸收戰略投資者(組建農村商業銀行的條件)、自然人和企業法人股東入股,按照《公司法》的規定共同發起設立省級農村商業銀行。

(一)海南省政府幫助化解歷史包袱,并由政府平臺公司投資農村商業銀行

海南省政府幫助化解歷史包袱,借鑒其他省市的成功經驗,采取資金注入、優質資產置換等方式處置農村信用社的不良資產,使全省農村信用社不良貸款率降至5%以下(組建農村商業銀行的條件)。要初步達到組建農商行的條件,至少需要海南省政府支持15億元。具體方式有兩種:一是所屬優質資產置換銀行不良貸款,優質資產既可以是土地使用權和房產,也可以是優質企業股權;另一種是以政府平臺公司貸款融資置換不良貸款。

在此基礎上,海南省政府平臺公司入股農村信用社,并利用此機會把政府平臺公司打造成類似天津泰達投資控股有限公司的金融控股公司。目前,北京、上海、重慶等市農村商業銀行,地方政府投融資平臺公司都入股成為大股東或重要股東。如北京市國有資產經營有限責任公司是北京市農村商業銀行的第一股東,股金占比9.85%;重慶渝富資產經營管理公司是重慶市商業銀行的第一股東,占比10%。因此,海南省政府可以通過海南發展控股公司等政府平臺公司入股農信社。

(二)增資擴股,組建全省統一法人農村商業銀行

1.募股總額。資本充足率須達到8%(組建農村商業銀行的條件),海南省農村信用社必須募股50億元以上。

2.發起人。海南省農村商業銀行在農村信用社合作社及其聯合社基礎上以新設合并方式發起設立,實行股份有限公司形式,由發起人認購農村商業銀行發行的全部股份。在省聯社解散的基礎上,引入戰略投資者(組建農村商業銀行的條件)、自然人股東和法人股東,共同發起設立省級農村商業銀行。市縣聯社已經入股的股東,按一定比價折算為海南省農村商業銀行的普通股。在吸收自然人入股的基礎上,鼓勵境內外有實力的金融機構和海南骨干企業投資入股。尤其是要積極引進境內外有實力的金融機構作為戰略投資者入股,有利于農村商業銀行學習先進的法人治理和風險控制經驗,提高綜合競爭力。按照股權結構多樣化、投資主體多元化的要求,構建新的產權關系,真正實現“誰出資、誰管理,出了問題誰負責”的改革目標。

3.溢價增發核銷壞賬。針對機構定向溢價增發的方式募集資金,而定向增發所產生的溢價將用于核銷海南省農村信用社的不良資產和歷年虧損掛賬。

4.條件成熟時公開發行上市。夯實法人治理結構,提高風險管理水平和經營效益,爭取在時機成熟時公開發行上市。

(三)構建“三農”事業部,加大服務“三農”力度

海南省農村信用社改制為海南農村商業銀行后,可以實施“三農”事業部制改革,并要求“三農”事業部涉農貸款占全行貸款的比例高于60%,小額農戶貸款的比重高于20%,加大對新農村建設和熱帶現代農業的支持力度,實現商業化運作和服務“三農”的協調和可持續發展。

1.“三農”事業部制改革的重要意義

海南省農村信用社在改制為海南農村商業銀行后進行“三農”事業部制改革,能充分利用農村信用社在鄉鎮的資金、網絡和專業等方面的優勢,發揮在海南省農村金融中的骨干和支柱作用,更好地為“三農”和中小企業服務。同時,建立“三農”事業部單獨核算體系,形成資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好的事業部自我約束機制,也能較為客觀的反映農村信用社服務“三農”的成效,為中央和省級人民政府對農村信用社服務“三農”給予必要的政策支持提供決策依據。

同時,“三農”事業部制改革是兼顧國際旅游島和新農村建設、實現城鄉統籌發展的內在要求。隨著海南省國際旅游島建設的不斷推進,地方金融機構的支持力度也易加大。海南省農村信用社作為海南省唯一的地方金融機構,客觀上要求妥善處理支持國際旅游島建設與開展“三農”金融服務的關系。實施“三農”事業部制改革能夠通過準確的內部定價、明晰的激勵約束等機制,在統一的法人管理下推動兩大業務板塊相互促進、共同發展。由于城市業務和“三農”業務具有不同的特點,實施“三農”事業部制改革,針對“三農”業務重新構建一套金融服務體系,促使各項業務相輔相成,和諧發展。

2.“三農”事業部制改革具有現實基礎

近年來,海南省農村信用社聯合社從創新小額信貸體制入手,在省聯社成立了小額信貸管理處,在瓊中縣成立了小額信貸總部,在各市縣成立了小額信貸部,在各鄉鎮成立了小額信貸服務站,率先在全國建立了省、市(縣)、鄉(鎮)三級小額信貸管理和服務體系。只要在此基礎上加強“三農”事業部制建設,增強服務內容,就可以完全轉化為“三農”事業部。

小額信貸工作取得顯著成效。截至2009年末,海南省農村信用社招聘了300名大專以上學歷的小額信貸技術員,建設專業專職專管專責專利的“童子軍”隊伍,專業培訓后分派到全省204個鄉鎮,挨家挨戶向農民發放貸款,做到“給農民放款、教農民技術、幫農民經營、促農民增收、保農民還款”,初步形成了農民貸款不出鎮、還款不出村的格局。2009年末,海南省農信社小額貸款余額為34億元,惠及24.79萬農戶,全年累放小額貸款12億元,新增貸款農戶6萬戶,有效促進了農村經濟發展。

3.“三農”事業部制改革的基本思路

一是科學確定事業部的邊界。地域上以鄉鎮為界,將海南省鄉鎮農村信用社納入“三農”事業部。同時由于當前涉農統計中存在一定的模糊,筆者建議在市縣農村信用社劃分業務邊界時,初期只把農村小額信貸劃分為事業部邊界,后期再把其它涉農的貸款包含進來。

二是搭建事業部制管理組織架構。改制為海南農村商業銀行后,在董事會層面設立“三農”金融發展委員會,負責審議全行服務“三農”的戰略規劃、經營計劃、基本政策制度和風險管理規劃,并監督、評價有關決策的執行情況。中國人民銀行總行組建“三農”事業部,下設三農政策與規劃部、農村產業金融部、農戶金融部等專業部門,分別履行綜合管理、政策研究、發展規劃和客戶營銷等職責。在中后臺部門設立核算考評、信貸管理、風險管理、產品研發、人力資源管理、資本與資金管理六大支持中心,履行支持保障職責。各市縣支行比照中國人民銀行總行組建“三農”事業分部,并設立專業部門和必要的支持管理中心。全省鄉鎮信用社作為“三農”事業部的基本單元,整體納入事業部管理。

三是構建事業部制管理的核心機制。核心機制是實現“四單”管理,即:單設機構,確保有專門的機構和人員專心開展服務“三農”工作;單獨核算,客觀真實地反映事業部經營成效,及時向股東匯報、向社會各界披露,接受各方面監督;單獨考評,引導各市縣支行重視“三農”工作;單配資源,確保服務“三農”工作得到必要的資源保障。只有真正實現“四單”管理,才能真正發揮事業部制管理在開展“三農”金融服務方面的活力和創造力。

四是創新“三農”服務機制。根據農村金融需求特點,著力創新四大服務體系,即:創新“三農”信貸政策制度體系,擴大鄉鎮農村信用社審批權限,下沉經營中心,簡化業務流程,豐富擔保方式;創新“三農”金融產品體系,不斷完善“兩委”干部黨員雙帶致富貸款、農村誠信青年創業貸款、林權抵押小額貸款、工資擔保小額貸款、財政惠民“一卡通”小額貸款、農民專業合作社小額貸款等信貸產品,分別滿足農村個人客戶低、中、高端信貸需求;創新服務渠道體系,大力加強電子服務渠道建設,積極探索流動服務方式;創新服務“三農”科技支撐,加強服務“三農”特色產品科技系統開發,并加強數據信息分析管理,為經營決策和信息披露提供服務。[2]

五是建立事業部全面風險管理體系。進一步完善“三包一掛”、信用村建設等行之有效的做法,健全“三農”風險管理組織架構,增強風險管理的獨立性和自主性,制定相對獨立的授權管理、風險定價、信用評級和風險撥備政策。

4.政府考核補貼鼓勵農村商業銀行支農

海南省政府對農村商業銀行“三農”事業部涉農業務單獨進行考核。2007-2009年,海南省農村信用社農業貸款占比分別為47.3%、47.16%和53.40%。①為激勵農村商業銀行加大支農力度,海南省政府按“三農”事業部涉農貸款總額占全行貸款的比例高于65%,小額農戶貸款的比例高于20%的標準進行考核。該比例可根據海南省經濟發展情況按年進行調整,滿足“三農”金融需求。在農村商業銀行達到考核要求時,海南省政府可將農村信用社繳納的地方稅收(包括省分成部分和市縣分成部分)給予一定比例的返還,鼓勵農村商業銀行支持“三農”。

參考文獻:

篇5

“鄉財縣管”是指按照公共財政制度和鞏固農村稅費改革成果的要求，以鄉鎮為獨立核算主體，在堅持“鄉鎮既得利益不變、鄉鎮預算管理權不變、鄉鎮資金所有權使用權不變、鄉鎮財務審批權不變、鄉鎮獨立核算主體地位不變、鄉鎮債權債務關系不變”的前提下，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理方式。這是加強財政資金管理，規范財政財務收支行為的一種跨區域、多層次的財政管理模式，其實質就是“鄉財縣監管鄉用”。

實行“鄉財縣管”以前，撥付到鄉鎮的預算資金怎么用、怎么報賬，都由鄉里自己做主，但改革之后，鄉鎮的錢都放在縣財政統一管理的專用戶頭里，要想拿出來用，必須要向縣財政報賬，接受審核。可見，“鄉財縣管”簡單地說就是：鄉鎮的錢還是鄉鎮花，但花多少、怎么花卻不再由鄉鎮領導一人說了算，必須經過縣財政這個“管家”，鄉鎮由獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。與“鄉財縣管”配套的措施有：銀行賬戶清理、債權債務清理、票據清理、人員清理、建立稽查制度等。這些措施使鄉鎮的財政收支更加規范透明。

