導語：如何才能寫好一篇國有土地征收賠償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：土地征用；房屋拆遷；公共利益；個人利益

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）17－0182－02

拆遷問題近幾年一直是熱議的話題，就以《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》來說，無論是在力度上和速度上都得到了廣泛的關注。當我們受到個案沖擊時，不得不考慮的一個問題是，我們到底是存在哪些制度性的問題，還是拆遷條例所呈現出與社會進步不同步的體制問題。經過專家的廣泛調查研究，《城市房屋拆遷管理條例》與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規定存在抵觸，這導致了城市發展與私有財產權保護兩者之間的嚴重沖突，也導致了公共利益和個人利益在土地征用和房屋拆遷中的失衡。即便是2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》也不能完全根除土地征用和房屋拆遷中的失衡現象。

一

一部法律的修改不僅僅是文字的變化，更多的是其背后復雜的利益調整。關于土地征用和拆遷問題法律也是幾經修改。1991年6月為了與《城市規劃法》建立配套的法規，國務院了《城市房屋拆遷管理條例》。當時的城建主體多是國有性質，拆遷行為基本依靠政府計劃，當然鮮有涉及公共利益與非公共利益的差別，商業拆遷多半按照政府拆遷的模式。1994年7月《房地產管理法》出臺，分稅制實行改革，城建主體中增加了開發商，開發商由后臺走向前臺，土地財政成為重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆遷條例》修改頒布，但是沒有在根本上解決公共利益和非公共利益的差別，政府既是審批者又是裁判者，對被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法給民眾帶來了一定程度的經濟利益損失和精神傷害。2004年3月《憲法》增“征用補償”條款，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是憲法修正案仍然沒有界定“公共利益”的范疇。2007年3月《物權法》規定“拆遷補償”， 第42條針對城市房屋的拆遷的三項補償安置原則，提高了對被拆遷人的補償標準。2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》有了更多的改善，對公共利益與個人利益的平衡，對各種利益的博弈都發揮了一定的督促和限制的作用。

二

以往條例中對于“公共利益”都沒有明確的界定，新條例在這一點上有了較大的突破，并采取了列舉方式。對于公共利益的界定，第八條以列舉的體例將“公共益處的需要”界定在：國防和交際的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等根本行動措施扶植的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、情況和資本呵護、防災減災、文物呵護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城鄉規劃法有關劃定組織實施的對危房集中、根本行動措施落伍等地段進行舊城區改建的需要；法令、行政律例劃定的其他公共益處的需要。公共利益的界定避免了以往開發建設拆遷的發展經濟和公共利益需要的偽裝，主要是區分了公共利益和非公共利益，并不能實際上解決在土地征用和房屋拆遷中公共利益和個人利益失衡的問題。公共利益和個人利益失衡的根本原因是不能使被拆遷者得到滿意的補償。針對補償問題，新條例也有相關的規定。新條例在第三章針對補償問題做了規定。條例規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業損失的補償。即便是在《國有土地上房屋征收與補償條例》公布之時，黑龍江省密山市的強制拆遷自焚事件、江蘇拆遷戶的自焚事件似乎也對我們提出了疑問，新條例的頒布實施能不能真正解決拆遷與征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和個人利益？公共利益的明確界定能否真正區分“政府組織實施”和“開發商商業行為”？直補是不是解決征地矛盾的關鍵？

三

剛出臺的新拆遷條例的頒布在形式上結合民眾意見和專家意見，考慮公共權力與個人權益，體現了立法的民主性與科學性；在內容方面，對于公共利益的界定，拆遷補償范圍、原則和程序，從行政強制拆遷向司法強制搬遷的演變，都是符合民意和立法目的的突破性的規定，但不乏也存在一定的弊端，筆者通過對《國有土地上房屋征收與補償條例》的優勢和隱患的分析，淺談如何更好地在條例中體現公共利益和個人利益的平衡，如何有效地解決行政權力與公民權利的矛盾。

從條例頒布的優勢分析，筆者認為，第一， 公共利益的界定改變了以往政府和開發商形式上以公共利益為名，實質上為謀取私利的狀況，甚至某些政府或者國家機關的辦公用房的開發也施行以公共利益為名的拆遷。第二， 責任明確 以往房屋拆遷安置補償，拆遷許可證的效力等等都受《行政許可法》的影響，但是即便如此，國務院以及房屋拆遷主管部門沒有規定制定房屋拆遷行政許可聽證程序。新條例將拆遷許可證的方式廢除，市縣級人民政府成為直接責任主體，國有土地的政府征收行為成為政府行為，政府從幕后走向前臺，不能在逃避責任。新條例規定政府是做出的征收決定的主體，政府自己不能再作任何的行政裁決，只能由上級政府監督或者法院的裁判。第三， 行政補償以人為本 舊條例忽視被征收人的合法權益，新條例重視被拆遷人和公眾的意愿，以往在征收人的補償方面因價格偏低，過少的考慮被征收人的利益，被征收人往往存在抵觸情緒，新條例規定被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產的市場價格，即便在制定初期也體現出以人為本的原則，通過社會的廣泛參與，廣泛聽取民眾意見并結合專家意見，新條例還規定，被征收人對市、縣級政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。所以在救濟制度上也摒棄了舊條例的不利制度，民主貫穿在制定和執行條例的始終。第四，取消了行政強制拆遷 這又是新條例的一大突破，政府既是參與者又是裁判者的局面終于有所改變，新條例將行政強制拆遷變為司法強制搬遷，有利于制約政府的征收和補償工作，使其盡量在公平公正的基礎上進行，從而減少在房屋征收與補償中因公共利益和個人利益失衡而產生的矛盾與沖突。

