導語：如何才能寫好一篇農村居家養老方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：陜西農村；養老保障；模式

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/ki.16723198.2016.30.065

為了控制人口的過快增長，我國在30年前實行了計劃生育政策，這在當時無疑是一項關乎國家生死存亡的正確的決策。可是30年后卻導致了一個直接的后果――中國人口的老齡化。在西部農村，由于大量中青年剩余勞動力向城市轉移，農村老人養老保障成了關乎民生的一個大問題。目前， 在我國家庭養老能力不健全、機構養老供不應求的背景下， 居家養老不失為一個好的政策， 優勢明顯，很有發展前景。

1構建陜西農村居家養老保障模式的理論基礎和現實需要

1.1構建陜西農村居家養老保障模式的理論基礎是馬斯洛的需求層次理論

根據馬斯洛的需求層次理論，人的需求分為：生理需求、安全需求、感情和歸屬的需求、尊重需求和自我實現需求，需求是從低到高依次滿足，最低的是生理需求和安全需求，生理需求包括基本的衣、食、住、行和性的需求等， 安全需求包括對人身安全和生活穩定，免遭疾病的痛苦和威脅等的需求，只有他們得到了滿足，才能談感情和尊重的需要。可是對于陜西農村的老人來說，由于年老體衰，子女不在身邊，又沒有養老保障，基本的衣、食、住都難以保障，何談其他需要呢？所以盡快建立陜西農村的居家養老模式滿足老人的最低需求勢在必行。

1.2構建陜西農村居家養老保障模式是陜西農村養老困境的現實需要

可喜的是，隨著經濟的快速發展，政府政策有了很大的改善，在我國農村，60歲以上的老人每月能拿到100元的生活補貼。但是對于老人來說，年老體衰再加上生病，100元連吃飯都不夠，何談看病呢？這無異于杯水車薪。由于受傳統觀念的束縛，老人不愿意去養老機構，對于陜西農村老人來說，多數沒有錢去養老院養老。由于子女不身邊，家庭養老也難以實現，所以只有探索一種家庭和社區共同負擔的模式――居家養老，以解決陜西農村成千上萬的老人的現實問題。

1.3這種養老模式也是構建和諧社會的必然需要

對于一個農業大國來說，要想建設小康社會必須實現農民的小康，而對于一個老齡化的社會來說，農村的小康的很大部分取決于農村的老人有沒有達到小康。農村開展居家養老服務，是一條能給老人提供較完善的服務， 使養老得到一定的保障， 增進老年人與鄰里之間的良好關系， 能減輕子女的擔憂， 有利于建立一種和睦的家庭關系， 是不斷提升我國新農村建設的好的嘗試和有效的路徑，是構建和諧社會的必然要求。

我們就從陜西農村老人的生存現狀來談如何建立農村老人的居家養老模式。

2陜西農村老人的生存現狀

陜西農村屬于較貧困地區，為了改變現狀，越來越多的農民迫于生計的壓力或者為了尋求更好的發展機會外出打工，使得陜西農村老人的境遇越來越糟糕。具體表現如下：第一，陜西農村屬于貧困地區，本來就靠天吃飯，再加上年老體弱無法從事重體力勞動，子女外出又不在身邊，使得土地的收入很少，生活極度貧困；第二，陜西農村經濟收入低，養老保障起步低或根本缺乏養老保障，再加上年老被疾病纏身、缺乏照顧和安全保障，很容易發生危險。第三，由于兒女不在身邊，老人精神上孤獨寂寞，很容易產生心理問題，許多犯罪分子乘虛而入，使得農村老人的生存現狀雪上加霜。

3陜西空巢老人養老保障模式中存在的問題

3.1經濟來源少，生活舉步維艱

我們所說的陜西農村老人，并不包括哪些以前有工作退休在家的職工和村干部。這些人靠種地為生，本來剛夠糊口，由于年老體衰喪失了勞動能力，子女不在身邊，只能靠微薄的存款和子女的少量接濟度日，很多老人生活在貧困線上，生活異常艱辛。

3.2缺乏醫療保障，使得陜西農村多數老人的生活雪上加霜

許多老人都參加了農村合作醫療，但有病還是自己負擔，因為只有住院才能報銷，但住院的門檻是他們無力負擔的，對于陜西農村的老人來說，住院的費用大部分人負擔不起，生了病只能在家治療，且不說治療的結果不好，就是治療的費用使得本不富裕的生活難上加難。

3.3老人大多不能享受低保

筆者對陜西咸陽的戶縣，渭南，陜北清澗縣，各抽取100戶空巢老人進行了隨機調查，發現平均只有6戶有低保，94%沒有低保。因為農村低保有規定，由于低保名額的限制，只有無子女戶才能有低保，而大多數陜西農村的老人都有子女，只是子女不在身邊多在外打工，子女在外也不富裕，所以能接濟老人也有限或者對老人根本不管不問，對這種情況村委會只能對子女說服教育，有的老人礙于面子不愿讓人知道，只有自己默默承受生活的艱辛。

3.4缺乏日常的照顧和精神的安慰

據不完全統計，在陜西農村，老人生活完全不能自理和部分不能自理的占老人群體的25%，這其中大約有一半的人得不到有效的照顧。由于中國傳統的思想影響，老人一直希望養兒防老，但現實是，兒女外出打工或者外出工作，使得老人精神受挫，幸福指數大大降低。子女與老人缺乏交流，使得老人缺乏精神的慰籍，從而引發了嚴重的身體和精神方面的疾病，生存狀況面臨嚴峻的挑戰。

3.5抵御風險的能力較差

由于陜西農村老人收入途徑單一，存款很少，在中國的養老保障還很不健全的情況下，一旦出現大病會造成全家致貧。再者，有些老人防御風險的能力很差，給不法分子以可乘之機，2013年，僅在陜西商南的十里坪，半個月內就有7位老人被殺害，犯罪分子的理由就是因為手頭缺錢，從而把罪惡的手伸向了單純而又不能自理的老人，這類事件不是個案，怎樣保證農村老人的人身安全也是全社會應該關注的焦點。

4加快陜西農村養老的制度建設，推行居家養老模式勢在必行

加快建立陜西農村養老保障的全覆蓋體系，使得所有人都老有所養，老有所依，不管是否無子女戶，只要身邊沒有子女，就納入居家養老機構，提高陜西農村老人的幸福指數。

降低合作醫療的報銷門檻，只要是看病就報銷，不要有數量和住不住院的限制，這樣農村老人有病才敢看，才敢進醫院。

以村為單位，把老人以不能行動為中心劃撥幾組，沒有殘疾的白天到有殘疾的家里活動，積極倡導鄰里互助，志愿幫扶和老年人互助，制定緊急事件的有效應對辦法，照顧好他們的生活。

與子女簽訂養老協議。特別是子女不在身邊的農村老人，這個陜西農村尤其普遍，在子女去打工前要簽訂養老協議，讓他們拿出一部分資金與國家的資金一起建立農村居家養老機構，對子女來說，也能安心在外打工，免去了對老人無法養老的擔心，又能使老人得以很好的照顧。

農村老人是一個龐大的群體，需要政府、家庭和社會的共同參與。政府拿出一部分專項資金，集體依靠把老人土地向外出租的辦法提供一部分資金，兒女通過協議提供一部分資金等，共同支援農村老人居家養老服務的發展， 居家養老中心就是老人的家，他們的生命在這里得到延續，精神在這里得到慰籍。

在家附近_展居家養老是他們的首選，使老人生活在熟悉的農村環境中，鄰里關系和諧。即避免了去養老機構的那些高昂的費用，又不用遠離家鄉，熟悉的地方熟悉的鄉音更有利于老人的適應和身心健康。可以吸收辦幼兒園的經驗，對于子女長期不在家、行動不便， 居住比較遠和分散的老人在村里創立老人托管中心， 實行全托制，省去了遠離家鄉的兒女的牽掛和照顧的麻煩；對于身體健康， 行動自如的老人來說， 可以實行半托制，自己白天走到居家養老服務中心享受生活服務和文化娛樂活動， 晚上回家。這樣能夠滿足老年人不同層次的養老需求，所以居家養老對陜西農村的老人來說無疑是一種最理想的養老模式。

篇2

一、指導思想

按照政府引導、部門協作、社會參與的原則，以老年人居家和社區養老服務需求為導向，以失能、殘疾、失獨、空巢、留守、高齡老年人為重點，通過政策扶持、社會化運營、市場化運作，深化養老服務供給側結構性改革，培育養老服務市場，拓展服務內容，提高服務質量，實現居家和社區養老服務社會化可持續發展，不斷提升廣大老年人的幸福感和獲得感。

二、主要目標

通過居家和社區養老服務改革試點，發揮政府在統籌規劃、政策扶持、資金投入、市場培育、監督管理等方面的引導作用，發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發社會活力，健全完善政策體系，建立健全標準體系和質量監管機制，逐步建立老年人意外傷害保險、社會救助制度相銜接，醫養結合試點、智慧社區創建相促進，具有特色的居家和社區養老服務體系。到2021年，為符合條件的城市居家和社區養老服務對象服務率達到100%、農村達到60%以上，城市居家和社區養老服務設施80%以上、農村60%以上由社會力量運營。全縣社區養老服務機構與基層醫療衛生機構簽約率達到90%以上，逐步構建社區養老“15分鐘服務圈”。

三、重點任務

（一）夯實養老服務基礎。

1．完善居家和社區養老服務措施。完善社區養老服務設施，行政企事業單位及社區閑置辦公用房優先用于養老設施，采取回購、租賃、置換等方式，加快老舊城區和已建成居住（小）區養老設施配套。落實新建住宅（小區）配套養老設施“同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用”的要求，新建住宅小區養老設施配套率達到100%，規范社區、住宅小區養老服務設施運營管理。支持醫療衛生機構和養老機構合作建設醫養服務機構，推動醫療機構為居家養老對象提供上門服務，建立65周歲以上老年人健康檔案，促進醫療服務向社區和老年人家庭延伸。2020年力爭建成2個社區養老服務綜合體，不少于30％的社區建有老年學習點，將已建成的社區養老服務設施進行整合、改造和提升。

2．推進老年人住宅環境適老化改造。在無障礙改造方案充分征得受助家庭和相關居民同意的前提下，對納入特困供養、建檔立卡范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭按照《無障礙設計規范》實施適老化改造；統籌推進社區配備助行設備和老舊小區增設電梯；加快居住小區道路、園林綠地、建筑物等已建公共區域無障礙改造，新建公共設施和涉老設施無障礙率達到100％。對現有老年人集中居住的城市老年服務設施、農村敬老院等進行改造升級，完善服務功能，提升服務質量。

（二）提升養老服務質量。

3．全面摸清老年人需求和服務供給底數。對縣內60周歲以上老年人進行信息采集，掌握老年人數量、分布及其養老服務需求等基本情況，對60周歲以上散居特困、計劃生育特殊家庭、低收入家庭中失能、失智、殘疾、獨居老人和80周歲居家養老老年人進行重點篩查，建立動態管理數據庫和基本養老服務清單制度。對縣內居家和社區養老服務機構的基本情況進行調查分析，為新增、改造養老服務設施提供依據。

4．提升居家和社區養老服務供給。鼓勵各類養老機構將專業服務延伸到家庭，采購護理床和輪椅等物資，為居家老年人提供生活照料、精神慰藉等上門服務。推動設立“家庭照護床位”，開展失能老年人家庭成員照護培訓，探索建立家庭喘息服務機制。設立老年人康復輔助器具配置維護（租賃）服務站點，探索將符合條件的基本治療性康復輔具逐步納入基本醫療保險支付范圍。完善社會組織、專業社工、志愿服務聯動機制，建立居家社區探訪制度。依托社區養老服務陣地，用好老年大學等資源，推進老年教育進社區。支持社區開展老年文化體育活動。加強養老服務隊伍建設，健全養老服務人才隊伍教育培訓和激勵機制，實行居家和社區養老服務從業人員統一登記管理。

5．推進居家和社區養老服務社會化。建立居家和社區養老服務多元化參與機制，鼓勵和支持各類社會力量進入居家和社區養老服務領域。培育和發展一批居家和社區養老服務社會組織，由政府為居家和社區老年人購買生活照料、膳食供應、家政服務、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等精準化、個性化、專業化服務。

6．推進居家和社區養老服務標準化、規范化。加快建立居家和社區養老服務質量標準體系、質量監管機制體系建設，提升養老服務質量和水平。健全居家和社區養老服務準入、競爭和監管機制，保障試點工作有序開展。委托第三方專業機構對財政資金資助項目適時開展綜合評估，確保資金執行進度、績效符合試點工作要求。建立居家和社區養老服務組織及從業人員“失信”黑名單制度，加強對居家和社區養老服務企業、機構或社會組織的監督管理，規范服務行為，提升服務質量。

（三）搭建“智慧養老”平臺。

7．探索“互聯網+”居家和社區養老服務，建立養老服務信息平臺，逐步將各類居家、社區養老服務提供商和機構接入平臺，為老年人提供養老信息查詢、定制個性化養老等服務。推廣智能養老產品，做好高齡老人及體弱多病等特殊老年人智能設備的普及應用。

（四）補齊農村養老服務短板。

8．探索農村居家和社區養老服務長效機制，鞏固家庭基礎養老功能，發揮基層陣地作用，整合行政村、社區養老服務中心和幸福院、日間照料中心等資源，依據“就地就近、小型多樣、文體結合”的原則開展養老服務活動；加大農村互助養老服務設施建設力度，發揮地方老年協會作用，積極拓展老年志愿服務，探索推廣“時間銀行”、鄰里互助等有效方式。加大政府購買服務力度，建立農村失能、殘疾、失獨、空巢、留守、高齡老年人定期巡訪制度，結合實際情況制定照料護理標準，切實解決困難老人生產生活問題。同時，農村敬老院要在發展定位、運營管理、服務對象和服務內容形式上實現轉變。

（五）拓展養老消費市場。

9．支持本土企業開發適老用品用具，滿足老年群體多樣化、特色化、個性化需求；按照政府引導、市場運作、投保自愿的原則，全面實施老年人意外傷害保險，提高老年人及家庭抗風險能力，建立安全、便利、誠信的老年人風險保障機制。探索建立長期護理保險制度，對生活長期不能自理、失能的老年人的生活基本照料以及和基本生活密切相關的醫療護理提供資金或服務保障，從根本上解決此類老年人的基本護理保障需求。

四、實施步驟

（一）啟動實施階段（2020年10月—2021年1月）。制定居家和社區養老服務改革試點實施方案及工作清單，召開動員會，統一思想、明確任務。

（二）自評總結階段（2021年2月）。對照驗收評分表對居家和社區養老服務改革試點任務建設標準、資金管理、資料臺賬和開展情況進行自評，查漏補缺。

（三）驗收評估階段（2021年3月）。民政部、財政部將適時組織開展試點成果評估驗收。

（四）鞏固推廣階段（2021年4月—2021年9月）。歸納總結試點成功做法和經驗，加強宣傳推廣，鞏固工作成果。

五、保障措施

（一）加強組織領導。縣居家和社區養老服務改革試點工作領導小組統籌推進試點工作，加強協調指導和督促檢查，研究和協調解決居家和社區養老服務改革試點過程中的重大問題。

篇3

中國數字

《瞭望東方周刊》：中國的老齡化問題，有哪些數字是特別值得關注的？

李立國：我國人口老齡化呈現“三加快”的顯著特點，面臨的挑戰之多是世界其他國家所沒有的。一是老年人口增速加快，目前，我國60歲及以上老年人口已達1. 85億，約占總人口的13. 7%。二是高齡老人增速加快，高齡人口增速超過老齡人口增速。現在我國80歲以上老年人口有2000萬，約占老年人口的10. 8%。三是空巢化加快。農村青壯年勞動力外出務工、經商、上學造成大量空巢老人，城市青壯年與父母分別居住的情況也十分普遍。2010年，全國有65歲以上空巢老年人4150萬，約占老年人口的23. 3%。

《瞭望東方周刊》：這些數字給未來的中國養老帶來什么壓力？

李立國：我國是世界上老齡化發展速度最快、規模最大的國家。老年人口增速超過新增人口增速，“十二五”時期老年人口增量將超過新增人口增量，并在未來幾十年中呈持續升高態勢，勞動力供養負擔不斷加重。

預計到“十二五”期末，全國老年人口將增加4300多萬，達到2. 21億，約占總人口的16%。空巢老人將超過5100萬人，占老年人口的近1/ 4，對養老服務的需求不斷增強。