從目前全國各地“鄉財縣管”改革的實踐看，歸納起來主要有三種管理模式：第一種是財政管理型，即鄉鎮財政預算的編制、執行由縣鄉鎮共同管理，取消鄉鎮金庫和鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮預算內外收入上劃，支出下撥，縣財政國庫管理機構設鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮財政總預算會計業務；鄉鎮各預算單位的財務管理仍由鄉鎮會計核算中心進行集中核算。安徽、黑龍江、陜西推行“鄉財縣管”主要以這種管理模式為主。第二種是“統收統支”型，即取消鄉鎮財政、鄉鎮金庫和所有銀行賬戶，取消鄉鎮所有的會計崗位，鄉鎮成為縣財政的一個預算單位，其財政、財務由縣財政直接管理和核算，鄉鎮設一名財會聯絡員或報賬員，實行報賬制管理。第三種是財務管理型，即鄉鎮財政仍由鄉鎮財政所管理和核算，鄉鎮各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理。

近些年來，我國城市的發展速度不斷提升，而大部分農村的發展相對緩慢，發展水平低下，特別是日益凸現的農村財政問題已嚴重阻礙了農村經濟社會的發展。為此，我國政府需要對財政體制進行調整，以此來解決束縛農村發展的制度。

從1994年開始，我國建立了以“分稅制”預算管理體制為基礎的分級財政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關系，使得我國鄉鎮具有了完整且獨立的財權。鄉財政的建立，對于促進鄉鎮經濟和社會事業發展、鞏固農村基層政權建設發揮了重要作用。然而，隨著時間的推進，這種帶有過渡色彩的分權體制暴露出很多問題，基層政權所承擔的事權與財權不相匹配在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。

自2000年開始試點的“農村稅費改革”著眼于調整中央、地方、農民三者的利益結構。農村稅費改革經過三年多的努力，在規范收入征管、減輕農民負擔方面取得了很大成效，作為一項成熟的財政政策已于2003年在全國鋪開。與此同時，鄉鎮財政管理方面的問題愈加突出，不能科學、民主地規范鄉鎮財政收支活動，處于弱勢地位的農民群體仍將會遭受財政困難的基層政府的變相收費與攤派，從而導致農民負擔再度反彈，這將成為事關鞏固農村稅費改革成果的一個重要問題。

二、“鄉財縣管”改革的動因

“城鄉分治、一國兩策”的城鄉二元結構。以上分析的都是導致基層財政困難的重要方面，但更為根本的原因在于我國的城鄉二元管理體制加劇了城鄉之間的割裂狀態，中斷了社會資源在城鄉之間的循環，造成基層財政困難。

目前，我國城市的公共產品主要由各級政府提供。但在農村，尤其在經濟落后地區，（許多正外部性極強）的本應由中央政府提供的公共產品都供給不足，對農村公共物品投入的職責留給了基層政府，而“權小能弱”的基層政府只能將投入的成本分攤給農民。可喜的是，城鄉二元結構所帶來的負面影響正日益受到關注，科學發展觀正在形成，國家已意識到社會公平不僅是社會發展的目的，也是實現發展的途徑。

三、“鄉財縣管”在實踐中的利弊分析

（一）與改革試點前相比，“鄉財縣管”具有明顯的優點

1、有利于鄉鎮財政管理體制的逐步調整和完善。隨著農村金融體制改革、稅務管理體制改革和農村稅費改革力度不斷加大，鄉鎮財政收入總量減幅增大，對上級財政轉移支付補助依賴度提高，按照規范化管理和讓利于鄉鎮的原則，實行“鄉財縣管”后有利于上級財政完善轉移支付辦法，進一步調整和完善新一輪分稅制財政體制。

2、有利于鄉鎮政府轉變職能。農村稅費改革后，鄉鎮政府“催糧收款”的歷史結束了，農民的負擔減輕了，鄉鎮干部得以靜下心來，騰出手來，思發展、謀發展，整合人、財、物資源，創新機制，抓好產業結構調整和農村公益事業建設，把鄉鎮政府的職能真正轉變到統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督上來。

3、有利于公共財政制度的建設和完善。在省市縣推行公共財政支出改革的基礎上，通過實行“鄉財縣管”，使公共財政支出改革延伸到鄉鎮，在鄉鎮初步建立起符合公共財政體制要求的財政管理框架，通過制定統一的支出范圍、統一的定額標準、統一的財務核算制度，有利于推進績效考評工作，提高了財政資金使用的有效性。

4、有利于遏制鄉鎮政府債務，緩解財政困難。鄉鎮財政困難的一個重要原因，就是歷史遺留的債務太重，包括以前年度拖欠的工資。實行“鄉財縣管”后，在清理核實債務基數的基礎上，通過采取控制增量、消化存量等措施，合理制定償債規劃，加強消化債務的有效途徑，努力緩解鄉鎮財政困難。

5、有利于鄉鎮堵塞漏洞，提高財政管理水平。近年來，鄉鎮財政財務管理中“亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債”和“票據不合規、賬戶不規范、財務不透明”的“四亂三不”現象普遍存在，財政管理水平低。通過對“鄉財縣管”改革試點縣的調查發現，在堅持鄉鎮“六權”不變的前提下，“四亂三不”現象從根本上得到了遏制，優先保證了國家規定的人員工資和補貼、津貼的發放，堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，扎住了鄉鎮進人和舉債的口子，極大地提高了縣鄉財政管理水平。

（二）“鄉財縣管”的主要問題

從我區試行“鄉財縣管”情況看，尚存在一些問題。

1、與現行的《預算法》有相矛盾的地方。《預算法》第一章第二條規定：“國家實行一級政府一級預算，設立中央和省、市、縣、鄉五級預算。”實行“鄉財縣管”后，鄉鎮預算由縣鄉共同編制，縣財政直接監督管理鄉財政財務收支，實行鄉鎮財政機構的垂直管理，實際上在很大程度上剝奪了《預算法》規定的鄉鎮政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”無法全面落實。

2、影響鄉鎮挖潛增收的積極性，容易形成等靠要的思想。農村稅費改革取消了農業稅，大部分地方還改革了工商地稅征管體制，由縣地稅局直接負責征管，鄉鎮的財政收入總量小，“保工資、保改革、保發展”目標的實現主要依賴上級財政的轉移支付。實行“鄉財縣管”后，財政支出與財政收入之間、財政收入與經濟發展之間的聯系淡化，等靠要的思想出現，將在一定程度上影響鄉鎮發展經濟和當家理財的積極性和主動性。

3、鄉鎮巨額的債務包袱將轉嫁到縣級財政。在實行“鄉財縣管”后，鄉鎮償還債務的積極性不高，同時對清理債務不積極、不主動。長此以往，縣級財政將不堪重負。

4、增加行政成本，降低辦事效率。實行“鄉財縣管”后，由于縣與鄉鎮財務管理工作量大，往來頻繁，鄉鎮每調撥一筆資金，就要派人往返于縣鄉之間，票據安全、差旅費用等問題開始凸現。特別在貧困地區，暫時無法實現縣與鄉鎮通過電子郵件交換票據和電子匯兌，存在票據傳遞和資金到位不及時的現象，勢必造成行政成本增加，辦事效率降低。

四、對“鄉財縣管”改革實踐的建議

（一）制定和完善相關配套法律和政策。“鄉財縣管”改革全國沒有統一的管理模式和操作規程，建議各試點地區在實踐中摸索和總結經驗，特別是財稅部門要盡快完善業務操作規程，以確保改革的順利推進。建議適時修訂“預算法”，將“鄉財縣管”等一些好的經驗和做法做出相應的法律規定，確保鄉鎮財政管理方式改革有法可依。

（二）為縣鄉財政減負

1、精簡鄉鎮機構和人員，壓縮開支。當前，要抓住政府機構改革的機遇，真正把人員減下來，把職能交叉的機構壓縮掉。對那些不該由財政負擔的事業單位盡快“斷奶”，引導、鼓勵其走以服務搞創收的路子，對那些超編人員、臨時人員和借調人員要進行全面的清理清退，切實減輕財政負擔。同時，加強公共經費管理，尤其對鄉鎮的車輛維修費、辦公費、招待費等有關費用制定統一標準，節約財政資金。

2、加大力度化解鄉鎮債務。一是建立償債基金，用于專項還債。鄉鎮政府爭取在年度預算中按照當年財政收入的一定比例提取償債準備金，同時對鄉鎮預算外收入扣除上解支出和本級支出后的結余部分全部作為償債基金用于專項還債，以解決鄉村債務特別嚴重、償債能力特別差的問題。二是對債務予以減息停息。一方面對欠金融部門的債務，在政策許可的條件下，給予減息和停息；另一方面對高息集資，可依據金融部門存貸款利息有關規定，堅決予以停息掛賬；對欠融資和正常集資的，分清類別，簽訂還款計劃；對違反規定的融資債務只還本不付息，以達到遏制新增債務，還清舊債的目標。

（三）規范、完善和創新“鄉財縣管”的執行程序

1、以票控收，堵塞漏洞。一是源頭控制。對鄉鎮征收的社會撫養費資金等要從源頭控制，對專用票據實行領用、繳驗制度，根據票據的使用情況來核定各鄉鎮的收入。對于鄉鎮預算外收入部分，各鄉鎮必須用縣級財政部門統一印制的票據進行收取，如土地的租賃、拍賣、企業的承包金等收入。二是加大宣傳力度，使群眾認識到票據的重要性。三是及時清理鄉鎮往來。對鄉鎮與縣直事業單位發生的資金收繳及往來，會計核算中心要借助對鄉鎮財務和行政事業單位財務統管的優勢，定期把鄉鎮與縣直單位之間的往來有機結合起來，發現問題，及時糾正、堵塞漏洞。

2、對鄉鎮債權債務實行定期對賬制度。縣會計核算中心應定期對各鄉鎮的憑證、賬務進行核對，并對鄉鎮的債權債務進行定期清理；同時，縣級相關部門應定期對清理情況進行督辦檢查。

3、加強財政財務監督。縣會計核算中心負責各鄉鎮原始憑證的日常審核，凡未執行預算或不符合財經制度的支出不予報銷。縣財政、審計等部門定期組織對鄉鎮經費進行集中會審，重點審查鄉鎮經費支出范圍及開支標準是否合理，財政收入資金有無截留、挪用等。對違反規定的行為由有關部門按照法規進行處理。

