導語：如何才能寫好一篇計劃生育和生育的區別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：單獨二孩政策；計劃生育；出生堆積；特點

隨著計劃生育的實施，我國的人口形勢也有了一定變化。首先，婦女生育率降低；其次，人口逐漸出現老齡化；第三，少年兒童人口逐漸減少。如果按照此形式發展，維持現有生育水平，少年兒童的人口比例就會出現持續降低，也必將對我國勞動年齡人口產生一定影響；最后，我國的獨生子女家庭也會有一定風險性。隨著獨生子女傷亡率的增加，失獨家庭的問題逐漸受到了人們的普遍管制。且按照現有情況發展，我國的獨生子女比例還會出現增多的趨勢，風險性以及各種隱患就會增加[1]。

一、“單獨二孩政策”的影響人群分析

在計劃生育政策的影響下，我國的生育率也隨之降低，對生育政策進行調整，主要就是為了使出生人口數量增加，使人口的年齡以及性別結構得以優化。在我國范圍內，是一項影響較大的政策，但是許多人認為此次政策調整幅度較小[2]。

首先，對：“單獨家庭”（夫妻雙方一方為獨生子女）產生的影響較大，而不影響“雙獨家庭”（夫妻雙方均為獨生子女）以及“雙非家庭”（夫妻雙方均不是獨生子女）。在現有的計劃生育中規定，雙獨家庭能夠生育第二個孩子，非雙獨家庭則實施一孩半政策；

其次，單獨二孩政策會對城市以及農村的單獨家庭造成不同程度的影響。在多數農村地區，實行的是一孩半的政策，當第一個孩子為女孩時，就可以再生育二孩，政策調整不會對其造成影響，而政策能夠影響的就是第一個孩子為男孩的單獨家庭。

第三，政策調整也會不同程度的影響不同存活孩子情況的單獨家庭。但一個家庭中已經有2個孩子，就不會受到政策的影響，對于沒有生育的單獨家庭，調整生育政策就會對其造成影響[3]。

二、“單獨二孩政策”影響生育數以及生育率的特點分析

（一）影響具有地區性特點

“單獨二孩政策”在不同地區會產生不同的影響，調整生育政策會在原政策較為嚴格的地區產生較大的影響，相反，原有政策管理越為寬松的地區影響度就會減小。例如，江蘇以及四川地區，對計劃生育政策執行較為嚴格，當政策作出調整后，解除了“單獨”婦女的二胎生育限制。

（二）對城鄉的影響程度分析

在實施計劃生育政策時，有較為明顯的城鄉區別，在城市中，較多執行一孩政策，農村地區執行“一孩半”政策較多。

對于非農業戶口而言，無論是第一個孩子為男孩還是女孩的育齡婦女，都會受到“單獨二孩政策的影響，而針對農業戶口而言，對第一個孩子是女孩的育齡婦女不構成影響。單憑這一點，”單獨二孩政策“對城市的影響就較大。

此外，調整生育政策影響地區間出生人口數量的因素主要包括：生育潛能存量的釋放比例以及釋放進度、生育潛能增量的釋放比例和釋放進度。計劃生育政策在城鎮中實施較為嚴格，導致城鎮中獨生子女比例相對較高，而“單獨家庭”存量以及增量也會相應增大。從此角度來看，調整政策也會對城鎮產生較大影響。但是，生育潛能釋放比例是調整政策的真實反映，有生育二孩意愿的婦女才是政策調整的真正受益者[4]。據相關調查表明，在我國，已婚婦女生育意愿在城鄉之間也存在差別，導致農村生育潛能存量以及增量會小于城鎮，但農村的生育潛能存量以及增量的釋放比例就會高于城鎮。也就是說生育意愿的城鄉差異使生育政策調整對程序影響的程度減小了。即使如此，在政策做出調整后，農村的影響程度還是小于城鎮。

（三）生育數量的內在以外在約束對張力不同地區的影響區別

外在約束就是指生育政策對人們生育數量的影響，影響因素包含政策本身規定的生育數量以及政策執行的是否嚴格。內在約束就是人們對生育數量的自我約束，也就是自己本身的愿望，會直接受到意愿生育水平的直接影響。當意愿生育數量大于規定生育數量時，就會增大內在約束以及外在約束的張力，反之就會降低，甚至消失。

此外，在一些計劃生育政策執行較為嚴格的地區，執行力度卻不一定大，也會出現超生現象，隨著有較大的理論張力，但實際上卻影響較小，調整生育政策也會產生較小的影響力。

（四）影響不同年齡婦女的生育率

但從生育潛能存量進行分析，政策調整對不同年齡的婦女會產生不同的影響。從生育潛能增量進行分析，也會受到年齡變化的影響，且與生育潛能存量變化極為類似。從釋放比例進行分析，只有在生育潛能存量（增量）以及釋放比例相結合的情況下，才能將釋放量真正反映出來。據相關調查數據顯示，當婦女年齡低于35歲時，生育潛能存量以及生育潛能增量就會大于35以上的婦女，潛能釋放比例也會隨之提升，因此，調整生育政策，對年齡較低的婦女更有影響力。

三、結語

綜上所述，生育政策的調整會不同程度的影響城鎮以及農村地區，因此需要對生育政策調整進行正確的認識以及理解，并對計劃生育政策加大重視力度以及宣傳力度，對信息管理以及出生監測進行強化。

參考文獻：

[1] 賈玉芳.“單獨二孩”政策對昆山市育齡婦女生育意愿的潛在影響分析[J].中國計劃生育學雜志，2014，22（8）：514-518，525.

[2] 陳志華，肖漢森，陳倩等.重慶市“單獨二孩”政策背景下二孩生育意愿及相關因素分析[J].中國計劃生育學雜志，2014，22（10）：661-665.

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【關鍵詞】計劃生育；管理體制；改革；問題

1.前言

現階段，我國正處在社會及經濟轉型的關鍵時期，所以，改革及體制改革便成為至關重要的問題，人口以及計劃生育管理體制改革也不例外。自從十二世紀八十年代將計劃生育部門獨立開來以后，我國各級計劃生育部門便推進實施了形式不同、內容多樣的改革，但是在進入二十一世紀以后，人口及計劃生育問題便變得越來越嚴重，并且不管是在計劃生育管理的干部思想方面，還是在工作的實際措施方面，均發生了翻天覆地的變化，并且導致了一系列尤為突出的計劃生育管理體制改革問題的出現，對計劃生育管理工作的實效性產生了負面性影響，甚至在很大程度上制約了我國社會的持續發展。由此可見，研究計劃生育體制改革問題，有著非常重大的現實意義及社會意義。

2.計劃生育管理體制改革的基本問題

從總體上來看，我國的計劃生育管理體制改革已經實施多年，各個地區均陸續作出了不懈的努力及大量的工作，但是所存在的共同問題便是未觸及到計劃生育管理體制改革的核心，該核心就是調整生育政策。從某種層面上而言，如果沒有調整生育政策，那么在計劃生育管理體制改革方面，便無法實現實質性的突破。

2.1計劃生育管理體制得以存在的重要依據是生育政策

人口政策是我國實施計劃生育策略的直接根據，具體而言也就是“提高人口素質，控制人口數量”。如何將人口政策加以落實，便需要一系列措施與政策，但是生育政策始終是其根本。只有切實的具備科學可行的生育政策，才能夠更好的限制人們的生育行為，才切實具備了構建計劃生育管理體制的重要性及必要性。所以，可以說計劃生育管理體制得以存在的不可或缺的依據就是生育政策，并且對計劃生育管理體制所存在的具體形式發揮著決定性作用。自從我國于1970年對計劃生育加以全面實施以后，便將生育政策提出，也就是當時的“少、稀、晚”。正是因為具體的政策要求出臺，這便需要落實相應的機構，因而計劃生育管理體制出現。各地專門設立的計劃生育機構乃至國務院計劃生育領導組，均在此時得以建立。直至1980年，“只生一孩”的生育政策實行后，計劃生育管理和人口控制的任務及難度便不斷增大，計劃生育管理隊伍及管理機構日趨膨脹，最終形成計劃生育管理體制模式和規模。所以，當前的計劃生育管理體制可以說是為落實生育政策所設置的。