“十二五”期間，80歲以上高齡老年人將年均增長100多萬，2015年將達到2400萬人，約占老年人口的11%。高齡老人往往走向失能人群，照料問題也日益突出。

《瞭望東方周刊》：除了嚴峻的數字，解決中國養老問題還面臨著什么困難？

李立國：我國社會養老服務體系建設存在著一些突出的困難和問題。

一方面，養老的供需矛盾突出。千名老年人擁有養老床位數只有19. 1張，不僅低于發達國家50‰~70‰的平均水平，也低于一些發展中國家的水平。養老服務項目偏少，設施功能不完善、利用率不高。社區和居家養老服務發展緩慢，布局不夠合理，部分地區養老機構一床難求和床位閑置現象并存，區域、城鄉之間發展不平衡。

還有，在發展社會養老服務上，民間的積極性還沒有充分調動起來。養老行業屬于投資大、周期長、回報率低的微利行業。

此外，養老服務隊伍專業化程度還不高。全國從事養老護理工作的從業人員不足百萬，大部分養老護理員缺乏基本的護理知識、經驗和技能，專業化程度較低。養老機構中的醫生、護士、營養師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業人才缺乏。

難上加難的工作

《瞭望東方周刊》：如何調節矛盾突出的供需關系？

李立國：民政部扎實推進以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系建設，希望能夠盡快滿足人民群眾日益增長的養老服務需求。

我們一直在加快推動建立適度普惠的老年福利制度。現在，全國已經有15個省份建立高齡老年人補貼制度，16個省份建立養老服務補貼制度，從而減輕養老的經濟負擔。

還有就是推進居家、社區、機構養老服務共同發展。我們已經在多個省市逐步推進居家養老服務，在城鎮基本建立了以保障高齡、獨居、空巢、失能和低收入老年人為重點，依靠專業化服務機構，提供多種服務的居家養老服務體系。

目前全國城鄉養老機構發展到4萬多個，養老床位350多萬張，每千名老年人擁有養老床位到19. 1張。

《瞭望東方周刊》：針對養老服務隊伍建設上的問題，有沒有相應的解決方案？

李立國：民政部一直關注養老服務專業化、標準化方面的工作。為了推進養老服務隊伍建設，民政部推出了職業資格和技術等級管理制度，加強養老護理員的專業教育、在職教育和崗位技能培訓，力求養老服務隊伍的整體素質、職業道德和業務水平能夠不斷改善，服務質量不斷提高。

還有就是加強標準化建設，制定和完善養老服務相關標準，加大宣傳、貫徹和落實力度。

《瞭望東方周刊》：“十二五”期間，政府對養老工作有什么新的設想？

李立國：2011年12月，國務院辦公廳印發了《社會養老服務體系建設規劃（2011－2015）》，系統地提出了“十二五”時期我國社會養老服務體系建設的指導思想、基本原則、基本內涵、功能定位、建設任務和保障措施。

專項規劃提出，到2015年，我國要基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系，每千名老年人擁有養老床位數達到30張，居家養老和社區養老服務網絡基本健全。

具體體現在六個方面：

一是政策法規體系逐步健全。建立健全相關法律、法規，完善社會養老服務準入、退出、監管制度，完善扶持優惠政策，進一步落實和擴大老年人社會優待，保護服務對象的合法權益。

二是要使養老床位快速增長。按照每千名老年人擁有養老床位數達到30張的目標，加強各類養老服務設施建設，增加養老床位。

三是建立居家養老服務網絡，完善社區養老服務設施，以此為依托，推動居家和社區養老服務在城市普遍展開，在農村加快發展。

四是加強社會養老服務標準化建設，制定和完善相關標準，加大宣傳、貫徹和落實力度。

五是加強社會養老服務的信息化建設，實現居家、社區和機構養老服務的有效銜接。

六是加強從業人員的職業道德建設、教育培訓和職業資格鑒定工作，建立以養老護理員為重點的人才培養體系和人才發展規劃。

《瞭望東方周刊》：預計達到什么樣的效果？

李立國：我們希望通過“十二五”期間的努力，到2015年，基本建立起目標明確、體系健全的政策法規體系，促進社會養老服務規范化發展；全國養老床位總數達到660多萬張，實現養老床位總數翻一番；按標準改造30%現有床位，養老服務設施基本滿足社會需求；居家和社區養老服務基本覆蓋100%城市社區和50%以上的農村社區，全國基本建立起形式多樣、方便適用、廣泛覆蓋的居家和社區養老服務網絡。

此外，還要基本建立起比較完善的具有支架性的標準體系，社會養老服務標準化水平大幅度提高；國家和省級層面基本建立起統一的社會養老服務管理信息系統，信息技術廣泛用于城鄉居家、社區和機構養老服務，使工作效率和管理水平進一步提升；初步形成一支規模適度、結構合理、愛崗敬業、素質優良的養老服務人才隊伍，為養老服務事業發展提供有力的人才支撐。

大力支持公辦養老機構

《瞭望東方周刊》：公辦養老院應該在社會養老中承擔什么責任？

李立國：我國公辦養老機構代表政府履行基本養老服務職能，承擔著“三無”、五保以及低收入的高齡、獨居、失能老年人的養護、康復、托管任務和面向社會養老服務體系的示范、培訓等功能，發揮著基礎性、支撐性作用。為了促進公辦養老機構建設與發展，民政部一向給予支持。

《瞭望東方周刊》：對公辦養老院的支持體現在哪些方面？

李立國：首先肯定是加大資金的投入。2009年~2012年，民政部會同國家發展改革委，連續四年安排25億元中央預算內專項資金，支持各地推進社會養老服務體系建設，重點加強公辦養老服務設施建設。“十一五”期間，民政部本級福利彩票公益金資助地方建設和改造了600多個老年福利機構，用以完善設施服務功能，改善老年人集中供養條件。

當然還要有積極的指導和引導。民政部明確提出，政府主要投資建設以收養孤老優撫對象、“三無”、五保、低收入和失能老年人為主的供養型、養護型、醫護型養老機構。

此外，還要推動機制創新，讓公辦養老院能夠經得住市場的檢驗。民政部積極推動建立與市場經濟相適應的公辦養老機構運行方式，增強機構發展的內在動力。

《瞭望東方周刊》：對公辦養老院具體提出哪些要求？

李立國：民政部對各地公辦養老機構的建設布局提出了明確要求，規定國家和省級層面要建設若干具有實訓功能的養老機構；地級及以上層面要至少各建有1所專門為失能老年人提供服務、示范性及兼顧養老護理員培訓的老年養護機構。

縣級層面要至少各建有1所以養老服務為主，兼顧為殘疾人、孤殘兒童等提供服務的綜合性社會福利機構。

鄉鎮主要建設農村五保供養服務機構，并鼓勵有條件的供養機構向區域性養老服務中心轉變，在保證農村五保對象集中供養需要的基礎上，向農村低收入、高齡和失能老年人提供服務，并為農村居家和社區養老服務提供示范和支持。

民政部還明確提出，有條件或者新建的公辦養老機構，可在明晰產權的基礎上實施公建民營，探索以承包、委托運營、合資合作等方式，通過公開招投標，轉給社會組織、企業、個人等運營。公建民營養老機構，可通過服務收費、政府補貼和慈善捐贈等多種渠道籌集運營費用。同時要求規范公建民營合作協議，確保公建民營養老機構公益性質不變、養老服務性質不變、國有資產不流失。

鼓勵民辦養老機構的興辦

《瞭望東方周刊》：如何看待民辦養老機構的作用？

李立國：社會參與是發展養老服務的必由之路。近年來，國家采取了一系列政策措施，鼓勵企事業單位、民間組織和個人等社會力量興辦養老機構。自2000年以來，國務院和相關部門先后頒布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》、《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》、《關于加快發展養老服務業的意見》、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》等政策文件，對社會力量興辦養老機構，在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電等方面提出了一系列優惠政策。

地方也結合當地實際，制定和實施了許多優惠政策，并采取民辦公助、公建民營和購買服務等方式，扶持民辦養老機構發展。在政府引導、組織和資助下，越來越多的民間資本涌向養老服務領域，形成了多種所有制成分、多方面社會力量參與興辦養老機構的局面。在一些地區，如江蘇、浙江、福建、廣東、海南、大連等地，民辦養老服務設施的數量已接近或超過公辦養老服務設施數量。

《瞭望東方周刊》：應該如何調動社會力量參與社會養老服務事業的積極性？

李立國：近年來，國家為了扶持社會力量興辦養老機構或參與養老服務事業發展，在土地供應、資金補助、稅費減免等方面出臺了一系列優惠政策，但一些地方還缺少相應的配套實施機制。我們希望能夠在各級政府主導下，通過優惠政策落實，著力擴大社會力量參與，發揮市場多元主體作用，整合利用各方資源，壯大養老服務事業發展能量。

《瞭望東方周刊》：建民辦養老機構有沒有“門檻”？

李立國：對養老機構的管理目前主要是通過登記許可的形式，分別由民政部門、工商部門、編制管理部門依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《企業法人登記管理條例》和《事業單位登記管理暫行條例》實行法人登記，尚未建立統一的養老機構設立許可制度。

要看到，養老機構的服務對象是老年人，需要提供的養護、康復、托管等服務關系到老年人的人身健康和生命財產安全，應該在其辦理法人登記前實施統一的設立許可。

《瞭望東方周刊》：對民辦養老機構的監督管理工作，需要哪些方面的完善？

李立國：鼓勵民辦養老機構發展的下一步，就是切實做好對民辦養老機構的監督管理，促進社會養老服務事業健康發展。

首先還是應該加強法律法規建設。現在正在修訂《老年人權益保障法》，有可能建立養老機構設立許可制度，為養老機構發展提供法律保障。

還有，在行業標準化的建設上，要完善養老服務建筑設施、人員配備、分類管理、安全衛生等標準，加快建立養老機構等級評定及老年人入院評估、養老服務需求評估、養老服務質量評估等制度，推動民辦養老機構規范化發展。

在民辦養老機構人才隊伍建設方面，要開展養老服務從業人員職業道德建設、專業技能培訓和職業資格鑒定，建立養老機構院長崗前培訓和養老護理員持證上崗制度，提升養老服務質量和水平。

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中國未富先老

于2010年11月1日零時開展的第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”），于2011年4月28日截止。國家統計局局長馬建堂公布了“六普”的主要數據。

這次人口普查，60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。 按照國際慣例，65歲及以上人口占總人數比例達到7%，就進入老齡化社會，而中國也采用這個標準。從各省份“六普”數據中我們看到，在65歲及以上人數占比一項中，達到10%的省份有6個，比2000年第五次全國人口普查（以下簡稱“五普”）時增加了5個。越過7%“紅線”的省份已經達到了26個，比10年前過“紅線”的省份多了13個。而低于7%“紅線”的僅有廣東、寧夏、青海、新疆、等五個省份。對比10年前的“五普”數據，老齡人口比重前五的省份已經由原來的東部地區開始向全國范圍擴散。“五普”顯示，65歲以上人口占比最高的五個省（自治區、直轄市）分別為上海市、浙江省、江蘇省、北京市、天津市，比例最高的上海達到11.5%。這些省份主要位于東部地區。10年后，65歲以上人口占比前五的省（自治區、直轄市）分別是重慶、四川、江蘇、遼寧、安徽，其中，比例最高的重慶為11.56%。這五個省份已經不再局限于東部地區，而是在中國四個不同的區域。

人口老齡化是世界趨勢，然而由于歷史、社會、政策等因素的影響，中國的人口老齡化又有自己的特點：老齡人口絕對數量大。根據“六普”數據顯示，中國60歲以上老齡人口為1.77億，是世界之最。預計到2050年，中國60歲以上老年人口將達到4.3億以上，占世界老年人口的22.3%，比發達國家地區的老年人口總和還多；人口老齡化速度快。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。而0~14歲人口的比重下降6.29個百分點，可以看出中國正在跑步邁入老齡化社會；與發達國家相比，中國進入老齡化社會經濟發展水平不高。發達國家的老齡化伴隨著城市化和工業化，呈現漸進的步伐，當其65歲人口占7%時，人均GDP達到1萬美元，而中國的人均GDP僅為800美元，可以這樣說，發達國家是先富后老，而中國是未富先老。老年人口高齡化情況明顯。預計到2015年，80歲以上的高齡老人將達到2400萬，約占老年人口11.1%，年均凈增高齡老人100萬，增速超過中國人口老齡化速度，高齡化進一步加速。高齡人口喪偶和患病的機率高、生活自理能力差，更加考驗社會的養老保障水平。

中國養老面臨空前壓力

每年的重陽節前后，老人們會得到格外的關注：領導慰問，親友來訪，政府送來津貼禮品，這些都會讓老人家里和養老院里熱鬧一番。但老人臉上的笑容、節日的喜慶氣氛、社會的一時關注，卻不能掩蓋中國老齡化社會的現狀，不能緩解養老問題給社會帶來的壓力，不能化解老人缺養的現實問題。更何況，中國是在經濟尚不發達的時候就已經“未富先老”，這意味著社會能提供的資源非常有限，各方面對此的準備也顯得格外倉促。

醫療保障體制不健全

中國老年人口是高患病、高傷殘、高醫療費用的群體,他們消耗著近80％的醫療資源,醫療費用占整個GDP的8～9%。老年人的醫療費用占其一生醫療支出的約2/3。老年人平均健康壽命僅占壽命的70%,而長達10年左右幾乎被各種大小病痛所困擾。完全或部分喪失生活自理能力的老人由2000年2260萬增至2012年4000多萬,增長近一倍。由此導致醫療保險支出急劇增加,2012年達2030億元,比2004年上漲235%。

雖然經過了30年的改革和發展,中國醫療體制改革逐步深化,但仍然存在很多問題，如城鄉、區域間醫療資源分布不合理、醫療保障體系與醫療公平不相適應等。由于醫療資源分布向城市及經濟發達地區集中,特別是醫療衛生技術人才明顯集中在城市及經濟發達地區,這就使得農村公共衛生服務基礎設施落后,老年群眾看病難、看病貴。

而無論是農村還是城市，全國只有享受國家公費醫療保障的少數人得到了較實在的醫療保障,其他均處于一種較為脆弱的醫療保障之中。居民看病自費比例逐年攀升,個人負擔加重,醫療公平明顯不足。從實際醫療消費看,一些老人即使參加了基本醫療保險,享受基本醫療保險待遇,但由于統籌基金起付標準設置的門檻過高,參保老人自付醫療費用比例高,很多老人患了大病、重病或慢性病,統籌基金和個人賬戶支付就會嚴重不足,且存在較大缺口,參保老人不得不用現金支付很高的醫療費用,這給低收入和多病老人帶來巨大的經濟負擔。全民基本醫療保障對醫療費用承受能力提出更高挑戰。

相較于歐美國家，中國還存在“兩低”現象，即養老保險覆蓋率較低、統籌層次低

從參保人數來看，在中國,納入基本社會養老保險的人群只占總人口的15％,低于20%的國際最低標準。基本醫療保險制度理論上應當覆蓋全體公民，但目前實際覆蓋率還很低，城鎮職工2.7億人中，參保的有1.8億；城鎮非從業居民2.4億中，參保的只有3千多萬；農村居民7.6億人參保。

從養老保險資金的來源和支付看，不同身份和不同地域的就業者差別也極大。就不同身份來說，對于公務員以及全額撥款事業單位就業人員，個人不需要繳納養老保險金，這部分人的基本養老保險金主要來自國家財政預算；對于其他事業單位，特別是已經改制為企業的事業單位，其職工按照企業職工繳納和享受基本養老保險金；對于企業職工而言，其基本養老金又由兩個部分構成：社會統籌賬戶基金（基礎養老金）和個人賬戶養老金，其繳費和使用也均由兩個部分構成；對于城鎮個體工商業主及城鎮個體工商戶從業者和零散就業人員而言，參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。這樣的參保方式也造成了被保險人隊伍的參差不齊。

除了上述規定本身對不同勞動者的差異之外，為了照顧到中國地域遼闊、經濟發展水平差異很大這一事實，國家有關養老保險體制的政策法規在一些具體操作方面也給了省、市、自治區一定的自。

目前由于還沒有建立起國家層面的養老統籌格局,絕大部分還是市縣級統籌,個別省份建立了省級統籌,養老保障制度的“適用性”和“便攜性”差,有關養老保險具體的改革方案、政策制度和基金的調劑等問題都是由地方政府決定,而各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別,經濟發達的沿海地區養老金積累已達幾百個億,而老工業區及一些經濟不發達的貧困地區卻收不抵支,養老基金難以在全國范圍內進行調劑,致使勞動力跨區域流動也存在著諸多的困難。而各地根據自身情況所制定的一些地方法規則使全國養老保險體制的統一性和完整性進一步遭到破壞。