篇6

不可否認，在現行的征地制度下，農民的權益受到了嚴重侵害。有的人將之歸咎于城市化。其實，在我國農業人口眾多的背景下，適應市場經濟發展需要，不斷加快城市化進程，實現農村人口向城市的大規模轉移，仍是現代化發展的必由之路。真正的問題不在城市化，而在于現行土地制度的缺陷。當前的征地矛盾和失地農民的生活保障矛盾等問題，根本上是我國經濟的快速發展與土地制度和其他相關制度變革滯后的集中反映。現行征地制度的不合理性和僵化性亟待改革，應盡快探索一條在城市化和工業化進程中農民分享土地級差收益的途徑，從而解決現行征地制度中的一些根本性問題，推動征地制度改革。而征地制度改革的核心問題是如何尊重和保護農民的權益。自古以來中國農民“不患寡而患不均”，農民并不反對征地行為，而是要求“公平補償”、“公正補償”。結合土地管理改革精神對征地制度創新提出以下初淺的建議。

進一步明晰集體土地產權

誰是集體土地真正經濟主體的產權代表，無論是《土地管理法》還是《土地承包法》都未做出明確的界定。這在理論和實踐中不可避免地造成農村集體土地所有者代表不明確，影響了集體土地所有者依法行使權利和維護自身利益。而且，因農村土地實行農民集體所有和農戶承包經營“雙層”制度，長期存在著農民、村組、行政村及鄉鎮之間的產權困惑。正因為法律上的缺失，為農民土地財產權的缺失和引發的社會矛盾埋下了禍根，引發了對失去土地后農民的就業和社會保障問題的忽略。為此，首先要通過制定法律，明確規定集體土地所有權的產權主體，由誰來行使集體土地所有權，賦予集體土地所有權的完整權能，允許集體土地依法轉讓。第二，明確農地非農建設發展權屬國家所有，這樣有利于保護耕地，有利于落實合理利用土地的基本國策。三是抓緊開展集體土地所有權登記發證工作，將農民合法擁有的土地承包經營權的管理按土地使用權對待。

完善征地制度，保障農民權益

規范國家土地征用權的行使

應著重解決規范政府決策、明確征地主體、限定征地范圍等問題。一方面以立法形式規范土地征用權的行使。構建一種政府慎重行使征用權的法律規范機制，深入推進依法行政建設，充分發揮人大政協和社會各界的監督作用。二要強調科學規劃的重要性。在土地規劃修編中更要注重科學性、預見性和可操作性，并要嚴格執行土地利用規劃，嚴格保護耕地，節約集約用地。實施中賦予規劃更嚴肅的法律地位，真正體現土地利用規劃和城市建設規劃的權威性，形成依法征地、依規劃征地的用地制度。三要以土地市場清理整頓為契機，對開發區、大學城和鄉鎮園區的非法征地行為嚴格查處。

改革征用補償機制，提高征地補償標準

一是依據《憲法》和《土地管理法》中關于土地征收、征用的規定，理順因征收、征用而發生的不同的財產關系，區分并完善征收和征用兩種不同的征地行為的適用范圍、補償標準、征地程序等有關規定。二是改革征、供地雙軌制，建立合理的利益分享機制，讓農民分享工業化成果。國務院31號文對土地出讓金的征收、分配有了新的規定，納入財政預算并向農村和農民傾斜，但對于土地收益的“重新分配”能否真正讓利于民還需配套法規、政策的完善，僅靠“收支兩條線”管理不能徹底解決地方政府“以地生財”的問題。所以，調整土地收入分配結構，給被征地農民以公平合理的生產資料的補償，并保證失地農民被納入當地城鎮社會保障體系之中，是有利于農民富裕的有效途徑，不能再以侵害農民利益為代價降低建設成本。三是改革土地征用補償標準。征地補償標準是征地制度改革的核心問題之一。目前依年產值倍數補償的辦法已不適應市場經濟的發展，不利于征地工作的順利進行。摒棄原有計劃經濟模式下政府定價的做法，逐步采用區片綜合價，隨著發展再逐步采用政府指導價、市場評估價、市場價，這是個循序漸進的過程。在目前，行之有效的方法是科學評定區片綜合地價，不分項目和用途實行“同地同價”，解決低價征地問題，讓農民得到合理的補償費。因為現階段我國正處于工業化快速發展過程中，土地開發以成片開發、綜合利用為主，有人提出的只限定“公益性”項目征地范圍的想法在實際中難以操作。

提高征地補償標準，改進征地補償費的分配方法后，對農民土地有了適當“公正”的補償，勢必引起征地成本的上升。事實上，國家征地成本的上升利遠大于弊。首先，征地成本的上升正是將原本應該付給農民的土地財產權益公正地還給農民。其次，征地成本的上升可以有效約束地方政府基于經濟的理性計算，抑制大規模圈占土地的內在沖動和政績行為。國家雖然比以往多支付了征地費，但卻維護了社會公平，贏得了民意，且保護了耕地，兩相權衡，利弊立現。第三是應建立“二次補償”機制。即對于因公益事業或軍事設施項目等低標準征用農民土地后因其他原因改變為經營性或者有一定收入的土地，應對原被征地村的農民或原集體經濟組織及地方組織（鄉鎮、村）進行一定的再次補償或參與新獲得的利益的再分配。體現了利益獲得者應支付一定的用地成本，也體現了農民失去不可再生資源（土地）應享有的維持生計的長遠利益。

妥善安置失地農民，建立維護失地農民利益的長效機制

失地農民安置的核心問題是就業和社會保障。安置因國家征地而造成的失地農民，理應成為政府的重要責任。當前，征地安置的主要途徑是一次性貨幣安置，讓農民自謀職業。對政府而言操作簡單；對農民而言，考慮眼前利益一般也能夠接受。實際上，在征地中并沒有考慮土地的生產生活保障功能和預期價值。雖解決了農民暫時生活問題，但他們就業無門，謀生無道，難以解決長遠生計。所以，征地安置不能以支付安置補償費了事，征地安置應重在“安置”，政府可采取免費提供職業技能培訓、負責推薦就業、建立養老保險、醫療保險、優惠政策、補助機制等措施和手段，解決農民生計的根本出路問題。國務院31號文出臺后，對土地收益重新分配的比例、方案及地方政府相應的職責應有明確的規定。事實上，現在農民的大部分收入是來自農業以外，應逐步通過農民“市民化”，結合“城中村”的改造，規范集體建設用地流轉，縮小城鄉差別，推進城市化進程，多措并舉，避免“三無”（種田無地、上班無崗、社保無份）農民的產生。

嚴格規范征地程序

征地過程必須有嚴格的法律程序。嚴格的征地程序是實現公開、公平、公正原則的保證，也是維護被征地農村集體和農民合法權益的有效措施。現行的征地程序是先批后征，征供分離。這種征前不告知、批后公告實施、爭議不影響征地方案實施的規定，沒有充分尊重農村集體組織的意愿，沒有充分保護農民的合法權益，實際上是對農村集體組織和農民知情權的剝奪。因此，應賦予被征地農民的“知情權”、“參與權”。目前執行的“告知、確認、聽證”和“兩公告一登記”程序，是原有征地程序的補充和完善，是行之有效的。另外，征地的程序可以增加公開內容，比如農用地定級估價成果和區片綜合地價等內容。

建立征地爭議的司法裁決制度

現行《土地管理法》規定，征地爭議由批準征用的人民政府裁決，被征地農民只有義務，沒有權利保證，是不公平的。一方面，由于批準征地及裁決征地爭議系同一級政府，難免有失公正；另一方面也容易使政府陷入征地糾紛、爭議裁決的曠日持久戰中。應建立公正的司法救濟制度和裁決機制，對集體組織或農民提出的征地不合法、補償不合理、安置不落實問題，由司法機關按司法程序予以解決，盡可能減少政府對征地爭議糾紛裁決的參與。對政府征地違法行為，農民也可以向司法裁決機構尋求救濟，申請國家賠償，以切實保護自己的合法權益。

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關鍵詞：中等職業教育；綜合素質培養；綜合型人才

與普通教育體系不同，中等職業教育更加注重職業技能的培訓。但需要注意的是就當前社會而言，針對學生綜合素質的培養也同樣是一個重要的教育課題。只有將培養人的素質作為第一要務，注重學生的綜合全面培養，這樣才能為社會和企業輸送更加符合發展需求的綜合型應用人才。

一、中等職業教育學生素質的必要性

中等職業教育的教學目標是為我國培養基層技術型人才。一直以來，中職業教育都受到了國家和社會的重視，無論是在針對困難學生的助學財政支持方面，還是針對優秀畢業生的就業導向方面，都提供了極大的支持。而中職教育自身也取得了極大的發展，畢業生就業率一直都處在95%以上。但不可否認的是，當前的中等職業教育現狀依然存在一些困境和不足，偏重于實踐教育，較為忽視理論知識的全面構建和綜合道德素養的培養。長此以往，這樣將不利于中職教育體系下人才素質的全面培養，因此在中等職業教育改革過程中，需要重視學生綜合素質的培養，以能更加適應社會和企業的新時代需求。

二、中等職業教育學生素質的培養方向

中等職業教育體系下的學生是承擔著未來基層建設的社會重任，而成為能滿

足社會和企業發展需求的高素質人才，不僅需要具備對口專業的職業技能素質，更需要建立自身全面的人文素質，正確的世界觀、人生觀也是必不可少的。因此在針對中等職業教育體系中學生素質的培養方向而言，需要注重職業化和人文化并重，市場價值化和品格德育化并重。教育的本真是育人，因此健全的人格，科學的思維能力，完善的認知能力，專業的職業技能都是中職教育體系中學生需要具備的綜合素質。