2.2性質不同的兩種生育政策差異

現階段，得以公認的生育政策調整就是從主體為“一對夫妻只生一個孩子”的生育政策，切實的調整成“一對夫妻允許生兩個孩子”的政策。從表面上來看，以上兩種生育政策雖然在生育率并非較大，但是由于一對夫妻生兩個孩子的實質是人口發展中至關重要的更替區域，并且基本上與人們目前的生育意愿相吻合。所以，可以把“生一個孩子”更改為“生兩個”，以此作為“寬松”和“嚴格”的生育政策加以認識。

2.2.1兩種生育政策的計劃生育管理體制不盡相同

在嚴格的生育政策下，往往生育政策的要求與人們的生育意愿有著相對較大的差距，加大了計劃生育工作的難度，而要想充分的確保生育率，并且將其在生育政策水平嚴格的加以控制，那么就需要規模較大的計劃生育機構加以貫徹落實，各級計劃生育部門也應當配備更多的工作人員，從而更好的將任務完成。所以，每次機構改革，更多編制的爭取是人口計生部門尤為重要的任務。另外，在嚴格的生育政策下，行政手段無法對政策外或者計劃外出生進行完全控制，為了將計劃生育的目標完成，便需要有著較大規模的計劃生育執法隊伍。在較為寬松的生育政策下，往往有助于生育政策要求與人們生育意愿差距的減小，有助于控制人口數量難度及任務的減小，從而使計劃生育工作的中心及目標轉移到提供優質服務給育齡群眾上，轉移到人口素質的提高上。但是，此類工作任務也是教育、婦聯及衛生等部門的共同任務。所以，必須相應的改變計劃生育工作方式、管理體制和管理機構。

2.2.2不同的生育政策有著不同的管理理念

由于在嚴格的生育政策下，通常會面對諸多政策外生育，與此同時，在頻繁的人口流動及復雜的計劃生育管理氛圍中，計劃生育部門的迫切任務就是對政策外生育加以防范，充分的確保人口控制指標的完成。與之相對應的計劃生育管理工作理念便需要以具體的任務為本，全部的工作均以生育率的降低為主，但是這也會出現不擇手段的控制生育率，進而引發了一系列負面性社會問題。而在相對較為寬松的生育政策下，極大的減輕了控制政策外生育的壓力，并且計劃生育部門可以實現工作重心的轉移，變革主要工作任務為提供服務給育齡群眾，始終堅持以育齡群眾為本，管理理念堅持以人為本，想方設法的提供優質服務給育齡群眾。由此可知，兩種管理理念在計劃生育管理體制方面有著本質性區別。

3.結束語

總而言之，我國目前的過快人口增長已經得到了有效的控制，并且在也很大程度上已經降低了人口生育水平，統籌解決人口問題，推動人的全面發展則成為計劃生育工作的中心。所以，為了保障民生投入、保障社會穩定以及促進社會發展，我們必須全面的審視計劃生育管理體制的改革，深入的探究體制改革問題，策略性的調整生育政策，從而將計劃生育工資提升至全新的層面。

參考文獻

1、龔德華；甘霖；劉惠芳；曾小敏；；生育意愿影響因素分析[J]；湖南醫科大學學報（社會科學版）；2009年01期

2、張維；城鄉一體化趨勢下我國“二元”生育政策問題研究[D]；華中科技大學；2009年

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計劃生育宣傳教育工作是人口計生辦工作的一個非常重要的環節，也是開展其它的計劃生育工作的基本條件。現階段，我國的計劃生育工作的主要內容是穩定低生育水平、提高新增人口素質，同時要解決我國目前存在的人口基數大、素質低以及人口分布不均勻等方面的問題。要解決我國這些人口與計劃生育問題首先就必須改革計劃生育宣傳教育理念，要做到在宣傳教育理念創新的前提下，提高我國的計劃生育宣傳教育的效果，積極主動探討計劃生育宣傳教育理念工作的規律以及特點，改革創新計劃生育宣傳工作的方法，開創計劃生育宣傳教育工作的新局面，提高我國計劃生育工作的整體水平，為我國的社會經濟發展創造良好的人口環境。

一、創新計劃生育宣傳教育理念的重要意義

在不同的社會環境下，人們的意識和觀念會發生改變。因此，我國的計劃生育的工作內容在不同的社會時期應該具有不同的宣?鶻逃?理念，需要新型的宣傳方法對計劃生育工作進行教育宣傳。現階段，我國處在高速發展的時期，人們的思想觀念正發生著巨大的改變。因此，計劃生育宣傳教育理念必須進行創新和轉型來應對計劃生育工作中的變化。目前，我國的計劃生育工作正處在工作內容以及工作目標的轉變階段，因此對于人們的計劃生育的理念轉變顯得尤為重要，計劃生育工作應該重視計劃生育宣傳教育工作的有效開展。計劃生育工作是我國的社會發展的重要基石，社會主義核心價值體系對計劃生育宣傳教育工作提出了更高的要求。計劃生育工作的有效落實能夠體現出社會主義的精神文明。現階段，我國的人口問題主要表現在人口就業壓力大、人口性別比例失調以及人口的老齡化嚴重等方面，在一些落后的地方，人們的生育觀念較為落后。因此，計劃生育宣傳教育理念工作應該在緊密關注人們的生育觀念，做好正確的輿論導向。傳統的計劃生育宣傳教育工作是以集中推廣為主，但是在互聯網快速發展的今天，這種傳統的方法顯然已經無法滿足人們的需求。在新的時代下，計劃生育宣傳教育工作應該創新出更加符合現代社會的宣傳手段，緊跟著社會的節奏，為提高我國的人口環境做出巨大的貢獻。

二、計劃生育宣傳教育工作中存在的問題

計劃生育宣傳教育工作關系著計劃生育工作能否有效的進行，但是現階段我國的人口和計劃生育的宣傳教育工作還存在著許多問題，主要表現為地方的計生辦組織對計劃生育宣傳教育的認知不夠，導致對計劃生育宣傳教育所有放松、計劃生育工作的重點發生改變，而計劃生育的宣傳教育工作沒有跟上以及人口安全問題日益嚴峻，計劃生育宣傳工作沒有有效的對其進行宣傳教育等三個方面的問題。下面簡要敘述計劃生育宣傳教育工作這三種問題。

（一）地方的計生辦組織對計劃生育宣傳教育的認知不足

在我國的計劃生育實施過程中，有的地方由于領導對于宣傳教育的認知不足，導致計劃生育宣傳教育有所放松，沒有意識到我國人口問題的嚴重性。而且恰恰是這些不重視計劃生育宣傳教育的地方存在著許多的人口問題。計劃生育工作上至國家，下至鄉村都應該對計劃生育工作要求是一致的，不能夠因為當地的風俗習慣以及社會背景而做出區別性的要求。在這些計劃生育工作落后的地區正是需要領導階層重視計劃生育宣傳教育工作，只有從思想上改變群眾的生育理念，才能夠有效的落實計劃生育政策，改善當地的人口環境。

（二）計劃生育宣傳教育工作沒有跟上計劃生育工作重點的腳步

自從《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》政策頒發以來，我國的計劃生育工作的重點內容變為“三個轉向”。首先，應該從控制人口總量轉向穩定低生育水平。其次，從農村轉向城市。最后，從常住戶籍人口的管理服務轉向包括流動人口在內的現居住地人口的管理服務。但是計劃生育宣傳教育的工作內容還沒有轉變到這三個轉向當中來，沒有跟上計劃生育工作重點的腳步。計劃生育宣傳教育工作是對群眾宣傳計劃生育工作重點內容的一項工作，因此，計劃生育宣傳教育工作應該時刻跟隨著計劃生育工作內容進行宣傳，提高群眾的生育

理念。

（三）人口安全問題日益嚴峻

現階段，我國的人口老齡化逐漸加重，人口受教育的程度參差不齊的問題嚴重影響著我國的人口安全問題。計生辦有義務有責任對公民進行安全意識教育，但是計劃生育宣傳教育工作對于人口安全問題的反應非常遲緩，并沒有及時有效的對群眾進行安全意識教育。人口安全意識教育關系到我國建設小康社會的進程，直接影響我國的人口環境。