由于養老制度的不健全，使得中國養老保險收支嚴重不平衡。據統計,1980年在職職工與退休人員的供養比是13∶1,1990為10∶1,到2003年,這個比例已經銳減到3∶1。此外,每年新增退休人員300多萬人。有專家指出，雖然現行的一些新規在完善養老保險制度方面邁出了扎實的一 步，可是要解決中國養老金危機， 從長遠看來，還必須使巨額的隱性債務缺口有所著落，使國家統籌和個人賬戶上有所積累，否則，光靠當期財政補貼難以應付老齡化高峰所帶來的壓力。所以如果現行政策不盡快改變,社會統籌養老金收支均衡赤字將在2016年后凸顯。

養老資源嚴重缺乏

中國已成為世界上老得最快、老人最多的國家，養老已經成為中國年輕人必須面對的難題之一。隨著計劃生育這代獨生子女的雙親衰老，越來越多的“4+2+1”模式家庭，將面臨經濟上、時間上等諸多的養老問題。

家庭養老一直是中國養老的主要方式。然而，獨生子女政策造就的“四二一”式的家庭結構，注定了這種方式難以為繼。“80”后們結婚后面對的是兩個人要贍養四個老人，甚至更多，其間的緊張和壓力已經日漸體現，加之社會轉型所帶來的新舊思維變化，造就了兒女和老人在贍養上必然的差異態度和行為沖突。盡管社會養老在中國已經不是新鮮事兒，但在信奉“養兒防老”的中國，把失能老人送進養老機構仍是很多家庭不得已的選擇。

盡管近年來中國養老服務事業有所發展，但與老齡化進程加速、社會養老需求不斷增長的形勢仍不相適應。養老資源緊缺、服務水平低下、體制機制滯后已成為制約中國養老服務事業發展的三道“門檻”。

來自民政部的數據顯示，目前中國老年人口為1.69億，養老床位約250萬張，每千名老人占有養老床位不到15張，不僅與發達國家平均每千名老人占有養老床位數約70張的水平差距很大，也低于有些發展中國家，如巴西每千名老人占有養老床位20至30張。

目前，中國大多數民辦養老院還處于投資階段，大多數養老院都是靠對租用的民房倉庫或閑置房屋進行改建，不但存在環境差、設施陳舊簡陋等問題，很多建筑設計也不符合老年人生活習慣，且往往因缺乏資金無力改建或因受場地限制難于擴建。

另外，中國養老服務大多停留在基本的生活照料上，服務水平不高，服務方式單一。民辦養老院的服務相對落后，整體管理水平較低，工作人員缺乏專業知識和技能。由于護理人員缺乏，一個護理員往往服務七八個甚至十幾個老人，使老人無法得到精心照料。

雖然各地都認識到了養老產業的可觀前景，但不少民辦養老機構都反映，作為民辦福利機構，雖然國家政策表示要給予支持，但目前基層政府和部門管得多、服務得少。

一位民辦養老機構的負責人表示，她創辦的養老公寓是當地養老服務社會化的試點，但還是障礙不少。有些部門認為社會福利事業是政府的事，懷疑企業參與的動機，處處設防。一些民營養老機構還反映，國家對福利機構用地、用水、用電的優惠在多數地方成了一紙空文。

由此可見，當前中國的養老服務業要健康地發展，就必須要掃清體制、機制障礙，按照政府與市場相互支撐互相促進的思路，政府負責提供基本的養老經濟保障，通過市場提供多樣化、多層次的養老服務，既保證公益性與福利化，又促進養老市場健康發展。

探索中國養老出路

目前，中國有三種養老模式——機構養老、居家養老和社區養老。探索中國養老出路，并不是摒棄這三種模式，而是改善這三種模式，關鍵在于這三種養老模式真正能給老年人提供什么樣的服務。

機構養老

主要的養老機構就是敬老院，記者調查發現，大多數老人不愿意選擇到敬老院養老。除受傳統觀念影響外，受訪的老人表示，去敬老院養老不自由、飲食不衛生、服務不到位，在敬老院消費遠遠高于在家養老。敬老院自身硬件設施差、服務產品單一、可供老年人精神養老的條件缺乏，成為很多老人不愿意到敬老院的一大重要原因。

很多敬老院入住率不到一半，經營不佳，難以滿足老人養老的需求，原因還是養老機構自身問題。在經營不佳的狀況下，只能低成本運行。而低成本、低服務，最后導致需求方減少。其實，養老市場存在很大的供需矛盾，首先是人才缺乏，包括高端的管理人才、普通的照料人員和護理人員。加上大家對養老業的陌生，很少有人會投資養老市場，這就導致低成本運行，所提供的也是不完善的服務。

養老不是沒有需求，這么龐大的一個群體，關鍵是提供什么樣的服務產品。養老不只是三餐一睡、一張麻將桌，養老機構應該是一條龍服務，應該興辦老年學校、老年福利院、敬老院，老年醫療康復中心，老年文化活動中心等，讓老年人在養老機構里真正的老有所學、老有所養、老有所醫、老有所樂。

居家養老

居家養老模式，可以較好地解決老人的孤獨感和對生命消亡的恐懼感。除了精神照料，還要滿足老人多層次的需求，老人們是需要交流、溝通的，是需要運動的，關鍵是怎樣科學、合理的安排。現在居家養老模式中的“日托照料”，就是體現出對老人的精神照料、飲食照料、運動照料、疾病照料，個人愛好、個人興趣、健康狀況等全方位的照顧。

另外，居家養老模式中的“家庭照料”也很關鍵。“家庭照料”不只是需要一個保姆，因為保姆做不了一個專業護理人員的工作。比如，老人得了疾病從醫院回到家后，能吃什么？什么時間睡覺？什么時間吃藥？甚至在看護的過程中，出現病情的反復等，這些問題是需要一個專業的醫生或者具有護理經驗的人員對其進行照料，才能夠解決的，更重要的是保姆難以解決老人精神層面的需求。

但是，居家養老模式并不完全能解決老人的生活問題。有很多老人是生活不能自理的、空巢的，他們更希望能夠有一個地方可以住下來。在這樣的情況下，他就應該到養老機構去，就應該到看護中心去。但是，我們又沒有那么多的資金去建那么多的養老院，所以建一些居家養老照料中心，讓不同層面的老人都能夠找到一個適合自己養老的方式，不失為一種好辦法。

而且，現階段讓所有的老年人都選擇去養老院養老并不現實，更多的老年人還是要居家養老，但是現在的居家養老概念需有別于傳統意義上的家庭養老，它更主要是一種借助社會力量的社區服務模式。

社區養老

較之機構養老、居家養老，社區養老模式有明顯的優勢。因為社區能更好地了解老年人的需求，通過社區成員和志愿工作者的調查，最大限度地滿足老年人不同層次的需求，從而有針對性地提供服務；此外，社區作為家庭之外老年人生活的第二空間，有利于老年人形成自己的人際網絡，熟悉的環境使得他們可以更好地溝通感情等。

各級政府、相關部門應當高度重視社區養老，將其列入地方發展與社區建設總體規劃，成為各級政府、相關部門的議事日程和工作目標；進一步完善維護老年人權益的法律、法規，加大執法和監督力度，打擊侵犯老年人合法權益的不法行為；對社區養老服務產業提供一定的政策支持、稅收優惠，降低其運營成本，使其更好地為老年人服務；加大資金投入，給予財政支持，建立專項基金，同時還要鼓勵社會各界積極捐助，保證社區養老的發展和相關設施的建設。

近年來，中國已經開始考慮在住宅設計上逐漸適應社會老齡化的發展，比如有些社區提倡創建無障礙社區等，目的就是為了給老年人以及行動不方便的人群提供方便。同時，衛生間內做好防滑措施，房屋應當寬敞明亮，屋內光線充足。另外，在老年人家中安裝報警系統，報警系統可隨時與社區工作人員或者小區保安進行互動等。

不僅僅住宅要適應人口老齡化發展，社區更要注重老齡化發展的趨勢。作為老年人主要活動的場所地，社區應該盡可能地為老年人提供豐富多彩的活動和娛樂場所，讓老年人老有所樂。

同樣，一些社保方面的專家認為，以社區為核心、家庭為基礎，專業的老年衛生機構為依托，集預防、醫療、康復、護理和臨終關懷為一體，構建社區-家庭雙向互動的養老體系，是未來養老模式發展的一種方向。

資料：主要發達國家養老啟示

美 國

在美國，雖然社會非常發達，但是還是以家庭養老為主，真正進入機構養老院的只有20%，其余都是家庭養老。很多美國老人都拿著退休金到風景優美、適宜養老的國度、地區養老，如美國的退休老人到佛羅里達、夏威夷、墨西哥海濱購房長住，安度晚年。

目前在美國的一些地方，“以房養老”已被許多美國人認為是一種最有效的養老方式。美國是“以房養老”模式的鼻祖。許多美國老年人在退休前10年左右就開始為了自己的養老而購買房子，然后把富余的部分出租給年輕人使用，利用年輕人支付的房租來維持自己的退休生活。由于美國的房屋出租業比較發達，美國人支出的房租大約占個人支出的1/4到1/3，因而房屋出租的收益也比較可觀。

除此之外，美國政府和一些金融機構向老年人推出了“以房養老”的“倒按揭”貸款，至今已有20多年的經驗。“倒按揭”發放對象為62歲以上的老年人，有三種形式，前兩種與政府行為相關，后一種則由金融機構辦理，不需政府的認可手續。除美國之外，加拿大也是“倒按揭”貸款業務發展比較快的國家之一。

美國伊薩卡市是紐約州下屬的一個相當于縣級的小城市。全市人口約4萬多人，其中有一座規模中等的養老院，生活著約100位老人，這所養老院屬于中上等水平，是全美養老連鎖企業之一，每位老人入院前要交納一筆不菲的費用。養老院拿這筆錢搞投資以創值、增值，他們的股票還上市，這些都由經濟專家管理和經營，并得到政府的支持，所得大部分用于養老院事業。老人用賣掉自己房產的錢來安度晚年，他們不為子女留遺產，也不給子女增加負擔。

養老院設備齊全，環境優美。院內有圖書館、大禮堂、舞廳、音樂廳等各種活動室，餐廳是自選式的，能自理的老人可以到餐廳選擇愛吃的食品，不能自理的有專人推著輪椅到另一個餐廳用餐。大院內種滿各種樹木和鮮花、室內走廊寬敞明亮，擺放多種綠色植物和花卉、兩側墻上都裝有扶手，每隔不遠就有舒適的座椅。老人的子女也經常來養老院看望他們的父母。

為了防止老人整天生活在暮氣沉沉的氛圍中，他們把幼兒園請進養老院、孩子們的餐廳與老人的大餐廳在一起，他們的歡聲笑語給老人們帶來了歡樂和活力。有的老人沒事就到幼兒園來看孩子們嬉笑打鬧。一些有能力的老人，每人親手鉤織一個毛線的小被子，送給幼兒園供孩子們午睡時用，而孩子們通過與老人的接觸也潛移默化地了解到，除爸爸媽媽以外，還有這樣一個人群，就是爺爺和奶奶（因為在國外極少有祖孫三代生活在一起的大家庭），這對培養孩子們的愛心也是有益的。該院還定期把動物園里的小動物運來，供老人和幼兒園的孩子們參觀。還定期舉辦音樂會，一些被護理員推著輪椅來的老人，雖不會和大家一起唱歌，但可以看得出，他們的情緒也受到感染，變得愉快興奮。

盡管中美養老社區產業環境不同，但是美國的案例至少有以下啟示：首先，在中國養老社區看似前途無限，但是這筆錢未必好掙。在具體運營過程中，各種服務細節千頭萬緒，能否打造成熟的產品是成功的前提;其次，介入養老社區產業應理性規劃，切忌一哄而上，尤其應注意財務風險，穩健擴張;再者，無論“重資產”模式還是“輕資產”運作，老年社區的生意要長遠，只有回歸到基本的服務品質，才是王道。

歐洲

歐洲的國家政策傾向于讓老年人居住在獨立的公寓中。建筑將三種元素結合在一起：城市意味、社區功能和生態目標。代表樓盤有荷蘭弗萊德利克斯堡老年人公寓。通過建筑元素的集合處理，讓老年公寓不顯孤獨。

異地養老、跨國發展養老產業在歐洲漸成潮流。挪威的卑爾根、奧斯陸、貝魯姆等市已經先后在西班牙南部開設了大型養老公寓，那里低廉的地產價格，充足的陽光，吸引著越來越多的企業和老年人。北歐其它國家的老人到西班牙養老，看中的不僅是那里的自然環境，還有功能齊全的養老設施、良好的公共醫療衛生服務、保險服務等。與此同時，西班牙的實業家們也盯緊了那些希望來西班牙養老的北歐人的“錢口袋”，異地養老實在是一項互利雙贏的好事情，已經被越來越多的國家、企業和老年人所認可。

歐洲養老產業的巨大發展潛力不僅僅吸引了歐洲的企業，許多歐美一流的大公司也開始搶灘登陸。全美最大的老年人生活服務提供商加國安老院，已在德國開辦9家聯合企業，在英國開辦了15家，正在開發西歐市場。該公司在倫敦附近開設的一家老年公寓，每月的費用雖高達4000英鎊，但仍客源不斷，經營業績一路飆升。

據歐盟和美國退休者協會2006年的一份報告，在挪威、荷蘭和丹麥，96%的老人獨居，居家養老服務需求巨大。在英國，居家養老服務是老齡產業最活躍的一個因素，價值110億英鎊的居家養老服務產業，多數被大公司控制。這個市場在德國也很強盛，目前有10000多家養老院為體弱的老人提供居家養老服務，服務老人數量近8年內上升了23%。

英國的老年社區建筑規模大，有各種各樣的俱樂部，開設的課程和組織的活動超過80種以上，具有完善的配套設施與功能區劃分，是集合了居住、商業服務、度假療養為一體的大型綜合社區。英國是世界上較早進入“銀發”時代的國家，對老年人采取的社區照顧的模式，取得了相當不錯的成效。這一模式，對于逐漸步入老齡化的中國，有相當大的借鑒意義。現在，英國65歲以上的老年人超過1000萬，約占全國總人口的18％，75歲以上的老年人亦有370萬。英國人的平均壽命，男性已增至71歲，女性更是增至77歲。如今英國已出現了一些“老年人城市”，如貝克斯希爾、海斯汀、伊斯特邦等，這些度假城市風景如畫，退休的老年人紛紛遷入安度晚年，城市中老齡人口已占20%～50%。

在丹麥，目前最流行的是自助養老社區（DIY），環境優美、設計精當。在那里，老人們可以做自己想做的事，可以約上老友，或是志趣相同的伙伴住在一起，一塊兒釣釣魚、養養花，共同建設屬于他們自己的家園，獨享的公寓，共享的餐飲、花園，個性化的小手工藝車間、小農場等，老人們只要想到的，在這兒都能得到充分地滿足，他們還可共同租用特別的照料服務，這種社區在哥本哈根郊區每月要1000歐元。

德國的養老社區特點是老年住宅與養老院相結合。德國老年產業分為兩種體系：社會住宅體系，養老院體系。社會住宅體系里的老年住宅，內部多為無障礙設計，政府對老人住房采取補貼措施。在生活援助方面，老年住宅房產主與民間福利團體簽訂提供服務的合同，該合同可成為房產主獲得建設資金貸款的融資條件。養老院體系里的老年住宅是一種接近住宅形式的養老院。在規劃上，設計者把社會體系的老年住宅和養老院毗鄰建設，以便在設置服務網點和急救站時，兩者能共用。

亞洲

日本老齡人的生活質量是在良好的社會保險保障體系的基礎上實現的。提供無障礙設施的老齡人住宅產品、具有看護性質的老齡人住宅產品、能和家人共同生活(二代居)的住宅產品。代表樓盤有港北新城，老年人住宅產品與其他租售性質的住宅產品混合設計在一個生活社區內，突出自助自理。

據日本總務省2001年6月公布的人口統計，日本65歲以上的老人達2227萬，占總人口的17.5%。隨著社會的發展，養老方式也逐漸由家庭走向社會，其中，把居家養老與社會養老結合起來，是目前日本流行的養老方式。日本的企業在養老方面也在做出各種嘗試，松下國際電子公司已經設立了專門的養老院部門，準備在大阪建造一所具有高科技含量的綜合型養老院。在那里，老年人可以和機器寵物玩耍，還能通過互聯網與親朋好友保持聯系。韓國三星等公司也在積極開拓針對不同消費層的老年公寓。

在新加坡，養老院一般興建在成熟的社區中。公寓戶型一般分為35平方米和45平方米，為一位或兩位老年人提供生活空間，住宅的戶型設計及內部結構設計都出于標準的特殊化考慮。