三、學生綜合素質的專項培養對策

1.學生心理層面的綜合素質培養

關于中職學生心理層面的綜合素質培養，需要注重三方面的內容，包括中職學生的情感心理層面，個性心理層面以及自我心理層面。就中職學生而言，正處于心理和生理都在不斷變化發展的重要階段，同時也正面臨著求學和求職的雙重壓力，因此在這個階段較容易出現極端情緒或是偏激想法。因此在中等職業教育過程中，需要注重學生心理層面的綜合素質培養。教師可以有意識引導學生接受心理教育，了解學生在實際生活和工作中的困難，并擅于引導學生通過多樣化的排解方式來加強自身心理素質，幫助學生在這個重要階段逐漸形成獨立自主的健康型人格，樂觀積極的生活態度以及不畏艱險的堅強品格。

2.學生思想道德層面的綜合素質培養

中職學生思想道德層面的綜合素質包括了中職學生的思想政治素質，同時還有人生觀、世界觀以及道德觀的培養。這可以通過中等職業院校加強思想道德教育課程體系學習來幫助中職學生建立自我修養提高的能力，同時還能通過校園廣播關于思想道德素質的宣傳，學校定期開展的優秀學生榜樣事跡宣講等活動以及健全的相應激勵和監督機制的構建來幫助營造良好的校園治學文化，引導學生形成能夠自我嚴格自律的約束機制，培養自身良好的行為習慣，從根本上提高自身優秀的思想道德素質。

3.學生專業技能層面的綜合素質培養

中等職業教育單位的教學目標便是為社會和企業輸送符合其發展需求的實用技術型專業人才。首先學校需要開設真正能夠與企業發展需求相接軌的專業課程，同時隨著社會經濟的發展不斷調整自身的教學體系和目標，讓學生所學到的專業技能能適應時代的發展，能夠為社會和企業培養真正具備高素質的技術型人才，讓學生一畢業就能適應實踐工作，不會出現知識層面上的斷層現象。另外，學校也需要構建與企業相互協作的合作辦學平臺，引導專業對口的知名企業走入校園進行文化宣講，提供實習和實踐機會，同時也要引導學生走向企業，實現學校教育與企業實踐兩者之間的無縫對接，積極培養具備極高綜合素質的專業技術型人才儲備。

4.學生創新意識層面的綜合素質培養

隨著時代的不斷發展，特別是對于處于中等職業教育階段的年輕人來說，順利接受新事物，同時能夠理智辨別新事物中的利弊方面能力是極為重要的，這要求學生具備極高的創新意識，能夠不拘泥于當前固有的思維模式，同時也有明辨是非的能力。這需要中等職業教育重視學生創新思維的培養，無論是在理論學習課堂上，還是在社會實踐過程中，鼓勵學生大膽猜想，敢于質疑和假設，擅于提出問題，引導學生利用所學的科學知識去解決問題，不斷加強其綜合素質的培養，為企業打造具備創新意識的實用型人才。

綜上所述，在我國，中等職業教育是有其特殊性的。一方面，中職教育需要為社會和企業培養能夠直接創造經濟價值的高素質專業技術型人才；而另一方面，中職教育又承擔著培養青少年成才成人的育才重責。因此在中等職業教育體系中，不僅需要注重學生的科學文化知識和專業技能的培養，同時更應該注重學生包括心理層面、思想道德層面以及創新意識層面的綜合素質培養，為社會和企業輸送具備更高素質的綜合型實用人才。

參考文獻：

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[2]黃艷琴.新形勢下中等職業學校學生職業道德教育研究[D].西安科技大學，2010.

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1、我國社會保障的特殊性。保障制度的社會化需求是隨著自然經濟崩潰、商品經濟日益發達和工業化大生產的形成而興起的，西方福利國家的社會保障更是出現在社會財富極大豐富、貧富分化、家庭解體、社會服務日趨強化的所謂后工業社會。我國還是一個以傳統農業生產和農產品加工業為主體的農業大國，現階段我國的社會保障制度形成于自然經濟向商品經濟轉化的過程中，特別是農村生產力落后，商品生產還不發達，廣大農民還沒有完全擺脫貧困、饑餓的威脅，社會財富遠不充分。八億農民的社會保障問題正是在經濟體制改革和經濟發展的起步過程中提出來的，這就注定了中國農村社會保障決不可能是一種以國家為主體，通過國民收入分配和再分配達到社會公平目標的傳統福利體制。而只能因地制宜，選擇依據集體和民間力量，國家、集體和個人合作興辦保障事業的路子。這種官民雙重性質的合作保障體制的特點主要表現在：（1）雙重性質：傳統福利保障體制把社會保障定義為國民收入的純分配范疇，合作保障體制則著眼于分配和消費兩個方面具有兩重性。對國家和集體而言可以是一種分配關系；就個人方面來講，則屬于消費需要的一個重要部分，保障支出故然是個人的消費支出。（2）雙重目標：即經濟發展和社會公平。社會保障雖然作為經濟體制改革的配套工程提出來，但只有在服從于提高經濟效率，發展社會生產這個首要任務的前提下才有可能成為現實。（3）雙重功能：即一方面保證全體公民的最基本的生存需要；同時滿足一部分高收入居民改善生活質量，提高消費水平的要求。（4）雙重運行機制：即指國家保證的一部分，政府根據需要和可能，通過社會救濟等按需分配的形式定量配給；另一部分則以按勞分配的補充和個人消費的形式支出，以個人支付的多少確定享受保障的標準。（5）雙重管理體制：國家保證的部分由國家統一標準、統一組織管理；而對其余部分則只限于規定一些工作原則，提出參考意思，熱心服務，幫助實現科學化管理。據此我們可以給社會保障下這樣的定義：由國家、集體、家庭或個人合作興辦，通過國民收入的分配、再分配及個人消費支出，保證公民的基本生活需要，提高公民物質、文化生活水平，且有利于刺激經濟發展的社會福利和社會保險制度體系。它不僅有利于社會安定和精神文明，有利于勞動力再生產和勞動效率的提高，更加重要的是實現社會主義生產目的的一種手段，體現了社會主義制度的優越性。

2、社會保障制度的總體構想。經濟發展水平是社會保障制度存在的基礎。建構農村社會保障體制必須與當前農村社會經濟條件和生產力發展狀況相匹配，亦須考慮正在發展著的農村變革以及這場變革的未來，并與之相適應。鑒于我國農村人口多、耕地少、手工勞動、分散經營、各方面條件相差懸殊等特點在短期內難以改觀，以發展專業承包、社會服務、多層次經營為主要內容的新型農業生產責任制形成亦能適應遠期大規模農業生產社會化要求，既使從長期看，農村微型社區利益結構的基本格局不會有大的變化。與基本經濟條件和社區利益關系緊密相關的社會保障體制必然以鄉村為主的微型社區為中樞，社區保障資金的籌集主要由集體和個人分擔，以社會保險為主體，不同社區規模不一、體制有別、各具不同特色。從目前全國各地經濟發達農村提供的試點方案看，一般都比較偏重于以基金為基礎的收入保障，但若把視野從不足1%的經濟發達鄉村擴展到整個農村社會，收入保障恐怕不是方向。應該充分認識和發掘我國勞動力資源豐富的優勢。因陋就簡，土法上馬，一般都有條件提供起碼的生活保障（如教育、醫療等）。建立和推廣社會保障制度，必須認真抓好試點，積極宣傳鼓動，啟發群眾的認識水平和參加社會保障的自覺性與主動性，在條件成熟的基礎上做扎實工作。對于某些特殊保障項目或保障對象（如優質對象、自然災害等）可考慮更大范圍、不同層次的社會化管理。條件具備的，可拿出全國性的或地區性統一措施和辦法。這樣，農村社會保障體制的總構造可大致概括為：服務為主，自行產生、微型社區組合，伴之某些特殊保障項目或保障對象不同層次、更大范圍的社會化管理，以社會保險為核心的社會保障體制。

3、不同地區社會保障體制的選擇。我國農民村各個地區經濟發展極不平衡，各方面條件差別明顯。社會保障體制的建立必須注意各地區之間的差別，處理好各地區之間的關系，選擇適當的地區策略：（1）就收入而論，經濟發達地區農村年人均收入在千元以上，低收入地區年人均收入則不足二百元。在保障體制的選擇上，高收入地區農村應以收入保障為主，低收入地區農村則應重點發展以普及初級服務為主要內容的社會保障事業。（2）不同經濟發展類型的地區（如蘇南地區和溫州地區），由于生產資料所有制結構和利益分配結構上的差異，也會對保障制度的建立產生較大的影響。蘇南以集體經濟為主，實行按勞分配，集體經濟實力雄厚，個人收入也較高且比較均衡，集體和個人都有參與社會保障的承受能力，比較適于建立一種以集體為依托，集體和個人合作興辦的社會保障制度。溫州地區家庭工業發展很快，自由市場活躍，個人手里有錢，但分布不均衡，集體經濟相對薄弱。這就比較適應于建立一種以個人投保為主，政府予以適當補足的社會保險體制。在前一種情況下（蘇南）還可考慮擴大社區統籌范圍，后一種情況下則宜于較小范圍的保障區域。（3）從行業構成上看，以工業為主的城市郊區等，一般收入較高，生產和生活服務的社會化程度較高，應以收入保障為主，而以農業為主的農村地區，一般聯系松散，收入不高，家庭保障起主要作用，社會保障宜于小范圍的服務保障型。（4）由于特殊的自然地理環境，亦會使社會保障體制獨具特色。在牧區，牲畜既是生產資料也是生活資料。物化（牲畜）資金投保在牧區得天獨厚，一可以抵銷貨幣貶值，二比貨幣資金增值要快，且牧民心理易于接受。此外，不同地區的民族、風俗、文化、氣候等環境都可能特殊作用于社會保障制度。（5）從發展先后看，應該以富裕地區農村社會保障制度的建設作為整個農村社會保障制度建設的突破口。高收入的經濟發達農村，各方面條件比較齊備和成熟，可以摸索建立起一套接近理想的農村社會保障制度，不受其它特殊條件的影響和制約。通過試點實踐找到有關農村社會保障制度建設的一般的共性的原則和規律性，然后結合各個地區、不同類型農村的具體情況，由點及面，逐步推廣，無疑是一種符合實際的、可行的辯證的選擇，此其一。收入保障的關鍵是資金問題，比較而言服務保障更加復雜，服務保障的實施亦有更大的難度。比如，向農民提供最基本的教育、醫療服務，就必須有具備相應素質的、甚至是受到特殊訓練的專業人才。這就非一日之功了。過去幾十年，我們在農村大部分地區普遍建立起初級形態的義務教育和以鄉村“赤腳醫生”為主要內容的合作醫療體系（目前已經削弱，有些地方基本不存在了）。我們以為是有許多可貴之處的。總之，服務保障制度的建立是一個較收入保障更加困難的長期的過程。因而，以富裕地區農村干部為突破口的另一面則指：收入保障制度的建立應該在條件具備的鄉村先行一步，此其二。貧困地區應該在總結富裕地區經驗教訓的基礎上，項目由少到多，標準由低到高，逐步建立起適合自身特點的保障體制。