四

新條例的眾多優勢在一定程度上緩解了公共利益和個人利益在房屋征收和補償的矛盾，但是得不到根本性的解決，筆者認為直補不是解決征地矛盾的關鍵，《國有土地上房屋征收和補償條例》仍然存在一定的劣勢。

第一，筆者認為，在新條例中缺少治理的決心。最近三年發生的8起拆遷自焚或活埋案中無一名地方官員因此受到追究。江海、鹽城，北京海淀，山東膠州，福建泉州，黑龍江東寧先后發生拆遷戶自焚，湖北武漢拆遷戶被鏟土機活埋，當地官員無一人被問責；就是唐福珍事件中被停職的科級干部在事件過后不久也是官復原職。如果想真正解決征地與補償中公共利益和個人利益的矛盾，關鍵并不是能補償多少，而應該是制約權力，對于在這一行政行為行使過程中建立一整套公平公正的處罰制度，加強行政監督司法監督的力度，把問責制落到實處，并應賦予群眾代表一定的參與權和談判權，這才能真正地實現公共權益和個人權利的平衡。

第二，關于公共利益和非公共利益進行嚴格區分是否能真正解決征收與補償中存在的矛盾。關于這一點我們要一分為二。筆者認為，更好的界定公共利益的目的是防止部分開發商以政府的名義，即以公共利益為名行己之利，實現“非公共利益”的目的，對于部分開發商是有一定的限定標準。但只是把開發商的這種行為由舊條例的混淆狀態，變為如今的真空狀態，同時又增加了“外交需要”，筆者是否可以這樣理解，即便是開發商純粹的商業開發目的，只要其是“外交需要”作為條件，依然可以征收。在新條例中是否應該將“外交需要”的條件詮釋的更加明確，使政府，開發商和普通民眾均不產生重大誤解。

第三，關于征收主體。從新條例可以看出，市縣人民政府是理所當然的征收主體。第四條規定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。第15條規定，房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。而這些內容的執行，首先應該考慮的關系背景是市縣人民政府和房屋征收部門的關系。房屋征收部門能否作為行政主體以自己的名義行使行政職權最終獨立承擔法律責任？如果其不能作為行政主體行使行政職權，而只能以法律法規授權的組織或者受委托組織的身份行使職權，受委托的房屋征收實施單位和房屋征收部門又是什么關系？

第四，關于賠償。新《條例》明令禁止政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行職責、、、。禁止野蠻搬遷、暴力搬遷，禁止建設單位參與搬遷活動。禁止貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用。禁止房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告。對違反者視情節輕重依法給予通報批評、行政處分、行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，造成損失的，依法承擔賠償責任。但是對于具體的賠償標準卻沒有加以規定，只能參照《國家賠償法》。建議受賠償人應有權選擇賠償形式。比如是選擇貨幣賠償還是房屋賠償等等。這樣才能平衡公共利益和個人利益。

參考文獻：

[1] 彭小兵.城市拆遷中的公共利益與博弈[N].中國經濟時報，2007-06-28（5）.

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一、社會穩定風險評估包含的內容

《征收條例》第12條規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估。社會穩定風險評估應包括哪些內容?筆者認為，應包括如下內容：1.征收項目的實施是否符合有關法律、法規、政策的要求，尤其是征收房屋的各項建設活動，是否是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要；是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建是否納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃；2.征收項目實施的各項準備工作是否充分，如征收補償方案是否進行了論證并征求公眾意見，補償資金、安置房源是否落實，對困難家庭的保障條件是否具備，征收法規政策的宣傳公示是否到位等；3.征收項目的實施是否會引起征收片區內或周邊居民的嚴重不滿，征收補償是否與同類地區的項目存在明顯的不公平；4.可能引發不穩定因素的其他方面；5.征收項目的社會穩定風險防范對策和預案措施等。

二、對被征收房屋存在租賃關系的補償安置問題

《征收條例》未對被征收房屋存在租賃關系的補償問題作出明確具體的規定，其立法本意是要求承租當事人雙方通過民事協商、調解、訴訟等方式解決租賃糾紛，政府不介入其中。但在具體征收補償過程中，租賃雙方未能解除租賃關系的情況時常存在，這在一定程度上增加了征收補償工作的難度，需要謹慎對待。

1.補償方式的選擇

《征收條例》第21條規定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可選擇房屋產權調換。對征收補償時不能與承租人解除租賃關系的被征收人是否既可以適用貨幣補償，又可適用房屋產權調換呢?筆者認為，此種情況對被征收人只能適用房屋產權調換。其原因是被征收人與房屋承租人仍可就產權調換房屋建立新的租賃關系，避免房屋承租人沒有房屋居住或使用而要求房屋征收人提供房屋，同時可規避房屋征收人介入房屋租賃糾紛。

2.停產停業損失補償

《國有土地上房屋征收與補償條例》第17條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應對被征收人給予因征收房屋造成的停產停業損失的補償。如果被征收房屋存在租賃關系，實際由承租人經營，那么，真正意義上的停產停業損失由承租人承擔，因此，停產停業損失理所當然應補償給房屋承租人，對被征收人只存在租金損失的問題。房屋租賃當事人可就停產停業損失費協商房屋租金補償問題，或者依照房屋租賃協議或合同處理相關補償問題。