鏈接：國內養老嘗試

重慶城鄉居民社會養老保險提前全國一年實現全覆蓋

重慶于2009年7月于全國率先開展城鄉居民養老保險試點工作，城鄉居民社會養老保險提前全國一年實現全覆蓋，基礎養老金比國家標準高25元人民幣，企業退休人員人均養老金水平達到1600元人民幣。截至2011年11月底，全市參保人數達到1102萬，其中農村戶籍983萬，城鎮戶籍119萬，參保率為85%。老年參保人員共362萬，其中農村戶籍304萬，城鎮戶籍58萬，共發放養老金55.87億元人民幣，全面完成年度目標任務。

南京試點以房養老

2012年4月22日，南京市民政局下發《南京市老齡事業發展第十二個五年規劃》，將通過一系列舉措，使南京的老人老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學。據悉，在養老保障方面，南京將穩步推進機關事業單位養老金社會化發放試點工作，繼續完善新型農村基本養老保險制度，不斷完善城鄉居民養老保險和高齡老人養老補貼制度，到2015年時實現城鄉基本養老保險制度并軌。南京鼓勵商業保險企業、商業銀行或住房公積金部門建立公益性中介機構，開展“以房養老”(也叫住房反向抵押，貸款人將自己的產權房抵押給金融機構，以定期取得一定數額養老金或接受老年公寓服務的一種養老方式)試點業務，使老年人基本生活有切實可靠的收入保障，不斷提高老年人的生活質量。

青島城鄉居民養老保險實現基礎養老金翻番

從2012年7月1日起，青島市將提高青島市城鄉居民養老保險基礎養老金標準，從以前的55元人民幣/月提高到110元人民幣/月，實現基礎養老金待遇翻番。預計將直接惠及全市93萬城鄉居民養老保險待遇領取人員，進一步提高青島市248.7萬參保城鄉居民的幸福指數。為此，每年增加財政投入6.16億元人民幣。屆時月平均養老金將達到202元人民幣左右。截至2012年2月底，青島市城鄉居民養老保險累計參保人數248.7萬人，待遇發放人數89.4萬人，累計收繳保險基金71.8億元人民幣，發放養老金23.4億元人民幣。月人均養老金147元人民幣左右，基本實現應保盡保，實現了人人享有社會保障。

河南省“全民養老”納入試點數量全國第一

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一、問題的提出

在老齡化日益嚴重的大背景下，養老本身就是一個嚴峻的問題，老年人的晚年生活質量成為一個時時刻刻被談及的話題。在關注所有老年人的同時，一些老年人中的特殊群體更應該得到應有的重視。每個生命的夭折意味著其背后家庭難以承受的痛苦，有這樣一個群體，他們失去的卻是自己的獨生子女，因此更是承受著常人無法想象的精神空虛和養老壓力，我們將其稱之為“失獨群體”。

隨著失獨群體逐漸邁入老年，他們的養老問題近幾年越來越引起了人們的注意。關注失獨群體，了解他們的真實生活狀況，探討他們在養老方面面臨的問題，提供有效的幫扶措施助其安享晚年，是目前我們必須直面且亟需解決的問題。

二、失獨群體數量持續增加

失獨群體的數量越來越龐大，但是由于缺乏專門的人口調查統計，中國目前有關失獨家庭的數量還沒有確切的數據。以下是專家學者根據已的權威數據而推斷計算出的幾組相關數據。

人口學專家易富賢根據人口普查數據推斷：從1975-2010年共產生了2.18億個獨生子女家庭，同時又根據人口死亡的年齡結構，推算出會有1009萬人在或將在25歲之前離世。這意味著不用太久之后，中國將有1000萬家庭成為失獨家庭。[1]

國防大學劉明福教授按照軍隊樣本中獨生子女的比例進行估計，也得出了同樣的結果，我國現在15歲至30歲的獨生子女總人數至少也有1.9億人，再結合《2010中國衛生統計年鑒》中顯示的該年齡段人口疾病死亡率0.4‰來推算，1975年到2010年間，有超過1000萬獨生子女在25歲之前死亡，意味著2000萬名父親和母親成為無助的失獨老人。[2]

2013年2月27日，全國老齡辦《中國老齡事業發展報告（2013）》，指出：由于計劃生育一代陸續開始進入老年期，加上子女風險事件的發生等因素，無子女老年人越來越多；2012年中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數量持續增加。[3]

雖然沒有精確的數據，但可以看出失獨群體的數量已經具有一定的規模，并處于持續增加的態勢。如果獨生子女死亡時父母年紀還輕，那么他們還有再次生育的可能，但對于已經喪失生育能力的父母來說，他們就只能獨自承擔巨大的精神壓力和養老壓力。失獨群體已經成為社會中一種新的弱勢群體，亟需國家和社會的重視。

三、失獨群體形成的原因分析

（一）計劃生育政策實施的衍生現象

從上世紀70年代開始到今天，中國計劃生育的政策已經持續三十多年，中國國家統計局報告顯示，計劃生育政策的實施，使全國少生4億多人，使中國“13億人口日”和世界“60億人口月”的到來都推遲了4年，它為中國的前行減少了人炸的風險，有效地緩解了人口對資源、環境的壓力，有力地促進了經濟發展和社會進步。大部分父母響應國家號召，堅持優生優育，只生一個孩子，為國家做出了巨大貢獻。子女的唯一性意味著家庭的脆弱性，北京大學人口研究所教授穆光宗曾指出獨生子女家庭是風險家庭，[4]他們失去子女的風險遠遠高于非獨生子女家庭。而且，一旦女性超過適合生育年齡，失獨風險更大。可見，如此大規模的失獨群體的形成是中國特有的現象，計劃生育政策的實施是導致失獨群體形成的主要原因。

（二）風險社會加重失獨群體的產生

現如今是個風險社會，人類社會面臨著比以往任何時候都更多的生存和生活風險。從整個社會來講，有自然災害、各種傳染病、泛濫、恐怖活動、生態環境惡化、社會性沖突等諸多風險。對于某個個體來講，與個人的生活經歷、生活狀態相關的風險有疾病、礦難事故、交通事故、溺水、自殺、工傷事故、工作壓力等等。面對風險的包圍，人的生命遭受的威脅加大，失獨家庭產生的概率增大。

（三）預期壽命的提高使得失獨群體數量增加

隨著社會經濟的發展以及醫療衛生服務水平的提高，我國人均預期壽命在不斷提高，導致高齡老年人數量不斷增加。再加上現代社會的“少子化、無子化”的家庭生育觀念，導致老年人和年輕人的比例逐漸增大，老年人面對子女發生意外的幾率也在增大，失獨群體的數量因而增加。

可見，失獨群體形成的原因是多方面的，既與中國獨有的計劃生育政策有關，又與現代社會所蘊藏的各種風險因素有關，失獨群體的形成是政策風險和社會風險綜合作用的結果。

四、失獨群體在養老方面面臨的困難

（一）精神無助，老來無人照料

人生之悲痛莫過于白發人送黑發人，更何況失去的是自己的獨生子女。2011年，中國計生協對14個省的1500余戶失獨家庭開展的調查顯示，有近一半失獨父母患有抑郁癥，精神傷痛是失獨群體面臨的最大問題。與國外不同，絕大多數中國人不信神，孩子不僅是血脈的延續，更是他們的精神寄托，是他們生活的全部希望。一旦失去獨生子女，他們便陷入了巨大且長久的精神傷痛中。失獨群體又是非常敏感和脆弱的，為避免睹物思人、觸景生情，他們往往把自己封閉起來，在孤獨和悲痛中難以自拔。

隨著失獨群體的逐漸年老體衰，對“無人陪伴、無人養老、無人簽字、無人送終”的種種擔心和顧慮，讓他們越發覺得孤立無援，精神幾近崩潰。與經濟補償相比，他們更缺乏精神寄托，因此如何讓失獨群體在精神上得到很好的慰藉是擺在我們面前急需解決的重大的社會問題。[5]

（二）養老失去經濟支柱

受“養兒防老”思想的影響，獨生子女不僅是家庭的精神支柱，也是父母養老的經濟支柱。從經濟學角度來講，獨生子女一旦亡故，父母在子女身上的投資連成本都沒有收回，更不用說年老之后的回報。傾其所有來培養子女的父母不在少數，有的獨生子女在世時疾病纏身，父母為其治病花光所有積蓄，再加上許多失獨群體接近或已經退休，他們的收入只能維持基本生活。在承受精神痛苦的同時，失獨群體還遭遇著巨大的經濟困難。

在缺乏經濟支持的前提下，失獨群體面臨著諸多困難：首先，即使有的父母還適合再生育或有意愿領養子女，但面對一個孩子巨額的撫養成本，他們也會望而卻步。其次，雖然目前國家在大部分省市都實施了計劃生育家庭扶助政策，但每個月的扶助金對失獨群體來說只是杯水車薪，難以解決他們的養老問題。獨生子女的這種唯一性和不可替代性，使得獨生子女家庭的養老比非獨生子女家庭有著更大的風險。[6]

五、我國針對失獨群體實行的幫扶政策

經歷了喪子之痛，失獨群體成為抵御風險能力最低、最需要政府和社會幫助的群體，為此國家和各地區都陸續出臺了獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，以解決失獨群體的特殊困難。

（一）國家出臺的失獨群體幫扶政策

2007年8月，國家出臺《全國計劃生育家庭特別扶助專項資金管理暫行辦法》（國人口發〔2007〕78號），對女方年滿49周歲的失獨家庭，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止。2012年起，這一標準又提高到每人每月不低于135元。

2012年4月，國務院公布的《國家人口發展“十二五”規劃》就明確提出，鼓勵有條件的地區在養老保險基礎上，進一步加強養老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。

2012年9月20日民政部曾召開新聞會，表示應當參照政府供養“三無”老人、農村“五保”老人的政策，由政府為失獨家庭提供充分的保障，以解決他們的養老問題。

（二）各省市的失獨群體幫扶政策

2012年，北京市政府通過“暖心計劃”，每年為每位失獨者出資2800元，購買包括養老、醫療、意外險、人壽險、女性安康險在內的綜合性保險，這是全國首個由政府對獨生子女死亡家庭全額埋單的商業保險。同時，北京市將繼續執行2009年以來對獨生子女傷殘死亡家庭的扶助標準。失獨家庭每人每月可領取200元政府特殊扶助金。

青島自2013年起，對獨生子女死亡后未再生育或合法收養子女的夫妻（女方年滿49歲），特別扶助金標準為每月不低于500元；對享受低保的失獨家庭或獨生子女重度殘疾的老年人，選擇居家養老的給予每月60小時的政府購買居家養老服務，選擇入住非營利普惠型養老機構的，按照每月300元的標準給予養老機構運營補助。

上海從2008年起，對獨生子女在16周歲之前死亡的失獨家庭實施特別扶助政策，包括對父母每人各一次性的5000元補助和每月每人150元的扶助金。

福建省給予失獨家庭每人每年4800元補助，對愿意再生育的失獨家庭提供再生育服務，給予一次性不低于1000元的補助；采用試管嬰兒輔助生育的，給予一次性不低于2萬元的補助。

陜西省在對失獨群體扶助方面應該是力度最大的，對年齡在60周歲以上的失獨家庭夫婦，農村居民每人每月為800元，城鎮居民每人每月為1000元；同時還對失獨家庭給予一次性補助，農村家庭一次性補助2萬元，城鎮家庭一次性補助3萬元。

從各地實施的政策可以看出，雖然各地對失獨群體實行了不同程度的經濟補助和幫扶措施，但是地區之間差異很大，政策規定不一，而且很多制度規定也比較苛刻并受到質疑，如有的規定女方必須滿49周歲才能享受補助；有的規定子女在16周歲前去世才算失獨，而獨生子女超過16周歲死亡的父母卻領不到一次性補助。同時，從表1中可以看出，各地區的補助標準相差懸殊，最低的每月只有150元，最高可達1000元。另外，各地對失獨群體每月提供的經濟補助還是顯得非常微薄，如上海失獨家庭每月的經濟補助只有150元，基本處于國家規定的最低水平，與上海的經濟發展水平明顯不相稱，僅占人均可支配收入的5%，難以解決特殊困難家庭的養老問題。

六、對策與建議

（一）對失獨群體狀況進行科學性調查

目前，社會上對失獨群體的真實生活狀況了解的還不夠全面，對失獨現象的專業研究仍處于起步階段，缺乏對失獨群體的科學性、專業性調查，目前還沒有失獨群體數量的確切數據。可以說無論是在廣度還是深度方面，對失獨群體的重視仍然不夠。

重視失獨群體養老問題，需從科學統計失獨群體數量開始。失獨群體的規模測算是一項極其復雜的工作，既要有創新的方法，又需要掌握大量的基礎數據，建議由計生、民政、統計等部門聯合對失獨群體進行調查摸底，掌握全國失獨群體的數量、分布、生活狀況、特征等基礎數據，了解他們的困難與訴求，建立起完整的檔案，以便針對不同的情況研究制定具體的對策。

（二）完善幫扶失獨群體養老的政策法規

失獨群體是社會中的弱勢群體，對弱勢群體的幫扶考量著一個國家的文明和社會責任。在制度層面得到特殊保障，是失獨群體理應獲得和享受的權利，但是目前，無論是《老年人權益保障法》還是《婚姻法》、《人口計劃生育法》，都沒有對失獨群體的養老做出明確規定。面對各地幫扶政策不一、補助標準懸殊和政策不銜接等現象，要真正解決失獨群體的養老問題，必須首先完善失獨群體養老保障的政策法規，從法律上明確規定失獨群體的權利和待遇以及國家和政府所應承擔的責任。

另外，應該在政策中明確規定失獨群體的管理機構，可以在街道辦、居委會、社區服務中心等專門設立失獨群體管理部門，建立失獨群體信息檔案，對失獨群體進行統一、全面的管理。一旦出現失獨家庭，就立即啟動失獨家庭管理辦法，從經濟扶助、精神慰藉、生活照護等方面提供全方位的服務，實現失獨群體養老問題的制度化、規范化和常態化。

（三）對失獨群體進行經濟補償

失去獨生子女，某種程度上意味著失去了經濟支柱，經濟困難是失獨群體面臨的普遍問題，建議采取專項補貼、一次性補貼和保險等相結合的方式對失獨群體進行經濟補償。因為不同地區的財政收入和消費水平存在較大的差異，應鼓勵各地根據實際情況，在國家特別扶助制度的基礎上，采取分級負擔的方式制定差異性的補貼方案。

其中，專項補貼按月發放，補貼標準應結合當地的經濟水平，參照當地人均可支配收入、最低工資等指標來做出科學的界定。同時建立失獨群體補貼標準的動態調整機制，隨著居民人均生活消費的增長，逐步提高失獨群體的經濟補助標準。

失獨群體響應國家的計劃生育政策，為中國的經濟建設和社會發展做出了巨大的貢獻，計劃生育政策所取得的成果由全社會共享，但當獨生子女遭遇風險的時候卻由獨生子女家庭獨自承擔，這是不公平的。政府應該與商業保險公司合作，從社會公共財富中拿出一部分來為獨生子女家庭購買保險，涵蓋養老保險、疾病保險、意外傷害保險等綜合性保險，一方面可以減輕失獨群體面臨風險時在經濟上的后顧之憂，另一方面也充分體現了政府對失獨群體所承擔的責任。

（四）重視失獨群體的精神養老

來自社會的關愛和認同，有助于恢復和增強失獨群體重新面對生活的信心，有助于他們在心理上重新回歸社會。[7]因此相對于經濟扶助，對于失獨群體的精神慰藉更是迫在眉睫的問題，這應該是幫扶的重中之重。全社會都要關注、關心和關愛失獨群體尤其是失獨老人，給他們營造一個溫暖、和諧的社會環境。

首先，要及時、適當地對失獨群體進行心理干預。目前，國家對于失獨群體的心理救助機制幾乎沒有，政府應該盡快建立失獨群體心理救助機構網絡，研究失獨群體的心理特征，組織專業的心理咨詢師對失獨群體進行科學的心理干預和疏導。

其次，由失獨群體管理機構的人員擔任失獨群體的精神贍養人。新修訂的《老年人權益保障法》將“常回家看看”寫入了法規，這對有子女的父母來說是福音，但卻加劇了失獨群體的精神壓力。為此，街道辦、居委會或社區服務中心等失獨群體管理機構應該設專人作為失獨老人的“子女”，定期探訪失獨老人，緩解失獨老人的精神壓力。

再次，要積極推動社會團體為失獨群體提供愛心幫扶。社會團體可以針對失獨老人不同的境遇進行個性化的志愿服務，進行一對一的輔導，向失獨群體宣傳健康的生活理念和養老理念。可以組織一系列的文體、慈善等社會活動，讓失獨群體的精神世界變得充實，重新拾回生活的信心。可以建立公益QQ群和交流論壇，使有相同經歷的家庭能夠彼此鼓勵，攜手走出陰影。

（五）加強失獨群體的生活照護問題

失獨老人是真正的空巢老人，應該高度重視生活自理困難的失獨老人，長期照護服務制度應該向失獨老人有所傾斜。

首先，失獨老人應該是未來居家養老的重點保障對象。對于選擇居家養老的失獨老人，在國家正式建立長期照護保險制度之前，應該盡快完善居家養老服務體系，[8]由政府來承擔大部分居家養老服務費用，并積極組織志愿者參與到居家失獨老人的生活照護中來。

其次，養老機構給予失獨老人優先入住。政府按照失獨老人入住人數給予養老機構相應補貼，對選擇機構養老的失獨老人，要對其降低機構養老入住門檻，完善養老機構的擔保人條款，取消失獨老人入住養老院需要兒女簽字這一規定，確保失獨老人在無擔保的情況下依然可以入住養老機構。鑒于情感脆弱、不愿入住普通養老機構的的失獨老人，政府應該探索建立專門的失獨群體養老機構，通過抱團取暖的方式解決失獨老人的生活照護問題。

總之，失獨群體的養老問題是近幾年才凸顯出來的，它的出現既有制度方面的原因，也有現實社會方面的原因。失獨群體作為我國轉型時期的特殊弱勢群體，理應得到國家和社會的關注和幫扶。國家既要在宏觀上制定失獨群體的幫扶制度和政策，又要積極推動社會和個人對失獨老人進行必要的經濟扶助、精神贍養和生活照護。

說明：本文系國家社會科學基金重大項目“未來十年我國城市老年人居家養老保障體系研究”（編號：12&ZD212）。

參考文獻：

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[2]相樹華，劉明福.中國婚戀危機[M].北京：中國廣播電視出版社，2011.