4、村本位好，還是鄉本位好？所謂微型社區組合的社會保障體制，其實已經包含了不同規模的微型社區。村本位好，還是鄉本位好，沒有固定的標準，應該具體情況，具體對待，宜鄉則鄉，宜村則村。一般來說，經濟比較發達，人均收入較高的地區，社區范圍可以大一點；鄉村工業比較發達的地區，社區范圍亦可適當大些；村與村之間經濟發展比較平衡，利益關系比較簡單的鄉可以考慮以鄉為本位。反之，經濟條件不好，人均收入低，以傳統農業為主，村與村之間利益關系復雜的鄉不宜以鄉統籌。從保障類型看，收入保障利益關系復雜，統的范圍不宜過大，相應地服務保障牽涉關系簡單。從地區分布情況看，人口密集地區可考慮統的范圍大一點；而邊遠山區，人口居住稀散，保障范圍可以適當小一些。上述宜大宜小之間，錯綜復雜，僅僅提供了權衡利弊的方法。結合我國農村社會保障工作狀況和我們在試點工作中的體會，我們以為目前不宜提倡鄉本位。其理由是：（1）農村社會保障工作尚處在試點階段，無論是理論上的準備，還是實踐經驗都不充分。鄉級社區試點剛剛開始，尚未形成成熟的模式，不宜盲目提倡以鄉統籌。（2）目前全國各地的社會保障試點工作比較多的集中在經濟發達農村，這些農村地區一般都處在經濟結構變化的不穩定成長時期，經濟發展的跳躍性和波動較大，各種利益關系變動頻繁復雜，以鄉為本位就多一層利益關系，這就給方案的設計和之后的管理工作帶來許多困難。（3）以村統籌的試點探索工作抓得較早，關系簡單，能動性大，且已經有了象“長源村”這樣的成功典型。因而宣傳和小范圍推廣村本位的社會保障體制的條件基本具備。應該提倡、宣傳和推廣村級社會保障制度，積極探索鄉級社區社會保障體制。

5、保障對象和保障范圍的界定。社會保障制度作為社會制度的有機組成部分，是由于維護國家和社會公共利益的需要而產生，且不以人們的意志為轉移的。一定社區范圍內保障制度一旦形成，該社區范圍內全體公民都必須承認和接受，并具有公意強制性。所有戶口在該社區范圍內的農村居民，均系社會保障對象，必須按規定加入保障組織，并享有獲取規定的各項保障權利，承擔相應的保障責任。

建立農村社會保障的主要目的是為了保障農民的基本生活需要和簡單再生產條件，因而保障的范圍只限于養老、醫療保健、文化教育（包括入托、入學、就業前職業教育和在職勞動者的各種技術培訓）、優撫、救災救濟（含扶貧救濟）、待業等保障項目。為滿足部分居民提高生活質量的要求，可考慮在合作保險項目下設立級差保險或補充保險。保障項目不宜統一定死，應根據各地的具體情況靈活決定，但要盡可能地避免單項上馬（如單項養老保險等），只有多個項目并舉，多種利益互相牽制，才可能使每一個社會成員都來關心并積極參與社會保障，使之充滿生機和活力；保障標準的制定一定要與當地經濟發展水平相適應，起點稍低，留有充分余地，不統一劃線；保障對象的范圍應適當縮小，有條件再逐步放寬。如養老保險的年齡界限可考慮適當推后（如男65歲，女60歲），以減輕養老保險的壓力；為了避免因不同社區之間保障水平差別而引起的人口不熱向流動，還須規定在既定社區享受各種保險的必要勞動或居住年限。

6、保障基金的來源及其構成。西方福利國家主要通過課征所得稅的形式籌集社會福利基金，實際上是一種通過國民收入再分配，以社會公共消費形式實現的收入均等化政策。我國社會保障基金則從三個不同性質的來源產生：（1）通過國民收入分配渠道產生，以國家財政撥款形式，按照按需分配的原則實現的國家資助，屬于社會消費范疇；（2）從集體利潤中提留的稅前列支部分，主要作為按勞分配的補充形式實現的部分集體消費；（3）超出收入領域的個人收入提成，隸屬于個人生活消費性支出。前者主要用于支付社會統籌的部分保障項目，如自然災害救濟；區域性扶助等，社會保險項目，由財政支付的部分很小；從地區布局上看貧困地區社會保障基金主要由政府提供，富裕地區的社會保障金則以后兩項資金來源為主，只有少量的鄉級財政提留補充進出，基本屬民辦性質。貧困地區集體和個人無力參加社會保險，社會保障體制改革至多可以考慮補助包干形式；在已經建立或有能力建立以合作保險為主干的社會保障體制的經濟發達或準發達地區農村，保障基金來源基本相似，只是基金構成上存在著差別。具體的基金構成一般地取決于各地的經濟實力及其基本經濟格局：從總體上看，經濟越發達的地區，集體或個人支付的保障基金越多；從具體構成上看，集體力量雄厚的農村地區，社會保障基金以集體支付為主（如蘇南），家庭經濟興旺，個人富庶的地區，則以個人支付為主（如溫州）。很顯然，各地情況千差萬別，不可能有一個統一的基金構成模式，但基金來源渠道卻是比較一致的；由于保障基金形成于不同層次的分配和消費領域，并不直接決定收入的變化和多寡，即使在同一社區范圍內也不可能是明確一個基金構成比例，這種比例只能是一個取決于其它因素的經常變動的不確定關系，且這種關系必然是在社會財富分配關系的范圍之外；社會保障基金的構成絕非自身的比例構成，而是它與社會財富的生產及其所占的份額的關系，也即它與整個社會生產和人民生活的關系問題；由于社會保障基金是通過國家財政、集體提留和個人消費支出三條渠道聯系生產和生活的，保障基金的構成問題也就相應地轉化為與上述三方面掛鉤的問題。

7、保障基金提成比以及國家、集體和個人的承受度。合理適度是建立社會保障基金的關鍵，也是公平和效率的結點。社會保障合理適度的關鍵又在于保障基金總規模。控制保障基金總規模的最佳途徑莫過于確定各項保障基金提取的比率。國家參與的部分是通過財政支出實現的，故需在當年財政收入中提取相應比率的資金，用于社會保障；集體提留的保障基金可分別按集體當年的總產值、總收入、純收入、企業總收入、企業稅后總利潤等多種項目提成。由于農業主要是分散經營的，集體并不直接掌握，集體提成保障基金的對象只能限于集體經營的部分，如集體經營的工、商、服務等企業。一般來說，在完全市場競爭條件下，不同產業、不同行業及生產不同產品的企業之間的機會均等利潤是基本相等的，按產值和按利潤提成也應該是基本相當的，但目前我國鄉鎮集體企業沒有統一的經營帳目和嚴格的管理制度，企業在各方面（包括收入分配）都有較充分的自，企業利潤指標的口徑又很不一致，按利潤提成雖然比較合理，但確實很困難。集體保留部分最好按企業的總收入提成，對個別經營情況不好，提成確有困難的企業，可以考慮適當調整，靈活掌握提成比率；個人支出的部分亦需要按比例提取，即按加入保障的勞動者的個人收入多少提成。在現實生活中，要準確地統計每個勞動者的收入多少，也是很困難的，但結合其實際收入狀況，大致估計出當事人所屬收入檔次則不難。因而，個人收入的提成辦法最好莫過于把社區范圍內的農村居民按收入劃分為若干檔次，然后確定不同收入檔次交納保障金標準。益陽市金花湖鄉把勞動年齡人口按所在家庭人均收入多少及其分布狀況劃分為五個等級，依次確定五個等級月人均交納保障金的批準分別為1元、2元、3元、4元、5元。實踐證明這是一種比較理想、又切實可行的好辦法。到底提成多少比較適度？也即國家，集體和個人的承受能力有多大？此乃最為棘手的問題之一。

正確處理上述三者之間的關系，首先必須明確這一量的關系的內涵，具體指：（1）國家、集體和個人的承受度，即鄉財政、企業總收入和個人收入中可以用于保障支出的份額。國家加入社會保障的部分資金下撥鄉財政統一支付，鄉財政提成比根據現階段財政每年實際用于各項社會保障的開支、機動財力、財力來源和結構變動，結合各地的具體情況確定，經濟發達地區一般可控制在10—15%左右，發揮必要的補充作用；集體經濟承受度的大小，一般依據集體實際用于社會保障的各項支出情況、集體積累及經濟結余多少，按不影響企業發展的原則認定合理支出規模，然后確定其在企業總收入中提成的最優比率。從目前農村試點情況看，按1%上下比率提取比較合理，相當于按企業利潤提成5%左右（企業正常利潤率一般在20%左右）。由于不同企業的利益差別，實際執行過程中，可以考慮按企業經營情況好壞和承包條件適當予以調整；個人承受度主要根據個人所在家庭經濟狀況、收入結余和各項傳統保障（如婚喪嫁娶開支、迷信活動花費、請客送禮支出等）支出的部分可誘導開支確認。一般收入在貧困線（年人均收入300元）以上的農村居民開始具備一定的承受能力，收入越高，承受度越大。根據我們實地調查的情況，可按個人收入多少分別提取2—5%的保障金。（2）國民經濟總體承度，即國民收入總額中可能用于社會保障支出的份額。西方福利國家社會保障支出一般都占到國民收入總額的25—30%，有些國家甚至高達40—50%（如英國）。借高額所得稅維持的龐大保障開支，抑制了私人投資，促使財富分散和資本外流，導致經濟萎縮。可見，從宏觀上保證適度的保障開支至關重要。結合我國農村實際的保障支出、經濟狀況和用于傳統保障形態的可導向性支出等主要方面的情況，并考慮到留有較充分的余地，將社會保障支出的總規模控制在農民純收入總額的5—10%左右比較適宜。（3）結構效果。主要指參加社會保障的各方保障支出多少及其構成所導致的多種利益關系的比較和選擇。很顯然，國家投資越多，更有利于調動集體積極性，提高個人滿意程度，社會保障會更有吸引力。但我國社會保障制度的建立主要依靠集體和個人，國家參與的力量微弱，是民辦公助的，這就需要周密細致和經濟地考慮好各項基金的構成問題，既使國家少花錢，同時能使集體和個人的投資熱情和能動性得以較充分地發揮。這個問題在不同富裕強度和不同經濟類型地區表現非常突出；貧困地區主要依據財政拿錢開展社會保障，比較易于接受；富裕地區國家投資少，主要依據群眾的自覺需要。集體發達的蘇南地區，主要依靠集體投資，很容易模仿城市傳統的大包攬福利體制，需要引導個人投資，發展保險型社會保障體制；家庭工業繁榮的溫州，國家投資的可能性少，集體缺乏實力，單純依靠個人投資自保，無異于金融保險。這類地區社會保障如何開展，已經成為經濟發達農村社會保障制度建設的現實難題。我們以為從家庭企業收入和其它個人收入中適量征收部分“地方稅”或“管理費”工“集體提留”是非常必要的。這樣就可以把一部分收入從個人手里轉移到集體手里，集體再投資興辦社會保障事業。取之于民用之于民，同時可改變單純的利益結構，使社會保障體制得以成立。這種辦法著眼于利益結構的調整與重新構造，又不侵犯利益主體，相對于“儲蓄保險模式”是否更符合科學？

