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[關鍵詞]農村低保 鄉村治理 社會和諧 社會發展

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01

1.農村低保與鄉村治理的互動關系

1.1什么是鄉村治理

鄉村治理是治理理論運用于鄉村研究中產生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉村政府和其他性質不同的村級組織向鄉村社會提供各種公共物品，實現鄉村社會的有序發展和自主發展。在鄉村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內容和治理效果等方面構成了鄉村治理機制。具體我國鄉村治理的情況主要表現為：首先是以鄉鎮政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理為核心內容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉村社會。鄉村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規民約也成為鄉村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉村社會的安全與秩序，組織建設鄉村社會的教育、醫療等事業，以及引導農民建立生產和互助組織等綜合性的治理活動。

1.2農村低保在鄉村治理中的作用

農村最低生活保障制度簡稱“農村低保”，是政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障制度標準的農村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創新，在農村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發展起來。通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農村居民。農村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當的財政補助。在實際踐行中，農村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉化為一種新治理手段納入鄉政府的治理范圍。農村低保在保障貧困農民最基本的生活需求上發揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現代化的鄉村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農民群眾的生活，就保障了農民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉村社會穩定，為鄉村治理提供了良好的環境。

2.農村低保實施的問題分析

作為社會保障制度中的主體，農村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農民仍占大多數，農村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農村低保功能的正常發揮和農村社會的可持續健康發展。主要表現在以下幾方面：

農村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉鎮政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執行中受鄉鎮政府約束少，農民整體科學文化素質偏低，信息不對稱，因而容易發生主體越位的現象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監督。由于農民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農民也沒能被覆蓋在保障范圍之內。其次，低保制度方面缺乏統一立法和專門性的規范農村低保工作的文件，只有民政部印發的《關于加快農村社會保障制度建設的建議》以及《農村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據。這是執行程序混亂的最重要的原因。

3.政策建議與農村低保發展前景

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[關鍵詞] 農村社會養老保險；農保基金；社會養老

【中圖分類號】 F323 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）11-163-1

一、建立農村社會養老保險制度的重要意義

（一）建立農保制度，是應對人口老齡化挑戰、落實計劃生育國策的配套措施

2000年第五次人口普查數據顯示，中國農村60歲以上的老人已經超過農村總人口的10.92%，高出城市1.24個百分點，進入了老年社會，而且老年人口將以每年3.3%的速度增加。據預測，2020-2030年中國將迎來老齡化高峰，屆時老年人口比重將達到24.46%。建立農保制度機不可失，時不可待。如果我們不抓緊著手建立農保制度，不僅全面建設小康社會目標難以實現，而且將很難承受老齡化高峰帶來的經濟和社會的巨大壓力。

（二）建立農保制度，是確保中國現代化、城鎮化順利推進的必然選擇

中國是一個人口眾多、二元結構明顯的發展中大國，在推進工業化、城鎮化的進程中，必須走具有中國特色的工業與農業協調發展，城市與農村共同繁榮的現代化道路。目前，中國進城務工農民約1億人，鄉鎮企業職工1.38億人，還有被征地農民4000多萬人，農民工收入低、就業不穩定、流動性大；被征地農民失去土地后多數難以正規就業，他們面對諸多的社會風險，又得不到應有的社會保障，相當多的人成為城鎮化進程中的弱勢群體；由于農村青壯年勞動力向城鎮流動，農村土地收入占農民總收入的比例下降，務農農民的家庭養老和土地保障功能在弱化，相當多的農村老年人成為特殊的困難群體。

（三）建立農保制度，是調整國民收入分配、緩和社會矛盾和統籌城鄉協調發展的有效手段

當前中國城鄉收入差別過大是一個突出問題，僅僅通過稅收對收入進行再分配還不夠，必須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輝擻蒙緇岜U洗朧├唇杏行У氐鶻凇8莨示椋比司DP達到1000美元左右時，城鄉居民收入比例應為1.7：1左右，而中國為3.24：1。目前中國城鄉人均社會保障資金比例為24：1，造成城鄉居民收入差距進一步擴大，如果考慮城鄉社會保障差異等因素，則城鄉居民收入差距約為6：1。這種差距已經嚴重影響到農民權益的保護和全社會的穩定。

（四）建立農保制度，是實踐“三個代表”重要思想、全面建設小康社會、構建和諧社會和建設社會主義新農村的重要內容

中國有9億農民，滿足最廣大群眾的利益始終是我黨的根本宗旨，也是實踐“三個代表”的重要內容。全面實現小康社會的重點難點在農村，農村的重點難點在于建立健全農保制度。農保制度不僅是重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經濟發展的基礎性支撐，還是保障社會穩定的安全體系。養老保險制度是社會保障體系中最重要的一項制度，這項制度因保障人數最廣、保障時間最長、所需資金最多、占財政支出和GDP的比重最大，而被市場經濟國家高度重視。因此，建立農保制度，是全面實現小康社會、構建和諧社會和建設社會主義新農村的重要制度保證。

二、當前農村社會養老保險的現狀及主要問題

農村社會養老保險工作已經走進一段艱難的歷程，目前依然面臨許多的困難和問題。

首先，有關方面的認識不盡一致。盡管農村社會養老保險已經開展了十多年，但至今還在有沒有必要建立農村養老保險制度上存在分歧。有人認為，農民有土地，養老靠兒女，政府沒有必要也沒有這個責任為農民建立養老保險；也有人認為目前城市還保不過來，農村更沒有能力去搞這個制度。即便是主張在農村有必要推行農村養老保險制度的人，也在“目前能不能搞”和“怎樣搞好”這項制度上意見不能統一。

其次，必要的配套政策和扶持措施難以落實。作為一項涉及人口最多、保障時間最長、與農民群眾切身利益關系最密切的社會保險制度，政府應該給予必要的政策扶持和資金支持。民政部1992年制定下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》已經試行了十多年，隨著形勢的發展和情況的變化，有必要進一步完善，提高政策法規層次。

再次，基金安全增值難度大。在基金運行機制上，由于過去一段時間，中國金融資本市場不夠規范，適應個人賬戶儲蓄積累的模式的市場化運作機制還沒有建立起來，仍然是用管理統籌資金的方式管理個人賬戶的資金，不僅面臨巨大的保值增值壓力，還面臨較大的風險。

還有，目前的管理體制不順。雖然1998年農村養老保險這部分職能轉移到了勞動和社會保障部，但是省、地、縣、鄉，還有相當多還沒有轉過來。特別是基層，勞動保障部門在多數鄉鎮沒有推廣。而農村養老保險的服務主要靠鄉鎮村組去做工作。在農村目前形成了“三駕馬車、五龍治水”的現象：勞動保障部門負責養老保險，衛生部門負責合作醫療，民政部門負責經濟、低保和優撫，還有計劃生育部門負責計生對象的獎勵扶持，扶貧部門也負責農村扶貧開發等。

參考文獻：

[1]張靜.建設有中國特色的農村社會養老保險制度[J].調研世界，2003，（4）.

[2]劉芳.農村養老問題探析[J].中華女子學院學報，2002，（6）.

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關鍵詞：項目管理；發展；應用

我國項目管理的發展最早起源于20世紀60年代華羅庚教授推廣“統籌法”，現代項目管理學科的形成就是由于統籌法的應用而逐漸形成的。早在20世紀60年代初，我國國防科研部門一直在有計劃的引進國外大型科技項目的管理理論和方法，通過各個部門、各個單位的工作，編輯出版了叢書，開發了決策分析方法，積累了系統的資料和技術。20世紀70年代，引進了全壽命概念，派生出全壽命費用管理，一體化后勤管理，決策點控制等理論，許多大型工程相繼應用了系統工程管理方法。20世紀80年代，隨著我國各部委的世界銀行貸款、贈款項目的啟動，項目管理作為世行項目運作的基本管理模式，在我國開始被引入、引用于其他領域。

20世紀90年代初，在西北工業大學等單位的倡導下成立了我國第一個跨學科的項目管理專業學術組織---中國項目管理研究委員會。中國項目管理研究會是我國唯一的，跨行業的，全國性的，非營利的項目管理專業組織，是一個行業面寬、人員層次高的組織，現有團體會員97個，個人會員1200余人，分布在全國30個省、市、自治區，行業覆蓋航空、航天、信息技術、冶金、煤炭、水利、建筑、造船、石化、礦產、機電、兵器、教育及政府部門等。

中國項目管理研究委員會自成立至今，做了大量的開創性工作，為推進我國項目管理事業的發展，促進我國項目管理與國際項目管理專業領域的溝通與交流起了積極的作用，特別是在推進我國項目管理專業化與國際化發展方面，起著越來越重要的作用。這些工作包括：中國項目管理只是體系的建立與國際項目管理專業資質認證的引進，先后組織召開了三次全國性項目管理專業學術會議，舉行了兩次國際學術交流會，進行了廣泛的國際交流，內部發行《項目管理》刊物。

工程勘察是工程建設的基礎，其質量的優劣，直接影響后續建設環節的順利進行，直接關系到建筑工程質量、投資效益和使用安全。切實保證工程勘察質量，是提高建筑工程質量水平的重要保障。隨著我國各類工程建設持續快速發展，特別是一批投資規模大、結構體系和地質條件復雜的大型工程相繼投入建設，工程勘察質量責任更加重大。

設計的質量是指首先設計應滿足業主所需的功能和使用價值,符合業主投資的意圖,而業主所需的功能和使用價值,又必然要受到經濟、資源、技術、環境等因素的制約,其次設計都必須遵守有關城市規劃、環境、防災、安全等一系列的技術標準、規范、規程,這是保證設計質量的基礎。而勘察工作不僅要滿足設計的需要,更要以科學求實的精神保證所提交的勘察報告的準確性、及時性,為設計的安全性、合理性提供必要的條件。

工程質量關系到社會公共利益和人民生命財產安全，對此不僅中央和國務院領導

同志非常重視，而且全社會都非常關注。2002年初，國務院頒布了《建設工程質量管理條例》，對建設工程各方主體和政府主管部門的責任與義務作出明確的規定。

建設工程的質量首先取決于勘察設計的質量。沒有現代化的設計，就沒有現代化的建設，也沒有現代化的產業。工程勘察是建設項目選址和工程設計的基礎性環節，要積極采用先進技術和手段，提高勘察的精度和準確度，在保證建設項目基礎安全和節約基礎建設費用中發揮更大的作用。

一、勘察設計項目質量管理中存在的問題

完整的質量概念既強調安全，也應當體現在建設項目的技術水平和綜合效益上。勘察設計是建設工程項目建設過程中的一個重要的前期階段，其質量是整個工程項目的關鍵，處于十分重要的地位。從總體上看，我國建設工程勘察設計質量，尤其是基礎設施和重點工程的勘察設計質量是有保證的。但是，也存在著未經勘察就設計、勘察報告不正確、結構設計不合理、設計計算錯誤、違反標準規范、設備材料選擇不當、設計深度不夠等問題，給工程項目造成隱患、浪費或損失，甚至引發重大質量事故。