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[4]穆光宗.獨生子女家庭本質上是風險家庭[J].人口研究，2004（1）.

[5]郎文平.失獨家庭的養老風險及規避建議[J].環球市場信息導報，2012（33）.

[6]趙仲杰.城市獨生子女傷殘、死亡給其父母帶來的困境及對策[J].南京人口管理干部學院學報，2009（4）.

篇6

（一）以保障和改善困難群眾基本生活為重點，進一步提高城鄉救助水平

一要全面提高城市低保標準。為應對物價上漲和工資標準提高的新情況，提高困難群眾的整體生活水平，城市低保標準預計在現有基礎上提高20％。全市要對現有低保對象家庭收入情況進行一次全面核實，在鞏固應保盡保、動態管理和規范化成果的基礎上，狠抓落實。探索城市低保標準隨經濟社會發展同步提高的自然增長機制。

二要認真落實城市低保邊緣戶救助政策。在4月低前完成救助對象的審批工作，在城市低保提標過程中搞好與邊緣戶救助制度的銜接，協調有關部門抓好醫療、就業就學等優惠政策的落實。

三要進一步規范農村低保制度。全面落實農村低保規范化管理要求，進一步健全和完善農村低保政策和各項制度，深入推進管理工作規范化，家庭收入核實科學化，保障資金發放社會化，提升農村低保工作整體水平和檔次。

四要完善城鄉醫療救助制度。建立困難群眾大病救助與城市居民基本醫療保險相銜接的救助制度，農村困難群眾醫療在新農合基礎上開展救助。

五要提高救災減災能力。進一步完善縣鄉兩級救災應急預案體系，搞好救災應急指揮中心建設。協調有關部門做好救災資金、物資儲備，提高應急反應能力。研究建立救災款物發放制度，確保救災款物公開、公正、陽光發放。健全救災機構，搞好減災宣傳教育，提高防災減災能力。

六要大力發展慈善事業。要繼續保持我市慈善事業發展的良好態勢，突出抓好慈善協會自身建設和自我發展能力建設，繼續組織開展援助活動，引導慈善組織重點圍繞災民和貧困戶危房改造工程、助醫助學等開展專項募捐活動。同時，加大慈善工作宣傳力度，在全社會形成良好氛圍。

二、以養老服務為重點，進一步滿足群眾的福利服務需求

繼續鼓勵社會力量興辦養老機構，引導社區興辦小型托老所，增加集中供養老人場所，今年要新建1所規模在100－200張床位標準的中型養老公寓。繼續探索農村居家養老工作，解決農村不符合五保供養老人的養老問題，全年實現居家養老（）。全面落實五保政策，盡早完成供養標準制定工作，全部實現供養金社會化發放。加大農村敬老院整合力度，形成4－6所區域院為主、鄉鎮院為輔的格局。以“六個老有”為目標，全面落實老齡事業“十一五”規劃和“敬老行動”實施意見，推動基層老齡事業持續健康發展。認真開展福利企業年度資格認定工作，加強福利企業管理和服務，提高殘疾人員就業和權益保障水平。

三、以城鄉社區建設為重點，進一步加強基層民主建設

落實省和*市關于加強城鄉社區建設的有關文件，制定相關配套文件，逐步搭建起城鄉社區建設工作制度框架。推行社區干部包戶制度，建立健全社區干部分片包戶責任制。探索政府購買服務的有效形式，今年要至少選擇一個街道的所屬社區為試點，通過費隨事轉、項目管理等形式，實行政府向社區和社會組織購買服務，促進政府只能轉變。積極推進農村社區建設工作。認真落實《*市農村社區建設實施方案》，在全市選擇5個實驗村，有計劃、有步驟、有重點，積極穩妥地推進農村社區建設工作。加強村務公開民主管理，認真貫徹落實《遼寧省村務公開民主管理實施辦法》，6月低前完成村務公開目錄編制工作，堅決將村務公開規范化率等硬性指標靠實。要確定三分之一的村為示范村，進行重點規劃和培育，爭取再有30個村達到示范標準。組織好村委會組織法頒布實施10周年幾年活動。

四、以落實優撫安置政策為重點，進一步促進軍政軍民團結

全面貫徹落實國家、省雙擁模范城（縣）命名表彰大會精神，啟動第七輪省雙擁模范城創建工作。進一步加大雙擁政策落實力度，確保駐凌部隊現役軍官子女入學、家屬就業、專業退伍安置等涉及軍人切身利益的政策落實。要全面督促、檢查各項優撫政策落實力度，不留死角，特別是重點監督優撫對象醫療保險政策的落實情況。要以紀念東北解放60周年為契機，繼續開展優撫慈善救助活動。對20*年冬季退役士兵實行以扶持自謀職業為主與安排工作相結合的安置辦法，把城鄉退役士兵有效就業作為衡量安置工作的基本標準，積極穩妥地予以推進。要以拓展就業市場為工作重點，大力推進“普惠制培訓、訂單式就業”，扶持自謀職業要達到應安置人數的60%,全市推薦就業達到（）。同時做好退役士兵安置遺留問題的清理工作。要進一步做好部分軍隊退役人員政策落實和特困人員解困，維護社會穩定。

五、以規范管理為重點，進一步提高民政公共服務水平

繼續培育發展農村專業經濟協會，簡化審批登記程序，放寬登記條件，推動專業協會在帶動農村生產發展、促進農民增收發揮重大作用。進一步加強民間組織的規范管理，對全市已經注冊的社會團體和民辦非企業進行一次全面清理整頓，不符合要求的，要堅決注銷登記。完成縣鄉兩級行政區域界線的標注，建立行政區域界線管理數據庫；積極配合*開展行政區域界線聯檢工作。積極爭取資金，完成我市次干道和之路的街路牌設置以及村屯地名標志的設置工作。積極推進生態殯葬建設，保證100％火化率，抓好平墳工作。繼續推進婚姻登記規范化建設。

三、保證措施

一是理清新時期民政工作思路。要高度認識民政工作在和諧社會建設中的基礎性作用，按照黨的十七大要求，以全局觀念、超前眼光分析民政工作面臨的新形勢，努力實現社會救助由城鄉二元、部門分割向政策配套、形成體系拓展，社會福利由補缺型向適度普惠型拓展，社區建設由以城為主向城鄉一體化拓展，退役士兵由指令性安置向扶持就業拓展，專項社會事務管理由注重管理向強化服務拓展，為實現民政工作的新突破提供明確方向。

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[關鍵詞]農村；養老保障；分析；對策

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1672―4496（2011）04―0081―03

一、甘肅農村養老保障現狀

（一）家庭養老是甘肅農村養老的主要形式。時至今日，甘肅大部分的農村還在以家庭為生產單位，農村家庭的養老功能仍然歷久彌新。調查顯示，從被訪老年人的居住狀況來看，有72.5%的老人和子女生活在一起，25%的老人與配偶生活，2.5%的老人單獨生活。

從老年人的經濟來源看，29.5%的老人依靠子女補貼生活，53.5%的老人靠自己的勞動所得生活，僅有5%的老人有養老金維持生活。可見，家庭養老仍然是農村主要的養老保障形式。

（二）絕大多數農村老年人“老有所養”，但其物質生活水平、醫療保障水平較低。農村老人日常生活的來源主要依靠老人自己的勞作或子女的贍養，占到總收入的83%。大部分農村老年人在經濟上都保持一定的自立，日常生活能自理，子女的幫助僅僅是一種輔助。但老人的收入是非常低的，收入在200元以下的占到總人數的67.5%，這使得老人物質生活水平、健康水平普遍偏低，接近90%的老人有各種各樣的疾病。

可見，很多農村老人的養老保障是以犧牲生活質量為代價的，許多老人像服苦役一樣辛勤勞作一輩子，最后“實現”的養老卻是“迫于生計”的一種無奈選擇，保障能力的下降，將直接導致他們成為農民群體中的弱勢群體。

（三）貧困老年人不同程度存在養老保障問題。2010年甘肅農民人均純收入3 134元，雖然較上年增長了410元，但依然處于很低的水平，致使部分老年人生活相當困難。特別在一些地方，青壯年農民外出打工，家里只剩下老人和小孩，空巢化現象反而超過城市，老人既要勞動，又要帶小孩，收入很低，生活相當困難。另外，農村中的特困老人，有的無子女或其他贍養人，本人或配偶無收入或收入很低，難以維持基本生活；有的子女及其他贍養人無力供養，無法維持基本生活；有的雖已納入最低生活保障或其他民政救濟，但仍不能保障其基本生活；有的因意外事件致貧或因病致貧。因此，合理有效的解決這些人的養老保障問題，是當前農村養老保障最為急迫的問題。

（四）農村養老服務機構規模小、實施落后、服務單一。2010年，甘肅有農村敬老院530所，集中供養6 899人，集中供養率5.7%。全省現有的養老服務機構設施建設較為滯后，大多始建于上個世紀五六十年代，規模小，設施簡陋，普遍缺乏醫療救助、電視電話、娛樂康復器材；服務單一，多數只能提供普通的生活照料、日常護理，不能很好滿足老年人精神、生活、醫療、康復等需求。

這種狀況導致了一個看似矛盾的結果：一方面，由于數量少，供求矛盾突出，農村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供養得不到有效解決。很多農村五保老人都是通過親戚寄養、基層干部代養、或與別人簽訂遺贈撫養協議的方式進行養老。另一方面，由于設施落后、條件差，有一定經濟實力的社會老年人又不愿意入住，有院無人住的現象較為普遍。

二、甘肅農村養老保障面臨的問題及原因分析

（一）城鄉社會保障二元分割，農村養老保障的保障作用處于獨立難支的局面。甘肅社會保障體系在建立之初就以城市為主，社會保障資金主要撥付給城市。到目前為止，全省城市社會保障體系已較為完備，形成以最低生活保障為基礎，養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險等為基本保障內容的社會保障的基本框架體系。受到城鄉二元經濟與社會結構的影響，城鎮居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農村居民。農村的社會保障體系還很不完備，僅有新農合、最低生活保障、五保供養等保障項目，并且還沒有做到應保盡保。但是農村養老保障最需要社會保障的各個方面協調一致，才能真正發揮它的養老保障作用，僅靠幾個獨立的保障項目，最后的結果只可能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，社會保障“最后的安全網”作用很難發揮。

（二）農村市場經濟的發展使得以家庭和土地為中心的農民自我保障形式受到了前所未有的沖擊。以聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革，極大地調動了農民的生產積極性，使農村經濟有了長足的發展。但由于甘肅省自然條件差，要使農業經濟再上一個新臺階，必須以不斷深化農村改革與大力發展農村市場經濟為前提，而農村改革的深化和農村市場經濟的發展，一方面使農民的專業化經營和非農化經營的規模逐步擴大，這種集約化的發展，把農民帶入到一個風險更大的市場環境中，大量的剩余勞動力需要脫離傳統的農業部門而轉移到第二、三產業就業，也有一部分人會“在家待業”，這些脫離傳統農業的農民，如同城鎮在崗職工和下崗職工一樣，生活面臨嚴重的困難。因此，農民在面臨著更大的市場經營風險的同時也面臨著巨大的生活風險。另一方面在提高農民生產積極性的同時，也極大地強化了土地的保障功能，使家庭變成了經營風險的主要承擔人。

（三）農村勞動力的轉移、生活觀念的轉變，加重了農村養老的壓力。當前，甘肅省的經濟和社會發展正處在工業化和城市化的進程中，需要大量的農村人口，特別是具有較高文化程度的農村青年進城務工，促進了農村勞動力流向城鎮，這在一定程度上給農村家庭養老提供了經濟支持。農村勞動力大量向城市轉移，促使農村“空巢老人”不斷增多。雖然部分農民工也履行了在經濟上供養父母的義務，但供養的程度是有限的，而且無法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。

另外，隨著現代化進程的加快，年輕一代的思想、道德、養老觀念都在發生悄然變化，以“自我為中心”的社會意識漸濃，不論是經濟上還是精神上都不愿優先滿足老年人。農村青年人向往和追求城市生活，需要付出更多的精力和財力來滿足自身生活的需要，農村老人的晚年生活開始呈現邊緣化傾向。

（四）農村稅費改革沖擊集體養老基礎。在農村，贍養年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養老院為主要形式的集體養老制度。集體養老的物質基礎是農村集體經濟的發展和豐富完善，農村稅費改革減輕了農民的整體負擔，但也削弱了縣鄉兩級的財政實力，使村級集體經濟趨于瓦解，中央財政轉移支付又相當有限。在欠發達的甘肅省農村，情況更為嚴重，一些符合五保政策的對象，因為財政下撥資金有限而被擋在五保門外，未能實現應保盡保。集體經濟的不發達，直接影響到集體養老的普及和規模化發展。從目前的情況看，由于農村集體經濟的迅速變化，集體養老只能作為農民養老的重要補充形式。

三、解決甘肅農村養老保障問題的對策措施

（一）加快建立與經濟發展相適應的分層次的農村社會養老保障體系。一是解決農村養老資金的來源。對于仍然固守在農村，以土地為主要生活來源的農民，需要逐步完善農村養老保險制度，提高保障能力。為此，應拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，加大公共財政對農村養老保險的扶持力度，國家財政應明確各自責任和投資分配比例。二是完善被征地農民的養老保險制度。隨著經濟的發展和城市化建設，有相當一部分近郊農民的土地被征占或征用，一次性補償的數額雖然可觀，而一旦被補助人不善理財或遭遇突然變故，補償金花光后，無地、無工作，老年生活將得不到保障。因此，應加強被征地農民基本生活保障制度與城鄉職工基本養老保險制度的銜接，從實際出發，根據適度保障、分類處理的原則，解決好被征地農民的養老保障問題，使他們逐步從農民身份向市民身份轉換。三是加快農民工納入社會保障體系的進程，使他們在向非農產業的轉移過程中，逐步從土地保障轉換到社會保障系統。在制度設計上，要適應農民工流動性大的特點，使其社會保險權益可以方便地轉移接續，并保證其流動就業過程中社會保障權益不受侵害。

（二）正視傳統家庭養老不足，探索家庭養老的社會化形式。發展社會化養老必須解決以下幾方面的問題:一是必須大力發展農村經濟，為社會化養老保障提供堅實的物質基礎；二是必須進行制度上的創新，從構建社會主義和諧社會的戰略高度出發，逐步建立適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的社會保險、社會救濟、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。以低層次、廣覆蓋為原則，即到2020年人人不同程度地享有社會保障，要防止任何人由于生活困難陷入絕望的境地，要消除貧困者的生存危機和生存恐懼，實現社會的基本公平。三是幫助農民改變傳統的養老觀念，不再一味地將自己一生的幸福完全寄托在兒女身上，在自己年輕、身強力壯、創造財富的黃金時期，交納社會養老保險金，有條件的可以適當購買一些商業養老保險，提高抵御風險的能力。四是加強對社保基金的管理，保證其保值增值，充分管好農民的“保命錢”。五是針對洶涌的老齡浪潮，我們還要防范于未然，積極完善《縣級農村社會養老保險基本方案》。六是當前重點要解決農村老人的醫療保障問題，真正解決老有所醫難題，使廣大農村老人安享晚年。