上述思想的要意就是各項保障基金來源與當年現金收入直接掛鉤，并使各項保障基金來源實現了按一定比率提成。這就區別于先確定各項目保障標準，然后考慮協調各種變動關系的通常做法，而是先按需要和可能確定保障基金來源和固定比率，然后定項目和支付水平，從而避開了物價等因素變動的直接沖擊；由于各項提成比率化，使得各項支出及相應地總支出規模相對穩定在一個適度的范圍內，不至于出現社會保障“超負荷”現象；隨著各項收入增長，水漲船高，保障基金增多，保障水平穩步提高，且能有充分的回旋余地。

8、儲備積累和現收現支——兩種基金運行機制的比較。儲備積累，亦稱預先提留。即指同代人自籌保障金。年老前逐年交納保險費，年老后領取養老金。現收現支，指以征稅和集資方式建立基金，幾代人交善負擔，這一代人交納的保障金除自己享受醫療、教育等部分外，余者主要用于上一代年老者。兩種機制在具體運用中各顯其利弊。采取現提現付方式，按當年物價水平的保障基金支付總額核算，及時調整提成比率，能夠保持收支平衡，也就避免了和物價、利息等指標掛鉤的困難。但由于經濟發展的經常性波動，保障基金提成比率需要不斷地調整，不甚繁瑣；一旦經濟發展停滯甚至萎縮，人口老化等問題出現，勢必提高各項收入提成比率，大幅度增加保障基金規模，不僅影響人民生活，而且導致超過國民經濟承受能力的保障負荷，妨礙社會經濟發展。儲備積累方式的特點是在事先預測的基礎上，制定收費標準，貯存將來足以支付的資金，收入高的時候提成也多。在這期間還可用這筆資金投資生息，運用得好，比較易于應付經濟波動的影響和保障金開支一時膨脹的局面。但是，儲備積累方式過份依賴預測，直接與非生產性的價值指標（如物價、利息、利潤）掛鉤，風險性大。一旦出現通貨膨脹，將會造成積累基金不足，收支失衡。歐美國家現行基礎養老金制度一般采取現提現付方式。日本原為儲備積累方式，無法預見的社會變動，和實際的經濟困難，導致日本政府的養老金儲備幾乎虧空，迫使其對既定保障基金運行模式進行反審，并作出新的選擇。我國通過各種渠道，以多種非正規名目支出的保障金一向也是現收現支，量入為出。這次岳陽會議，集中反映出各地在建立社區型、保險型、基金型基層社會保障體制的理論研究和試點實踐中取得的新成果，提出一批比較成功的試點方案。這些方案中提出和實施較早的“長源村級社會保障模式”基本上是現收現付型；“溫州市栂頭鎮養老儲蓄保險方案”屬于比較完全的儲蓄積累型，相對于金融保險有更高的期望利益值，因而對投保人具有更大的吸引力；“益陽市金花湖鄉級社會保障方案”的設計，堅持以收定積的原則，保障基金的發放與保障金的來源掛鉤，基本保障金和永久性保障金的統一，舉利避害，取長補短，有利于社會保障制度長期穩定和持續發展，亦為社會保障基金的籌集和管理提供了又一種新的有益的選擇。

9、社會保障和家庭保障關系的協調。社會保障制度的建立意味著保障的重心已經由家庭轉向社會。家庭保障的作用將逐步減退，社會的保障作用逐步加強。同時必須看到，這種轉化作為一個過程將是長期的、漫長的，在這一過程中，家庭保障功能將繼續發揮積極作用，并逐步走向制度化：一方面，由于受既定社會經濟條件的限制，社會保障范圍較窄，標準偏低，實際上還不可能完全起到保障的作用；另一方面，家庭保障的某些功能（如精神保障、家庭服務等）事實上難于被取代，這就注定了傳統家庭保障功能在現有保障制度體系中的特殊作用：①家庭作為最基本的社會單元和初始的結合利益層次，是其成員最直接的利益體現和責任承擔者，無疑負有最直接的各項保障責任。②家庭利益受到自然災害的影響，或遇其它方面困難，除社會可能提供的資助以外，家庭自身是最首要和最基本的依靠力量。③老人生活贍養照料是子女及其家庭保障功能的基本方面，和子女生活在一起的老人必須受到尊重，并享受同等的生活待遇；凡與子女分居的老人生活，應相當于所在鄉村五保戶的供養標準，其保超過養老金基數的部分，規定由子女負擔補差。④家庭保障發揮拾遺補缺的作用，對各項社會保障起重要補充作用。繼續發揮我國家庭、親友和鄰里間互助互濟的優良傳統。⑤對不履行家庭保障義務者按有關立法和社區公意性強制措施辦理。⑥加強家庭保障、社會保障和商業保險的聯系與配合。逐步提高家庭自我保障的能力。

在這樣的基礎上建立的社會保障制度必將使家庭保障的作用得到充分發揮，并使之成為新型社會保障體制重要組成部分，實現社會保障和家庭保障的有機結合。

篇9

我講兩個方面的內容：一是傳達貫徹全國水利建設與管理工作會議精神；二是就全市中小河流治理規劃講幾點意見。

一、傳達貫徹全國水利建設與管理工作會議精神

*月*日—*日，全國水利建設與管理工作會議在云南省昆明市召開。陳雷部長、矯勇副部長出席會議，國務院有關部委、武警水電部隊、部分大型國企以及各流域機構、各省（自治區、直轄市）水利廳（局）和部機關各司局、各直屬單位負責同志參加會議。會議的主要任務是：深入貫徹落實黨的*精神，弘揚偉大的抗震救災精神，總結交流近年來水利建設與管理工作成績和經驗，分析當前面臨的形勢和任務，研究部署當前和今后一個時期的水利建設與管理工作，努力開創水利建設與管理工作新局面。

會上，陳雷部長作了重要講話，他指出，當前和今后一個時期，要突出抓好六個方面的重點工作：第一，著力抓好病險水庫除險加固，確保進度、質量和安全。第二，著力抓好重點工程建設，不斷增強水利保障能力。第三，著力抓好水管體制改革，努力促進水利工程良性運行。第四，著力抓好震損水利設施加固修復，確保按期完成災后重建工作。第五，著力抓好河湖管理，努力規范涉河水事行為。第六，著力抓好質量與安全監管，防止重特大質量與安全事故發生。

矯勇副部長在總結講話中指出，當前距全面完成今年水利建設與管理工作各項目標任務只有短短4個月的時間，各地要緊緊圍繞完成全年工作目標和任務，統籌安排好各項工作，尤其是對有時限要求的重點工作任務，如病險水庫除險加固、水管體制改革、農村飲水安全工程等重點工程和重點項目，要采取有力措施確保如期完成；對今年由于重、特大自然災害而導致的水毀工程要盡快修復，確保明年汛期安全度汛，良性運行。

會上，水利部建管司司長孫繼昌作了題為《突出重點狠抓落實做好新時期水利建設與管理工作》的工作報告。

為認真貫徹落實好全國水利建設與管理工作會議精神，我強調五個方面的工作：

第一，水利改革工作。一是已成水利工程管理體制改革。此項工作是確保已成水利工程長治久安、充分發揮工程效益的根本措施，市政府與水利部簽署了《共建統籌城鄉水利發展與改革試驗區合作備忘錄》，明確提出XX市在今年要完成水管體制改革。水利部領導在昆明的會議上也明確要求，2009年新的建設項目和資金安排必須和已成水利工程管理體制改革完成情況掛鉤。目前，全市完成情況總體較好，但各區縣的情況參差不齊。總的來說，渝西地區要好一些，三峽庫區和渝東南地區差一些，尤其是三峽庫區更差一點。沒有完成水管體制改革的區縣，希望今天參會的同志回去后將其當成頭等大事，及時向黨委、政府匯報，務必按時保質完成任務。

二是水價改革。水價改革是水利持續健康快速發展的基礎。為什么投向水利的社會資本少？核心就是沒有效益。去年，市局和有關區縣共同努力，通過市物價局核定了一大批向城鎮、向工業供水的工程源水水價，多數地方執行較好，但有些地方水價核批后至今不執行。我希望做得差的區縣要向做得好的區縣學習，沒有實行水價改革的地方，更要加快步伐，迎頭趕上，重點在城市和工業用水。