二、勘察、設計單位的質量責任

(一)從事建設工程勘察、設計的單位應當依法取得相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承擔工程勘察、設計任務。禁止勘察、設計單位允許其他單位或個人以本單位的名義承攬工程。

(二)勘察、設計單位必須建立健全質量管理體系，按照國家現行的有關規定、工程建設強制性標準和合同要求進行勘察、設計，并對其勘察設計的質量負責。勘察單位提供的地質、測量、水文等勘察成果必須真實、準確。設計單位應當根據勘察成果文件進行建設工程設計。設計文件應當符合國家規定的設計深度要求，注明工程合理使用年限。注冊建筑師、注冊結構工程師等注冊執業人員應當在設計文件上簽字，對設計文件負責。

(三)設計單位在設計文件中選用的建筑材料、建筑構配件和設備，應當注明規格、型號、性能等技術指標，其質量要求必須符合國家規定的標準。除有特殊要求的建筑材料、專用設備、工藝生產線外，設計單位不得指定生產廠、供應商。

(四)設計單位應當就審查合格的施工圖設計文件向施工單位作出詳細說明。

(五)設計單位應當參與建設工程質量事故分析，并對因設計造成的質量事故，提出相應的技術處理方案。

目前許多勘察設計單位都已經或者正在按照國際通行的企業質量管理標準建立企業的質量管理體系，有的還取得了第三方的認證，增強了市場競爭能力。有了企業的質量管理體系，建立項目的質量管理體系就方便的多[15] [20] [23]。

參考文獻：

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關鍵詞：鄉村旅游；休閑治理；休閑文化

一、鄉村旅游與休閑治理

隨著我國社會經濟的發展及居民收入水平的不斷提高，在一些大中型城市中，越來越多的人開始放慢奔波的腳步，希望擺脫高樓峽谷、水泥森林的束縛，享受休閑生活，緩解工作高負荷的壓力，通過旅游觀光讓自己的身心得到放松和修復。鄉村以其寧靜優美的生態環境、天然的自然景觀及純樸的生活方式，迎合了久居城市的人們對清新環境、回歸自然、心神寧靜及健康快樂生活的渴求。鄉村旅游把自然、民族文化和農耕文化融入到傳統旅游文化中，豐富了旅游業的內涵，滿足了新型的消費需求，是旅游業的一朵奇葩。

這里所說的“鄉村”并非簡單指從地理角度考慮的傳統意義上的農村，更多的是指農業人口、農業景觀、農事活動和鄉村村落分布區，以及地域遼闊、人口密度及規模較小、生活節奏較慢并且安逸幽靜的非城市化地區。

鄉村旅游作為一種旅游形式，是將場所界定在鄉村地區的旅游活動，它以農民為經營主體、以城市居民為行為主體、以鄉村空間環境為依托、以鄉村獨特的自然風光（氣候地貌、農家庭院、經濟作物、森林田園等）和人文特色（民俗文化、生產形態、生活方式等）為對象，滿足人們求新、求異、求樂、求知、求根的需求。人們去鄉村進行休閑旅游，其行為動機包括以下兩個方面：一是物質方面，如體驗、健身、娛樂、餐飲、購物等；二是精神方面，如觀賞、攝影、習作、學習等。

所謂休閑治理，就是在我們面對問題時，要從休閑學或滿足人們休閑需要的角度去思考、去梳理、去分析、去研究、去解決。所謂鄉村旅游休閑治理，也就是面對鄉村旅游發展中的諸多問題，要從休閑學的角度或從人們休閑需要的角度去過濾鄉村旅游的管理過程、設施建構和景觀設計等，力求實現基于休閑的物質空間建造和精神文化構建，力圖充分滿足人們的休閑需要。

二、鄉村旅游休閑治理的方略

對鄉村旅游進行休閑治理，其重要價值和意義表現在以下幾點：充分滿足我國人民日益增長的休閑文化需要，創造出豐富多彩的鄉村旅游品牌，有利于拓展、挖掘和保護我國鄉村文化的休閑特色、起到傳承傳統文化的功能，充分發揮鄉村旅游的潛在旅游優勢，促進文化旅游業創新升級。

鄉村旅游與農業旅游、農村旅游、農家樂等概念不完全相同，鄉村旅游有著獨特的內涵和定位。為了避免休閑治理的單一性、片面性及擴大化開發和經營，在進行鄉村旅游的休閑治理時，要正確認識鄉村旅游的內涵、挖掘鄉村旅游的特色、明確鄉村旅游的定位，尤其要重點關注以下幾個方面。

1.注重休閑性

鄉村旅游是社會進步和旅游得以發展的產物，它的服務對象主要是城市居民，或者長期沒有生活在鄉村的人。這些人到鄉村去旅游，其目的有二：旅游觀光（看看美麗的自然、體驗傳統的鄉村勞作等）和休閑（感染傳統的文化，得到心理心靈的安慰與慰藉等）。休閑，不僅是人們去進行鄉村旅游的最終追求，而且也是去治理鄉村旅游的最好結果。一種休閑方式的產生與發展總是伴隨著深厚的社會基礎。近些年，我國鄉村旅游得到快速發展，這與我國人民休假時間的增加和物質文化水平的提高緊密聯系。一方面，我國人民的物質生活日益提高；另一方面，我國人民的精神生活也日益豐富。這對傳統的旅游度假提出了新的訴求。基于滿足人民的物質與精神的需要，基于人民休息時間的增加，鄉村休閑旅游應運而生且朝氣蓬勃。也正是如此，在對鄉村旅游進行休閑治理中，就要注意以下幾點：旅游地建設必須將傳統地域文化和現代休閑文化有機結合，將鄉村的休閑景象、休閑生活和休閑風貌充分展現給游客，要增加旅游地的休閑設施和內容，提高旅游區檔次，為游客提供交通、食宿、娛樂等各種便利的休閑條件，延長游客逗留的時間，提高重游率。當然，為了達到休閑的目的，游客在旅游的過程中也要注意調節工作和旅游的關系，調整自己的行程和情緒，力求達到這樣狀態：聚精會神工作，全身心投入休閑，工作時不要休閑，休閑時不要工作。

2.突出鄉村性

我國鄉村的明顯特征是不論在自然空間建構、道路交通設施，還是生產工作方式、社會文化與組織，與城市社會截然不同，存在一種鄉村所獨有的文化吸引力，這種吸引力是傳統文化，具有有別于城市的文化差異性。鄉村旅游的標識是“鄉村性”。對鄉村旅游進行休閑治理，要使鄉村旅游管理過程中的每一個環節都注重鄉村性。否則，將使鄉村旅游目的地失去個性，旅游產品出現同質化。何景明、李立華認為，“理清什么是鄉村性是界定鄉村旅游的關鍵”。鄉村旅游“鄉村性”的特征主要包括以下“”：風土――特有的地理環境，如遼闊的土地與人口的稀少；風景――可供欣賞的景象，如一個特別的湖泊、一座清秀的山峰、一望無際的草原等；風物――一個地方特有的景物，如一個鄉村獨有的自然景觀和經濟活動、勞動方式等；風俗――一個地方不同于另外一個地方的民俗，如具有典型傳統文化特征的文體活動等。劉德謙也認為，鄉村的風土人情是鄉村旅游的核心內容。李開宇認為，鄉村旅游的本質特征就是實現鄉村性，通過鄉村性的空間和景觀意向去實現休閑認知。馮淑華、沙潤則認為，所謂鄉村性指的是地域性、旅游資源特性、社區參與性、旅游本土性和可持續發展性等。由此可見，鄉村性既包括鄉村居民世代生活遺留下來的諸如建筑、村落等靜態景觀和風情，也包括伴隨著鄉民們繁衍、生息、傳承的鄉村文化、氛圍、環境和活動。鄉村旅游的休閑治理應該突出“鄉村性”的發掘、保護和完善，而不是削弱或減少鄉村性，不能走“準城市化”的發展道路。

3.注重參與體驗性

人們之所以去一個地方旅游，不是因為這個地方有多么好的規劃、多么好的開發與管理，而是因為人們去哪里能獲得什么――物質的或精神的，有價值才值得人們向往，沒有價值誰都不會去浪費時間。久居“水泥叢林”的城市人，備受鋼筋混凝土的束縛，飽受都市生活的快節奏和工作壓力，被逐漸卷入亞健康的漩渦里。于是，遠離塵囂、回歸自然成了城市人日益增長的心理需求，人們向往鄉村“采菊東籬下，悠然見南山”的愜意生活，去那里呼吸泥土氣息、欣賞田園美景、享受寧靜閑逸、感受淳樸人情。簡而言之，鄉村旅游的核心和人們選擇鄉村旅游的主要目的就是休閑體驗。鄉村旅游就是實現在鄉村內的體驗為主要目的。較之于一般的旅游來說，游客更注重參與性和體驗性。為此，鄉村旅游應提供基于鄉村特色的差異化休閑體驗。

4.彰顯民俗性

我國是一個具有悠久歷史的農業國家，中國傳統文化根生在鄉村。農村的飲食、著裝、禮儀、節慶、婚嫁、民謠、傳說等都充滿了濃郁的鄉村特色。鄉村旅游作為民俗文化性產品，其特點主要是具有物化民俗的體驗性、制度民俗的參與性、精神民俗的感知性等。豐富性和鮮活性的民俗文化是鄉村旅游發展推陳出新的源泉，是參與旅游市場競爭的機制與基礎。因此，在進行鄉村旅游休閑治理中，要注重對彰顯民俗性的農家土特產、手工藝品、風俗活動等旅游資源的開發，深入挖掘和展示這些地方民俗，使游客充分體驗到不同的鄉村特色，接受鄉村文化的熏陶，切身感受到淳樸的休閑體驗。

5.維持生態性

隨著人們環境保護和“綠色消費”意識的增強，旅游者越來越關注旅游環境的生態質量。鄉村的生態環境是鄉村旅游的根基和生命線，沒有良好的生態環境，鄉村旅游的持續發展就會受到制約。維持旅游地的生態性成為鄉村旅游休閑治理不容忽視的任務之一。首先，應促進鄉村自然生態環境的保護和建設，對農田、莊園、野生動物等富有價值的鄉村旅游資源進行保護，因為沒有了清新悅目的田園風光、自然和諧的奇山秀水、質樸怡人的農耕景象、天地人相融入畫的和諧意境、豐富多樣的動植物資源，鄉村旅游就會成為無源之水、無本之木。其次，要最大程度地保護和改善飲食、語言、服飾、古跡等鄉村人文生態資源，維持農村的民俗文化和農耕文化，不斷推出生態旅游產品。因此，在進行鄉村旅游休閑治理中，要牢固樹立以人為本、生態經營的理念，實現鄉村旅游的可持續發展。