三、創新計劃生育宣傳教育

針對以上計劃生育宣傳教育中存在的問題，為了順應新形勢的發展，必須創新計劃生育宣傳教育。現階段的計劃生育宣傳教育必須確立以人為本的核心理念，創新計劃生育宣傳教育的內容和方式，為我國的社會發展創造良好的人口環境。

（一）創新計劃生育宣傳教育的觀念

創新計劃生育宣傳教育的首要前提是對計劃生育宣傳教育的觀念進行創新，要時刻明確計劃生育宣傳教育工作的創新指導思想。確立以人為本的計劃生育工作理念，在計劃生育的工作中做到以人為本，把人民群眾的真實需要放在工作的首位。在宣傳工作中利用資源整合給群眾提供科學的計劃生育宣傳教育，改善我國的人口整體的環境，提高人口整體的素質。

（二）創新計劃生育宣傳教育的內容

在現在開放的社會背景下，群眾的思想已經發生了極大的改變，因此對于計劃生育宣傳教育的內容要進行更新。傳統的計劃生育宣傳教育工作主要是強調群眾的計劃生育的義務以及要遵守的政策。但是由于社會不斷的開放，計劃生育宣傳工作應該要從群眾切身的利益出發進行宣傳，從青春期性知識到婚后的性生活都要進行宣傳教育。

（三）創新計劃生育宣傳教育的方法

隨著計劃生育宣傳內容的不斷拓展，其宣傳的方法也應該隨之改變。對于不同的地區不同的層次的公民，需要采取不同的方法來進行宣傳教育。在宣傳教育的時候，宣傳人員應該以自己的真實情感，友善的態度去進行宣傳，從服務對象的角度進行思考，為服務對象提供科學的計劃生育理念。

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    最高人民檢察院于一九九九年九月十六日公布并實施的《人民檢察院直接受理立案標準規定(試行)》中,對濫用職權罪的立案標準是:

    1、造成死亡1人以上,或者重傷2人以上,或者輕傷5人以上的;

    2、造成直接經濟損失20萬元以上的;

    3、造成有關公司、企業等單位停產、嚴重虧損、破產的;

    4、嚴重損害國家聲譽、或者造成惡劣社會影響的;

    5、其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形;

    6、徇私舞弊具有上列情形之一的應當立案。

    該標準中對濫用職權罪所造成的傷亡人數和造成直接或間接的經濟損失標準作了具體的量化,實踐中偵查人員易于把握,該標準第三、四項規定則較為寬泛。如第三項規定:"造成有關公司、企業等單位停產、嚴重虧損、破產的。"那么何為嚴重虧損、停產的標準又掌握在好長時間范圍之內或多大經濟指標內?又如第四項規定:"嚴重損害國家聲譽、或者造成惡劣社會影響的。"那么有哪些行為才是造成了惡劣的社會影響等等。從以上例子又不難看出,立案標準空洞的表述隨意性大,實踐中,多數案件是大家爭論了一番以后就不了了之,導致的結果是:偵查人員不但費了九牛二虎之力,而且浪費了司法成本,尤其更重要的是社會效果、法制效果、經濟效果都不好,群眾普遍反映強烈。

    綜上所述,筆者對此有以下三點思考和建議:

    一、濫用職權罪立案標準涉及經濟損失數額問題應有地區之別。因全國各地經濟發展水平不一致,有東部和西部地區之分,西部地區經濟發展水平差一些,現高檢規定的經濟指標在西部地區罪案價值上不去,不利于遏制住國家機關工作人員的瀆職犯罪行為,可否授權各省、市、自治區人民檢察院按當地的經濟發展水平制定出相應的經濟數額的立案標準。

    二、濫用職權罪的立案標準涉及企業停產、虧損等應以企業規模、停產時限等之別,由公司、企業的規模、性質不同,停產、破產造成的實際損失和社會影響不同,因此立案標準亦應不同。例如:造成大中型企業停產若干小時或破產造成的經濟損失及社會影響可能比一般小型企業停產數月(或破產)的損失或影響大得多;造成外資企業停產或破產的社會影響比造成同等規模的中資企業停產或破產的社會影響要大。因此,立案標準中應有所區別。

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峰臺村計生專干楊書芬

計劃生育是我國基本國策，之所以把計劃生育列為國策，是由于它關系到國計民生、民族興衰，是一件舉足輕重、至關重要的大事，被人們稱為”天下第一大難”。要改變幾千年舊思想、舊觀念、舊習俗，不能光靠急風暴雨，主要靠各級領導、計生專干做耐心滋潤心田的思想工作。

我是峰臺村人，今年59歲，1976年就開始抓計劃生育工作，先后干了20余年。我覺得七、八十年代的計劃生育工作最不好干，那時正是消滅“小三”的時代。凡是有三個孩子的已婚育齡婦女就得做絕育。那時的工作很辛苦，白天和社員一起勞動，晚上還要走門串戶做工作，一做就是半夜。對待計劃外懷孕的群眾，工作方法也很簡單，就是不叫出工，辦學習班。很多群眾由于受封建思想的影響，不理解、不支持我們的工作，甚至和村里有些對立。

有一次我村王某某要生二胎，當我們發現苗頭，去她家做思想工作時，這家人立即出口相罵，還揚言要害死我全家。當時我見他們情緒激動，就采取了“以靜制動”的方式，等他們嚷完了，罵完了，我才給他們講道理。事也湊巧，沒過不幾天，我家果真著了一場大火，毀了我很多財產，我當時急出了一場病。鎮領導了解情況后，馬上來我村安慰我，勸我不要灰心，挺直腰桿干工作，終究是“邪不壓正”的。經領導的開導后，我想：當干部只要多想群眾，多關心他們，少想自己，做到光明磊落，不，群眾是能夠理解的。1984年由于身體原因版權所有，我辭去了村里的職務，不再擔任計生專干了，這一撂就是十年。1995年春，我又重新回到了計生工作崗位。這時，我發現計劃生育工作和以前的干法有了很大區別：以前干計生主要是控制超生這一項，工作做不通，村里還能采取一些限制措施。可現在的計劃生育工作不同了，尤其是2002年《人口法》實施后，雖然從法律上規定了公民有依法實行計劃生育的義務，同時規定了行政機關也必須依法行政，不能侵犯公民的合法權益。這就給我們這些村級計生專干提出了更高的工作要求-------既要控制違法生育，自己做工作時又不能違法。這時的計劃生育工作究竟應該怎么做？上級領導給我們指明了方向：加強宣傳教育，轉變群眾的生育觀念，加大優質服務力度，做育齡群眾的知心人。

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一、山東省計劃生育群眾自治發展歷程

20世紀70年代全面推行計劃生育以來，由于生育政策與群眾生育意愿之間存在很大差距，當時實行了以各級政府為主體、依靠行政手段強力推動，自上而下、一抓到底的行政管理模式，使我省在較短的時間內，成功地遏制了人口過快增長的勢頭。然而，隨著各項改革不斷深入，社會管理不斷創新，人口計生工作環境發生了深刻變化，傳統管理體制和工作方式方法的不適應性以及由此帶來的問題日益顯現。為改變計劃生育管理服務模式，全省各級進行了有益的試驗和探索，計劃生育群眾自治成為改進人口計生工作管理方式的重要突破口，擺上了重要位置，并取得了積極成效。山東省實行計劃生育群眾自治工作，大體經歷了三個階段。

（一）探索試點階段。自上個世紀80年代開始，各地開始自行探索計劃生育群眾自治工作模式。1995年，中國計生協老會長宋平同志看了臨沂市沂南縣和莊村發揮協會作用，搞好村民自治，給予了充分肯定。濟南市章丘縣提出了“計劃生育村民自治”、濰坊市寒亭區提出了“計劃生育村級自治”、泰安市肥城縣提出了“計劃生育群眾自治”等。以1997年11月彭佩云同志在濰坊市寒亭區的題詞“依法管理、群眾自治、優質服務”和1999年5月姜春云會長在德州市寧津縣紅廟李村的題詞“紅廟李村計生協會工作出色，事跡突出，保持了全縣全省全國的領先地位”為標志，計劃生育群眾自治工作在全省、全國正式提出并叫響。