（三）積極推進農村低保等與扶貧開發的有效銜接，促進農村困難群體脫貧致富，提升家庭養老保障能力。農村低保主要在于維持生存，保障農村困難群眾的基本生活；扶貧開發主要在于促進發展，扶持有能力的貧困人口實現脫貧致富。將扶貧開發與農村低保工作結合起來，通過“輸血”增強“造血”功能，有利于穩定解決農村絕對貧困人口的溫飽問題，加快推進扶貧開發工作進程。通過對其中有勞動能力的低保戶進行開發式扶貧，可穩定減少低保戶，提高收入水平和自我發展能力，穩定解決溫飽并實現脫貧致富，實現自我保障。

（四）建立農村家政服務隊伍，服務廣大農村老人。家政服務人員應經過一定的培訓，并由公安機關備案，工資由家政公司統一發放。人員應盡可能在本區域選擇，這些人容易被本地老年人接受，還可降低成本。甘肅省許多農民工在45歲以后由于身體不能適應繁重的體力勞動，從城市返回農村，因此45歲至55歲的身體健康的中老年人可以成為農村“居家養老”所需要的家政服務人員的生力軍。應針對這一群體進行家政基本知識培訓，既滿足了農村社會化養老服務的需求，又增加了農民的收入。

參考文獻

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[3]尚曉援.“社會福利”與“社會保障”再認識[J].中國社會科學.2001（3）

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論文摘要:在全面建設和諧社會、加快城市現代化建設、推動地區經濟社會發展中，滁州農村社會保障制度遭遇到前所未的挑戰，主要表現為農村勞動力就業不充分、財政收支中社會保障事業支出壓力較大、農民收入低繳費能力弱、現行社會保障體系管理不完善、農村人口老齡化問題日益嚴重等方面。從農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療制度、農村居民最低生活保障制度、失地農民保障制度四個方面闡述完善滁州農村社會保障制度的具體措施。

黨的十六大提出:“有條件的地方探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”農村社會保障不僅是我國社會保障體系的重要組成部分，是構建社會主義和諧社會的重要內容，也是我國社會保障體系建設的薄弱環節和解決“三農”問題的重要難題。積極探索并加強農村社會保障制度建設，使其適應本地區的社會經濟發展要求，已成為我們迫切需要解決的重大社會課題。

一、滁州市農村社會保障制度的建設進展

滁州市2008年末全市戶籍人口約447. 37萬人，其中非農業人口約97. 60萬人，農業人口約349. 77萬人，常住人口約412萬人。1992年由民政部門試點農村養老保險，1994年全市逐步推行，全市2區2市4縣共設立6個農保機構(瑯娜、全椒除外)為自收自支事業單位，人編76人。2004年累計參保人數達75031人，年末領取農村養老金人數444。多人，累計農保基金滾存結余3150多萬元，其中2090多萬元存四大銀行，770多萬元購買國債，50多萬元存省農保基金運營中心，170多萬由地方財政托管，農保基金管理符合國家政策，運行良好。截至2008年底參加農村養老保險人數已達6. 23萬人;參加農村最低生活保障人數12. 16萬人，比上年末增長32.4%;農村傳統救濟人數3534人，比上年增長4.4%;全年城鄉醫療救助4727人次，比上年增長31.9%;2005年農村五保戶供養率達100%供養人數2. 82萬人。

截至2007年，滁州市農村人口344. 33萬人，參醫療保險人數302. 45萬人，參保率87. 8 %。 2008年覆蓋全市所有市縣，覆蓋率達90%以上。

伴隨工業化、城市化的發展步伐，近年來滁州市積極探索建立健全農村社會保障制度體系，初步形成了以農村社會養老保險(主要是失地農民社會養老保險)、新型農村合作醫療為重點的農村社會保險制度和以最低生活保障為基礎的農村社會救助制度。

二、滁州市農村社會保障面臨的制約因素

本世紀頭二十年，是滁州全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制、擴大招商引資、實施東向戰略、對接“長三角”、加快推進現代化的關鍵階段，處在“戰略機遇時期”和“矛盾凸顯時期”并存的階段。這期間，社會保障事業尤其是農村社會保障的發展既面臨著難得的機遇，也面臨著嚴峻的挑戰。

1.農村勞動力就業不充分，社保工作艱巨

未來5年，主要矛盾仍然是勞動者充分就業的需求與勞動力總量過大、素質不相適應之間的矛盾。隨著城市化、工業化進程的加快，受經濟結構變動和勞動力素質等因素的影響，結構性矛盾更加突出。2008年滁州市第二次全國農業普查主要數據公報顯示:2006年末，農村勞動力資源總量約176. 7萬人，男勞動力占50.5%，農村從業人員約159. 7萬人，占農村勞動力資源總量的90.4%。其中，在第一產業就業的占74. 3%;在第二產業就業的占14.0%;在第三產業就業的占11. 7%。在51. 9萬外出從業勞動力中，從事在建筑、采掘、制造業等第二產業從業的勞動力占55. 5%;第三產業從業的勞動力占42. 9%。并且，外出從業勞動力中，20歲及以下占17.5%;21-30歲占32.9%;31-40歲占32.8%，年輕人社保意識淡薄。另外，在農村勞動力資源中高中文化程度13. 7萬人，占7.7%;大專及以上文化程度1. 5萬人，只占0. 8%。勞動者技能水平需要進一步提高，技術工人特別是高技能人才數量少、技能水平低，與發展經濟，提高產業競爭力的要求不相適應。因此，多元化經濟形式帶來多樣化的就業方式，靈活就業群體的擴大對就業、社保管理和勞動關系協調提出了更高要求。

2.財政收支矛盾突出，社會保障事業支出壓力較大社會保障屬于純公共產品，其特性決定了政府在社會保障中一般都要承擔相當的財政責任。社會保障支出已成為世界各國政府一項主要的支出項目，發達國家社會保障支出占財政支出比重一般占20-50%，發展中國家也達到10%左右。根據《關于滁州市2008年預算執行情況和2009年預算草案的報告》稱，2008年全市財政支出完成810328萬元(含省追加支出),2008年全市財政總收人完成556102萬元，地方收人完成286367萬元，地方收人中稅收收人完成220572萬元;非稅收人完成65795萬元，一般財政收人只占當年財政總支出35.3%，從絕對差額，收不抵支高達500多億;從財政補貼支出來看，社會保障和就業支出146679萬元，占當年財政支出18. 1%。以滁州市南憔區自2008年起每年預算中按上年末農村養老保險基金累計余款總額3%予以補貼為計算標準，全市僅養老補貼財政支出就占社會保障和就業支出近30%。總體來說，在這種入不敷出的財政狀況下，要求財政再擠出財力支持農村社會保障制度建設有很大困難，使得各級政府在農村社會保障制度建設過程中，難以有所作為。

3.農民收入低，繳費能力弱

目前我國社會保障制度的主體是社會保險，由基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個險種組成，其社保基金由個人、集體和國家三方共同承擔。因此投報人個人也要承擔相應的繳費義務。但滁州地區農村收人水平偏低，盡管高于全省平均水平，但低于全國平均水平，與相臨市差距也大。從農民現金和消費支出對比看，2008年上半年全市農民現金收人2216元，其收人來源主要種植業，約有32%是農村勞動力外出務工的貨幣工資，但同時生活消費支出也達1969元，扣除必要的生活必需品和子女教育費用，以及生產生活資料上漲，農民現金純收人低下，繳費能力有限，客觀上制約了社會保險制度在農村的廣泛開展。

4.現行社會保障體系不健全，管理不完善

現行社會保障管理體系不健全主要表現在以下三個方面:一是未形成救助等級評價制度和缺乏具體助評標準，如特困救助、災害救助、貧困生救助等評定。下級往上報時有意夸大數字，上級核定過于主觀，隨意性較大;核定救助對象時，無明確操作標準，實踐中“人情救助”的現象大量存在。二是各項救助制度之間存在重復覆蓋的情況，不同制度對保障對象的甄別標準不同，實際中有的農民享受多項的救助保障。三是社會保障組織管理機構不健全，社會保障管理權力分散，政出多門現象嚴重。由于各部門所處地位和利益關系不同，在社保工作管理和決策上常常發生沖突。甚至不少地方出現了挪用社保基金、違規投資、亂收管理費的情況，缺乏有效的監督制約機制。

5.農村人口老齡化問題日益嚴重，現行保障制度乏力

隨著人口年齡結構變化加快，諸如社會福利，養老保險等一系列老齡化社會問題凸現。目前城鄉之間差別較大，城市中的老人一般都能享有退休金和公費醫療，農村地區的老人沒有這些良好的條件，生活上存在諸多困難和不便。200。年安徽省60歲以上老年人口占全省總人口比例11. 02 %，達到650萬人，絕對數字十分巨大。到2015年，60歲以上老年人口將達到1000萬，全省75. 56%的老年人口生活在農村地區。目前，我國農村以家庭養老和居家養老為主的養老方式遭遇兩難境地。根據搜狐網2008年兩會調查顯示，66%的農村居民選擇依靠子女來養老，選擇商業性養老的農村居民僅占1. 2%，選擇在民政養老機構養老的也只有5. 2%截至2008年底，滁州市65歲及以上老年人口占總人口的比重達11. 52 %，比國際標準高4. 52個百分點。2008年末，全市各類福利院158個，福利院床位10265張，這些床位數僅為老年人口的1. 95%,而且養老機構普遍規模小、設施簡陋。我們不難發現，農民的養老，醫療等問題依然是個大問題。

三、健全滁州市農村杜會保障制度的構想

滁州是一個經濟欠發達的農業地級市，農業人口約占全市人口的78%。雖然近年來農村社會保障制度建設取得一定的成就，但不可否認還仍然存在一些問題，農民的生產和生活還缺乏許多必要的保障，農村養老問題、看病問題、被征地農民就業和社會保障間題等都制約著農村經濟社會的發展與穩定，直接影響著滁州市未來社會的建設。因此，要探索建立與農村經濟發展水平相適應、各項保障措施相配套的農村社會保障制度，逐步形成全市框架相對統一、待遇大致相當、覆蓋全體農民的農村社會保障制度體系，使農民“貧有所扶，困有所幫，病有所醫，老有所養”。

1.建立農民個人積累、國家和集體補貼配套，全市農民統一的農村養老保障制度

多元協調的社會保障模式是社會保障的目標。社會保障涉及到包括政府、社會、個人等各利益主體。建立健全把廣大農民包括在內的統一的社會養老保障制度體系是社會主義新農村建設的重要組成部分，也是關系到振興農村經濟、維護農村社會發展和穩定的大局。政府引導，農民自愿參加，凡年滿18-60周歲、戶籍在本市的農村公民和未能參加城鎮養老保險的非農村公民，不受性別、職業限制，均可參加農村社會養老保險。具體參保對象為:農村務農人員;外出或進城務工、經商的農民;未能參加城鎮養老保險的非農村公民。養老保險待遇保證領取期為10年，不足10年死亡者，保證期內的養老保險金未領取部分，根據其法定繼承人或指定受益人領取;參保人領取養老保險金超過10年者，其養老保險金按原標準繼續領取至死亡止。基金籌措主要來源參保人繳納的養老保險費、區財政養老保險費補貼;農保基金收益。參保人可以根據自身年齡和經濟條件，選擇養老保險金按月、按年或一次性大額參保的繳納方式和繳費標準，建立個人統籌賬戶，由各級財政管理，補貼比例隨當地經濟發展狀況適時調整。各級財政根據農民繳費的一定比例進行補貼，納人財政統籌賬戶。有條件鄉鎮、村可以對參保農民另行補貼，增強農村養老保險制度的吸引力，鼓勵農民參保。

2.逐步完善“大病統籌”的農村新型合作醫療制度

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。目前，滁州市新型農村合作醫療基金由中央、省、縣(市區)和個人分擔，參合農民每年個人繳費不低于10元，中央財政每年對參合農民補助人均20元，省級和地方財政每年對參合農民補助人均20元，實行大病統籌帳戶和家庭帳戶相結合。大病統籌帳戶主要用于住院醫藥費用、慢性病門診費用的補償等。家庭帳戶按每人每年5元標準從基金中提取，用于門診費用報銷。按照年人均50元的籌資標準，確定了100-500元起付線和封頂線1. 5萬元。但是，實踐中，仍然有很多地方需要完善，主要有:一是加大政策和財政支持，建立多種形式和內容的新型合作醫療模式，逐步形成以村合作醫療組織為基礎，鄉(鎮)合作醫療組織為重點，一定范圍(如大病及康復醫療合作)的縣(市)聯合的多級合作醫療體系;整合衛生資源，改善村級健康服務的籌資和管理。二是完善“新農合”的實施方案，根據經濟社會發展水平科學合理確定報銷范圍、起付線、報銷比例和封頂線;健全醫療救助制度，通過民政和扶貧部門資助貧困農民參加新型農村合作醫療，照顧貧困人口的特殊情況。三是完善籌資機制，加大對協調機構、經辦機構和監督機構的市縣、鎮、村三級管理服務機構監管力度，規范臺賬務管理制度以及醫療服務制度，確保基金支出、合作醫療正常運作。

3.建立健全以“應保盡保”為基拙、廣覆蓋的農村最低生活保障制度

2008年滁州市貧困人口約13. 95萬人，占全市農業總人口的4%。病殘、農戶素質不高、家庭負擔較重是導致貧困的主要原因，大多數貧困人口如因病殘、受災、子女上學、缺勞動力等致貧的，開發式扶貧難以使其脫困，自身又無力獲得經濟收人增長，對這部分貧困人員救助的惟一手段就是醫療保障和社會救助。結合全國各地農村最低生活保障制度的做法，根據滁州市縣實際情況，逐步嘗試建立完善農村最低生活保障制度，凡具有農村常住戶口的農村家庭，年人均純收人低于最低保障線的，均屬保障對象。低保對象由三部分人組成:一是五保戶，主要是農村中無法定撫養義務人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人;二困難戶，主要是因家庭成員在勞動年齡因常年有病基本或者大部分喪失勞動能力，家庭生活困難者、或家庭主要成員因病、災死亡，其子女不到勞動年齡或者是在校學生，生活特別困難者等;三是一般低保戶，主要是家庭年人均收入低于低保標準的困難群眾，低保標準線由市人民政府財政部門依據各市縣區當年農民人均純收人1/3設定。低保對象采取自愿申請，縣鄉村民政部門三級審核審批，發放“農村居民最低生活保障金領取證”，低保對象實行等級動態管理;保障金標準即在保障對象家庭現有收人的基礎上由縣鄉地方政府和村集體分擔一定比例補足至現行最低生活保障線。

4.繼續完善失地農民補償安置辦法，逐步建立失地農民生計生活保障制度

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一、我區社區建設工作成果

（一）基礎設施投入加大，服務環境明顯改良。

按照錫發[20**]22號、錫發[20**]39號、錫辦發[20**]22號、錫辦發[20**]78號和錫辦發[20**]79號等文件的要求，區、鎮、社區（村）各級都相繼加大了對社區為改善基礎設施的多元化專項投入，通過“四個一批”（即規劃布置新建一批、資源共享整合一批、加層擴建解決一批、房產置換落實一批）的辦法，分別按村（1000-1500平方米）和社區（800-1000平方米）的標準，對集辦公、服務和活動用房為一體的社區服務中心用房進行了新建和改擴建，至**年底，建成總面積達13.5萬平方米，總投資1.15億元（其中區財政已撥出740萬元專款，用于對達標單位給予一次性以獎代撥補貼）。社區基礎設施的改良，使社區工作環境日益完備，社區服務和活動條件明顯改善。

（二）政策體系基本構成，服務機制逐步建立。

**年按錫辦發[20**]93號推進的服務進社區活動，實現了區級部門、鎮（街）和社區（村）服務工作的對接、聯動和雙向考核。部門社區服務工作指引的制定實施、崗位責任制度的建立、操作指南的上墻公示、工作流程的編劃明晰，服務卡片的廣告化發放，均為社區實行優化便捷服務、實現長效管理創造了有利條件。

（三）平臺作用初步發揮，服務功能有效拓展。

按區內業已形成的區、鎮、社區（村）三級聯動服務機制，建成的社區服務中心總體上已利用各自設立的“廳、站、室、校、場、欄”等，因地制宜地開展了相應的社區管理、服務和相關活動，基本展示了服務進社區活動確定的公共服務的信息采集、項目受理、咨詢代辦等社區服務的規定動作，并在便民利民服務項目上，套路多樣，各施拳腳。同時在社區活動中通過整合和利用人才、場地、器材、項目等資源優勢，開展豐富多彩的社區文體活動、彰顯各自特色，營造了氛圍，凝聚了人心。