6.提升文化性

文化是旅游發展的靈魂，旅游是文化發展的依托。旅游的各要素在一定程度上反映和體現著策劃、規劃和開發者對文化應用、旅游產品的品味和文化的理解。隨著鄉村旅游的發展，文化因素的價值作用和價值導向越來越重要，只有注重挖掘鄉村旅游文化的內涵，才有可能提高鄉村旅游的附加值。因此，我們在對鄉村旅游進行休閑治理時，首先就要過濾文化的因素，實現文化的設計、文化的規劃和文化的提升。我們可以從以下幾方面入手挖掘并提升鄉村旅游的文化性：一是培養鄉民基于“文化自覺”的心理認同；二是提高鄉村居民的文化素質；三是促進區域休閑文化的形成，以引導人們的休閑觀；四是大力營銷宣傳，開展品牌戰略。

7.發揮產業的帶動性和示范性

發展鄉村旅游不能就旅游而旅游，要大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業等相關產業和行業的融合發展，規劃打造一批鄉村旅游精品線路，整合旅游要素和資源，實現以點帶面，讓各鄉村相互學習借鑒，放大示范帶動效應。目前，我國鄉村旅游的休閑治理還處于起步階段，尚未形成一套完整的制度或理論體系。中國各鄉村的自然環境資源、自然及人文景觀資源差異很大，可以首先對鄉村旅游的休閑治理進行示范，讓各地農民相互考察借鑒。這樣不僅可以擴大鄉村旅游的市場，還可以促進農業科技交流與推廣普及，推進城鄉統籌、均衡發展和區域合作。因此，在對鄉村旅游進行休閑治理的過程中，各地應相互借鑒、相互學習，治理有成效的地區要發揮示范帶動作用，積極進行合作交流，以便推廣良好經驗，同時也可以促進區域經濟的協調發展，為鄉村旅游的發展注入新的活力。

8.提高鄉民參與治理的自覺性

鄉村旅游具有很強的吸引力，關鍵就在于它具有“土生土長”的自然和人文景觀，而當地的居民正是這種景觀的重要載體和擁有者、保護者、傳承者，如果沒有了當地居民的參與，旅游資源的開發難免會造成本土文化的變質和流失，鄉村旅游將失去原真性和生命力。另外，當地居民的態度和熱情是鄉村旅游目的地重要的軟環境。居民親自參與鄉村旅游的經營服務活動，可以從中獲得旅游帶來的經濟利益，感受到發展旅游帶來的樂趣并將這種樂趣和熱情轉移到旅游服務當中，進而擴大旅游的乘數效應，減少經濟漏損，提高游客感知滿意度和體驗質量，滿足游客的休閑需要。

如何才能提高鄉民參與治理的自覺性呢？首先，要使鄉村旅游治理與所在鄉村形成利益共同體，要讓居民從中得到切實的經濟收益，拓寬居民創收和就業渠道。其次，旅游治理措施要考慮居民的多層次需求，增強居民的自我意識、認同感和凝聚力，強化參與治理的意愿。最后，建立科學、合理、公正、透明的利益共享和分配機制。

參考文獻：

[1]郭麗，章家恩.關于鄉村旅游概念及其內涵的在思考[J].科技和產業，2010（05）.

[2]何景明，李立華.關于“鄉村旅游”概念的探討[J].西南師范大學學報，2002（05）.

[3]劉德謙.關于鄉村旅游、農業旅游與民俗旅游的幾點辨析[J].旅游學刊，2006（03）.

[4]李開宇.基于“鄉村性”的鄉村旅游及其社會意義[J].生產力研究，2005（06）.

[5]馮淑華，沙潤.鄉村旅游的鄉村性測評模型――以江西婺源為例[J].地理研究，2007（03）.

篇5

【關鍵詞】鄉村治理 困境 對策

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

經過30多年的快速發展，國家的治理體系和能力已經難以適應不斷變化了的現實和實踐，面臨著市場化、民主化、法治化、科技發展、人民生活質量提高、社會結構分化和整合等給治理帶來的挑戰。作為國家治理的重要組成部分，鄉村治理的難題和挑戰就更明顯，鄉村治理的現代化顯得更為緊迫。

變遷中的鄉村治理困境

相比城市治理，鄉村治理的難題不僅在于區域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長期以來得不到重視，更重要的是鄉村社會基礎發生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國鄉村社會變化最激烈的時期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國鄉村，從比較中才能看出這種激烈的變化。

從20世紀50年代到70年代末，國家發動合作社運動乃至后面的運動，對鄉村社會進行了徹底的結構性改造和重構：土地實現集體所有制，傳統的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農民被編入了以生產隊為單位的政經合一體制，傳統的家庭、家族等以血緣為組織原則的結構大為弱化；政治動員、行政管理取代鄉規民約，成為社會秩序的維護和運行機制；戶籍制度將城鄉分割為兩個不能自由交流、交換和流動的封閉性社會。在這種結構性環境中，個人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統時代，這個時期的鄉村社會處于強整合狀態，社會結構更為單一，政治身份替代經濟地位、傳統聲望和文化資本成為社會等級的唯一因素，自主、自治的社會空間幾乎不存在。這對于鄉村社會秩序而言不僅不構成任何挑戰，反而是堅強的基石。如果說當時鄉村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運動的破壞性影響。

改革開放以后的鄉村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統時代，又缺少時代的強制性超穩定，鄉村社會結構和基礎處于急劇變遷之中。中國的經濟改革起步于農村，即農村實現。這一改革誘發農村社會的全面變遷。首先，實現后，生產單位從生產隊回歸到家庭，家庭不僅是消費、生育養育、教化的生活單位，而且也是生產單位，生產功能得到重新肯定和發展，家庭有權安排自己的勞動力，由此引發家庭的多種經營模式。與此相關的是，村落內部的經濟聯系在削弱。雖然中央一直提倡統分結合的雙層經營體制，但是實際上，農村“統”的體制機制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農村水利設施和其他基礎設施建設由于政府沒有錢、集體經濟瓦解、村莊聯系紐帶削弱等而得不到維護和建設。相應地，農村體制演變為鄉政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉村實現了村民自治，政府與村莊的聯系遠不如以前密切，稅費和計劃生育成為政府干預鄉村社會的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節點。到了20世紀90年代中期，農民負擔過重和嚴厲的計劃生育工作，引發農村干群關系極度緊張，一度曾在不少地方出現干群沖突事件。這個時期（80年代初到90年代后期）鄉村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務缺乏供給主體；二是干群關系緊張；三是新的治理制度建構緩慢。

當然，改革開放以后特別是從20世紀90年代市場化改革確立以后，對鄉村治理構成最大挑戰的還是鄉村社會結構的變遷。鄉村社會結構變遷主要體現在三個維度上：一是人口結構維度。自從實現改革后，農民不僅獲得了自主的農業生產經營權，而且獲得了勞動就業選擇權，由此，原來被束縛在農村土地上的剩余勞動力得以大量釋放，在隨后快速的工業化、城市化、市場化和對外開放進程中，農村勞動力紛紛外出務工經商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動力外出，那么進入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動力，連農村和農業所需要的勞動力都在外出，因為農業勞動無法增加農民的收益，甚至成為負擔，這一趨勢一直延續到現在。由此，中國農村青壯年人口紛紛離開，出現農村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農村人口結構呈現“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們曾用“農村很散、農民很老、農業很弱”來描述新三農，這就是新的鄉村治理困境。在人口老齡化的背景下，農村治理首先遇到的一個困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農村地區，連基本的治安都難以維護；更大的挑戰就是農村養老問題，農村養老不但缺錢，更缺人力。人口結構變遷背景下鄉村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務難以正常開展，民主自治無法正常運行，鄉村現代化更是困難重重，新技術、新觀念難以推行，更談不上社會創新。

第二個維度就是鄉村社會分化。在過去三十多年中，工業化、城市化、市場化為社會分化提供了契機，鄉村社會分化與城市社會分化都非常快、非常明顯。一方面社會分化是社會經濟發展的重要表現，相比于計劃經濟時代的“平均主義”，社會分化體現了社會經濟發展為不同能力的人提供了各顯神通的機會，從而使不同的人在社會經濟發展中獲得不同的地位，另一方面由于轉型過程中存在著制度不合理、權力尋租和市場行為不當不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會分化存在著嚴重的不公問題。與此同時，社會分化又反過來進一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當明顯的。農村收入差距擴大成為事實。與收入差距相關的就是鄉村社會階層的分化。在計劃經濟時代，鄉村社會雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號，當時主要只有兩個階層：干部與社員。而改革開放后，鄉村社會分化成至少有8個階層：農業勞動者階層、鄉鎮干部階層、鄉鎮企業家階層、農村個體工商戶階層、農村雇工階層、農村知識分子階層、鄉鎮企業工人階層、農村私營企業家階層。不同的社會階層有著不同的社會經濟地位，有不同的社會影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉村治理顯然比以前更復雜、更具挑戰性。最大的挑戰就是在鄉村治理中如何合理地體現不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對中下層階層的剝奪，又要避免中下層對上層的對抗，階層之間的社會團結成為鄉村治理的頭等課題。鄉村社會階層分化，改變了鄉村治理的社會基礎和目標，如果能實現階層的社會團結，那么鄉村的治理和發展將不再是難事。

第三個維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統、地理位置、人口結構、社會經濟因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經濟發展中表現很不同，呈現出多樣性態勢，不再像之前那樣絕大多數農村都是一種產業形態、相同的管理模式和社會構成等。中國有60多萬個行政村、幾百萬個自然村，每個村莊都有其個性。有的人將當前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區”、“超級村莊”等。由于劃分標準不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據人口進入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會影響村莊的社會經濟，從而影響村莊治理。比如中國目前最窮的連片特困農村大多位于高寒偏遠、沙漠戈壁等地理條件和環境非常惡劣的地區。這些地區的村莊由于貧困或者不發達，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區的村莊。村莊的多樣化和個性化，表明村莊治理應該是多樣性的、個性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經不足以解決問題、滿足村民的需求和實現村莊的團結、發展。