3.房屋征收獎勵

《征收條例》第17條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當對被征收人給予獎勵。對存在租賃關系的被征收房屋，房屋征收獎勵是給予被征收人還是房屋承租人?筆者認為，房屋征收獎勵應給予被征收人。因為征收獎勵的目的是促使被征收人及早搬遷，征收人可根據征收項目的實際情況制定合理的獎勵辦法，而最終向征收人騰空并移交房屋的是被征收入，而不是房屋承租人。被征收人為獲得最高額度的征收獎勵，可催促房屋承租人盡快騰空房屋，如果因房屋承租人遲遲未騰空房屋而導致征收獎勵損失，被征收人可通過司法渠道向房屋承租人追索。

三、在行政復議、訴訟前是否存在先予執行的問題

按照《征收條例》第28條規定，市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行的條件，一是被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，二是被征收人在補償決定規定的期限內又不搬遷。按照《行政復議法》第9條的規定，被征收人申請行政復議的期限一般為補償決定送達之日起六十日，按照《行政訴訟法》第39條的規定，被征收人提起行政訴訟的期限一般為補償決定送達之日起三個月，而補償決定規定的搬遷期限一般為補償決定送達之日起十五日內。因此，在補償決定送達之日起三個月內，亦即被征收人提起行政訴訟前，市、縣級人民政府是不能申請司法強拆的。這極可能造成重大公共工程延期或影響絕大部分被拆遷人按時返遷等。在補償決定送達三個月后，無論被征收人是否提起行政訴訟，市、縣級人民政府均可依法申請人民法院強制執行。在訴訟期間，人民法院對征收人已依照有關規定對被征收人作了貨幣補償或者提供了安置用房、周轉用房且對被征收房屋進行了證據保全的，可依法先予執行。

四、商業拆遷問題

《征收條例》只規定了為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要對房屋進行征收，而對商業拆遷未作規定。而實際上進行房地產開發等商業拆遷在一定時期內依然存在，這必然涉及到拆遷管理和對被拆遷人的補償安置問題。

1.拆遷管理問題

由于商業拆遷行為是純粹的民事行為，拆遷法律關系是民事法律關系，拆遷當事人雙方是平等的民事主體，因此，房屋征收人是不能對之進行管理的，各級房產管理部門只能對之進行指導。但盡管如此，筆者認為，拆遷人要從事拆遷行為，應當具備建設項目批準文件、建設用地批準文件、國有土地使用權批準文件，同時，為保障被拆遷人的合法權益，維護社會穩定，被拆遷房屋所在地的縣級人民政府可以指定有關部門對拆遷補償安置資金進行監管。

2.拆遷補償標準問題

對商業拆遷的補償標準，筆者認為可參照房屋征收補償的標準，拆遷人對被拆遷人的補償至少不低于房屋拆遷之日同時期、同結構、同區域、同用途的二手房市場價格。如果拆遷當事人雙方協商一致的，依照約定。

3.對違規拆遷的處理問題

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一、我國現行拆遷制度存在的問題

（一）國有土地使用權流轉問題不明確

拆遷人進行房屋拆遷的最直接目的是獲取被拆除房屋所占用范圍內的土地使用權，而不是要取得被拆遷人的房屋。被拆遷人擁有自己房屋占用范圍內的土地使用權是不容置疑的。土地使用權是被拆遷人的合法私有財產，受法律保護。《土地法》第十三條明確規定：依法登記的土地使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時《城市房屋拆遷管理條例》中也規定，當地政府許可房屋拆遷的單位實施拆遷的前提條件就是在拆遷之前必須擁有該區域內的國有土地使用權批準文件。當地政府批準拆遷人使用該宗土地時，必須是當地政府未將該宗土地的使用權出讓給他人，或者當地政府已經依據《土地法》第五十八條之規定，依法收回了該宗土地的使用權。但現實中是土地部門未收回被拆遷人的土地使用權證書，就又給拆遷人發放了同一塊土地的土地使用權證書，所以就會出現：在法庭上被拆遷人拿著土地使用權證書質問拆遷人：“我有國家發放的土地使用權證書，你為什么也有土地使用權證書”的情形了。這是因為在現行拆遷制度下，政府不作為拆遷的實施主體，且避開了征用或征收程序，被拆遷人的土地使用權這一特殊的財產在沒有得到應有的補償前提下被隱性的“收回”，這樣對被拆遷人來說顯失公平。

（二）補償安置協議的定性錯誤

拆遷補償安置協議究竟是民事合同還是行政合同，法學界有過爭論，現在比較一致的看法是它應是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆遷管理條例》，被拆遷人沒有選擇不被拆遷的權利，只有選擇貨幣補償或產權置換的權利。2、補償的價格、方式都必須在拆遷條例和政府規定的標準范圍內，被拆遷人討價還價的余地很小。3、政府對達不成協議的拆遷裁決無論被拆遷人是否同意，對拆遷當事人均有約束力。可見，拆遷補償安置協議離《民法》和《合同法》規定的平等、自愿、公平、等價有償等基本原則相去甚遠。