（四）工作指引貫穿主線，服務項目形式多元。

以社區建設指導委員會成員單位構成的十四個主要業務指導部門，都針對各自服務重心前移下靠的操略，制訂出臺和匯編了服務進社區實施方案與工作指引，基本為社區服務提供了政策依據、業務運作渠道和操作方式。各社區（村）亦以服務進社區服務活動為抓手，結合自身優勢設立多種類型的服務項目，為民提供相應的社區服務。其中以黃土塘村、廊下村為代表的村民論壇，張涇社區的“相約星期四”活動，東湖塘社區的少兒書畫沙龍，青虹路社區的乒乓球協會，人民路社區的器、樂、演、唱，桑達園社區的花卉制作，宛山村的電子觸屏服務指南，春江花園社區的電信“1890”便民利民服務聲訊熱線，寨門村、錫通社區等居家養老服務站所等，均在服務項目和型式上引成了特色品牌，展示了亮麗的風景。

（五）考核舉措雙向落實，服務效能得以體現。

按區社區建設指導委員會印發的《20**年度服務進社區活動考核辦法》規定的基本原則、考核對象、考核辦法和考核結果運用的要求，實行了區直政府部門、鎮（街）、社區（村）三個層面的分級考核，落實了對各自推進服務進社區活動中的工作措施、推進力度、目標任務等進行相互監督、考核評估的工作舉措，確立了定量和定性兩個方面務實的考核標準，實現了上下結合、橫向互動的雙向考核，并把考核結果納入到最終作為評定區直政府部門、鎮（街）機關工作績效、社會建設等工作的重要指標和社區（村）和諧社區建設考評體系之中。措施的得力，使社區服務工作效能得以有效地體現。

二、我區社區建設工作主要做法

1、加強領導，為社區服務建設提供組織保障。

我區專門建立了區鎮（街）相應的協調指導部門，并調整成立了社區建設指導委員會，由區委區政府主要領導任主任，成員單位也擴大到28個,同時建立完善了區社區建設聯席會議制度。

2、完善政策文件，深化服務管理機制。

我區先后出臺《關于進一步加強社區建設的意見》（錫發[20**]39號）、《關于開展社區服務中心建設的實施意見》（錫辦發[20**]79號）和《關于在全區開展“和諧社區”創建活動的通知》（錫辦發[20**]78號）、《關于開展服務進社區活動的意見（試行）的通知》（錫辦發[20**]93號）、《20**年度服務進社區活動考核辦法》（錫社指發[20**]3號）等一系列社區建設的綜合性文件，為推進社區服務建設提供實施依據。

3、加強部門協調和配合，加大社區服務建設推進力度。

今年，我區先后多次召開了“服務進社區活動”的專題推進會議，由28個社區建設指導委員會成員單位共同參與商榷，制定了我區“服務進社區”活動的主要內容和目標任務，并明確了各職能部門各自的工作職責及具體實施工作的階段部署，加強了部門與部門、部門與社區之間的橫向溝通與上下聯動，進一步加大了社區服務建設的整體協調與推進力度。

4、以社區工作指引為抓手，理順政府部門和社區的工作關系，明確職責。

將目前已進入社區的工作進行調查梳理，界定政府部門與社區的職能，理順社區與政府部門的關系。進一步完善了工作指引，明確工作職責與標準，擴大了工作指引的制訂范圍，目前已有勞動保障局、綜治辦、民政局、衛生局、計生局等14個部門制訂了社區工作指引和實施方案，同時，我局還率先開展了“民政干部服務進社區”的系列活動，并將民政服務的各項工作條例、文件政策、辦事須知、工作流程編印成《社區民政服務操作指南》和《社區建設工作手冊》印發給每個社區，規范了社區服務形式和程序。

5、以政府花錢購買服務的方式，完善社區公共服務。

根據錫辦發[20**]93號、錫社指發[20**]3號文件精神，大力拓展服務項目和內容，通過經費安排引導社區承接部門管理服務工作，對于達到工作指引起要求，并通過考核的，按照每人10元的標準給給予工作經費補助，既推進了公共財政向農村覆蓋，貫徹了城鄉統籌發展的原則，又有力地調動了社區的工作積極性，推動了文體、教育、衛生、綜治等社區公開服務的深入開展。

6、整合市場優質資源，開展便民利民服務。

我區在春江花園社區開展了打造了數字化服務平臺的試點建設，通過設置“1890”社區服務熱線，與轄區內各服務網點進行聯結，為居民群眾提供高效、優質、快捷的服務。這種做法，既整合了社區的優質服務資源，又大大方便了社區居民，還充分發揮了社區服務中心平臺的服務功能和整合功能。對于暫時其它社區，通過在各社區服務窗口辦理登記聯系或發送便民利民聯系卡等形式為轄區群眾提供優質價廉、快捷便利的中介、家政、水氣換送、電器維修、法律咨詢、管道疏竣、鎖匙啟修、機船票訂購等便民代辦服務。

7、激發居民群眾的參與熱情,開展自助互助服務。

通過開展黨員“五雙”活動、村（居）民論壇、積極培育發展社區民間組織、志愿者隊伍，激發居民群眾互幫互助的參與熱情。

8、建立健全政府部門和社區雙向考核互動機制。

按錫社指發[20**]3號規定的考核內容，年終將對相關部門對社區工作的指導和支持情況進行評議，為各部門加強和完善社區工作提供參考，建立起政府部門和基層社區之間的雙向互動機制。

三、我區社區建設工作經驗

推進社區建設,是篇大文章。它關系著在新世紀我們將以什么樣的方式和方法,來管理社區這個復雜的社會肌體;關系著如何進一步發揮社區在社會主義現代化建設中的主導作用;關系著在社區管理中如何落實“三個代表”重要思想。因此,必須高度重視社區建設的地位和作用,并在實踐中探尋出一條適應中國國情的社區建設之路。

(一)從社區組織的性質和特點看,社區建設是聯系廣大居民群眾的橋梁和紐帶。

社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。其根本性質是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織。隨著基層社會事務的增多,應鼓勵和支持這種基層社區自治組織的發展。它對于行政組織的職能具有轉替性和輔,在黨和政府與廣大

居民群眾之間起著不可替代的聯結和溝通作用。

(二)從改革開放和社會主義現代化建設的迫切要求看,社區建設是建立和完善社會管理新體制的重要條件。

在新的形勢下,社會成員固定地從屬于一定社會組織的管理體制已被打破,大量“單位人”轉為“社會人”。建立一個獨立于企業事業單位之外的社會保障體系和社會化服務網絡,也需要社區發揮作用。還有,隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫療、養老、就業等各項制度改革的深入,城市居民與所在社區的關系愈來愈密切。他們不僅關注社區的發展,參與社區的活動,而且對社區的服務和管理、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等多個方面提出多層次、多樣化的要求。推動社區建設,拓展社區服務,提高生活質量,已成為廣大城市和農村居民的迫切要求。由此可見,社區建設是應運而生,是建立和完善社會管理新體制的重要條件。

篇10

這次會議的主要任務是，貫徹全國、全省民政工作會議精神，表彰先進，回顧總結去年工作，安排部署今年任務。下面，我講幾點意見。

一、年全市民政工作回顧

年，全市民政工作在市委、市政府的正確領導下，以科學發展觀為統領，精心謀劃，銳意進取，在新的起點實現了創新發展。一年來，我們確定完成了“112”任務目標（夯實業務工作基礎，抓好黨風廉政建設，搞好社會福利設施建設和招商引資兩項工作）；倡導落實了“四新”定位（新理念、新形象、新標準、新作為）；規劃建設了“二園三中心”（革命老區紀念園、老年養生園、優撫中心、社會福利中心、綜合管理服務中心），為促進全市經濟社會發展作出了積極貢獻。

（一）履行民政為民職責，業務工作上了新水平。全市各級民政部門牢記“以民為本、為民服務、為民解困”的工作宗旨，扎實做好各項業務工作，民政事業實現了穩步推進。一是社會救助體系建設進一步完善。全市有城市低保對象2.64萬人，農村低保對象7.97萬人。兩次提高落實低保標準和補助水平政策，城市低保標準月提高40元，達到190元/月以上，月人均補助水平達到140元以上；農村低保標準提高100元，達到900元/年以上，月人均補助水平達到50元以上。全市下撥、發放各類救助資金1447萬元，救助災區困難群眾8萬多人，救助城鄉大病患者1731人次，資助91506人參加新型農村合作醫療，資助763戶困難群眾建房1612間。全市敬老院改造工程自2005年10月全面啟動以來，市、縣（區）、鄉鎮（辦）黨委、政府高度重視，列為重點工作，主要領導親自抓，分管領導靠上抓，民政及相關部門全力抓落實。全市共投入資金1.5億元，新建院民住房和功能房4619間，維修改造1152間。目前，全市83處敬老院有78處完成建設任務，38處敬老院被省民政廳評為一級敬老院，占全市敬老院的46%，農村五保老人集中供養率達到72.8%。同時，開展了敬老院“管理服務年”活動，管理服務水平有了較大提升，涌現出了城區堡集鎮“以院為家、樂于奉獻”的馮學忠，沾化縣富國鎮“三十年如一日、視老人為親人”的李殿榮等一批責任心強、獻身敬老事業的敬老院院長。經過全市上下共同努力，我市敬老院基礎設施有了質的飛躍，院容院貌大為改觀，管理更加規范，服務更加文明，敬老院成為不僅是五保老人頤養天年的樂園，而且成為了新農村建設的一道靚麗風景。二是城鄉社區建設全面推進。全市已建成城市社區70處，農村社區53處。鄒平縣、市經濟開發區被列為全國農村社區建設試驗縣區，一批農村社區正在逐步建設中。以“創建城市和諧社區建設示范單位”為契機，全面提高和改善了社區的辦公服務用房、人員待遇和管理服務水平，“有錢、有人、有地方”辦事問題得到一定改善，全市社區工作再上新臺階。三是雙擁優撫安置工作成效顯著。市首次被命名為全國雙擁模范城，雙擁共建水平不斷提高。各縣區均出臺并實施了《撫恤定補優撫對象醫療保障辦法》，給廣大優撫對象提供最大的優惠和便利。按照“三公開一監督”的辦法妥善安置了1006名城鎮退役士兵，其中通過技能培訓，有503人自謀職業。四是社會福利與慈善事業健康發展。全年共銷售福利彩票1.3億元，保持了平穩發展。開展社會福利“重生行動”、慈善“情暖萬家”救助特困群眾項目和“朝陽助學”活動，共資助善款227萬元，救助城鄉特困家庭5666戶，幫助340余名高考特困新生順利入學。向17所敬老院贈送了輪椅，方便了五保老人。五是社會組織和社會事務管理更加規范。市民管辦更名為民管局和市社會組織促進會的成立，標志著全市民間組織管理逐步走向規范。執法查處工作力度進一步加大，依法撤銷了26家連續兩年不參加年檢或年檢不合格的社團。加強對殯葬行業的管理，全市火化率保持在98%以上。婚姻登記和收養工作規范有序，鄒平、惠民、沾化縣婚姻登記處被表彰為全國婚姻登記規范化建設單位；無棣縣、城區婚姻登記處被表彰為全省婚姻登記規范化建設達標單位。創建平安邊界各項任務基本落實；以地名信息化服務為重點的地名公共服務走在全省前列。六是抗震救災工作卓有成效。特大地震災害發生后，抗震救災工作成為最緊迫最重要的任務，我們抽調精干人員，每天加班加點做好接收社會各界的救災捐贈工作。全市民政系統共有27名干部先后選派赴北川前線抗震救災，其中市民政局派出兩名副局長和兩名科長。全市共接收捐贈款和物資折款1.42億元，并向災區全部調撥，創造了我市救災捐贈歷史上的最高紀錄。市民政局被省民政廳表彰為抗震救災先進集體。七是復退傷殘軍人穩定工作有了新探索。各縣區對復退傷殘軍人穩定工作進行了大膽有效的積極探索，疏導化解，認真解決復退軍人上訪問題，走出了一條切合實際，靈活多樣的工作路子。各級從事此項工作的同志辛勤工作，采取一切行之有效的措施，及時發現苗頭信息，加大穩控力度，為全市經濟發展社會穩定做出了貢獻。

此外，全市民政信息宣傳、、計劃財務、機關黨建、人事教育等工作以及優撫醫院、福利院、救助站、烈士陵園等事業單位管理，也都取得了新成績。

（二）打造民政事業發展平臺，基礎設施建設有了新突破。針對我市基礎設施建設滯后，社會服務平臺薄弱的現實，我們整合各類民政事業資源，積極謀劃打造革命老區紀念園、老年養生園、優撫中心、社會福利中心、綜合管理服務中心等“二園三中心”民政事業發展平臺。根據市委、市政府要求，革命老區紀念園正在進行接管前準備工作。以優撫醫院為基礎的優撫中心正在規劃設計中，由優撫醫院承擔的全市精神衛生防治體系建設工程已被正式列入國家發改委改擴建項目。老年養生園正在積極論證中。社會福利中心建設已于去年8月全面啟動，中心內的市兒童福利院主體工程已完成。綜合管理服務中心即將開工建設。各縣區積極著手民政基礎設施建設，博興縣、沾化縣率先建成了社會福利中心并已投入使用。

（三）加強黨風廉政建設，干部職工思想觀念發生了新變化。局黨組先后制定了《關于加強自身建設的意見》、《市民政局工作規則》、《市民政局機關工作人員文明辦公制度》等一系列規章制度，嚴格規范工作生活秩序，推進黨風廉政建設。在市直民政系統開展了為期66天的反腐倡廉建設集中教育活動，著力解決存在的突出問題，加強拒腐防變能力。惠民、城、博興、鄒平等縣區也相繼開展了多種形式的作風紀律整頓活動，收到了良好效果。深入扎實開展了新一輪解放思想大討論活動，以此為契機，做出了“新理念、新形象、新標準、新作為”的民政工作“四新”定位，干部職工認識進一步提高，團結進一步增強，工作進一步提升，思想進一步解放。采取部門評議、征求各級意見、設立監督電話等多種形式搞好行風建設。同時，在市電臺“行風熱線”時段，開辦“民政之聲”專題節目，服務群眾，接受監督，進一步推動了機關作風建設。市民政局被市委、市政府授予年度“反腐倡廉建設和勤政效能建設先進單位”，榮獲全市“行風政風建設先進單位”、“社會文化先進單位”和“市級文明單位”稱號。

過去的一年，全市民政工作在改革創新、科學發展上取得了全面進步。這是全市民政系統上下一心，協調一致，共同努力的結果。在此，我代表市民政局，向支持民政工作的各級黨委、政府和各有關部門，向全市民政系統廣大干部職工表示崇高的敬意和衷心的感謝！向受到表彰的先進單位和個人表示熱烈祝賀！

在看到成績的同時，與先進地區相比，我們還有很大差距，突出表現在社會服務功能缺失，救助和保障水平較低，自身建設薄弱，缺乏創新意識和攻堅破難的意志等，我們要在今后的發展中認真加以克服，不斷提高和完善我們的工作水平。

二、年全市民政工作主要任務

年將是極不平凡的一年。一是受金融危機影響，企業下崗職工增多，就業崗位減少；農產品價格走低，城鄉困難群眾增多，給社會救助、優撫安置、社會福利等工作帶來更大壓力；二是經濟發展速度放緩，影響各級財政稅收，縣鄉政策配套落實面臨挑戰；三是國家出臺一系列擴內需、保增長的投資政策，為民生和社會公益事業發展帶來重大機遇，能否抓住機遇，加快民政公共服務設施建設，是一個嚴峻考驗和挑戰；四是各級把改善民生作為保增長的出發點和落腳點，逐步提高困難群體、優撫群體、特殊群體的保障水平，對我們抓好政策落實增加了工作難度和廣度；五是敏感時期較多，穩定工作壓力加大。另外，我們還存在機構編制緊缺、基建工程逐步展開、經費緊縮等方面壓力。

在新形勢、新機遇、新挑戰面前，我們要以開展深入學習實踐科學發展觀活動和全市“發展環境優化年”、“基礎設施建設年”活動為契機，強化機遇意識，繼續解放思想，迎難而上，積極作為，在服務大局中謀求全市民政事業新發展。年全市民政工作總體要求：貫徹落實黨的十七大、十七屆三中全會精神，深入學習實踐科學發展觀，圍繞市委、市政府總體工作部署，繼續實施“112”任務目標，全力推進三大建設（民政公共服務設施建設、民政干部隊伍建設、民政系統作風建設），提高認識，提高速度，提升境界，提升標準，做大、做強、做亮民政事業。