邁向多元自主的鄉村治理

在過去三十多年，鄉村社會在變化，而鄉村治理也沒有停滯，問題在于鄉村治理的調整變化跟不上鄉村社會的整體變化，因此鄉村治理的困境和挑戰由此而生。鄉村治理的調整和變化基本上按照這樣的軌跡進行：從國家與鄉村的關系上，鄉村治理更多的向著自治方向演變，但是出現自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉村經濟基礎發生了明顯的變化，傳統的集體化治理機制已經不再有效，由此國家將村民自治機制和制度引進鄉村。但是另一方面鄉村依然承擔著農業生產、支持城市、工業發展的重任，于是國家對鄉村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔鄉村公共服務。在這樣的情況下，國家既希望于讓渡權力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務和公共事業發展問題，與此同時，又不能不向鄉村汲取更多的資源為國家工業化和城市化服務，因此又得強化對鄉村的行政控制、管理和動員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設計的。在自治層面，由于不同村莊的人口結構、經濟條件、歷史傳統不同，有不同的表現，盡管有少數村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務、有效解決問題，而且還能增進村民的福祉和村民團結，但是大多數鄉村自治并不盡人意。

雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當前鄉村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務供給嚴重不足，城鄉存在著明顯的公共服務差異。雖然這幾年國家不斷加大公共服務投入，但是，公共服務質量遠不能滿足農村居民的需求。第二，既有的公共服務存在傳遞不足問題，不能很好地抵達村民那里，這里的約束因素是公共服務人才缺乏以及公共服務機制不健全。許多農村公共服務存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農村由于缺乏高質量的村醫，因此農村醫療健康服務包括公共衛生健康服務無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務的專門機構，因此村委會就擔當著政府公共服務的一些職責，但是村委會不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務的傳遞，反而損害了其擔當村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對自然村的公共事務可能感興趣，但是對行政村公共事務冷漠；三是村莊原子化、個體化日趨嚴重，認為公共事務是政府的事或是村干部的事，與自己無關。第四，村莊的社會團結出現問題。一方面也是由于原子化和個體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會公正，從而導致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團結。第五，傳統的村規民約和團結文化在城市化、工業化、市場化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個體化。同時不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環境衛生問題等；欠發達村莊存在貧困、空心化等問題。

總括起來說，當前鄉村治理存在機制不健全不合理、能力不足、供需錯位、村民參與不足和團結不高、共同體衰落等問題。針對這些問題，首要的還是要求政府發揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應在公共資源投入與機制改革兩個方面發力：首先政府應該加大公共服務資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務短缺問題。公共服務應該由政府全面承擔和提供，特別是在欠發達農村，中央政府和省級政府應該承擔更大的公共服務投入責任。在公共服務方面，不僅要注重生活性公共服務投入，還要增加對生產性公共服務投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫療衛生、信息設施、技術服務等。其次，政府在資源投入和運作機制上進行創新改革，資源投入和運作應以培養治理能力、激發村民參與和合作、滿足需求為目標，不能僅僅為了投入而投入。在機制上，國家應該還村委會以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務的治理，而在村莊層面建立公共服務運行機制時，一方面要強化公共服務的專業化，另一方面將公共服務更好地與村民需求對接。這里的前提在于公共服務人才的培養和引進，現有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務人才待遇問題，或者不注重這個問題解決，更不注重加大農村公共服務人才的培養。目前農村公共服務吸引不了人才，即使引進的人才也想辦法逃離，嚴重地影響到農村公共服務的質量。國家在一些貧困地方實施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業的大學生到貧困地區特別是農村學校任教，不僅解決了農村學校師資短缺問題，而且大大地提高教師質量，明顯地改善了當地的教育條件。這個實踐經驗可以應用于鄉村其他公共服務人才引進和培養上。與此同時，國家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發村民參與村莊公共事務治理上，比如實施以獎代補的財政配置機制，加大向村莊社會組織購買服務的力度。不管怎樣，國家資源配置機制改革應該以激發村民參與、合作為先決條件。只要每個村莊有更好的自治機制、自主參與機制和合作機制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現的難題。

鄉村治理能力的提升還有賴于外部力量的援助和幫助。這里的關鍵還是國家要鼓勵外部的社會組織進入鄉村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發他們參與村莊治理的動力。在這方面國家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優惠政策或者便利的注冊政策支持參與農村治理的社會組織發展，另一個是財政工具，政府可以購買一部分社會組織的服務，讓社會組織參與到鄉村公共服務建設之中，由此借助于社會組織，增強村民的治理能力。早在20世紀30年代，有一批知識分子就憑借著他們的知識技能，發動鄉村建設運動，試圖解決當時阻礙中國發展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個運動由于歷史原因并沒有成功，但是它依然激勵著當今一少部分知識分子嘗試著在鄉村開展建設，其中鄉村治理是他們所重點關注的。如果國家對這些行動給予政策和財政的支持，將會激發更多的社會組織參與到鄉村的發展之中，會大大地提升鄉村的治理能力和水平。

篇6

Abstract： China's reform and open and modernization promotes social transformation, which accelerates the floating population in countryside. The characteristics of floating population in countryside is large number, large scale, complicated structure, and diversified cause, which brings about serious governance predicament in countryside such as unstable population, hollowing out population structure, decentralized authority, and low integration. In this historical process, analyzing carefully and objectively, the author thinks that the resolution of them is building the floating population security system in countryside, stepping up effort to invest in countryside, accelerating the speed of urbanization construction, narrowing the gap between urban and rural areas, constructing the flow mechanism of land, strengthening the effort to develop rural education resources, and intensifying the endogenous variables of rural management, ect.

關鍵詞： 社會轉型；農村；人口流動；治理困境

Key words： social transformation; countryside; floating population; governance predicament

中圖分類號：C924.24 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）05-0328-02

1農村人口流動的現狀及成因分析

當前，我國正處于經濟高速增長和波動比較明顯的社會轉型時期，伴隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，我國農村人口流動波濤洶涌，令人關注。

1.1 改革開放以來農村人口流動現狀

1.1.1 流動規模大、速度快20世紀80年代中期以后，我國的流動人口急劇增加，不僅數量大而且速度快。進入本世紀后，就近幾年的情況來看，一方面，全國范圍內的流動人口數量大增。各地流入人口數量除極個別地區略有下降外，其余都在劇增；另一方面，各地區本縣、市內的流動人口數量仍在大幅上升。

1.1.2 流動者以農村剩余勞動力為主，流向上仍舊是從農村涌向城市，從欠發達地區流向發達地區據農業部調查統計，截至2007年，我國外出務工的農民已經超過1.5億人，部分鄉村由于精英流出太多，以致在家鄉務農的人主要成為“603861”部隊，即老人、婦女和兒童。國家統計局的相關統計資料亦顯示，我國流動人口從流向上呈現以下特征：①以近距離的省內流動為主體；②從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動；③主要從鄉村向城鎮流動。

1.1.3 流動者素質、技能水平并無明顯提高，從事的基本上仍是“3D”職業“3D”是英文單詞“Danger、Difficult、Dirty”的縮寫。所謂“3D”職業即指危險性大、做起來比較困難、對城市人來說相對骯臟的職業。農村流動人口外出后的主要職業大多是城市人或國有企業的人不愿意從事的體力工作。他們外出只是從原來的鄉村換到另一個可以賺錢的地方而已，而且由于職業的性質，他們自成“圈子”或成為城市的“邊緣群體”，很難與城市人融合。因此流動人口的素質的技能并沒有在高頻的流動中得到提高。

1.2 農村人口流動的成因分析

1.2.1 社會全面轉型是人口流動的總背景社會轉型是指人類社會由一種存在類型向另一種存在類型轉變，意味著社會系統內在結構及其各方面全面而深刻的革命性變革。從社會形態變遷上看：中國社會正在從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發展。也正是在這一背景下，農村人口流動速度日益加快，數量越來越大。

1.2.2 國家有關政策的放寬和城市門檻降低是農村人口流動的前提條件政策在中國經濟社會生活中的作用和地位歷來是十分重要的。對于人口流動來說，政策的威力是強大的。長期以來，受戶籍制度和勞動用工制度的影響，人口的流動，特別是勞動力的自由流動，受到了人為的限制。改革開放從政策上為城鄉人口流動開了綠燈。

1.2.3 剩余勞動力大量增加是農村人口流動的根本原因隨著改革開放和在農村的普遍推行，農民的生產積極性和勞動生產率大大提高，人口與土地資源的矛盾日漸突出。以四川省為例，全省人均耕地已不足0.9畝，只相當于全國平均水平的2/3，全省4500多萬勞動力一年中約有一半時間沒活干。同時，全國農村中每年還有大批青年男女陸續進入流動年齡。1978年以來，農村新增勞動力平均每年在900萬人以上。農村對剩余勞動力的巨大“排斥力”逼迫他們向非農產業轉移，向城鎮轉移。

1.2.4 城市建設或城市化發展對勞動力的大量需求使農村人口流動成為可能八十年代中期，城市經濟改革與發展全面展開，城市開發建設的一系列投資優惠政策出臺。按照1978年的價格口徑，從1980年到1987年的七年間，城市投資額年均增長率為17.30%。固定資產投資額的逐年遞增，導致基本建設規模迅速擴大，從而造成城鎮建設對農村勞動力的大量需求。到1988年，建筑業人數中農村勞動者達總數的60.39%。在新增勞動者中，來自農村的達86.46%。

1.2.5 經濟利益的誘惑是農村人口流動的直接動力長期以來，農村生活條件差，經濟來源路子窄，經濟利益誘惑、外出打工賺錢成為農村人口流動的直接動力。杜鷹、白南生等曾在《走出鄉村――中國農村勞動力流動實證研究》中即充分論證了“農民工外出的動機絕大多數是賺錢”。

2農村人口流動造成的新時期鄉村治理性困境及其表現

人口流動意味著人力、資金、技術以及需求等資源的再配置，因此是社會發展的一個重要變量。近代以來，中國的人口流動大致經歷了這樣三個階段：“不離土不離鄉”、“離土不離鄉”、“離鄉又離土”。而改革開放以來，絕大多數農民離開農村離開土地以后就不想再回去了，這樣就造成了鄉村發展的相對“空心化”，給鄉村治理帶來了一系列問題。

2.1 高頻人口流動使鄉村穩定備受挑戰首先，農村流動人口外出的主要動機是掙錢，但是他們不一定都能夠尋找到正當的掙錢的機會，其預期目的與現實會產生差距。其次，由于經濟、社會、文化等各方面因素，農村流動人口往往得不到公正的對待，甚至處于被歧視的地位，從而激起內心的不滿。第三，現代意義上的自由是做法律允許做一切事情的權利，自由必須守法。但從鄉土社會的角度看，自由就是不受任何制約。農村流動人口作為掙脫了土地束縛的“自由人”，對現代自由的真諦理解很少。第四，傳統鄉村較穩定，是建立在有勞有得，欲望不高的基礎上。他們進城后，發現城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，城鄉差距使他們的心理失衡；城市的繁華生活使他們的欲望急劇膨脹，而他們的消費能力十分有限，從而加劇心理失衡。第五，由于城市管理規則的不完善，農村流動人口的正當權益得不到保護，甚至經常上當受騙，他們往往只能尋求最原始的方式――暴力來處理各種糾紛。只要稍加分析，我么就能看到，在現有體制下，進城農民真正“進城”的是其廉價的勞動力，而勞動力的醫療、教育、住房、培訓等社會權利卻被拒之“城”外。絕大部分流入城市的農民并沒有融入城市主流社會，而是作為“邊緣人群”處于有流動無規則的態勢。當許多人被迫回流于鄉村后，他們把傳統鄉土秩序已經遺棄，而現代城市文明規則和秩序卻尚未內化。因此，他們作為特殊群體，便嚴重沖擊著鄉村社會秩序，影響社會穩定。