（三）缺乏對被拆遷人基本人權的保障條款

生存權、財產權和平等權是社會公認的基本人權。由于房屋是城市居民安生立命之所，對房屋的拆遷，也關乎個人基本人權的保護問題，拆遷中存在一些被拆遷人只有一處小面積住宅，因拆遷補償所得款無法購買住房或產權調換的面積不足最小成套的住房面積，被拆遷人又無力購買超出原面積部分，這樣無形中對這部分被拆遷人的基本人權保障構成挑戰。其次，住宅中供水、供電、供氣、供暖現在已經成為人們日常生活的基本需求，而《城市房屋拆遷管理條例》中對強制拆遷的強制方式未作任何限制，致使現實中的野蠻拆遷時有發生，甚至在未提起強制拆遷程序的前提下，拆遷人也經常采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強迫被拆遷居民搬遷，被拆遷人的基本生存條件在拆遷中經常受到威脅。再次，《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第七條規定：“未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證。具體標準、程序由省、自治區、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規定。”這條規定的淺層次的含義是未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證；反之，若未達成拆遷補償安置協議戶數較少或比例較低的，就不需要聽證了。公民的陳述權和申辯權只有在人數較多時才需要尊重保護，人數較少時就可以不尊重、不保護了，這是一種不合邏輯的條款。

二、城市房屋拆遷的完善

（一）制定房屋拆遷法，完善拆遷管理法律制度

城市房屋拆遷的根本問題，實質上是涉及到當地政府是否有權處置被拆遷人合法擁有的房屋，以及如何處置被拆遷人私有房屋的法律問題。《立法法》第八條規定，對非國有財產的征收，只能由法律規定。因此，國家應當盡快出臺房屋拆遷法，確保地方政府在征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權和房屋所有權時，能夠依照法律進行，而不是依據現行的行政法規。房屋拆遷法應當將國有土地、集體土地上的房屋拆遷都納入到該法調整的范圍，切實保護好公民最基本的私有財產——國有（集體）土地使用權和房屋所有權。

（二）建立保障被拆遷人基本人權的約束機制

為保障被拆遷人的基本人權，應堅決杜絕野蠻拆遷、暴力拆遷，除了對被拆遷人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停電、停氣等方式，強迫被拆遷人搬出房屋。如違反上述規定者，對責任人應當采取嚴厲的制裁措施，對被拆遷人的損失應照價賠償，并給予一定的精神慰撫金。《物權法》第四十二條第三款規定：征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。因此，在拆遷補償的具體制度中，對被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標準的，應當制定拆遷補償最低標準對被拆遷人予以補償。拆遷補償最低標準可授權由設區市的人民政府參照《國家住宅設計規范》規定的最小戶型面積或當地經濟適用住房面積、價值等因素確定。

（三）確立先補償后拆遷的原則

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一、土地征用

土地征用是指國家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地的征用的對象為土地使用權。

1.土地征用的程序

用地單位要得到被征土地的使用權,須按國家規定的合法程序進行。根據我國《土地管理法》及其《實施條例》的有關規定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申請;(2)選址;(3)商定補償安置方案;(4)劃撥建設用地;(5)核發國有土地使用證。

2.征地批準權限

對征用集體土地,《土地管理法》規定了嚴格的批準權限。根據《土地管理法》第25條及其《實施條例》第21條的規定(略)。

二、征用補償

根據《中華人民共和國土地管理法》第47條(略)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條(略),在農村土地征收中確立公平補償對于保護農民權益、規范政府行為、優化資源配置、維護社會穩定等具有重要意義。落實公平補償應做到重塑以市場價格為基礎的完全補償原則,逐步擴大農地征收的補償范圍、合理拓展農地征收的補償方式、完善征地補償的程序與救濟途徑。

1.公平補償的導入與意義

我國關于土地征收補償的條款最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中,之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區條例》、1962年的《農村工作條例修正草案》、1982年的《國家建設征用土地條例》都對土地征收補償的問題做了或多或少的規定,2001年國土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對征收土地的補償程序問題做了相應的規定。目前有關土地征收補償制度的規定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據該條的規定,相較于農民因征地所遭受的全部損失而言,是一種不完全補償。這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平:(1)以產值數倍法的方法測算農民的損失未能全面體現土地的實際價值,漠視了土地對于農民而言所具有的歸依和發展功能。(2)單一的金錢補償方式限制了農民的補償選擇空間,難以保障失地農民的生活水平不下降。(3)對因征地造成的間接損失不予補償難以實現對農民的充分救濟,亦會增加農民今后的生產生活負擔。(4)補償標準制定的高度行政化剝奪了失地農民的公平參與權,同時加劇了征地違法腐敗案件的發生。(5)補償糾紛救濟機制的缺位、不到位有礙于農民權益的有效保護,也影響到征地工作的順利開展。

2.公平補償的路徑設想

(1)逐步擴大農地征收的補償范圍

與世界上一些發達國家和地區的征收補償范圍相比,我國目前的征地補償僅限于與被征收客體直接相關的經濟損失,并沒有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關損失。目前各國對于征地造成的損害進行賠償,從范圍上看至少有三項內容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附著物和構筑物的補償;因征收造成的困難補償;因征地活動引起的其他補償,如殘余地補償、相鄰土地損害補償等。

(2)合理拓展農地征收的補償方式

征收補償的方式是指在征收補償的過程中國家對遭受損失的農民進行補救所采取的各種形式。正確適用補償的方式對彌補受害人的損失具有重要意義。征收補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是指以金錢或實物的方式直接彌補受害人所遭受的損失,如支付補償金。間接補償是通過授予某種權利或利益,間接彌補受害人所受的損失。我國目前主要采取的是生活導向性的金錢補償方式,除了原來的金錢補償方式外,可以考慮增加以下幾種補償方式并在立法層面作出進一步具體的規定。

(3)完善征地補償的程序與救濟途徑

完善的的補償程序與救濟機制是農民獲得公平補償的重要保證。從各國的立法例來看,一般都針對國家征收權行使的不同階段設置相應的救濟途徑,征收補償的程序和救濟途徑并非涇渭分明。具體到我國,盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規定》對征收補償的程序做了相應的規定,但是在實踐中還是存在一些問題,有鑒于此,我們必須進一步完善征地補償的程序、強化對農民補償糾紛的救濟。