（一）夯實業務工作，著力實現“六個提升”

業務工作是我們履行職責的具體體現，要把目標瞄向全省乃至全國，力爭單項工作創一流，整體工作上水平。

1、以保障和改善困難群體基本生活為目標，提升社會救助水平。要把完善以城鄉低保為主體的城鄉社會救助體系作為提高民生保障水平的首要任務，加大推進落實力度。完善落實城鄉低保制度。逐步建立科學規范的保障標準動態調整機制，根據當地經濟社會發展水平、群眾生活水平和物價指數變動情況適時調整低保標準，切實提高補助水平。農村低保標準要按照省政府的要求，提高到不低于1000元/年。要抓好城鄉低保資金的預算和支出，保證低保金按時足額發放。逐步完善低保邊緣家庭臨時救助制度，全面推行分類施保，對重病重殘人員、高齡老人以及零就業家庭、單親家庭等，重點予以關照。要認真搞好城鄉困難居民普查。根據省政府安排部署，從今年月到4月，民政、財政、統計等部門聯合對全省城鄉困難居民生活狀況進行一次全面摸底調查，調查的范圍是占當地非農業人口6%的城鎮困難居民（含城鎮低保對象）和年人均純收入低于1600元的農村居民。這次普查時間緊、任務重、涉及面廣，我市城鄉困難居民普查工作領導小組辦公室設在市民政局，我們要高度重視，各縣（區）和鄉鎮（街道）政府要把普查工作當作一項階段性的重要任務，統一調配工作力量，提供必要的工作條件，確保普查工作圓滿完成。探索建立大病救助和困難家庭大學生救助制度。因家庭成員大病而深陷貧困是制約城鄉困難家庭走出低保、自我發展的重要因素。要加強與衛生、勞動等部門的協調，積極探索建立大病救助制度，逐步形成資助參保參合、大病醫療救助、定點醫療機構減免相結合的醫療救助模式。為落實不讓一個大學生因家庭困難而輟學的要求，要配合教育、共青團、婦聯等部門，積極探索建立實施困難家庭大學生救助制度。搞好減災救災工作。加強救災救助物資儲備，完善各級災害應急預案體系，提高應對巨災、大災的能力。啟動農村低收入居民危房改造工程，提高農村居民住房防災減災能力。做好災民應急救助工作，保證災民有臨時住處、有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有病能醫。推行災民救助卡制度，妥善安排春荒期間的災民生活。完成敬老院后續工程建設。未完成建設任務的鄉鎮敬老院今年要全部建成并投入使用。落實五保財政供養資金，建立健全布局合理、設施配套、功能完善、管理規范的農村五保供養服務網絡，集中供養率穩定在70%以上。要全面加強敬老院管理，按照“選一個好院長，建一支好隊伍，定一套好制度，創一個好環境”的要求，不搞花架子、不做表面文章，以人為本，精細管理，規范運行，達到“舒適、衛生、健康、實用、和諧”的總目標。落實措施，規范施救，加強對城市流浪乞討人員尤其是未成年人的生活救助。

2、以改善和提高特殊群體供養能力為目標，提升社會福利和慈善事業水平。除農村五保對象外，城市“三無人員”和流浪、孤殘兒童是我們今后的重點保障工作對象。對此，要大力發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業。加快社會福利事業發展。盡快消除“三孤”人員無住房或住危房的現象，以不低于當地平均生活水平的標準核定供養標準。繼續實施“明天計劃”、“重生行動”和城鄉低保家庭先天性心臟病三項免費手術計劃，使更多殘疾兒童受益。推進養老服務社會化。把加快發展養老服務事業作為一項重大而緊迫的戰略任務，以市老年養生園建設為契機，推進我市養老服務業盡快起步。加快建立以居家養老為基礎、社區服務為依托、國辦養老機構為示范、社會養老服務機構為補充的社會化養老服務體系。積極爭取將養老服務事業列入當地經濟社會發展規劃，加大對新建、改建、擴建養老服務設施的投入。大力發展慈善事業。繼續組織開展“慈心一日捐”活動，鼓勵企業設立慈善專項基金，推動設立村、居慈善互助基金。探索拓寬籌募領域和渠道，抓好經常性捐贈。各縣區基本建立縣、鄉、村三級慈善組織網絡，鄉鎮（辦）全部建立慈善分會，95%以上的村（居）建立慈善工作聯絡站；各縣區全部成立慈善義工管理中心，并開展義務服務活動。繼續實施“情暖萬家”等五大救助工程，惠及更多困難群眾。確保福利彩票發行穩定健康發展。堅持“安全運行、健康發展”的工作方針，積極應對市場競爭和各種挑戰，進一步提高服務質量，確保福彩發行的各個環節安全運行，進一步加強公益宣傳，繼續推進以培訓為重點的隊伍建設，不斷適應彩票發展的新需要，促進各項工作協調有序運行，實現穩定健康發展。

3、以保障和維護優撫群體合法權益為目標，提升雙擁和優撫安置水平。雙擁、優撫安置工作既是民政業務，又是事關國防、穩定大局的政治任務，要積極工作，促進軍地科學發展、維護軍民切身利益。積極做好創城準備。年省里將部署新一屆創建雙擁模范城工作，年進行檢查驗收。要大力實施新一屆創城活動“三五三”發展戰略，即抓好雙擁模范城縣、單位、個人三項創建活動，辦好科技、文化、法律、支前、服務五項擁軍工程，培育軍地融合式發展、多元化支前和社會組織擁軍三個新亮點。繼續推進幫扶部隊“小散遠”單位和特困官兵家庭解困兩項暖軍工程，抓好基層雙擁機構建設，力爭連創全國雙擁模范城。完善優撫保障制度。要按照《市撫恤定補優撫對象醫療保障辦法》的要求，各縣區完善保障程序、盡快建立醫療費“一站式”即時結算機制，從根本上解決撫恤定補優撫對象醫療問題。推行優撫政務公開制度，探索促進優撫政策高效落實、減少優撫對象誤解誤訪的有效途徑。加大督導力度，進一步規范撫恤定補發放標準和程序，確保優撫對象待遇全面落實，并按照自然增長機制不斷提高。特別是要抓好優待金按標準及時兌現，為連創全國雙擁模范城奠定良好基礎。做好退役士兵安置和軍休干部管理。按照市委要求，從今年起，退役士兵安置實行考試錄用。要在強化行政調控力度，科學制定安置計劃，加強監督檢查的同時，努力拓寬安置渠道，大力推行退役士兵自謀職業。要進一步加強技能培訓，提高退役士兵就業、擇業、創業能力，確保城鎮退役士兵自謀職業率達到60%。進一步完善軍休干部服務管理職能，形成國家保障和社會化服務相結合的新的服務管理模式。

4、以豐富和完善城鄉公共服務為目標，提升社區和基層政權建設水平。社區是基層社會管理的平臺，是為城鄉居民提供公共服務的重要載體。要順應城鄉統籌發展趨勢，切實深化城市社區建設，積極推進農村社區建設。指導規范城市社區建設。參照和諧社區標準，制定全市城市社區建設標準。探索建立社區工作人員招聘、培訓、考核、獎勵等一整套運行機制和社區志愿者招募制度，鼓勵社會各界人士參與社區建設和服務。大力爭取上級部門資金支持，協調各級財政部門兌現經費落實政策。理順社區與各部門之間的關系，將服務延伸到社區，將權利下放到社區，將經費劃撥到社區，使責權利有效統一。加大督導力度，消除社區空白縣，實現全市平衡發展。積極推進農村社區建設。切實加強對農村社區建設工作的領導、指導和宣傳，各縣區盡快成立領導機構，出臺指導性意見。加強與相關部門的協調配合，形成農村社區建設的合力。全國實驗縣、區要發揮推動帶頭作用，總結符合我市實際的農村社區建設經驗，推進空白縣社區建設。年全市農村社區數量達到200個，覆蓋率力爭達到50%。這一任務已經分解到各縣區，各縣區要按照任務分解表的要求，在10月份前完成，年底檢查驗收。深化村務公開民主管理。結合“難點村”、“重點村”治理整頓，進一步健全村級組織，增強村級組織的凝聚力和戰斗力。以“民主議政日”活動為載體，使村務公開民主管理工作真正成為日常性事務。同時，對全市村務公開目錄執行情況進行檢查，完善修改目錄內容。

5、以加強和改善執法監管能力為目標，提升社會組織和社會事務管理水平。社會組織、區劃地名、婚姻殯葬等專項社會事務管理服務工作是社會建設的重要內容，也是民政部門為民服務的重要窗口，要堅持依法行政，規范管理，熱情服務，讓群眾滿意。加強社會組織管理。完善社會組織執法體制，建立執法機構和執法隊伍，加強社會組織管理執法監察，對嚴重違犯國家法律規定的社會組織和行為從嚴查處，對非法組織堅決依法打擊和取締。規范社會組織收費行為，完善社會組織工作報告、信息披露、財產管理等制度，提升社會組織的社會公信力。推動政會脫鉤分離，集中整治行業協會和市場中介組織存在的問題。建立社會組織突發敏感性事件預警和應急處置工作機制，妥善應對各種應急突發事件，維護社會穩定。推進婚喪事務規范化管理。切實解決個別縣區卡晚婚年齡、亂收費等群眾反映強烈的問題，維護婚姻當事人的合法權益。進一步清理整頓公墓，鞏固殯葬改革成果，火化率保持在95%以上。加強清明節文明祭掃安全保障，進一步規范殯葬市場秩序。規范收養登記程序和行為，提高收養登記管理和服務水平，保障孤殘兒童和收養人合法權益。搞好區劃地名管理服務。根據我省“逐步撤銷所有縣城駐地鎮，設立街道辦事處”的整體目標，力爭全市所有縣城駐地鎮完成撤鎮設立辦事處工作，加快城市化進程。創建平安邊界工作已列入全省社會治安綜合治理暨平安山東建設檢查考核體系，要按照考核標準，努力在責任落實，經費落實等方面實現新的突破，特別是要積極將界線管理經費列入財政預算，確保創建平安邊界任務的全面落實。拓展地名公共服務，認真執行國家地名新標準，完成城市地名規劃任務，推進鄉村設標，開展第二次地名普查試點工作。要進一步加強對地名更名工作的研究和管理。

6、以保穩定促發展為目標，提升復退傷殘軍人穩定工作水平。復退傷殘軍人穩定工作責任重大，任務艱巨。各縣區民政局主要領導要親自抓，分管領導靠上抓，在人力、物力、財力上確保這項工作有效高速運行。要開動腦筋，主動性創造性開展工作，探索建立科學化、系統化、程序化的維護穩定工作方案、預警方案、應急預案；建立建設一支應對突發性事件的隊伍。要加大政策落實力度，正確理解和執行中央、省、市的有關政策精神，切實體現黨和政府對復退傷殘軍人的關懷。要從實際出發，帶著感情做工作，通過低保等救助途徑，關心和愛護廣大復退傷殘軍人的生活，幫助他們正確面對困難，克服困難，努力實現進省、進京上訪零登記。

（二）突破發展瓶頸，著力推進“三大建設”

當前民政事業發展遇到了諸多瓶頸，包括思想觀念陳舊、基層基礎薄弱、管理體制機制不完善、工作手段方式落后、人員能力素質較低以及保障資金經費不足、機構編制不適應、工作組織協調乏力、爭取領導力度不夠等。出現這些問題，有歷史的原因，也有現實條件的制約；有的是多年來始終沒能解決的，也有的是隨著形勢變化出現的新問題。要實現民政事業科學發展，必須突破發展瓶頸，暢通工作渠道。當前，突出的是要解決民政公共服務設施嚴重缺失、民政系統干部隊伍建設和作風建設不適應形勢和任務需要等問題。

一是推進民政公共服務設施建設，打造民生工作平臺。民政公共服務設施建設是政府公共服務設施建設的重要組成部分，也是事關群眾利益的民生工程。根據省廳部署要求，結合我市實際，我們要重點做好“二園三中心”建設。革命老區紀念園要加快完成紀念園綠化美化、展廳布置，確保清明節開展祭掃活動，在此基礎上爭創國家級重點烈士紀念建筑物保護單位。以老年公寓為主體的老年養生園要完成選址、立項、規劃設計，爭取盡早開工建設。優撫中心要搞好規劃論證，結合國家發改委項目，搞好精神衛生防治體系工程，搞好優撫網絡平臺和光榮院建設。當前，要做好土地手續完備的工作，同時進一步完善康復療養服務功能，在地域分布上實現市一級全覆蓋，滿足重點優撫對象的保障需求。市兒童福利院年內建成并投入使用，流浪兒童救助保護中心搞好規劃設計，爭取開工建設；綜合管理服務中心年內完成主體工程。惠民、鄒平、開發區等縣區目前正在建設或規劃社會福利中心，其他縣區也要抓住全省實施縣級社會福利中心建設計劃這一機遇，爭取3至5年完成全市縣級社會福利中心建設任務。鄉鎮光榮院建設，以依托敬老院改建為主、新建為輔，全市完成2處光榮院的規劃建設，孤寡優撫對象入院率爭取達到75%，基本實現“能進則進，愿進全進”的目標。

推進民政公共服務設施建設，根據我市實際，要堅持“長遠規劃、相對集中、科學設計、因地制宜、逐年投入、分步實施”的基本思路；遵循“統籌規劃基礎設施建設，統籌安排建設資金，統籌調度工作力量”的基本方法。要千方百計爭取民政基礎設施建設資金，除了爭取上級民政下撥經費，還要爭取財政撥款、社保公益金、慈善捐助資金、發改委項目資金，以及通過市場運作等形式，進一步拓寬籌資渠道。今后幾年，全省福利彩票公益金將重點投向民政基礎設施，市、縣區也要加大資金配套力度，積極協調增加財政資金投入，有條件的地方要積極引導和鼓勵社會資金投入。同時要爭取將民政事業基礎設施建設列入當地城鄉建設規劃。力爭經過系統上下三五年的共同努力，使全市民政基礎設施面貌大為改觀，功能不斷完善，布局趨于合理，保障切實增強。

二是推進干部隊伍建設，提升為民服務、為民解困工作水平。機構設置缺失、工作人員緊缺、隊伍素質參差不齊（年齡偏大，學歷偏低）、基層基礎工作薄弱是全市民政干部隊伍建設中亟待解決的問題。同時，還存在民政系統工作人員提拔較慢，一批年輕有為的同志得不到應有鍛煉和重用的問題。這些問題的存在，嚴重影響和制約了工作的開展和推動。

對此，我們一方面要積極爭取各級黨委、政府的支持，設立相應機構、增加人員編制。當前，在我們的工作中要努力克服爭取領導力度不夠的問題。能夠爭取領導是能力、水平、本事的體現，是責任心、事業心的體現，要千方百計做好。要及時匯報、廣泛宣傳、積極溝通，通過多種方式贏得領導支持，有了領導支持，工作就會暢通順利。另一方面要大力提升干部隊伍整體素質。干部隊伍素質的高低，取決于思想境界的高度、理論認識的深度和政治信念的堅定程度。能否培養一支與新形勢、新任務相匹配、相適應的高素質的民政干部隊伍，與干部的教育管理體制、機制、手段等有著直接關系；與干部的創新意識、創新精神和創新能力有著直接關系；與創新發展民政工作、實現民政事業新跨越有著直接關系。一要加快干部人事制度改革和創新，堅持德才兼備、以德為先的原則，樹立注重品行、崇尚實干、鼓勵創新的導向，配強適應新形勢、新任務要求的干部隊伍，使辦事效率更高、質量更好，執行力更強。二要以改善知識結構為支撐，以提高能參善謀本領為重點，培養干部職工的素質、能力、水平。特別要在更新思想觀念，實現創新發展上見成效。三要完善干部監督激勵機制，強化思想作風監督、工作言行監督、財務管理監督，徹底改變紀律松弛、作風懈怠、目光短淺、私欲膨脹甚至以身試法的現象。當前，要抓好“三問”，即找準問題、落實問責、實行問政。就是要找準工作中的薄弱環節，采取措施加以強化和彌補；要落實《市行政問責辦法（試行）》，誰出了問題就追究誰的責任；要以政績論英雄，講評成績,表揚先進，鞭策后進，兌現獎懲。

三是推進民政系統作風建設，鍛造民政工作新風尚。作風建設是樹立民政形象的重要內容，黨風廉政建設更是保障民政事業發展，保護民政干部政治生命的大堤，必須常抓不懈。要以反腐倡廉教育和行風建設為核心，重點解決存在的各種問題，有的放矢，抓住不放。要叫響“既要廉政，又要勤政；既要干凈，又要干事”的口號，著力增強“八種意識”，通過抓班子、帶隊伍，在全系統鍛造新風正氣。