2.2 大量人口流動使鄉村人口結構“空心化”趨向嚴重所謂鄉村發展的“空心化”，是指支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉村發展的困境。不可否認，在農村人口流動中，一些農民精英往往寓資金、技術、知識和人才于一身，并對城市文明形成強大的親和力。他們與農村的聯系僅僅是戶籍和身份證，隨著戶籍制度改革，他們與原住地的聯系會完全中斷。在這樣的情況下，農村人口結構日益趨向“空心化”，留守農民中就出現了“603861”部隊，即老人、婦女和兒童，從而嚴重制約鄉村的發展。

2.3 土地經營分散化和使用權的絕對化大大限制了三農問題的解決農村人口流動并未帶來農地經營的“規模化”。20世紀90年代形成的“民工潮”，在一定程度上緩解了我國人地關系高度緊張的局勢。農村剩余勞動力的大規模流動，成為農村土地通過規模經營獲取社會平均利潤的必要條件，但并非充分條件。實踐表明，在當前我國農村土地制度仍舊實行家庭承包制的情況下，農村人口流動并未帶來土地流動。造成如此窘境，原因主要是國情所致。我國一直呈現人多地少的緊張局面，人地關系“剪刀差”式的發展趨勢直接造成我國耕地資源結構的嚴重失衡。在人口壓力下，土地對于農民而言，首先表現為“生存資料”，活命的基礎，而不是“資源優化配置”的生產要素，農地所承載的社會保障功能在逐漸“超越”其生產功能。土地的家庭承包，不僅造成土地的細碎化、分散化，難以形成“規模經營”可持續發展，而且造成土地難以流轉，難以按資本、技術、知識相對優勢來配置土地。農民流動造成的土地撂荒、拋荒等現象，直接影響農業勞動生產率和農村的健康有序發展。

2.4 人口流動加速了鄉村社會的分層，社會整合程度降低，治理難度加大流動加速了農民經濟收入差距的拉大，進而加速了鄉村社會的分層，這種貧富差距帶給留守農民更大的“失衡感”。而流動使農民的現代性提升傳統性下降，誠如周曉虹所說：“農民流動本身就是一所培養農民現代性的大學校。”國內外學者的實地調查研究也表明，流動會促使農民現代性增強與傳統性削弱。城市生活參照系的絕對優勢使未流動農民內心逐漸產生并積聚起一種強烈的“不斷增強的受挫感”。“他們感受到的是他們與城市居民之間的生活差距并非因經濟發展而帶來一種縮小，現實使未流動農民的‘期望―收益比’變得無法彌合”這些都直接導致了農民對現有權威政治的疏離和文化認同下降，加大了社會治理難度。

3多措并舉，共同架設走出鄉村治理困境的橋梁

在構建現代社會的進程中，鄉村治理結構的重建，亟待政府、社會及鄉村等對現有社會資源重新配置和組合，尤其是政府要不斷完善已有制度安排并適時進行制度創新，加快城鎮化建設的速度，加大對農村的投資力度，盡快走出農村的治理的困境。

3.1 加快建立健全鄉村社會保障制度，規范鄉村社會結構改革開放后，隨著家庭承包責任制的實施，農民的醫療、教育、養老等社會保障也逐步“土地化”。高頻的農村人口流動改變著農村原有的社會結構，伴隨著鄉村精英階層的外流，長久居住在農村的人口已一步步趨向老齡化、婦女化和兒童化。因此，政府應加快鄉村社會保障體制的建設，盡快建立健全財政投入機制和出臺制定社會資金回流鄉村的導向性政策。全面保證政府對鄉村財政投入的連續性和穩定性， 充分發揮政府在社會資源配置中的作用。

3.2 加大對農村農業的投資力度，全面推進社會主義新農村建設當前農村農業發展滯后的主要原因之一就是資金缺乏，科技落后，農村精英的大量流失。因此，政府部門應加大對農村農業的投資力度，建立健全農村的公共衛生設施，教給他們資金運作和賺錢的方法，加大對農村各項政策實施情況的監督，同時輔以科技扶持，引導農民在技術創新上走出發家致富路子，全面推進社會主義新農村建設。

3.3 加快城鎮化建設步伐，縮小城鄉差距，促使社會資源有序流動城市化是現代化的重要特征。縮小城鄉差距已成為鄉村治理走出困境的必然選擇。由于我國特殊的國情，我國城市化的道路應當以積極發展小城市為主，走小城鎮化之路。為此，各級政府就應該在統一規劃的基礎上，制定優惠政策以吸引那些有經濟實力但不再從事農業生產的人口聚集到小城鎮。通過小城鎮建設促使社會資源有序流動，不斷縮小城鄉差距。

3.4 建立健全農村土地流轉機制，促進土地“規模化”經營建立在土地的家庭承包經營基礎上的統分結合、雙層經營體制是中國農業的基本經營制度。隨著經濟社會的發展，家庭經營的內涵發生了變化，農業生產的專業化、商品化、市場化程度大大提高。因此，面對農村人口大量外流，部分土地無人經營、管理的現象，政府應加速建立健全農村土地流轉機制，從根本上促進土地的專業化和規模化經營，解決流動人口面對土地的困境。

3.5 加強鄉村教育資源開發力度，塑造現代農民，強化鄉村治理的內生變量鄉村的主體是農民，農民的狀況如何，將直接影響鄉村治理的成敗。加強鄉村教育資源開發力度，不斷提高農民素質，塑造新型農民，已成為鄉村治理成敗的關鍵。只有改造農民、教育農民、提高農民素質，才能改變農民的地位，實現農民的解放，才能釋放作為鄉村治理主體的農民的積極性、主動性和創造性，才能在此基礎上由傳統農民過渡到現代農民。目前就是要大力推進農民的教育培訓，逐漸消除農村的文盲半文盲現象，培養一大批有知識、懂技術、會管理、明法律的農業勞動者。并通過教育破除各種陳規陋習、等級觀念、封建殘余，樹立民主、法治、平等的現念，全面造就具有現代商品市場意識的新型農民。使農民成為鄉村治理的真正主宰。

總之，鄉村治理不能離開農民來進行，而不改變農民長期以來形成的某些落后觀念和行為方式，不僅難以提高農民的社會主義覺悟，也談不上鄉村的現代化。作為鄉村社會主體的農民綜合素質的提高，不僅是鄉村社會全面發展的重要保證，而且也是鄉村治理的重要內容和鄉村治理成功的重要標志之一。

參考文獻：

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[6]周曉紅.現代化進程中的中國農民[M].南京：南京大學出版社，1998.

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1推動產業結構調整，提高發展質量和效益

以綠色發展理念為指導，深化推進產業結構的優化設置，這會對提升農業發展質量起到更為積極的促進作用。對產業機構進行調整可結合市場發展走向，依據具體的市場需求改善農產品的結構，促使農產品在生產和流通方面實現協調發展。推進農業產業實現優化革新，需結合市場的具體發展需求，也要同時滿足市場不斷拓展的要求。推動產業結構革新的目標為優化農業發展的質量，全面提升農業發展的內涵。首先需結合市場具體發展方向來推動市場的拓展，調整農業產業結構不但需迎合農產品的需求，同時還需準確把握市場的發展走向。其次需在綠色發展理念的指導下，充分尊重和順應自然，從人與自然和諧的角度出發來調整格局。最后需結合地方的實際情況，通過發揮技術優勢來提升農業生產力水平。農業產業轉型能夠直接促進產品質量的提升，與鄉村振興戰略具有更高的關聯性，更可推動小康社會的實現。因此需以綠色理念為指導，在市場的引導下結合地方的實際條件來整體提升農業產業的發展質量。

2加強鄉村規范治理，改善鄉村人居環境

人居環境不但包括生態方面的環境條件，同時還指積極的人文環境。較高質量的人文環境不但能夠體現出生態文明的追求目標，同時還能為人們帶來福祉。提升對鄉村管理工作的規范性，可促進人居環境的優化改善，可作為鄉村發展的新趨勢，也是實現鄉村振興的有效途徑。在新時期，需先對鄉村治理的理念進行革新，全面提升鄉村治理的水平，通過實施更有效的治理措施進行管理，改善人居環境，讓生態文明有效地滲透到鄉村發展的各階段。提升生態文明的建設效果，便需在實施鄉村治理期間更為重視對生態環境的維護，形成與自然環境相契合的人居環境，這也是形成鄉村綠色發展新趨勢的體現。在提升鄉村經濟期間，需將生態環境的和諧發展作為基礎和前提，堅決落實尊重和保護自然的發展原則，不能將資源的破壞作為經濟發展的代價。此外還需形成長效的機制和策略，提升發展策略的嚴肅性和穩定性，不可隨意更改。形成鄉村理想的風尚也是優化人居環境的重要內容。在提升鄉村治理工作效果的同時，還需形成積極的氛圍，從內外兩個層面來實現鄉村建設工作，不但將鄉村作為維護生態環境的示范基地，同時還能夠綜合匯聚更多的自然風光。

3發展高效生態農業，促進農業發展

第一，需提升農村土地經營權的流轉頻率，推動農業經營的專業化和集約化水平，打造更為完善的生產模式。第二，需提升農業循環經濟的建設力度。增加資金投入，側重使用行業先進、實用的設備，全面促進農村循環經濟的發展。第三，需進一步提升對生態環境的保護工作。側重應用綠色生產技術和病蟲害的防治技術，安全應用化肥等，以此降低對環境的污染。堅持使用無公害、綠色和有機產品，側重推廣標準化程度更高的生產流程，提升養殖工作的科學性，保護山區環境不受破壞。第四，需重視引進高質量的品種，注意保護和挖掘地方的優質品種。加大對農業的資金支持力度，倡導引進和培植良種，形成具有示范性的良種種植中心。第五，需提升民間資本對農村循環經濟的參與力度。側重引進外資民資等參與綠色生態產業的發展，進一步豐富農林產業的投資和經營主體類型。