3.完善途徑

(1)規范土地征用程序,加強民主監督,明確補償標準

在征用過程中,應該嚴格按程序辦事,發揮村民的民主監督作用,避免土地資源的浪費,促進土地資源的優化配置,維護農村集體和廣大農民的合法權益。

(2)設村民代表會議

設村民代表會議行使集體土地所有權,以解決集體所有權主體虛位化的問題。

(3)嚴格界定“公共利益”

在法律中應明確具體全面地列舉出“公共利益”,同時規定列舉之外的土地征用必須由國務院批準。嚴格區分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。

(4)允許集體土地進入一級市場

農地征用制度應該符合法制化要求,堅持實施可持續發展戰略,努力探索與我國城市化發展步伐相適應的農地征用制度,更好地促進社會的和諧發展,將集體所有的土地與國有土地的所有權平等保護,適當開放土地一級市場,讓政府成為這一市場上起監督作用的中介者,這是一個建立在尊重歷史和承認現實的基礎上的制度創新。

(5)探索新的補償方式

政府在工商、稅務等方面,可以出臺相應的優惠政策,鼓勵失地農民興辦城鄉第三產業和自主創業,多形式開展就業和教育培訓,提高失地農民的勞動技能和再就業能力。允許農民以土地使用權入股、租賃等方式參與經營性項目的合作開發或自行開發經營,讓被征地農民能長期分享土地的增值收益。在征地時按照一定面積比例留土地給集體使用,由村集體用這部分土地發展二、三產業安置被征地農民,可以更好地解決農民的后顧之憂,有利于維護農村穩定。

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一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

在現代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”，而只規定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定，“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。

二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。

土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協調法律法規的效力對土地征收來說有其現實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規定，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業”的理解和解釋，將會對土地征收產生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、森林保護事業，以及法律規定的其他公共利益，國家基于發展商業目的的事業，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據經濟政策，需要使用農民土地的，應采用財產轉移的法律規則，而不再實行現行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯系，且公益性是強制性的基礎。

土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產權的實現，既是其自身財產權的實現，同時也是其成員財產的實現。土地征收既涉及農民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因實施經濟政策而引起的土地開發排除在土地征收之外。這對維護集體經濟組織及其成員的利益具有現實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業和公司等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？

憲法對多種經濟成份并存的確認，要求對國家財產權和集體財產權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內進行，否則即構成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經濟開發區為名草率征收大片良田，而因經濟開發區最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產權和集體財產權未能予以平等的一體保護的體現。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現有法律規定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規定，“已征用二年還不使用的土地，除經原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當地縣、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案。”）

前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償的高低有爭議時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產權和集體財產權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償的實施，應是一個連續的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經濟管理職能的一個結果，還不如說是權利轉移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產權的實現，又能激活農村土地市場的發展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權變動土地所有權的本質，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。

土地征收權的行使，實際上是使不動產物權發生了變動。物權的發生、變更和消滅，構成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變為國家。土地征收時土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發生物權變動，且物權的狀態亦已明確，不經登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經征收其所有權不能恢復到原來的狀態。“已征用二年還不使用的土地，當地縣、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產隊耕種。生產隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條。）“生產隊”這一概念雖已為生產合作社和集體經濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區土地法規定了保留征收制度，即舉辦事業將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構成對集體及其成員財產權的侵犯。土地征收法律規則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉型時期，社會經濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規定的補償費標準是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應是農地地價的直接體現，而農地地價則為農地所有權在未來年期收益的資本化區域平均價格。由于農地市場的不發達，如何確定農地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農村土地市場的發展，值得認真研究。

直到現在，土地仍然是絕大多數農民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農民的就業和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數農民的主要生產資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，在農村的失業保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發達地區，農村居民的絕大部分收入來自農業以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發。實際上，這也是在維護農村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉差別。

“土地補償費用歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發生爭端。集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭端應由物權法調整。

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中國土地所有權性質的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結構，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權法》《土管法》等法律作為主要依據已不能滿足現實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關征收執法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構中立法完善、規范執法、強化司法的路徑和重點。

關鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查

中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點

土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。

說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。

（二）案件主要特點

土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。”

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難

中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《條例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地

第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。

第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。

（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”及《貴州省土地管理條例》第42條

《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。”之規定，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。”、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。”中有規定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。

四、集體土地房屋征收補償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。

法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。

（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為

第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。

第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。

第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。” 之規定。

（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。

1從嚴“公共利益”司法審查

為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴格行政機關法律規避的審查

對于行政機關法律規避行為，應當根據是否有利于相對人權利保護、是否對相對人權利造成損害作出判定[10]。如果行政機關的法律選擇有利于維護相對人權利，體現行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設義務、減少權利的行為則應當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規定應當依據《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行補償，按照后者規定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權利的行為，法院應當予以支持。

篇7

西安市國有土地上房屋征收與補償辦法全文第一章　總則

第一條　為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，根據國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》及有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條　在本市新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、未央區、灞橋區以及西安高新技術產業開發區、西安經濟技術開發區、西安曲江新區、西安浐灞生態區、西安國際港務區、西安閻良國家航空高技術產業基地、西安國家民用航天產業基地、西安灃東新城(以下簡稱開發區)轄區范圍內國有土地上，為了公共利益的需要，征收單位和個人的房屋，適用本辦法。