（二）總結推廣階段。在探索實踐、總結提煉的基礎上，1999年5月，省人口計生委、省計生協聯合在泰安市召開會議，總結推廣了泰安市發揮協會作用、推進計劃生育群眾自治的經驗。2001年11月，根據省人口與計劃生育領導小組的要求，省計生協會調研了計劃生育群眾自治工作，由領導小組下發了調研情況通報。2002年3月，省人口計生委、省民政廳、省計生協聯合下發了《關于搞好計劃生育群眾自治工作的指導意見》，加大對群眾自治工作的推廣力度，并提出了創建群眾自治合格村和模范村的要求。

（三）發展提高階段。進入新世紀以來，威海市建立了“兩委負總責、協會當骨干、家庭為中心、群眾做主人”的基層計劃生育工作新機制，姜春云會長給予了高度評價；2004年，泰安市提出了構建“自治、自主、自覺”的計劃生育工作“三自模式”新機制。當年，“以自治為基礎、自主為途徑、自覺為目的”，加快“三自”進程被確定為全省人口與計劃生育工作的重要目標。2009年，省人口計生委、省計生協下發了《關于進一步完善有關移風易俗、利益導向和男女平等村規民約內容的指導意見》。 2010年省人口計生委、省計生協下發了《關于開展以深化群眾自治、完善村規民約為重點的千村（居）示范活動的通知》，山東計劃生育群眾自治工作進入了新的發展階段。

二、計生協在計劃生育群眾自治中的地位和作用

山東省實行計劃生育30年來，人口和計劃生育工作取得了巨大成就，全省少生了5000多萬人，有力地促進了經濟發展、社會進步和民生改善，有效緩解了人口對資源環境的壓力。在此過程中，計劃生育協會在積極推行基層計生群眾自治工作中發揮了至關重要的作用。新時期，隨著我省計劃生育群眾自治工作的不斷推進和發展，計劃生育協會進一步組織積極參與計劃生育群眾自治，發揮重要載體和作用，已成為當前和今后一個時期的重要力量，其地位和作用顯得越來越重要。

（一）計生協在計劃生育群眾自治中的重要地位。開展計劃生育群眾自治，從根本上說要靠群眾參與，靠群眾內在動力、靠群眾思想覺悟，還要靠有效地把群眾組織起來 ，依法實行自我管理、自我教育、自我服務。計劃生育協會是從事人口計生工作的群眾團體，是協助政府做好人口計生工作的組織形式，其性質和工作特點決定了它是參與計劃生育群眾自治的群眾組織載體 ，是聯系群眾的橋梁和紐帶。計生協會在計劃生育群眾自治中有四大優勢。一是組織網絡優勢。基層計生協會有健全的組織網絡，協會理事和廣大會員分布在農村的每一個角落，為推進計生群眾自治提供了強有力的群眾組織保證。二是群眾工作優勢。基層計生協會的理事、會員來自群眾，植根于群眾之中，他們可以把計生群眾自治的宣傳和組織工作做到每家每戶每個人，能協助村兩委做好思想政治工作。三是情感威望優勢。基層計生協會成員中，有一批“五老”和社會賢達，他們有群眾基礎，有威望，與群眾聯系廣，情誼深，在推進群眾自治中碰到一些矛盾和問題，由他們出面做工作，就能迎刃而解。四是人才眾多優勢。基層計生協會組織中，有一些專業大戶、技術能手、鄉村醫生和私營企業主，他們在組織群眾、引導群眾實行自我管理、自我教育、自我服務和為群眾提供生產、生活、生育服務時，具有明顯特長和優勢。計劃生育群眾自治有了計生協會的參與，就使自治的開展有了群眾工作基礎，有了骨干力量，有了具體組織者和參與者，就能有效地把群眾發動起來，組織起來，實行“三自”，使計劃生育群眾自治能夠深入開展、不斷地推進。

（二）計生協在計劃生育群眾自治中的重要作用。1.通過組織建設，從機制上對群眾自治的落實起到推動作用。計生協會經過30多年來的發展，已成為宗旨明確、網絡健全、制度規范的群眾性團體，對推動人口計生工作的作用已日漸明顯。基層計生協會以育齡群眾為主體，以老黨員、老干部、老模范、老專家、老農民或退休職工等社會賢達為骨干。其工作任務有四個方面：組織會員帶頭學習國家、省計劃生育方針、政策、法規，帶頭實行計劃生育，帶頭勤勞致富；經常開展計劃生育宣傳教育，引導群眾自覺實行計劃生育；積極開展有利于育齡群眾實行計劃生育的各項服務活動，為育齡群眾辦好事、辦實事、排憂解難；參與計劃生育的民主管理和監督，傾聽育齡群眾的意見和要求，維護育齡群眾的合法權益。2.通過宣傳教育，從思想上對群眾自治的落實起到引導作用。宣傳教育具有廣泛性、持續性、結合性和社會性。廣大基層計生協會會員通過書寫板報、墻報、標語，發送計生宣傳品、交心談心、組織文藝演出等方法，大力宣傳基本國情省情、人口與經濟、社會協調發展和可持續發展、科學、文明、進步的婚育觀、計劃生育政策法規、計劃生育、優生優育、生殖健康科普知識、計劃生育工作思路，總結計劃生育工作經驗、典型，使計劃生育觀念越來越深入人心。3.通過優質服務，從行動上對群眾自治的落實起到橋梁作用。基層計生協會的優質服務主要是通過結對幫扶、開展生產、生育和生殖保健服務以及為貧困戶、受災戶捐款捐物，緩解燃眉之急的生活困難等方式進行的，不僅能根據對象戶的個人、家庭狀況結合當地自然資源條件提供技術培訓、信息咨詢、資金扶持、普及科學文化知識來幫助對象脫貧致富，還能通過思想開導、政策法律宣傳、家事互助等方式解決對象戶日常生活中的困難，并可以通過積極配合計生技術服務部門開展生育和生殖保健服務，協助做好避孕節育知情選擇、藥具上門、生殖保健、少生優生工作，避免和減少育齡群眾非意愿性懷孕與計劃外懷孕的發生，保障廣大育齡婦女的身心健康，彌補計劃生育行政工作中難以涉及的一些不足，增強了育齡群眾自覺實行計劃生育的主動性，變“要我”實行計劃生育為“我要”實行計劃生育。4.通過利益導向，從經濟上對群眾自治的落實起到鞏固作用。新時期人口計生工作的一項重要內容是推行“三結合”，就是堅持農村人口計生工作與發展經濟相結合，與幫助農民勤勞致富相結合，與建設文明幸福家庭相結合，以突破根深蒂固的傳統婚育觀念，解決農村居民實行計劃生育之后，勞動力減少、老無所養的問題，從而使群眾的生育觀念產生變化，由被動接受轉變為主動行動。

三、目前推行計劃生育群眾自治存在的問題

總體來看，山東省的計劃生育群眾自治工作的推行是健康的。但是從外部客觀環境和內部運作情況看，還存在一些不容忽視的問題。一是認識還有差距。一些鄉村干部認為計劃生育工作開展繁瑣復雜，是“天下第一難事”，廣大群眾的生育意愿和國家的生育政策之間還存在著一定的差距。人口與計劃生育工作需要通過強有力的行政手段來推動，推行計劃生育村民自治，在自我約束和管理上存在欠缺，同時，村民自治在一定程度上缺少群眾基礎，條件還不是很成熟。二是村規民約還不規范。一些村制定的計劃生育村規民約，村民應享有的權利與承擔的義務極不平等，對村民規定的義務、限制、制約措施多，享有的權力、民主、政策措施少，過分強調村民的違約責任，在具體執行過程中違約行為頻繁，很難找到合適的解決途徑。三是經費保障不足。近年來，雖然各級政府、計生部門對計劃生育經費的投入力度加大，但在村、組計生干部的報酬落實上仍顯不足。雖有明文規定村計生專干工資按村支書工資標準的80%計發，但由于各方原因不能全面落實到位。有的村級沒有任何活動經費，無法適應工作需求。四是村民參與意識還不強。當前，絕大多數地方的群眾文化水平較低，法律意識相當淡薄，雖經多方宣傳，但一些群眾對村民自治工作仍漠不關心，給工作全面開展帶來了一定的難度。五是協會作用沒有得到很好發揮。主要是沒有擺正協會工作的位置，有的認為協會工作無關緊要，忽視了協會在村（居）民自治中的載體地位；有的把一切都歸功于協會，這顯然也是不切實際和經不起推敲的。