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【關鍵詞】村莊 善治 公共財

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

鄉村治理秩序或者鄉村系統的相對穩定，以村莊治理秩序為載體，需要相應的經濟資源集聚機制為基礎。當現代市場社會的核心發展越來越取決于產業化利益的時候，以廣大小農為對象的村莊治理，必然會與公共資本―“公共財”密切相關。那么，村莊要想達到善治狀態，即“通過治理以實現農村社區公共利益最大化的動態管理過程”①，這塊公共財應該是多少？從何而來？用向何處？在缺乏公共財的傳統農區村莊，是否有可能重新生成公共財？地方上有無這樣的經驗性探索？這正是此文需探討的。

公共財，是村莊善治可持續的關鍵

改革開放以來，一方面，鄉村經歷了一個對于小農村社制度的去組織化過程，其既有自治平衡結構支離破碎，大多數村兩委缺乏集體收入；另一方面國家面臨經濟危機，財政緊縮，對鄉土社會治理欠缺充足的投資。于是，鄉村劣治便出現了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統的方式，通過向農民攤派治理成本，來維持對鄉土社會的治理。

自2005年起全面免去農業稅之后，又出現另一種形式的治理問題，即自上而下地給錢，才能形成對上負責的鄉村治理。稅費制度取消，變成了由上級政府特別是中央、省兩級承擔對農村公共開支責任，這是一個重大變化。其結果是：誰給錢我對誰負責，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負責，但是上面的指導并不必然與村莊內在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實際需求和愿望出發……發展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實事求是。

例如，你要求我建立黨員活動室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺電腦，我再給你增加一份審請報告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現有的這套自上而下的體系，任何一項所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時其功能也增加。這是今日鄉村治理所出現的機制性問題。

無論是農業稅費時代的鄉村治理問題，還是免去稅費之后的新問題，其實質在于：鄉村治理需要公共資本―“公共財”。在基層，有財才有政；有私財則有私政；有公財則有公政，才會增強基層治理活力，形成相對持久的公共治理，強化以廣大小農為基本立場的村莊善治。

公共財正是公共空間存在的必要條件。我們曾經對村級收入與村級有效治理的相關性有一個經驗性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產業收入，使得村級收入能占到全村經濟總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級治理。無論村兩委是誰當政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級收入，便能形成有效的治理。因為就算村民不出資，開辦村里活動還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財產分干凈、沒有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問題的處理上，談不上構成起碼的村級治理，不管上級是否給足了村兩委啟動資金。基層治理主體弱化的問題，本質上是基層公共財缺失的問題。農村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區別主要在于有錢與否：沒錢便管不了事，發揮不了作用；村里有地租或者經濟林收入，便有實力來應付各種復雜治理問題。

在傳統農區，利潤從農業不斷流入二、三產業的經趨勢下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關系，只能是內生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經變成了外生型的，即取之于上級，村兩委便只想著對上負責；那么便難以杜絕應付、投機等對待小農的現象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導性的條件或者環境支持，為了區別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發型邏輯。

公共財的“內生型”邏輯

公共財的“內生型”邏輯，源于村兩委主導的社區綜合合作社。十多年來，當代鄉村建設的主要目的之一是以村兩委主導的農民合作為綱，形成區別于分散小農的組織化主體，以有組織的農民經濟活動、社會活動乃至文化活動，形成鄉村治理的良性結構，為鄉村善治形成有價值的機制性探索。其中，關鍵在于，形成村兩委主導的綜合性農民經濟合作社，以其經濟活動的內部化良性循環機制，主要是以第三產業內部服務于第一、第二實體產業的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財，服務于村莊社會、文化、教育、生態、基礎設施建設等公共事務，以形成鄉村善治。

為什么說需要村兩委主導的社區綜合合作社呢？首先，在農村基層，要把農民組織起來，行政村是最適合的基礎性單元。因為村民自治委員會本是建立在村莊集體土地所有制基礎上的農民自組織，發展農村經濟、增加農民收入、開展村莊各種服務工作，本就是村黨支部、村委會分內的工作職責。其次，雖然合作社是市場經濟的主體，但是大多數不是村兩委主導下的合作社組織，因缺乏體制內的資源和條件借用，能實質運行的并不多，服務能力強、信譽好的生產型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農立場的鄉村治理，這樣的組織系統管理，本質上是在一定的經濟財產占有、生產、分配、服務基礎上的社會管理。要強化小農立場的鄉村治理，以村兩委主導的農民綜合合作社為組織載體，提振農民組織，形成農民群體的主體性人格；重建鄉村系統，形成農村地域范圍的主體性實體，可能實現這一點。

如何在第一、第二產業無利、微利的傳統農區，形成一塊旨在促進鄉村良性治理的公共資金？分散小農只能產生處于生計線上的家戶資金，并不能產生公共資金。單純的農民專業合作社發展，只能產生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續的生存風險。村兩委具有體制內動員力；農民經濟合作尤其是金融合作或其它服務業合作，相對具有一定的利潤空間。李昌平認為，發育村社“內置金融”合作是村民主體性發育的根基。村社有了“內置金融”，農戶土地承包權就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內生之動力就會自發生成。楊團認為：以村莊為基礎單元的綜合農協―合作社要辦信用部，在合作購銷功能上增加合作金融功能，是三農改革的突破口。綜合農協的農技推廣、村容和環境治理、老年人照護與兒童教育等社區服務和文化開支，都是農民合作組織通過規模化、社會化的經濟服務獲得的收入。

以蘭考縣南馬莊村兩委主導的農民生態合作聯社發展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產業的推廣發展，村留守婦女、返鄉青年創業，均可以成員身份從合作社的資金互助部進行12‰的借貸。資金互助部服務于小農生產發展，加工實體也返利于成員，給大家帶來利益。迄今，南馬莊的資金互助達1000萬，每年產生的利潤，為社員承擔其生活用電費；也為老年人協會進行捐贈支持公益事業；還為6個月～15歲的合作社成員子女購買保險……以金融合作為核心把小農組織起來，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農民的農業收入、打工收入中來，其利潤又回饋于農民，為農民的文化福利、社會福利買單。在這種村社內部良性循環的模式中，會培養一批公心的組織帶頭人，形成信息業、金融業、服務于實體經濟的好方式。

再以胡寨村村兩委主導的農牧業專業合作社的綜合發展為例。發展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務來聚人氣。在農業經濟上，合作社做種植、養殖、加工等的產前、產中、產后的技術、種子、農資、銷售等服務；還直接搞資金互助，現有100多萬互助資金直接服務于社員的資金需求，還以其自身利潤用來支撐村莊幼兒園的發展，以及村莊老年協會、腰鼓隊、廣場舞的社會文化需求。正是因為村莊綜合合作社的發展，在村兩委班子選舉時，合作社出面組織人參與選舉相當順利。對于村民而言，離開了村兩委主導的合作社，產品沒辦法加工；農產品不知道賣給誰；蔬菜怎么種，技術上沒辦法掌握解決；農田沒辦法進行水利灌溉……離開了合作社的農民組織，無法更好地生產、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發展都是村干部領辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現了村社血地緣關系與黨政體制內資源有機結合的合作社成長規律。其共性在于：采取的是村兩委主導的“合作金融+實體產業+公益服務”的程式：首先指的是一種“內部化”的經濟機制，即以村社為邊界的農業、加工業和農村金融業三業并進，能夠內部化收益互補并降低外部風險的經濟；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內部化”經濟收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務。正是種方式，小小村社成為再造農民人生價值和生命意義的基本場域。

公共財的“外發型”邏輯

公共財的“外發型”邏輯，源于政府涉農部門及涉農企業為主的社會參與力量。多年來的一個共識是：任何外部參與力量進入鄉土社會面對分散小農的時候，會有不可克服的高成本交易。這里所說的社會參與力量，包括各級政府部門、各類涉農企業、社會公益機構、個體行動者力量等。只有克服了與分散小農之間高成本代價的社會參與才是有效參與，只有克服了與分散小農之間交易成本過大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農村社內生力已損其根，外發力量再猛烈、再強大，也只能屬于外發的、輔的力量，也得在發育和弘揚內生力并尊重其為主體的基礎上，才能發揮外在環境條件的作用。

顯然，小農社會在目前強勢的城市市場力量目前，并不能自行組織起來，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農民組織。“內置金融”、“綜合農協”，均要發育農民內生的主體性組織力量，采取“外發促內生”的方式使改善外部政策、經濟、社會條件或者外部力量適當介入，以促使合作力量組織起來的內力發展的辦法。這里，強調鄉村治理所憑借的經濟增量的增加以及內在的綜合性合作組織的創建。早在基層做鄉建試驗的時候，筆者就提出“外發促內生”的動員模式。今天再來提“外發促內生”，是想更為強調產生公共資金的動員機制。“外發促內生”的外發力，主要來自于不失靈的政府涉農部門，以及有效的新型企業。在中國國內經濟面臨結構性矛盾―勞動力，產能和金融“三大過剩”壓力的宏觀背景下，在廣大村莊內部化降低外部風險的機制普遍削弱的情況下，會有不失靈的政府部門參與經驗，以及有效的新型企業出現嗎？

有兩例正在成長中的經驗性探索，一是小額信貸公司經驗；一是政府涉農部門―縣級農委會的經驗。例一：北京宜農貸小額信貸公司的“愛心金融+協會或合作社+農民”模式，作為“無形之手”，為有利于鄉村善治的農民組織提供了經濟動力。宜農貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財助農平臺，致力于促使社會上有愛心的出借人，通過宜農貸的高科技網絡平臺，直接將富余資金出借給那些遠在中西部地區需要資金支持的農村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農貸管理費和2%的借款人愛心回報費，使受益方承擔起創造價值的責任。宜農貸以網絡平臺的技術優勢以及宜信公司的理財業等的內部收益互補機制，在青海、寧夏、陜西等多個省份自治區的20余個貧困農村地區，進行公益性和商業性有機結合的探索。其中一個有價值的經驗是：宜農貸會給合作的協會或者合作社注入幾十萬、上百萬的社會愛心資金，以參與資金互助所得來的大部分利潤（合作社向借款社員收1分2，給宜農貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤）留在持小農立場的合作社內部，助其成長壯大。2015年4月20日，宜農貸在國家級貧困縣―河南省蘭考縣，推出“宜信―谷雨”戰略，決定在蘭考已注冊的700余家合作社中推廣“愛心金融+協會或合作社+農民”模式。在資本化時代金融產業異化于實體產業的大背景下，以合作社為平臺扶持農民組織化發展的經濟試驗，作為一種“可持續扶貧”的創新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農社會治理關系的大難題。