第三條　市住房保障和房屋管理局是本市房屋征收與補償的行政主管部門(以下簡稱市征收主管部門)，其所屬的市房屋征收管理辦公室具體負責本市房屋征收與補償的日常監督管理工作。

新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、未央區、灞橋區人民政府負責本行政區域內國有土地上房屋征收與補償工作。區人民政府確定的房屋征收部門具體組織實施本轄區內的房屋征收與補償工作。

開發區管理委員會(以下簡稱開發區管委會)受市人民政府委托具體負責組織實施本轄區內國有土地上房屋征收與補償工作。

市人民政府確定的重大項目的房屋征收與補償工作由市人民政府負責。

第四條　發展改革、建設、規劃、國土、棚改、財政、公安、城管執法等有關部門依照本辦法的規定和職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

第五條　房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

第六條　市房屋征收管理辦公室應當建立全市統一的房屋征收信息平臺，加強房屋征收監督管理。區人民政府、開發區管委會應當按照市房屋征收管理辦公室的要求，將房屋征收與補償信息納入房屋征收信息平臺。

第七條　任何組織和個人對違反本辦法規定的行為，都有權向市征收主管部門、區人民政府、開發區管委會舉報。接到舉報的市征收主管部門、區人民政府、開發區管委會應當及時核實、處理。

第二章　征收決定

第八條　為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、區人民政府作出房屋征收決定，開發區管委會根據市人民政府的委托作出房屋征收決定:

(一)國防和外交的需要;

(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;

(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;

(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;

(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;

(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

房屋征收決定作出前，區人民政府、開發區管委會應當向市征收主管部門備案，具體工作由市房屋征收管理辦公室負責。

第九條　作出房屋征收決定時，需具備下列條件:

(一)建設項目立項文件;

(二)規劃部門核發的建設用地規劃許可證或確認的規劃設計條件;

(三)國土資源部門的土地相關文件;

(四)征收補償方案。

保障性安居工程建設、舊城區改建，還應當納入市、區國民經濟和社會發展年度計劃。

第十條　區房屋征收部門、開發區管委會應對征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況進行調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在征收范圍內向被征收人公布。被征收人對調查結果有異議的，應當及時調查核實。

第十一條　實施房屋征收時，以房屋權屬證書或土地使用權證、公有房屋租賃憑證計戶補償。

第十二條　房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等增加補償費用的不當行為;違反規定實施的，不予補償。市房屋征收管理辦公室、區房屋征收部門、開發區管委會應書面通知有關部門暫停辦理下列手續:

(一)暫停辦理房屋新建、擴建、改建和改變房屋用途及分戶手續;

(二)暫停辦理工商營業執照手續。

書面通知應當載明暫停期限，暫停期限最長不得超過1年。

第十三條　區房屋征收部門、開發區管委會應當根據前期調查、征收費用概算等情況，按照本辦法規定擬定征收補償方案。

市、區人民政府或開發區管委會應當組織有關部門對征收補償方案進行論證，并在房屋征收范圍內予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

第十四條　市、區人民政府或開發區管委會應當將征求意見情況和根據公眾意見修改情況及時公布。

因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本辦法規定的，應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。

第十五條　區人民政府、開發區管委會應當按照有關規定進行社會穩定風險評估，并按照規定將評估報告報送相關部門。

區人民政府、開發區管委會用于征收的補償資金應當足額到位，專款專用;實行產權調換的，應當落實產權調換房源。

第十六條　房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，由市、區人民政府常務會議討論決定。

第十七條　房屋征收決定作出后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

市房屋征收管理辦公室應對從事房屋征收與補償工作的人員進行法律、法規等相關知識的培訓。

市房屋征收管理辦公室、征收范圍所在地區人民政府或開發區管委會及相關部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。

房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

第十八條　被征收人對房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第三章　補償

第十九條　房屋征收決定作出前，市、區人民政府或開發區管委會應當組織規劃、國土、建設等部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定合法的建筑應當給予補償;對未超過批準期限的臨時建筑應當根據其剩余使用年限給予補償;對違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償。

第二十條　被征收房屋的建筑面積、用途，以房屋權屬證書的記載為準。被征收房屋權屬證書未載明建筑面積、用途或者建筑面積、用途有爭議的，市、區人民政府或開發區管委會應當組織發改、規劃、國土、建設等有關部門依照法律、法規進行調查、認定和處理。

第二十一條　房屋征收決定作出后，應當對被征收人給予下列補償:

(一)被征收房屋價值的補償;

(二)因征收房屋造成搬遷、臨時安置的補償;

(三)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

第二十二條　被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。

因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇房屋產權調換的，區人民政府、開發區管委會應當依據本地城市規劃提供征收范圍內或就近的房屋。

第二十三條　對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。

被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構評估確定。

房地產價格評估機構的選定、信用管理、估價技術標準、估價糾紛等事項按照相關規定執行。

第二十四條　被征收人選擇貨幣補償的，按被征收房屋評估價值的20%給予補貼。

第二十五條　被征收人選擇房屋產權調換的，應當計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。

被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值應由同一家房地產價格評估機構選用同一估價時點，采用相同價值內涵及技術路線進行評估。

市征收主管部門應當組織成立由房地產估價師以及價格、房地產、城市規劃、法律等方面專家組成的房地產價格評估專家委員會，申請人對評估機構的復核結果有異議的，房地產價格評估專家委員會應當按照相關規定進行鑒定。