四、發揮計生協作用，搞好計劃生育群眾自治應把握的幾個要素

（一）提高認識是前提。應本著“兩委負總責、協會當骨干、家庭為中心、群眾做主人”的工作機制，著重做好兩方面工作。一是強化領導意識。把實現群眾自治作為人口計生工作的重點工作，切實加強領導。要結合實際，出臺計劃生育群眾自治實施方案，及時協調解決工作中的實際問題。二是強化責任意識。鎮黨委書記和各村黨支部書記為群眾自治的第一責任人，分管領導為直接負責人，各部門按照各自工作職能，認真做好具體的工作指導。同時，把群眾自治列入計生工作目標責任制的一項重要內容，定期檢查、督促落實，做到獎優罰劣，促進群眾自治工作扎實有效地開展。

（二）建章立制是關鍵。在推行計劃生育群眾自治工作中，應該把握住兩個關鍵性環節：一是計劃生育村規民約制定要統籌兼顧。計劃生育村規民約是實行計劃生育群眾自治的依據，也是規范干部依法管理服務和群眾婚育行為的準則。要注重合法性，不能與國家法律法規相抵觸；要注重民主性，集思廣益，廣泛收集群眾的意見、建議；要注重針對性，應從實際出發，因地制宜；要注重可操作性，要通俗易懂，利于實施。二是實施計劃生育合同化管理。要把雙方的權利和義務，通過合同的形式具體落實到位。在各級層層簽訂計劃生育目標管理責任書的基礎上，委托協會小組長與廣大育齡群眾簽訂遵守計劃生育合同書。合同要根據育齡群眾的不同特點，在內容上有所區別，讓群眾見到實行群眾自治的好處，自覺地計劃生育，為計劃生育群眾自治工作開展鋪平道路。

（三）隊伍建設是保證。實行計劃生育群眾自治，沒有黨支部村委會的重視和強有力的計生協會組織網絡作保障，很難順利開展。一是要成立群眾自治領導小組。縣鄉（鎮）成立計劃生育群眾自治指導小組，各村也要成立領導小組，使工作層層落實、有人管事辦事。二是要配強一支村級計生協會服務員隊伍。對村級計生服務員進行考核，把有文化、年輕、有工作能力、責任心強的優秀青年充實到計生服務崗位上來，充分發揮隊伍的帶頭作用。三是成立計劃生育評議監督隊伍。聘請有思想覺悟、有群眾基礎、有工作能力的各界人士為評議監督員，加強對計生群眾自治工作的監督指導。

（四）群眾參與是根本。如何使計劃生育群眾自治落到實處，真正體現廣大群眾的意愿，群眾參與至關重要。一是村規民約的制定、合同管理程序上要讓群眾廣泛參與，廣泛征求群眾意見，了解群眾需求，讓群眾明白自己應該履行哪些義務。二是積極組織豐富多彩的群眾活動。推行計劃生育群眾自治要讓群眾協助、參與計劃生育各項工作的管理服務和監督工作，真正實現群眾自我教育、自我管理、自我服務的目標。

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關鍵詞：農村計劃生育 宣傳教育 對策思考

【中圖分類號】R-1 【文獻標識碼】B 【文章編號】1671-8801（2013）06-0223-01

1 活動面臨的不利現象

首先，單位負責人不能夠將此項活動放到應有的高度上看待。在對其形成的意識中，絕大多數的負責人將其看成是一項可有可無的活動，認為不會對整體活動有多大的作用。尤其是當前的針對轉變婚育思想，保持低生育性的宣傳工作沒有認真地開展好，在很大程度上都忽視了該項活動的重要意義。還有一些單位負責人認為各項活動要耗費大量的資金，效果短期內無法見到，因此做和不做不存在區別，還有一些過分的注重形式化內容，不能堅持開展，無法從本質意識上提升對宣傳活動的認知水平。其次，活動人員的素養偏低。目前的大多數農村計生單位都是成立于上個世紀的八十年代。而從業者來源比較分散，水平也存在比較大的差距。不能合理的高效的掌握住計生知識以及國家頒布出臺的相關法律等，還有一些人在意識上出現失誤，無法幫助人民排疑解難，具有專業水平的工作者數量非常的少。第三，宣傳活動籠統。在對活動進行組織的時候，很多單位不能夠將上級單位和本單位的實際情況結合到一起來考慮，大多數是盲目的按照指示開展活動，缺乏創新思想，需要進行的活動大多都未合理的開展，活動規定和具體貫徹狀態有較大的出入，工作中經常發生顧及這邊忽略那邊的問題。大多數情況是計生工作開展的優秀的地域，此項宣傳活動也相應的開展的好，而計生活動開展的不見成效的區域，此項宣傳活動也未認真地開展好。第四，活動費用少。活動費用過少嚴重的制約了活動的有效開展。目前由于費用不足導致活動無法正常高效的進行，很多需要完成的工作并沒有認真地開展好，需要落實到位的事情也并未按照規定進行。電教裝置大多都比較的老舊，而宣傳資料也過于形式化。

2 針對問題開展的應對措施

結合上述提到的一些問題，要想在當今的時代背景下認真地開展好計生工作，與之相關的宣傳活動必須要深入的革新，具體的講有以下的一些應對方式。第一，要將活動放到應有的思想高度上對待。要使宣傳教育出實效，必須樹立宣傳教育首位意識，熟悉群眾對計生知識需求心態。以服務對象為主，堅持一切從實際出發，要以強烈的事業心和責任感，充分發揮主動性、積極性、創造性，落實責任、人員、經費“三到位”，想新招、創精品、提升宣傳活動品位。按照“貼近社會、貼近生活、貼近群眾”的要求，不斷深化計生宣傳教育工作，促進群眾婚育觀念的轉變。其次，不斷的將活動要素進行革新。從一般化宣傳內容向有明確針對性的宣傳內容轉變。

3 創新計劃生育宣傳教育機制

以強化計劃生育宣傳為突破口，創新宣傳教育模式，增強宣傳教育效果，堅持貼近群眾，按需施教，以通俗易懂、可行實用的形式，求實求新，著力建立“入戶宣傳、標語宣傳、陣地宣傳、信物宣傳”的計劃生育宣傳教育新機制。

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第二條  本規定所稱的癡呆傻人同時具有下列特征：

（一）由于家族遺傳、近親結婚或父母受外界因素影響等原因先天形成；

（二）智商在四十九以下的中度和重度智力低下；

（三）語言、記憶、定向、思維等存在行為障礙。

第三條  禁止癡呆傻人生育。

癡呆傻人必須施行絕育手術后方準結婚。結婚雙方均為癡呆傻人的，可以只對一方施行絕育手術；一方為癡呆傻人的，只對癡呆傻人一方施行絕育手術。

第四條  對本規定公布前已結婚的有生育能力的癡呆傻人，依照第三條規定施行絕育手術。

第五條  對已經懷孕的癡呆傻婦女，必須施行中止妊娠和絕育手術。

第六條  對難以確認為本規定所稱癡呆傻人的，由縣級以上人民政府的衛生行政部門指定醫院檢查診斷。

第七條  按本規定對癡呆傻人進行的檢查診斷和手術一律免費。

第八條  各級人民政府的計劃生育、衛生行政和民政部門以及醫療保健單位要做好社會調查、婚前檢查、遺傳咨詢和地方病防治等工作，預防癡呆傻人的出生。

第九條  對違反本規定造成癡呆傻人生育的單位和直接責任人，區別不同情況，給予行政處分、經濟處罰；對負有直接責任的監護人進行批評教育并給予適當的經濟處罰。

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在許多有關基層計劃生育行政執法問題的分析文章中，最常見的一個原因就是責基層工作人員的素質不好。他們認為政策是好的，只是執行中走了樣，主要原因是基層人員素質低。例如有文章說：“個別計劃生育行政執法人員法律意識淡薄，在工作中有法不依、弄虛作假、亂收費、亂罰款、不按法律程序辦事，不用法律手段解決爭議和沖突，致使違法侵權的計劃生育具體行政行為時有發生。這些行為的存在，損害了政府形象和黨群關系，影響了計劃生育的正常開展，同時給計劃生育工作中的人權保護帶來了一定的消極影響。”