例二：江蘇射陽農委會發起的“聯耕聯種”體制創新，作為“有形之手”，指導服務到位，為鄉村善治提供了政府部門不失靈的好經驗。2013年起，江蘇射陽縣農業委員會在全縣發起了聯耕聯種的農村經營體制創新。即在平原地區在不改變農民土地承包權、經營權的前提下，通過村兩委引領和農業部門服務，帶動專業合作建設，把農戶組織起來，使農民破除田埂、進行有組織的家庭合作，有聯耕聯種、聯種聯管、聯種聯收三種基本形式。三年內，聯耕聯種帶來了節本增效、提高了勞動生產率，帶動了大農機和新機具的推廣應用；還促進了集成技術的運用，破解了適期播種難題，帶來了糧食穩產增產；實現了秸桿全量還田，有利于化肥農藥減少使用，改善了農業生態環境。中央農辦調研認為，聯耕聯種有利于穩定和完善農村家庭經營制度，是土地不流轉也可實現規模經營的新路子，適合約占全國耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統農區。②

聯耕聯種的諸多調研材料大都強調其經濟體制創新作用。實際上，其實施和推廣，至少屬于縣級涉農部門在解決三農問題上靈驗的典型；同時，它又成為改善鄉村治理的一個良好契機，為小農立場的鄉村善治形成了經濟體制改革的基礎。在小農打交道過程中普遍失靈的背景下，射陽縣農委會為什么不失靈？原因在于他們認識到，中國有2億多農戶，小規模經營自家承包耕地的普通農民仍占大多數并將長期存在，分散的農戶完全可以通過聯合，依托社會化服務組織，實現土地規模經營，所以，不需要走以土地流轉讓大戶發財而促發土地流轉糾紛問題禍亂鄉村的路子。首先，在射陽縣農委辦的縣級頂層設計下，全縣村組干部以行政組織為強有力的抓手，把分散農地集中起來，進行組織、協調和安排，將各種現代農業生產要素注入家庭經營；其次，村組干部在組織協調過程中，通過引導甚至主導農民專業合作組織建設，將村里農機手、農資大戶等組織起來，利用聯耕聯種之機，可以大力發育集機耕、機收、育秧、條播、植保、開墑、烘干等業務的綜合合作社組織，構建農民組織與市場相配合的多元社會化服務結構。這里面，有商機，有利潤，有增量的公共財。

（本文系國家社會科學基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉村治理結構與機制研究”的階段性研究成果之一，項目編號：14ZDA064）

【注釋】

①張金明：“地權變動下的鄉村善治理念與機制創新”，《農業工程》，2013年第1期。

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關鍵詞：政治效能感 政治參與 鄉村治理 村民自治

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-042-03

我國的鄉村治理是一個非常吸引人的領域，學者鄧大才認為，研究中國鄉村治理的范式主要有三種：結構主義、理性主義和文化理論。這些研究成果紛繁，但并沒有重視農民個人及其心理的作用。本文認為從政治效能感的角度看鄉村治理，從農民視角出發，沿著“文化――心理”這個研究路線，將政治效能感與鄉村治理相結合，并探討二者的關系具有一定的研究意義。

一、村民政治效能感與鄉村治理的關系

（一）村民政治效能感與鄉村治理的內涵

1.村民政治效能感的內涵。最早對政治效能感進行界定的學者是坎貝爾，他認為，“所謂政治功效感，意指個人認為其政治行為對于政治過程必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個人認為履行公民責任是值得的。”繼坎貝爾之后，學者們的研究使得政治效能感的內涵逐漸豐富與完整：政治效能感是一般民眾對自我政治能力和對政治客體回應自身需求的主觀感知。

將這一概念置于鄉村治理中，即得到村民政治效能感的內涵：在鄉村治理過程中，村民相信自己能夠作用于鄉村公共事務，會對治理過程產生影響，并且認為村民委員會、政府部門及其工作人員會對村民的訴求有所回應的一種主觀感受和能力判斷。

村民政治效能感可分為村民內在政治效能感與村民外在政治效能感。村民內在政治效能感是指村民認為自己能夠參與到鄉村治理的過程中，相信自己能夠對村委會、政府官員、鄉村政治事務及政府行為施加影響。村民外在政治效能感則是指村民對村委會、政府部門以及相應的政治活動對村民的利益、訴求予以重視并有所回應的主觀感知。

2.鄉村治理的內涵。本文將鄉村治理定義為黨和政府、村民自治組織、廣大村民、其他社會組織或社會力量在平等參與、協商合作原則的指導下，通過多種形式，對鄉村公共事務進行協商管理的過程，最終保障村民合法權益，提高村民生活質量。

這一概念是對鄉村治理的理論詮釋，是一種理想狀態，治理主體的多元化、權力配置的多元性、過程的自主化均為治理的核心要義，多元主體的平等參與、談判、協商與合作管理是理想狀態的鄉村治理的關鍵詞。

（二）政治效能感與鄉村治理的關系

要實現真正意義上的鄉村治理，必需最重要、最廣泛的主體――村民的積極參與，這就需要、也必將導致村民政治效能及其各維度感呈現中等及以上水平。而村民政治效能感，作為一種特殊的政治態度，在很大程度上能反映出村民對政府、村委會以及政治事務的認知和情感，因此運用村民政治效能感這一面向來審視我國幾十年來鄉村治理的成效具有非常重要的意義。二者的關系具體表現在：

1.鄉村治理主體的多元化要求廣大村民積極參與鄉村公共事務，這就需要、也必將導致作為村民參與基礎的內在政治效能感呈現較高水平。

治理主體多元化是治理理論的首要內容，在鄉村治理中，村民作為最廣泛、最重要的主體，積極參與鄉村公共事務是鄉村治理的首要要求。

內在政治效能感是村民主動參與鄉村公共事務的基礎，同時村民內在政治效能感水平會在正常的參與過程中得到明顯提升。村民內在政治效能感的這一改變過程與強化理論非常相似。根據強化理論的作用機制，如果村民在協商過程中，能夠參與到對公共事物的治理中，并且能夠影響決策結果，那他們便增強了自身參與到農村公共事務的信心，這種正強化過程使得村民內在政治效能感提升;相反，在協商過程中他們的想法和建議得不到重視，那他們的挫敗感就會增強。所以，通過對村民政治效能感的分析，即可折射出我國這么多年鄉村治理的狀態。

2.鄉村治理權力配置的多元化要求外在政治體系必須對村民的訴求予以回應，這將導致村民外在政治效能感呈現較高水平，終至內、外在政治效能感達到均衡狀態。

治理理論提出了權力的多元化配置。鄉村治理理論的權力配置多元化承認了鄉村社會的私權力在公共事務的治理過程中發揮著國家權力不可取代的作用。公共權力的運行在政府和社會之間呈現出上下互動的雙向運行過程：既有村民自下而上的參與，以影響村委會和政府的決策進程，又有自上而下的重視與回應，村委會和政府對于村民的利益訴求予以回應，在互動中協調各方利益，實現對鄉村公共事務的治理。這些反映在村民政治效能感上，均表現為村民外在政治效能感水平偏高。村民內在政治效能感水平是村民主動參與公共事務的基礎，外在政治效能感水平強調外在政治體系的回應，也是鄉村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結構方能完善。

3.鄉村治理過程的自主化要求、也必將導致村民更為熟悉村級地方政治環境，因而村民村級政治效能感水平高于政府級的政治效能感水平才是鄉村治理的正常體現。

根據阿爾蒙德的理論，不同政治層級的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差異性。即相對于接觸較少或比較陌生的國家層次環境，在地方層次的政治環境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文對政治效能感進行了層次劃分，根據我國村民政治環境背景，分為“村級”政治層級和“政府級”政治層級（村級以上的政治環境層次均認為是“政府級”）。同時，在更為熟悉的村級地方環境中，村民的政治效能感應表現得更高。

二、村民政治效能感的特征

為了全面反映農村鄉村治理的基本狀況，文章從山西省北、中、南部選擇了7個村莊進行實地調研。這7個村莊有些是傳統型農村，有些是現代化新農村，有些處于過渡時期，經濟發展水平各異，地理位置、文化背景等均不同，村莊的選擇具有一定的代表性。隨后，通過隨機選擇，在保證男女比例相當、家庭收入與教育水平等分布均勻的前提下，進入村民家中進行調查和訪談，最后共獲得802份有效問卷。基于已獲得的調查數據，通過運用spss軟件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民總體政治效能感的特征分析

從表1可以看出，村民整體政治效能感均值為2.4589（<2.5），處于中等偏低水平。

根據西方政治效能感的相關理論，中等水平的政治效能感是最為合適的公民政治效能感的水平。然而我國村民政治效能感較低。而政治效能感作為剖析鄉村治理的工具，在一定程度上可以折射出鄉村治理過程中存在的問題。

（二）村民內在、外在政治效能感的特征分析

從表2中可以看出，村民內在政治效能感均值為2.3955，處于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值為2.5108（>2.5），處于中等偏高水平，呈現“內低外高”特征。

這說明村民對政治系統的了解不多，認為自己對政治系統影響力不足，但同時又表現出對政府、村委會極高的信任和極強的依賴，期望他們重視并回應自身的需求。

從表3中可以發現，村民內在政治效能感較低，村民“影響型”政治效能感（2.3974）與“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都處于較低的水平。

通常情況下，“了解型”的政治效能感是村民參與鄉村公共事務的知識儲備庫，是村民進行自我教育、自我管理和自我服務的動力基礎，數據調查的結果說明村民認為自己對規章制度、選舉程序、村委會運作方式不甚了解，對鄉村公共事務不甚關注。

“影響型”的政治效能感，作為一種較高層次的政治效能感，體現行為意向的特征，會直接導致村民政治行為的發生。而表中數據表明村民對影響政府、村委會干部的主觀感知也不甚強烈，由此可推出村民參與政治的積極性不是很高。

從表4中可以看出，村民外在政治效能感水平較高。村民“重視型”（2.5787）明顯高于“回應型”（2.3918）。

這說明村民認為政府及村委會比較重視自身的利益訴求，而對于有事去找他們的時候，他們的工作態度和工作方式往往是不能讓人接受的。在訪談中就會發現，很多村民認為政府出臺各項政策的初衷是好的，只是在政策執行過程中出現了問題。而當具體到政府或者村委會的工作人員時，很多村民對他們的工作態度和工作精神表示質疑。

（三）村民政府級、村級政治效能感的特征分析

從表5中可以看出，村級政治效能感均值為2.3591，處于中等偏低水平;政府級政治效能感均值為2.5406，政府級的明顯高于村級政治效能感水平。

這說明村民對于政府級的環境層次的主觀感知更為強烈一些，而對與自身關系更為密切的村級組織則感覺一般，這說明以“鄉政”為代表的國家政權已經深入農村，在一定程度上維護了農村社會的穩定，但是不利于農村農民社會的發育和鄉村治理的真正實現。

在表6中，從內、外在政治效能感的角度進行比較，仍然是政府級高于村級。之所以會呈現這種特征，與我國目前“行政化”和“空殼化”的村委會密不可分。這些在社會流動很弱的鄉村中，都沉淀在村民的內心世界中，使得村民對政府級更為熟悉，更易感知，而對與自身關系更為密切的村級組織則感覺一般。