第二十六條　征收公有房屋的，應當實行房屋產權調換。產權調換后被征收人應當與承租人重新簽訂房屋租賃合同。征收前另有約定的，從其約定。

第二十七條　實行產權調換的住宅房屋，產權調換房屋的套內建筑面積應不少于被征收房屋的套內建筑面積。

在征收范圍外產權調換的，按產權調換房屋區位，每戶獎勵被征收房屋套內建筑面積10%至20%的套內建筑面積，具體獎勵面積在征收補償方案中予以明確。

被征收房屋套內建筑面積與獎勵的套內建筑面積之和就近上靠戶型進行產權調換。

產權調換為私產的，被征收房屋套內建筑面積部分與產權調換房屋套內建筑面積部分，按評估價值結算差價。獎勵的套內建筑面積不結算房價款。

公攤面積部分均不結算房價款。

第二十八條　被征收人符合享受最低生活保障條件的，產權調換房屋套內建筑面積與被征收房屋套內建筑面積相等部分，除被征收房屋評估價值高于產權調換房屋評估價值外，不結算差價;按本辦法第二十七條規定獎勵的套內建筑面積部分，不結算房價款;未達到相近戶型套內建筑面積部分按產權調換房屋評估價值的50%結算。

第二十九條　被征收人符合住房保障條件的，按照省、市有關規定執行。

第三十條　征收獨立營業用房采取大廳式營業用房產權調換的，產權調換房屋的套內建筑面積應不少于被征收房屋的套內建筑面積，套內建筑面積部分按評估價值結算差價。

公攤面積部分均不結算房價款。

第三十一條　征收營業用房和其他非住宅用房實行產權調換的，因城市規劃等原因，在征收范圍外產權調換的，按產權調換房屋區位每戶獎勵被征收房屋套內建筑面積10%至30%的套內建筑面積，獎勵的套內建筑面積部分不予結算房價款，具體獎勵面積在征收補償方案中予以明確。

第三十二條　區房屋征收部門、開發區管委會未向選擇產權調換的被征收人、公有房屋承租人提供周轉用房的，產權調換房屋交付前，應當在過渡期內按下列規定向被征收人、公有房屋承租人支付費用:

(一)征收住宅房屋的，每月支付被征收房屋評估價值0.35%的臨時安置補償費。臨時安置補償費低于500元/月的，按500元/月支付。

(二)征收營業、生產加工業房屋的，每月支付被征收房屋評估價值0.35%的臨時安置補償費;造成停產停業損失的，每月支付被征收房屋評估價值0.1%的停產停業損失補償費。

(三)征收辦公用房的，每月支付被征收房屋評估價值0.35%的臨時安置補償費。

(四)征收倉儲及其他用房的，每月支付被征收房屋評估價值0.25%的臨時安置補償費。

第三十三條　產權調換房屋為多層房屋(七層以下含七層)的過渡期限一般不超過24個月;小高層、高層房屋的過渡期限一般不超過30個月。過渡期限自被征收人或公有房屋承租人交付房屋之日起計算。

超過補償協議約定過渡期限的，自逾期之月起，每月按原標準的2倍支付臨時安置補償費和停產停業損失補償費。

第三十四條　因征收營業、生產加工業房屋，被征收人選擇貨幣補償，造成停產、停業損失的，按被征收房屋評估價值的2%一次性給予停產停業損失補償費。

被征收房屋的生產、經營單位或個人不是被征收人的，依照其與被征收人的約定分配停產停業損失補償費;沒有約定的，由被征收人和生產、經營單位或個人協商分配;協商不成的，由區房屋征收部門、開發區管委會將停產、停業損失補償費辦理提存公證，在當事人協商或訴訟結果確定后支付。

第三十五條　區房屋征收部門、開發區管委會應當按照下列規定向被征收人、公有房屋承租人支付搬遷補償費:

(一)搬遷補償費20xx元/戶。

(二)涉及固定電話移機、空調、有線電視、寬帶網遷裝等費用，按征收決定公告之日的收費標準給予補償。

(三)涉及設備搬遷的，按照國家和省市有關貨物運輸價格等規定支付搬遷補償費。

第三十六條　被征收人或公有房屋承租人在房地產價格評估機構選定之日起20日內搬遷的，區房屋征收部門、開發區管委會應當給予每戶1.5萬元獎勵，選擇貨幣補償的，每戶再增加1.5萬元獎勵;20日至30日內搬遷的，每戶給予1萬元獎勵，選擇貨幣補償的，每戶再增加1萬元獎勵;超過30日搬遷的，不予獎勵。

第三十七條　產權調換房屋的層次、朝向等，由被征收人、公有房屋承租人按照交房順序號自主選擇，并予以公布。

第三十八條　用于產權調換的房屋，應當符合下列規定:

(一)符合國家質量安全標準;

(二)產權清晰;

(三)達到入住條件。

用于產權調換的住宅房屋最小戶型套內建筑面積不得小于40平方米，每種戶型套內建筑面積之差不低于8平方米。

第三十九條　區房屋征收部門、開發區管委會與被征收人、公有房屋承租人應當依照本辦法的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項訂立補償協議。

補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

第四十條　區房屋征收部門、開發區管委會與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議或者被征收房屋所有權人不明確的，由作出房屋征收決定的人民政府依照本辦法的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

作出補償決定前，區人民政府應當將補償決定方案報市房屋征收管理辦公室備案。

被征收人、公有房屋承租人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

第四十一條　房屋征收應當先補償、后搬遷。

對被征收人、公有房屋承租人給予補償后，被征收人、公有房屋承租人應當在補償協議約定或補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。

任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。

第四十二條　被征收人、公有房屋承租人在法定期限內不申請行政復議或不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的人民政府依法申請人民法院強制執行。