但我想，有誰認真的去考慮過政策為什么會走了樣，難道基層人員的素質真的很低嗎？低到不知道怎樣是遵守政策，怎樣是違反了政策嗎？抑或是他們的素質低到不知道違反政策要受行政處分甚或擔法律責任嗎？連最基本的遵法、守法以有利于自己——最起碼可以不犯錯誤都不知道的工作人員的素質的確太可怕，指責當然應該。只是筆者在想：隨著我國人事制度的逐漸規范化，無論如何，基層工作人員多少也是參加了錄用考試，闖過了幾道關才獲得了工作機會。雖說難免有個別人是靠關系的，但也是有硬杠杠（諸如大專學歷等）卡著的，也不是任人唯親，不論良莠與否都可以進來的。既然如此，基層人員素質太低以至于知法、執法、犯法甚或連違法的后果都不知曉的可能性就排除在外。

一般而言，人的行動有兩個出發點：一為名或利；一為職責所在，不得已。那末是什么讓他們知法而不守法、或者說是不嚴格的守法執法的呢？是為名或利嗎？據我所了解，基層計劃生育工作人員的付出和收入極其不成比例。計劃生育執法工作中的沖突是得罪人甚至是對于執法人員有人身危險的工作，如果說他們關押人員，扣押東西得到了好處，那就是：名是罵名，利是那沒有保障的工資。至今為止，筆者家鄉的計劃生育基層工作人員的工資依然沒有保障。他們的其他福利待遇如“三保”“五保”（諸如住房公積金、醫療保險、養老保險等等）一律為零。而他們辛辛苦苦工作所應得的勞動報酬：工資還是要靠社會撫養費的征收來兌現，收上來就發工資，收不上撫養費就拖欠、扣工資，甚至直接的懲罰就是：別來上班了，何時完成收款任務何時來上班。

如果說為了保障自己的工資而采取強制執法方式侵犯公民權利是為了利，那也不算是私欲過度膨脹導致的超出制度范圍的求利；至少，他們也是在保障自己獲得報酬、繼續工作的權利，或者說也是在保障自己為人子女、為人父母而必須對家庭承擔養家糊口的責任和義務的能力。這是國家和社會沒有對他們盡到及時足額發放工資的義務、沒有保障他們的相關權利而導致的變相扭曲。

當然，這是激憤之辭，只是筆者的打抱不平之見。實際上，基層計生工作人員決沒有因為工資福利待遇等問題而故意去違法或變相執行政策。相反，他們在誤解和低待遇的條件下，在巨大的壓力和責任重負下兢兢業業地工作，為開創我國計劃生育工作的新局面做出了不可磨滅的貢獻。迫使他們這樣做的，是依法行政的理念和要求與群眾強烈的生育意愿的矛盾，是沒有完善的具體可操作性的政策要求與錯綜復雜的具體情況不相吻合產生的矛盾。

一直以來，大眾傳媒、社會各界強調的是弱勢群體——計劃生育對象戶的權益保障。但有誰去想過基層工作人員的權益該如何保障，包括給他們一個清楚、明白、可行的執法規范以保證他們不“簡單粗暴地執法”？沒名沒利，他們為什么這么粗暴的執法以致于侵犯了公民人權呢？筆者認為，唯一的解釋就是：職責所在，制度的不完善導致甚至是賦予了他們這樣做的必然性。

為什么會產生政策執行中的扭曲現象呢？筆者認為：

其

一、依法行政、保障人權，最關鍵的不是執行者的素質，而是法律與制度的完善與性質。即一部善法，是保障人權的基本前提。在這方面，筆者深深贊同關于善法、惡法的討論。當然，這里的“善”，不僅僅指善、惡之善，也指完善之善。在前幾年，計劃生育是靠國家的行政強制力來推行的，即便是“計劃生育七不準”，也是在作為內部紀律使用多年后才解密的：即面向社會公開。而受到廣泛批評的“計劃生育七不準”所禁止的基層工作人員執法行為也是在這一規定公布后使計劃生育基層人員成為矛頭所指、眾矢之的的。這其中，政府法令的頒布自然有著當時國情的考慮，但也包含了政府對部門工作人員工作方式的態度和工作方式選擇的認可度，至少是默許的。“國家公共權力主體或政策制定者按照自己的價值觀或出于某些特殊的考慮，而不是按照公認的公共政策基本原則，像公正、公眾利益至上、合法等原則去制定公共政策。”【1】筆者認為：我國計劃生育政策的最初頒布施行，應該符合“出于特殊國情的考慮”這一假設。（由于筆者知識層次、社會地位所限，這個結論只能是我的推斷，因此稱為“假設”。）計劃生育工作方式為什么發生了轉變，是人員素質得到了突飛猛進的提高嗎?實際情況并非如此。真正的原因是：

一、從法律和政策層面來看，我國計劃生育工作最初是靠國家強制力“強制入軌”的，如今轉向了綜合治理、統籌解決人口問題的階段；

二、相關制度，諸如對社會撫養費征收使用的管理、監督制度；對計劃生育家庭的獎勵幫扶制度和農村社會保障制度及政策的建立、完善、落實較之前幾年進一步強化了。也許這些是當時及今日計劃生育工作局面的最好注解。計劃生育工作方式的轉變，從一個側面說明了善法而非人員素質對于人權保障的重要性。

其二是法律制度的安排，沒有給行政人員切實可行的執法空間。基層計劃生育執法人員的執法權限中，沒有強制執法權，需要強制執法的只能申請法院強制執行。這就有很多局限。例如，在公、檢、法、司、城管等部門和計生委的配合上是否有高效協同性。具體而言，社會撫養費的征收盡管可以申請法院執行，但依靠法院強制執行，非基層執法人員所能決定，一般要有縣計劃生育局統一決定，向法院上交法定費用，辦齊手續后才可以實行。而上級下達收款任務又常常不考慮這些實際情況，不可能每次收款都等全縣統一的行動。這無形中增加了征收的困難。又如，社會撫養費的征收即使可以等待時機，而大月份計劃外孕婦的人流工作就沒有這么多時間和機會“暫緩”。法律規定是要做通工作讓她們自愿去做人流。想方設法要生孩子的人，能做的通工作嗎？在行政手段淡化和農民法制觀念淡薄、生育愿望強烈的情況下，要讓他們自覺實行計劃生育還是很難的工作。何況，好多孕婦甚至“準孕婦”根本就不在家，工作人員根本就沒有做思想工作的機會。所以，我們不能片面批評基層人員如何低素質，如何粗暴簡單的工作，我們應該考慮政策的現實可行性。這里，筆者請大家思考幾個問題：為什么計劃生育七不準沒有在頒布之初就向社會公開？為什么引起群眾強烈不滿的粗暴簡單的計劃生育執法案件中，幾乎沒有群眾勝訴的？因為計劃生育推行之初，的確是靠國家行政強制力來推行的。固然，這和當時的國情有關，筆者不想加以評論。

其

三、財政投入不到位，導致行政執法資源不足。西方政策實施途徑的兩大學派之一的組織理論學派的代表人物斯諾和特里林認為“只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執行的政策，也才能知道它在執行中是如何被調整和塑造的”。[2]只有了解了基層計劃生育服務站是如何運轉、工作的，我們才能解開計劃生育政策變形的真正原因。以計劃生育為例，根據有關規定，基層計劃生育服務站屬于“全額撥款的事業單位”。從有關事業單位的定義及特點來看，基層計劃生育服務站也應屬于享有全額財政撥款的公益性事業單位。國家法律明文規定，財政投入人均十元作為計劃生育事業費。實際上由于地方財政能力不足，在一些貧困縣里，基層計劃生育部門實際上處于自籌自支事業單位的境地，人員工資、辦公費用以及其它一切費用都是從社會撫養費里出。還有一些貧困縣，財政不僅不撥錢給計生部門，每年各計劃生育服務站至少還要上交鄉鎮財政幾十萬元。一個沒有財政撥款收入、也沒有贏利性下屬單位的服務部門，如何有錢上交？基層計劃生育服務站因為得不到資金投入，而又要承擔數額不菲的上繳任務，為了單位的正常運轉，他們只有依靠社會撫養費的征收尋求生存空間。而由于有“計劃生育七不準”、沒有強制執行權等種種限制，這就迫使計生部門去“放查放生”，出現了“上有政策，下有對策”的局面。從政府的角度來說，經費再緊張也不應該放生。而基層現在的實際情況是：不僅僅是經費緊張，而是撥款幾乎為零，經費嚴重不足。在某些地區，是這些“素質低、執法簡單粗暴的”基層人員在養活著計生辦！在保證著基層計生辦這一國家、政府舉辦的公益事業單位的運轉！個別領導，尤其是縣級領導一講話就說：嚴肅查處收錢放生等違法違紀行為，要如何處理某些素質低的工作人員等等，但卻不說“我怎么沒、為什么沒有保證撥款到位”，只說財政緊張也不應該放生，卻不說基層人員也要吃飯，也要養家；而且，緊張和零是兩個概念，是質的飛躍和差別！我想作為鄉鎮黨委書記、縣委書記總該懂得這一點？很多關于基層計生隊伍建設的文章說到隊伍建設建議時，大多是從對他們的要求入手，諸如：素質高、懂業務等等，很少有作者真正從關心基層計生隊伍的待遇和工作狀況——哪怕是他們的工作權利的保證出發的。我想，某些人是否應該深入基層去看看再發表言論、制定政策？！