三是水利工程確權劃界。全市已確權劃界的水利工程土地有二十幾萬畝，但有的區縣進展遲緩，希望在會后立即采取措施，按時完成任務。

關于改革方面，我就講這三件事，這些工作以往市里都作過安排、發過文件，希望大家回去，好好對照檢查，總結經驗，查找差距，全面完成今年的各項改革工作。

第二，重點工程建設。今年重點工程建設總體情況較好。按照計劃，全年要完成32億的投資，這是歷史上從未有過的，這與各級黨委政府的重視和水利行業全體干部職工的努力是分不開的。但區縣之間差距較大，有的是大大超額完成計劃，有的欠賬還較大。搞得好的搞得快的，一是自籌資金落實，近期，萬州、涪陵的重點工程自籌資金基本落實，作為貧困縣的秀山也早已落實；二是建設管理到位，管理人員敢堅持原則，嚴格管理。這里我還要強調兩點，一是關于土地儲備的問題。與市水投集團合作用儲備土地融資的區縣，一定要嚴格執行協議，誠信合作，絕不能不講信用。二是水利建設黃金季節到了，各重點工程要對照年度目標，找差距，添措施，充分利用枯水期發起最后的沖刺，力爭用三個月的時間，完成或超額完成年度建設任務。

第三，飲水安全工程建設。為加快飲水安全工程建設，市里將飲水安全有關審批權限下放到了區縣水利局，對此，大家要把握好幾點：一是明確飲水安全工程建設的責任主體，這是推進飲水安全工程建設的根本。飲水安全工程建設的責任主體市政府已界定，是各級人民政府。二是建立有序的工作流程。在此，我給大家建議一個工作流程。第一步做好規劃，將人數分解到鄉鎮，報分管區縣長審核，報政府常務會審定；第二步做好競標，以區縣政府名義印發關于開展飲水安全工程競標投入的通知到各鄉鎮，按照整鎮整鄉推進的原則，各鄉鎮上報競標方案，水利部門匯總提出初步審查意見，報分管區縣長審核，報政府常務會確定中標鄉鎮；第三步簽訂責任書，由區縣政府與鄉鎮政府簽訂目標責任書，定人數，定任務，全鎮全鄉整體銷號，同時，明確國家市級補助多少，區縣補助多少，自籌多少，以及責任人、工期、質量、水價和舉報電話等，并在媒體上公示。水利部門就搞設計，搞施工指導，大宗物資集中采購，縣級報賬，按工程進度進行撥款，最后組織驗收。希望你們回去后把我剛才說的這個流程好好研究一下，權衡一下利弊，總之，要充分相信鄉鎮黨委政府。三是建設質量問題，市審計局對全市飲水安全工程審計發現個別工程進度遲緩、部分工程沒有進行竣工水質檢測等。審計局給我們敲了個警鐘，希望大家回去后，欠進度的一定要把進度趕上，沒趕上進度的，明年的計劃指標原則上就不安排了；集中供水和分散供水工程大家都要嚴格按照國有標準執行。市委市政府決定，對完成和超額完成飲水安全和病險庫工程任務的區縣，要發獎牌，要以獎代補，沒完成的，扣減來年計劃。

第四，病險水庫除險加固工程。目前，使用抗震資金開展病險庫整治的，尚有個別區縣沒有開工，資金使用率極低，大家一定要高度重視，加快建設進度。水利部稽查辦正在我市開展稽查，市審計局也正在開展專項審計。希望大家在加快工程建設的同時，主動積極配合市審計局開展病險水庫審計工作，及時發現問題，整改問題，確保投資效益。

第五，“九五”水庫渠系配套等工程。“九五”渠系配套涉及的區縣不多，但總體來看，動得不那么好，希望大家回去抓緊推進。再就是縣城堤防、拓展區供水、鄉鎮堤防等工程，各區縣進度差異較大。近期規計處和財務處正在協調開發銀行上賬的資金分配方案，市局已明確：安排已開工項目，沒開工的就不安排了。下一步，對于爭取到地方工業園區基礎設施建設資金用于供水工程建設的區縣，市局將對該區縣的工業園區供水給予重點支持。

二、關于中小河流治理規劃編制工作

（一）加強領導，高度重視中小河治理規劃的編制工作

隨著大江大河治理已取得了明顯成效，中小河流防洪問題顯得十分突出，由于防洪基礎設施不足、規劃滯后、河道管理缺位，近些年，其洪災損失已超過大江大河，成為主要表現形式。對此，中央高度關注，20*年中央1號文件明確要求今年全國開展重點地區中小河流治理規劃編制工作。水利部高度重視，將其列入了今年的重要工作內容，并在充分準備的基礎上，前幾天在長沙全面布置了全國中小河流治理規劃編制工作，中央編制近期（3年）治理項目規劃，并爭取在明年下半年實施。中央將對中西部地區給予一定補助。今后所有涉及流域治理的項目，要爭取市級以上支持，首先要是流域規劃內項目，如果流域沒有規劃，我們的項目沒有列入規劃，中央和市級不會給予支持。各區縣一定要加強領導，組織編制好本次規劃。

（二）以近期建設項目為重點，抓緊篩選匯總治理項目

去年以來，我市啟動了流域綜合規劃的編制工作，上半年，開展了中小河流治理規劃的調查摸底，各區縣要在此基礎上，以百強鎮、中心鎮、重點防洪集鎮和地區為重點，以河道疏浚、加固和新建堤防、以及防洪非工程措施為建設內容，盡快提出建設項目報市局篩選匯總。所選項目以河流為單位分段布局，每個項目投資應相對集中，市局將對近期建設規劃項目以河流為單位按照輕重緩急排序，篩選出好的項目進入規劃，以本次規劃為契機，抓好一批典型中小河流的治理，出形象、出經驗、出效益。

篇10

關鍵詞　國際金融危機　災后重建　擴大內需　乘數效應

由次貸危機引發的國際金融危機席卷了全球所有發達國家和大部分發展中國家，至今仍未完全平息，歐洲的債危機仍是一波三折。各國實體經濟在金融危機影響下嚴重受挫。亞洲開發銀行統計認為，“這一場金融大海嘯所造成的全球財富損失可能達到50萬億美元，或者一整年的全球國內生產總值。”

我國在這場金融危機中也未能幸免――外匯儲備的縮水、對外投資的損失以及由于出口貿易市場的萎縮所帶來的國內制造業盈利大幅跳水等問題，對我國的經濟發展不斷地造成影響。與此同時，我國又面臨著汶川大地震災后重建的艱巨任務。為應對一系列危機，中央政府迅速出臺并不斷充實和完善了一攬子擴大內需的計劃，這其中包括總額4萬億的投資計劃，而災后重建資金達到了總額的25％。

如此大規模的投資對于拉動經濟增長具有很強的乘數效應，可謂是擴大內需的“殺手锏”：一方面，投資的增加本身能夠帶來更大的社會需求；另一方面，投資的增加能夠帶動社會基礎設施建設的增多，創造出更多的就業崗位，增加對勞動力的需求，間接擴大消費。統計顯示，2009年全年我國國民經濟增長了8.7％，其中消費拉動3.7個百分點，同期全社會消費品零售總額125343億元，比上年增長15，5％(國家統計局)。顯然，擴大內需政策發揮了較大的乘數效應，下面對災后重建的乘數效應進行細分。

一、乘數效應的理論基礎

凱恩斯投資乘數理論以定量分析為視角，闡述在國民經濟中，投資、消費、收入和就業存在量上的連鎖反應，即增加投資或政府支出會使收入和就業若干倍地增加。這種客觀存在的量變關系是社會再生產環節、國民經濟各部門之間內在關聯的一種反應，它所存在的社會假設環境包括：一國經濟存在過剩生產力和閑置資源；有一定量的社會存貨；收入分為儲蓄和消費兩部分；投資與收入水平、儲蓄以及社會存貨間相互獨立；貨幣供給量能根據支出的需求進行變動；不考慮對外貿易的影響。

災后重建的工作需要大量的資金投入，就會造成一種無窮遞推的連鎖反應過程。這是因為：當這部分投入增加時，就要增加災區相應生產資料的生產，這樣就加大了企業的生產量，相應的就業得以增加，災區企業和工人的收入增加；這些企業和工人又把新增的收入再投入到生產和消費當中，又轉化為災區或者其他地區其他企業和工人的收入。如此循環下去，導致災區甚至整個國民經濟收入以及消費需求的成倍增加，總產出的倍增相應形成。

在凱恩斯乘數理論中，投資乘數用K來表示，MPC為邊際消費傾向。兩者成正比變動。其計算公式是：

K=Y／I=Y／(Y-C)=1／(1－Y／C)=1／(1-b)

其中，投資的變動由I表示，收入的變動由Y表示，消費的變動由C表示，b表示邊際消費傾向MPC。在實際數據測算時，MPC等于最終消費年度增量除以支出法GDP年度增量。一般而言，0

二、災后重建中投資乘數效應的體現

由于地震災害導致巨大的財產損失，在不考慮產業升級、城市搬遷與重新規劃等問題，理論上要完全恢復到震前水平至少需要6900億投資。大量重建資金的注入對經濟增長將產生巨大的需求擴張效應與拉動作用，按投入產出估算，6900億投資將拉動全社會產值增加48800億元、增加值增加16000億元，如果投資全部在2008年投入，會拉動GDP增速提高6，4個百分點(數據來源：國務院發展研究中心，汶川地震災害及災后重建對我國經濟增長的影響評估)。對于這一點我們可以利用凱恩斯的乘數理論進行如下分析。

以受災縣區最多的四川省為例，我們按照投資乘數理論對2005-2009年四川省的短期投資乘數進行測算。由表1可以看出，在經過2008年的回落后，四川省居民的短期邊際消費傾向在2009年達到0，61的高位，相應地，短期投資乘數也上升至2，56。也就是說，每增加10億元的投資，可以使得當地居民收入增加25，6億元，也使得當地GDP大幅增長。

就第二產業投資來講，51個重災縣第二產業累計完成投資1266，06億元，同比增長79，2％，其中工業投資1211，61億元，同比增長71，5％；高出全省工業投資增速25，9個百分點。

可以看出，在恢復性重建中災區產業投資進一步增加，也使得產業增加值大幅度提高。電力、通訊、石油等行業的提前性恢復建設，可帶動全社會產值增加。特別是在考慮工業內部聯動效應的情況下，如果對災區工業產業投資2000億元，則將拉動當年GDP增速提高2，5-5個百分點。