三、從村民政治效能感看鄉村治理存在的問題

自改革開放以來，我國鄉村所形成的“鄉政村治”模式是具有中國特色的、符合中國實際情況的鄉村治理模式，在一定程度上推進了鄉村政治發展的進程。但是我國鄉村治理畢竟還處在發展階段，仍然存在許多問題。本文從村民政治效能感這個角度出發，審視鄉村治理在主體、內容、性質等方面存在的問題。

（一）從村民政治效能感看鄉村治理的主體：主體積極性和主動性有限

我國鄉村治理目前仍是以村民自治為基礎的“鄉政村治”的主要特征。首先，廣大村民作為村民自治的主體，其政治效能感整體處于中等偏低水平，即他們認為無力作用于治理過程，自己的利益訴求也不會得到重視與回應，那村民自治制度對于村民來說，只是個與自己無關的、形同虛設的制度。其次，“鄉政村治”模式中，“鄉政”與“村治”是指導與被指導的關系，政府行政權力與村民自治權力的終極目標應是一致的，但由于二者權力運行方向不一致，在鄉政村治的具體運行中，需要這兩種力量相互作用，不斷博弈，以期達到協商合作，合力共贏的狀態，最終實現鄉村的良善治理。然而，實際生活中，由于各種原因，“村治”本身處于弱勢地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整體偏低，認為參與“鄉政”的博弈是不值得的，面對一大主體的缺失，那鄉村要實現真正的治理，真是任重而道遠。

（二）從村民政治效能感看鄉村治理的內容：內容失衡

村民內在政治效能感水平是村民主動參與公共事務的基礎，外在政治效能感水平強調外在政治體系的回應，也是鄉村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結構方能完善。通過之前的數據分析，得出村民政治效能感呈現“內低外高”的特征。較低的村民內在政治效能感說明村民認為自己對政治的認知能力和影響能力不足，那么，他們就無法很好地參與到村民自治中，必將影響村民自治的強度和持久性;較高的村民外在政治效能感反映出村民對政府以及村委會干部的信任和依賴，這雖然構成了鄉村治理的社會資本，但在一定程度上會影響村莊的自治性。

（三）從村民政治效能感看鄉村治理的性質：偏離治理性質

鄉村治理強調的是治理，而非管理、管制，村民自治強調的是自治，而非“他治”。我國的鄉村治理以“鄉政村治”為典型特征，融合“他治”與自治，集行政功能和自治功能于一身。根據阿爾蒙德的研究表示，村民在熟悉的村級地方政治環境中，政治效能感的水平應該更高。在農村，無論是作為自然村的熟人社會還是行政村的半數人社會，村民對于村委會和村干部還是比較熟悉的，再加上村民自治制度，本文認為，相比于包括“鄉政”在內的政府級的政治環境，村民對于“村治”更為熟悉，更易作用。然而通過之前的數據分析，村民在村級政治效能感的均值以及各維度的得分均低于政府級的。那么，數據統計的結果在一定程度上說明了目前的鄉村治理，行政色彩過于濃厚，有違治理的本質。

四、結語

本文通過對已獲得的802份有效問卷的量化分析，從村民政治效能感的角度審視鄉村治理，發現目前鄉村治理仍然存在很多問題：從村民政治效能感整體水平偏低可以看出治理主體的積極性和主動性有限;村民政治效能感“內低外高”的特征表明鄉村治理內容失衡;村民在政府級的政治效能感水平均要高于在村級上的表現，表明目前的治理行政色彩濃厚，偏離治理性質。總之，村民政治效能感以其復雜的內在結構和不同的測試維度為我們展現出目前鄉村治理的全貌，從中折射出我國30多年實踐取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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篇10

1、指導思想：以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，貫徹好、落實好中央、省、市年鄉村工作會議精神，按照全市統籌城鄉發展和建設社會主義新鄉村的總體要求，牢牢把握“解放思想、全面開放、跳起摸高”的工作基調，圍繞“兩個加快、兩個翻番”的統一部署，以創建沼氣化縣（區）為目標，進一步深化鄉村沼氣發展理念，切實轉變發展方式，強化發展措施，扎實推進鄉村能源建設健康發展。

2、主要目標任務：全市全力爭取省級以上項目建設資金1000萬元以上，完成鄉村戶用沼氣池1萬口以上、1座養殖場大中型沼氣工程和城鎮生活污水凈化沼氣池1萬立方米建設任務，新建30個以上物業管理服務網點，推廣應用玻璃鋼等新型建池材料的比例達到50%以上。

二、工作重點

圍繞全市社會主義新鄉村建設，促進現代農業發展，推進城鄉環境綜合治理，實施好“五大工程”，努力打造鄉村能源建設的亮點。

1、鄉村生態家園富民工程。以戶用沼氣池建設帶動改廚、改廁、改圈、建園，積極推廣豬一沼一果（糧、茶、菜等）農業循環經濟發展模式，促進農業和鄉村經濟發展的良性循環。

2、鄉村清潔工程。配合有關部門集成組裝農業生產和鄉村能源新技術，全面推廣生活污水凈化沼氣池處理，不斷提高廢棄物資綜合利用效率，實現田園清潔、家園清潔、水源清潔。

3、養殖沼氣工程。配合有關部門，在集約化養殖場和養殖小區，督促業主建設與之配套的沼氣工程，積極推廣“生態養殖業一沼氣一有機肥料——高效種植業”內循環模式，治理環境污染，獲取優質能源，生產有機化肥。

4、城鎮生活污水凈化沼氣工程。在污水處理管網難以覆蓋的區域和小城鎮、中心村興建生活污水凈化沼氣池，抓好鄉村污水、垃圾處理，實現鄉村環境衛生優良化，全面推進我市鄉村能源建設。

5、沼氣建設示范村鎮工程。要充分結合農業產業結構調整和城鄉環境綜合治理以及成片推進新鄉村建設，全力打造一批鄉村沼氣建設示范村鎮，年內每個縣（區）完成1個示范鄉鎮、2個示范村建設。

三、工作措施

1、切實加大宣傳力度，進一步調動各方面的積極性。

項目實施地方要充分利用廣播、電視、報紙和網絡等多種形式，全方位、多角度，深層次宣傳鄉村沼氣建設的意義和作用，廣泛宣傳沼氣建設對推進社會主義新鄉村建設、發展農業循環經濟以及改變農民生產生活條件的重要作用。通過宣傳發動，進一步增強各級干部群眾節能、環保、生態意識，進一步提高廣大基層干部和群眾參與鄉村沼氣建設的積極性和自覺性，形成領導重視、部門負責、社會支持、群眾自辦的濃厚發展氛圍。

2、積極爭取和實施好項目。

進一步認真落實省委省政府和市委市政府對鄉村能源建設的工作要求，緊緊圍繞全市新鄉村建設和現代農業園區建設，緊緊圍繞城鄉環境綜合治理的開展，抓住國家實施新一輪西部大開發和積極的財政政策的機遇，積極組織各縣（區）努力爭取好年國債沼氣建設項目，認真做好現有鄉村沼氣項目實施的進度、質量、資金的監督管理，進一步強化項目支撐，促進我市鄉村能源建設工作全面開展，確保“民生工程”目標任務順利完成。

3、加大工作力度，扎實推進鄉村能源建設。

全面貫徹落實《省鄉村能源條例》和市人民政府辦公室《關于推動鄉村沼氣持續健康發展的實施意見》（內府辦發〔〕73號），進一步提高全社會對鄉村能源建設工作重要性的認識，爭取各級政府和有關部門對鄉村能源工作的重視。加強鄉村能源建設的教育培訓工作，提高我市鄉村能源技術隊伍和管理隊伍的綜合素質，適應國家對項目申報鄉村能源技術人員實行資格準入制的要求。進一步落實鄉村能源建設目標管理責任，加大督查督辦力度，定期不定期地對實施工作進度進行全面分析，找準工作的薄弱環節，有針對性地制定和落實工作措施，切實加大工作力度，幫助各縣（區）解決好工作經費，確保沼氣建池、管理和安全使用工作落到實處，切實加快鄉村沼氣建設進度，如期完成項目建設任務。

4、積極推廣應用鄉村建池新技術新材料，不斷提高鄉村建池工廠化水平。

今年省上已經明確要求推廣應用玻璃鋼等新材料的比例要達到50%以上，各縣（區）要盡快行動起來，選擇有條件、有基礎的村社先行搞好試點示范，在此基礎上，各縣（區）都要組織好參觀學習，采取有力措施，切實加大推廣力度。確保任務的完成。

5、積極發展鄉村沼氣專業合作組織，切實抓好鄉村沼氣后期物業管理。

各縣（區）要認真實施好服務網點建設國債項目，在項目村建立以沼氣生產工為基本隊伍、沼氣設施維護維修和綜合利用技術指導為服務內容的物業管理站和沼氣協會。要充分發揮好現有服務網點的功能，為沼氣用戶提供優質、規范、高效的服務，確保項目農戶長期受益得到實惠。

6、充分發揮沼氣功能，切實抓好鄉村沼氣的綜合利用。

積極圍繞“傳統農業向現代農業跨越”的總體要求，充分發揮鄉村沼氣建設的作用，圍繞全市城鄉環境綜合治理的需要上，以全市新鄉村建設和現代農業園區建設為重點，認真做好“三改三結合”，充分發揮鄉村沼氣建設的作用，在沼液使用上做好文章，積極發展農業循環經濟，認真建好生態家園，不斷提升沼氣項目村支柱產業水平，努力實現家居溫暖清潔化、庭院經濟高效化、農業生產無害化和鄉村環境優良化，全力打造一批示范村、示范鄉鎮。

7、進一步理順城鎮沼氣管理體制。

各縣（區）要認真貫徹落實《省鄉村能源條例》和市政府三號令及《市鄉村能源管理暫行辦法》（內府發[]95號）、《貫徹落實省人民政府〈關于加快鄉村沼氣建設的決定〉的實施意見》（內府發[]42號）等文件規定，切實理順城鎮沼氣管理體制。各級鄉村能源管理部門要認真履行職責，進一步加強與有關部門的協調和配合，做到不缺位、不越位、不錯位，維護好全市沼氣建設管理秩序。

8、進一步強化安全生產管理。

要經常性地開展安全生產宣傳和教育，進一步增強全系統職工安全生產意識。要把安全生產責任真正落實到部門、到施工單位、到具體的責任人，確保安全生產有人管、有人抓、有人去落實。全面啟動農戶建池和沼氣生產工的保險工作，切實降低管理風險。要定期不定期的開展安全生產大檢查，及時發現安全隱患，落實整改措施，確保全市全年沼氣建設安全。