其

四、利益激勵引導機制不健全，行政執法違法責任過輕，使守法、違法的得失權衡失度。有人認為是基層計生人員受利益驅動導致了收錢放生。而筆者認為至少應區別看待“基層計生人員”中所指的鄉鎮和村級計生干部兩個不同的群體，籠統地說基層計生人員受利益驅動收錢放生是不符合事實的。筆者認為，對于鄉鎮計生干部來說，基本上是由于資金投入不到位所迫使的。因為在收錢謀私和為此失去工作之間，他們更愿意守法保住工作。如果說村計生專干放查放生是利益驅動，或許的確如此。因為村級專干幾乎沒有工資收入，一般每個月只有五十或六十元的補貼，又沒有退休、養老保障等，（筆者要強調的是，在有些縣，鄉鎮計生干部除了工資按照事業單位人員標準來執行外，也沒有任何福利待遇，包括現在農民已經有的醫療保障，他們都沒有。他們唯一所有的就是一個有名無實的事業身份，支撐著他們繼續工作的一個重要原因是寄希望于國家的機構改革會給他們帶來曙光。）因此部分村計生專干，甚至村黨支部書記、村長等寧愿選擇丟掉這份“工作”（這也是他們受到的最重的處罰），也要包庇自己的至親超生或者收受錢物包庇他人。

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【關鍵詞】氣候變化；人口控制；生育權

一、氣候變化應對措施中控制人口數量增長的缺失

20世紀70年代在世界范圍內發生了多起歷史罕見的極端氣候事件，1974年聯合國第六次大會要求世界氣象組織對此展開研究，氣候變化問題開始進入國際視野。目前國際社會主要是采取技術措施、經濟措施從減緩和適應兩方面應對氣候變化，人口數量因素完全未被提及。但事實上，人口增長已經成為影響氣候變化的重大因素之一，全球人口從今天的約68.0億人增至2050年91.5億 將不可避免地導致溫室效應的顯著增加，進而影響氣候變化。

首先，人口增長有助于增“源”減“匯”，從而削弱了目前應對氣候變化減緩措施的實施效果。因為要滿足人類快速增長的需求,人類就必須向大氣層排放更多的溫室氣體。趙白鴿博士 在接受中新社記者專訪時介紹了兩組數據，一組是近百年來世界人口每增長十億人所需的時間，另一組是同一時間里全球人類活動引起的溫室氣體排放的動態變化，指出這兩組數據呈現了極大的相關性，隨著人口的增加、人類活動的頻繁，溫室氣體排放也大幅增加。又因為，人口增長意味著糧食需求的加大,這必然會引起農牧業生產的擴大,也就需要更多的耕地。而這些新耕地的主要來源就是開墾森林和草地，進而就會導致森林碳匯的減少。同時，人口增加還意味著會有更多的廢棄物被排放到海洋中，特別是一些廢油漂浮在海面上,抑制海水蒸發,使海上大氣變得干燥，從而減少海面潛勢的轉移,導致海水溫度變化增大,使海洋失去了調節氣溫的作用。森林和海洋作為地球上最主要的碳匯,它們從大氣中吸收二氧化碳的能力的下降,也增強了地球的溫室效應。

第二，人口增長使各個國家特別是不發達國家適應氣候變化的能力減弱。隨著人口不斷增加，休耕期正在縮短，加劇了土壤退化和沙漠化，糧食產量下降，于是遷移在所難免。例如，盧旺達在其應對氣候國家方案中就提到，人口數量增長使適應氣候變化的脆弱性加劇。由于人口快速增長，高密度人口區過度開發土地，植被遭到嚴重破壞，出現了土地侵蝕和滑坡。于是，人們開始從北方人口最稠密的省份向東南亞人口最少的省份遷徙。這些遷移人口使得新的區域土地荒漠化的風險增加。同時，淡水短缺也是伴隨人口增長的典型情況，通常由于氣候變暖淡水供應減少，污染水平上升也會影響淡水供應，但人口增長會日益增加對淡水的需求，所以人口增長使得人類對淡水供應的適應能力減弱。比如孟加拉國在應對氣候國家方案中就強調了海平面上升和人口增長對淡水供應的雙重影響：由于氣候變暖，海平面上升和地面下沉，在河口海水入侵合并進入地下水使得淡水供應能力下降。而不斷增長的人口壓力和由于經濟發展不斷增長的需求壓力，將進一步降低淡水供應相對可能性。所以，人口增長加劇了人類應對氣候變化所致的自然災害的脆弱性。

綜上，可以看出其實在氣候科學界已經普遍承認人口變化的規模和速度以及增長結構是氣候變化不可或缺的因素之一。政府間氣候變化專門委員會的第四次評估報告中也指出：“在20世紀最后30年里，單位GDP和人口增長是全球排放量增加的主要驅動力。”但是為什么在國際法律文件或氣候變化談判中一直沒有將控制人口數量作為應對氣候變化的措施之一呢？西方世界的質疑聲或許能回答這個問題。

二、控制人口數量應對氣候變化的理論之爭

2009年11月18日聯合國人口基金了主題為“人口與氣候變化”的《世界人口狀況報告》。該報告從人口增長的角度，探討氣候變化與人口穩定、性別和年齡構成、人均收入等因素的關系。同年12月10日，中國國家人口和計劃生育委員會副主任趙白鴿主任在哥本哈根建議，將人口問題寫進哥本哈根氣候變化大會的成果文件。以上兩事件合在一起被認為是國際社會首次將氣候變化和人口數量聯系起來，但這卻沒有受到國際社會的普遍推崇，反而迎來了西方世界的廣泛質疑。原因很簡單,因為控制人口增長被認為是一個困難并負有爭議的措施。主要的批評觀點如下：

（一）缺乏科學上的確定性

該觀點的代表人物有英國肯特大學社會學家Frank Furedi，他在英國著名網絡雜志《刺》上發表文章 闡明兩點主張：第一，人口規模和氣候變化之間不存在直接的因果關系，他舉例說越多人使用土地其結果往往是土地被更好的管理，而土地破壞嚴重的地區卻是人口密度較低的地區（如薩赫勒地區）；第二，人類不是簡單地排放二氧化碳，制造污染，消耗資源，他們也創造和改變生存環境，把目光局限在“自然限制”人口增長上，社會將脫離繼續尋求創造性的方法解決貧窮、饑餓、資源不足等問題的軌道。