從基礎設施項目投資方面看，在整個災后重建過程中，災區的內需結構發生了根本轉變，即從以產業投資為主導，轉向以民生及社會基礎設施投資為主導，將大量的投資集中在基礎設施建設方面。而這一結構也將繼續貫穿于災后重建的整個過程中，直到重建完成。

從表3不難看出，受災最嚴重的阿壩州地區基礎設施的投資占到項目投資的一半以上。從社會效益和對相關行業的直接帶動方面進行分析：其一直接帶動了災區建材行業的快速發展，創造了大量崗位，緩解了就業壓力，促進了居民增收；其二是加快了城鄉規劃發展，提高了土地利用率；其三是促進城鄉教育醫療衛生保險事業的快速發展，改善了城鄉居民生活條件。從而創造出倍數于投資額的乘數效應。

三、合理安排重建資金發揮乘數效應的政策建議

從以上對重建資金乘數效應的分析，不難看出政府通過組合政策的引導、市場化的手段，可以充分發揮“四兩撥千斤”的作用，盡可能地使資金效用達到最大化。

(一)統籌重建資金，改善民生

災區的重建是一個復雜而艱巨的系統工程，究其源頭就是堅持以人為本，從災區群眾最現實、最迫切的需要人手，把恢復民生建設、改善民生問題放在優先位置，把災區基礎設施建設和提升社會服務能力擺在災后重建的突出地位，才能保證災后重建的順利進行以及經濟增長的可持續性。因此，解決民生問題就成為災區能否實現經濟有效的重建的前提和基礎。2009年，災區民生及社會事業完成投資1727，39億

元，同比增長418_3％，快于同期全社會投資3，5倍，占全部投資的比重為45，5％，比去年同期提高21_3個百分點(數據來源：四川省統計局)；其余分別為基礎設施投資、產業投資和其他投資。由于這些投資集中于民生及社會事業和基礎設施，從而在根本上切實保證了災區人民的生產和生活。

(二)把握重建契機，加快產業結構調整

在災區產業重建的過程中，要充分發揮投資的乘數效應，根據災區實際情況按照恢復重建的總體規劃和各專項規劃，結合金融危機后制造業加速向西部轉移的問題進行綜合考慮。一方面要牢牢把握巨災過后的恢復重建對災區經濟發展所帶來的機會，另一方面也要清醒地認識到我國產業轉移中，西部地區在受災后進行產業承接的利弊問題。

第一，恢復災區特色產業生產能力。以災情較為嚴重的四川災區為例，要利用重建資金盡快恢復重建諸如東汽、劍南春酒廠等地區龍頭企業。政府在增加資金投入的同時，也可考慮提供財政貼息、財政擔保、鼓勵銀行低息貸款等間接資助，以加快實現一些大型企業的生產自救。同時，還要重點恢復重建農牧業、大型發電設備基地以及大型建材等產業，建成一批對區域有重大支撐能力的工程項目，一批有區域特色的農業產業基地，實現農業集約經營，提高農業效益，并開發新的產業門類如有機農業、天然藥物、農業旅游等；完善災區交通、通訊網絡建設；加快恢復重建區域內的旅游景點，開發新的旅游熱點路線，全面恢復旅游業的發展。

第二，優化產業的空間布局，建立起能夠適應災區環境特點和社會經濟條件的產業結構。以成渝經濟區為例，以成都和重慶為兩大核心的，包括德陽、綿陽、樂山、內江、遂寧、廣安、巴中、達州以及其他相鄰的巴蜀經濟地域。成渝經濟區具有雄厚的人才、資源和政策優勢，也具有潛在的經濟基礎。在重建中應該把其作為資金投入的先遣地，對其進行優先規劃、優先發展，為產業集中區的發展做好充分準備，使這個承載工業發展的主要載體在培育工業經濟增長極、形成工業發展新格局方面發揮更大作用：不但可以接納受災嚴重且不適宜原址重建的搬遷企業，也可以結合自身發展，吸收在金融危機后從國內外轉移過來的制造業企業。以此形成擁有自我組織能力、自我適應能力、自我增強能力的區域經濟系統，達到重建資金由“輸血”到“造血”轉變的目的。

第三，調整產業結構，順利實現產業承接。在重新鞏固優勢產業、定位特色產業的前提下，重點發展循環經濟。對于高污染高能耗低產出的企業應予以淘汰，嚴格限制對生態環境產生惡劣影響的企業發展。在進行重建規劃和承接產業轉移，以及布局產業的時候，要充分考慮新建產業和承接產業是否與當地產業優勢發展的戰略遠景相一致。在進一步尋找和探索優化當地產業結構的同時，切實考慮實現地區主業的發展，推動產業之間、地區之間有效的結合及聯動。強調研發和創新在產業結構調整中的核心動力作用，構造一個特色鮮明、優勢突出、發展方式合理、布局合理、動力強勁的區域產業體系。

第四，改善產業發展環境，提高產業發展水平。在恢復重建期內，災區可適度放寬一些能源新建項目規模的限制，對重要能源生產要素供應實行指標和價格傾斜。除此之外，在重建規劃中，對投資規模大和支持經濟發展作用明顯的新建工業或大型商業設施等用地考慮實行價格優惠。這樣不但能夠直接在現階段輔助其發展，而且從長遠看也改善了發展環境，提高了產業競爭力。

(三)利用金融市場，發揮重建資金籌集的杠桿效應

鑒于金融業在人們日常生活中的重要地位，在災后恢復重建中對金融市場的合理利用，不但可以保證重建資金乘數效應的有效發揮，更能夠擴展重建資金的籌集渠道，滿足重建需求。

首先，充分利用財政資金的信用程度和對其他投資的引導制約作用，影響社會閑散資金的投向和社會總投資的規模。

財政投資是以政府投資為主體，所以財政資金的引導和示范直接體現政府的投資政策和方向，一方面能夠有效調控多元投資主體的流向，引導資金流向國家基礎產業和重點建設項目；另一方面也能吸引一部分社會閑散資金向市場投放，拉動產業發展和刺激消費增長。在重建過程中，作為重建資金中最穩定的一部分，財政資金的投入無疑是重建的有力保障。但財政資金畢竟有限，若在有效規避風險的情況下，通過財政資金在金融市場進行投資，則不但可以使其增值以滿足重建需求，而且也使金融市場的短期流動性不斷增強。

其次，金融機構積極參與重建，加大災區信貸投放力度，進一步提高了金融市場的資金流動性。

一方面，全國性銀行通過系統內部調劑可以適當增加對災區的定向貸款規模，以促成在區內新投資項目和專項惠農政策的實施。如國務院辦公廳的《關于汶川地震抗震救災捐贈資金使用指導意見》中提到，“對災區的金融支持更重要地體現在對災區和受災人口的貸款支持，這類貸款包括基建貸款、企業信貸和個人貸款等。可以吸收商業銀行災后重建優惠貸款，支持災區基礎設施和中小企業重建；擴展災后重建信貸額度；定制特殊的災區房建及按揭貸款；發放民生小額貸款以及申請國際金融機構貸款，使災后重建資金來源最大化。”2009年全國共有51個重災區的所有法人金融機構統一執行9％的準備金率，186個一般災區的所有法人金融機構統一執行10％的準備金率，分別比全國大型商業銀行低6，5和5，5個百分點，使得災區金融機構貸款能力得到有效增強(新華社：國家加強災區金融信貸支持助推災區人民重建家園)；災區地方法人金融機構在符合監管原則的前提下，充分運用資金支持當地重建。另一方面，政府還可以采取對給予災區信貸傾斜的金融機構以適當財政貼息的方式來鼓勵金融機構對災區的授信規模。而且，還可以通過在央行指導下，適當簡化銀行間債券市場的注冊程序，支持符合條件的與災區重建相關的企業發行企業債，以達到保障資金安全的目的。這樣，通過加大對災區再貸款的支持力度，不但使得災區金融機構的支付能力和資金流動性進一步增強，而且也擴展了重建資金的來源渠道。在此基礎上，災區金融機構還可以通過對災區農戶進行小額貸款，幫助其進行生產自救。這種方式不僅能夠滿足重建需求，而且還能夠彌補災區金融體系在小額信貸這一部分的缺口。

最后，充分利用資本市場拓寬融資渠道、挪活社會閑散資金。可以發行災后重建特別國債和地方債券，利用政府債券風險小的優勢，既可以集中國民之力籌集重建資金充實金融系統，也可以吸收一部分過剩的市場流動性，以緩解貨幣政策的壓力；發行企業債券，支持符合條件的災區大型企業和重點企業上市

融資，加快企業自救重建；同時可以參照國際經驗，嘗試發行巨災債券。把債券融資作為災后重建融資的主要渠道和來源。同時，利用信托公司平臺開展公益信托業務，利用多種金融衍生產品為災區重大基礎設施建設項目募集資金。最后，積極開發適用于災區的新型保險產品并實行費率優惠；充分利用保險資金，讓其投向關系災區公共基礎設施建設的項目；加快建立巨災險的保險機制，降低災后重建的風險，進一步完善我國的保險體系。

(四)切實控制通貨膨脹

雖然重建資金所面對的對象，是在遭受自然災害以及金融危機影響下存在大量社會閑置資源的地區，也就是說，即使是大規模投資也不可能造成通貨膨脹。但是由于國際市場的不穩定：美元持續貶值、石油價格持續高漲、通貨膨脹現象加劇，而且這一階段的經濟數據也發出溫和通脹的信號。所以我們在使用重建資金時，要未雨綢繆，切實控制通貨膨脹的現象。首先，要從宏觀上把握好重建資金投放以及重建優惠政策實施的“度”，避免地區貨幣信貸長期超量投放和總需求盲目、無節制增長；其次，在重建資金的運用上要注意投放方向和投資結構的優化調整，保證資金利用的有效性；第三是要密切注意災區房地產市場和金融市場的動向，防止資產價格泡沫的復發以及由此帶動的物價上漲；最后，要加強對國際資本流動的監管，防止輸入型通貨膨脹的形成。

(五)完善對重建資金的監管和服務體系

對于財政性重建資金，要建立起更加完善的決策、監督機制，提高資金利用效率。對于社會捐款的使用，要建立更加透明的監管機制。對于通過金融市場籌集的重建資金，要加強災區金融體系改革，更加充分的為災后恢復重建工作服務。