實際上，主張一是指人口數量和氣候變化之間的關系具有科學上的不確定。根據人類目前的認識水平，科學上確實不能證明人口數量和氣候變化之間的直接因果關系。《2009年世界人口狀況報告》承認，人口增長對排放的影響是復雜的，還受其他因素的影響，人口增長和溫室氣體排放量提高的關系并不是直接的。但是，國際環境法公認的風險預防原則正是專門針對科學上尚未得到最終明確證實，且如果等到科學證實時才采取防范措施為時已晚的環境風險而制定的。根據風險預防原則的要求，即使目前不能確定人口增長直接導致氣候變化也應該采取必要的預防措施積極應對。主張二則是人口與資源關系樂觀派的翻版。古典經濟學家西蒙在《沒有極限的增長》一書中認為，隨著人口的增長，所消耗的自然資源必然增加，這將迫使人們推動技術進步，尋找更多的、更廉價的資源，借此消除人口增加所帶來的資源壓力。而新的資源往往比老的資源更便宜也更豐富。所以，在人類歷史上，人口增長是同資源增長而不是資源減少聯系在一起的。這一觀點初看似乎有點道理，其實則不然。因為，技術創新的原動力在一個復雜的社會中不是或主要不是由人口因素所引起的資源短缺，而是由其它非常復雜的政治、經濟、文化等因素所決定的。所以，人口的增長、資源的短缺并不一定導致技術創新，相反很有可能阻礙技術創新。這是由于工業社會中的技術創新是以節省勞動、提高勞動生產率為特點的，這點與利用大量勞動力的勞動密集型經濟不同，它難于由人口眾多產生出來。因此，在解決資源危機的技術進步和減少人口增長率這兩種方式中，更方便、有效的是后者。英國“理想人口” 智囊團組織就提出，應對氣候變化――一個簡單的被認為是比科技發明更好的投資。

（二）對人權的侵害

該觀點是目前西方世界的主流觀點，也是控制人口數量一直不能被接受為應對氣候變化良方的根本原因。在西方，生育一直被認為是人類神圣的權利和義務，很少有人敢于公開支持運用法律政策等國家權力控制人口增長。而中國的人口政策是最常被抨擊的對象。西方某些人以20世紀60、70年代關于中國的“計劃生育”政策的一些負面失實報導為依據，強調以國家強制力控制人口數量，就是在沒有得到孕婦完全同意的情況下為其進行絕育手術等違反人權的手段。2009年12月12日，Maurice Vellacott在加拿大《金融郵報》發表了題為“應擔憂人口減少，不要擔憂人口過多”的文章，他認為中國當初根本不需要實行計劃生育，獨生子女政策是一項以減少中國人口為目的的國際戰略陰謀。文章說包括中國在內，面臨的不是人口過多，而是人口太少，人口太少將引發很多經濟問題。

以上這些以人權為借口，攻擊、指責中國計劃生育政策的觀點，實屬不切實際之言論，是對人權的片面理解和對我國國情的認識不足，也是對計劃生育政策的誤解和偏見。我國計劃生育是通過控制人們的生育行為消除和緩解利益沖突，反映在應對氣候變化領域，就是消除和緩解人們享有的生育權自由與人口增長導致氣候變化加劇之間的利益沖突。在我國，一家多生育一個孩子，就會多占一份基本的生存資料，獲得比其他家庭更多的利益。但一國總的資源數量是有限的，所以每個公民的份額就會相應減少。該原理推廣到全球氣候變化問題也是一樣的，一國人口數量越多就意味著越多的溫室氣體排放和更多的人口紅利，也就相應獲得更大的經濟發展利益，于是每個國家都想獲利而不愿控制人口，導致氣候變化加劇。可地球承受能力是有限的，如果每個國家都放任人口增加，終有一天會超過地球承載能力，導致人類的滅頂之災。所以，避免人口增長導致氣候變化加劇是人類生存權的需要。生存權作為首要人權，是人之為人最基本的權利，與憑借本性是同義的。而生育權是公民權的一種，是生存權的具體應用，所以當公民生育權利與基本生存權相沖突時，政府有責任在整體上對個人生育行為加以引導和適度控制，進而從根本上保障人權。所以，中國通過控制人口數量應對氣候變化不僅不是對人權的踐踏，反而是保障人權的重要措施。

三、控制人口數量應對氣候變化的現行法律政策及其完善

除了中國的計劃生育以外，印度、巴西也都有控制人口的法律政策，另外，世界上40個最不發達國家在向全球環境基金提交的應對氣候變化國際方案中，有37個國家確認了人口迅速增長或加劇了氣候變化的影響或阻礙了適應的能力，這些都為控制人口數量應對氣候變化提供了有益的經驗。但是，從世界范圍來看，國際層面以及發達國家卻一直沒有將控制人口數量納入應對氣候變化，特別是在法律政策層面幾乎呈現空白狀態。因此，筆者認為我國可以從國內、國外兩方面努力，逐步實現控制人口增長應對氣候變化：

自20世紀70年代以來，中國政府一直把實行計劃生育作為基本國策，使人口增長過快的勢頭得到有效控制。我國于2007年6月4日了《中國應對氣候變化國家方案》，詳盡闡述了我國應對氣候變化的指導思想、原則、成就、目標及相關政策和措施。這是我國第一部應對氣候變化的政策文件。根據該方案，我國將實施計劃生育，把有效控制人口增長作為應對氣候變化的措施之一。中國實施30年計劃生育政策以來少出生了4億人口，按照目前人均二氧化碳排放量4.57噸計算，中國如今每年減少18.3億噸二氧化碳排放。同時，也必須承認我國的溫室氣體排放量已經居于世界首位，人口總量大是溫室氣體排放量持續增加的重要原因。只要有人，就會有溫室氣體排放。 因此，今后我國應進一步加強計劃生育工作力度，嚴格控制人口增長。在鞏固已有成果的基礎上，重點解決流動人口、富人名人、涉外婚姻的計生工作難題，同時也要配合其他有效手段，如增加婦女受教育和就業的機會、完善生殖健康服務體系和其他社會保障體系。尤其是在農村，要讓老百姓永遠不再為養老、看病擔心。這樣，農民養兒防老的觀念自然就會發生轉變。計劃生育工作要以人為本、以家庭為基礎、以社區為重點，逐步改變群眾理念，最終從國家控制轉變為群眾自愿優生優育。

在國際層面，今后我國應該充分利用氣候變化國際談判等重要場合，反復重申控制人口數量應對氣候變化的必要性，并且建議將以下具體內容寫進氣候變化會議的成果文件：關注氣候變化和人口發展的相互作用；優先開展對相關數據的研究和收集，以提高對于氣候變化過程中的人口動態的全面系統理解；對各國政府的建議性措施，如自愿計劃生育，加強對婦女教育，完善性健康和生殖健康服務，推廣現代避孕手段避免意外懷孕等等；在堅持共同但有區別的責任原則下，要求各國政府逐步在本國應對氣候變化國家方案和其他國內立法中體現控制人口數量的法律政策規定等。特別是一些發達國家的成員國，盡管他們人口總數不大而且增長速度不快，但是他們的溫室氣體高人均排放量決定了，其每減少一個人，溫室氣體減排量相當于發展中國家減少5至6個人。因此，強調發達國家控制人口數量是有積極意義的。當然由于和法律傳統不同，我國并不會要求發達國家推行強制計劃生育或基于義務的計劃生育政策，但是可以變通為基于權利的方法實行人口控制，如利用各種宣傳教育、經濟刺激的手段傳導：這是對人民福利需求的反應，而不是對全球人口過剩國際關注的反映。

總之，沒有人是真正的“碳中性”，因此，每一個人都是氣候變化問題的一部分，每個人都必須以某種方式成為解決問題的一部分。全人類需要在每一個溫室氣體影響因素方面共同努力，這當然應該包括對于人口數量的控制。對于欠發達地區，人口數量已經占到目前世界人口的五分之四，控制人口增長是其應對氣候變化措施中不可或缺的一個領域；對于發達國家，“應該對世界二氧化碳排放量百分之五十負責”，所以，也沒有借口拒絕控制人口數量。任何一個國家、政府都必須采取計劃生育政策，不論這些政策是基于義務還是權利、強制還是自愿，但是必須有所行動。

參考文獻

[1]根據《2009年世界人口狀況報告》，預計到2050年世界人口數量低水平是79.59億；中等水平91.50億；高水平104.61億。

[2]趙白鴿博士時任中國國家人口和計劃生育委員會副主任、國際人口方案管理委員會主席。

[3]《趙白鴿：中國人口管理經驗將為應對氣候提供實踐》，載2009年12月12日中國新聞網?id=2332380.

[11]姚宗橋：《論中國計劃生育政策的性質和表現形式》，載《中國人口科學》2003年.第5期。

[12]趙白鴿：中國人口管理經驗將為應對氣候提供實踐，載2009年12月12日中國新聞網省略/gn/news/2009/12-12/2014297.shtml，2009年12月16日訪問。