第四十三條　征收補償協議簽訂后，被征收人、公有房屋承租人應當將土地使用證、房屋所有權證、租賃憑證等相關資料一并繳回，有關部門應當及時到國土資源、房屋管理部門辦理注銷手續。

實行產權調換的，有關部門應當按照協議的規定，給被征收人及時辦理房屋登記手續。被征收人應當按照住宅專項維修資金的相關管理規定繳存產權調換房屋的專項維修資金。

第四十四條　監察機關應當加強對參與房屋征收與補償工作的單位及其工作人員的監察。

審計機關應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果。

第四章　法律責任

第四十五條　在房屋征收與補償工作中，有關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由市、區人民政府責令改正，通報批評;造成損失的，依法承擔賠償責任;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十六條　采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予處分;構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第四十七條　采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任;構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第四十八條　貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的，責令改正，追回有關款項，限期退還違法所得，對有關責任單位通報批評、給予警告;造成損失的，依法承擔賠償責任;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予處分。

第四十九條　房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發證機關責令限期改正，給予警告，對房地產價格評估機構并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產估價師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案;情節嚴重的，吊銷資質證書、注冊證書;造成損失的，依法承擔賠償責任;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五章　附則

第五十條　臨潼區、閻良區、長安區和市轄縣國有土地上房屋征收與補償工作，由所在區、縣人民政府參照本辦法規定執行。

第五十一條　本辦法自公布之日起施行。20xx年5月10日西安市人民政府令第22號公布的《西安市城市房屋拆遷管理實施細則》同時廢止。本辦法施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，按照原批準的實施方案，繼續沿用原有規定執行，但政府不得責成有關部門行政強制拆遷。

西安市國有土地上房屋征收與補償辦法 修改《西安市國有土地上房屋征收與補償辦法》的決定一、將第二條修改為:在本市新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、未央區、灞橋區以及西安高新技術產業開發區、西安經濟技術開發區、西安曲江新區、西安浐灞生態區、西安國際港務區、西安閻良國家航空高技術產業基地、西安國家民用航天產業基地、西安灃東新城(以下簡稱開發區)轄區范圍內國有土地上，為了公共利益的需要，征收單位和個人的房屋，適用本辦法。

二、將第三條修改為:市住房保障和房屋管理局是本市房屋征收與補償的行政主管部門(以下簡稱市征收主管部門)，其所屬的市房屋征收管理辦公室具體負責本市房屋征收與補償的日常監督管理工作。

新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、未央區、灞橋區人民政府負責本行政區域內國有土地上房屋征收與補償工作。區人民政府確定的房屋征收部門具體組織實施本轄區內的房屋征收與補償工作。

開發區管理委員會(以下簡稱開發區管委會)受市人民政府委托具體負責組織實施本轄區內國有土地上房屋征收與補償工作。

市人民政府確定的重大項目的房屋征收與補償工作由市人民政府負責。

三、將第四條修改為:發展改革、建設、規劃、國土、棚改、財政、公安、城管執法等有關部門依照本辦法的規定和職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

四、增加一條作為第六條:市房屋征收管理辦公室應當建立全市統一的房屋征收信息平臺，加強房屋征收監督管理。區人民政府、開發區管委會應當按照市房屋征收管理辦公室的要求，將房屋征收與補償信息納入房屋征收信息平臺。

五、將第六條改為第七條，修改為:任何組織和個人對違反本辦法規定的行為，都有權向市征收主管部門、區人民政府、開發區管委會舉報。接到舉報的市征收主管部門、區人民政府、開發區管委會應當及時核實、處理。

六、將第七條改為第八條，第一款中的由市人民政府作出房屋征收決定修改為由市、區人民政府作出房屋征收決定，開發區管委會根據市人民政府的委托作出房屋征收決定。

增加一款作為第二款:房屋征收決定作出前，區人民政府、開發區管委會應當向市征收主管部門備案，具體工作由市房屋征收管理辦公室負責。

七、將第九條、第十二條第一款、第三十一條、第三十三條第二款、第三十四條、第三十五條、第三十八條第一款中的征收范圍所在地區人民政府或開發區管委會及相關部門修改為區房屋征收部門、開發區管委會。

八、將第十一條改為第十二條，第一款中的市房屋征收管理辦公室修改為市房屋征收管理辦公室、區房屋征收部門、開發區管委會。

九、將第十二條第二款、第十三條第一款、第十九條中的征收范圍所在地區人民政府或開發區管委會及相關部門修改為市、區人民政府或開發區管委會。

十、將第十四條改為第十五條，修改為:區人民政府、開發區管委會應當按照有關規定進行社會穩定風險評估，并按照規定將評估報告報送相關部門。

區人民政府、開發區管委會用于征收的補償資金應當足額到位，專款專用;實行產權調換的，應當落實產權調換房源。

十一、將第十五條改為第十六條，修改為:房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，由市、區人民政府常務會議討論決定。

十二、將第十八條改為第十九條，其中的征收范圍所在地區人民政府或開發區管委會及相關部門修改為房屋征收決定作出前，市、區人民政府或開發區管委會。

十三、將第二十一條改為第二十二條，第二款修改為:因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇房屋產權調換的，區人民政府、開發區管委會應當依據本地城市規劃提供征收范圍內或就近的房屋。

十四、將第二十四條改為第二十五條，增加一款作為第三款:市征收主管部門應當組織成立由房地產估價師以及價格、房地產、城市規劃、法律等方面專家組成的房地產價格評估專家委員會，申請人對評估機構的復核結果有異議的，房地產價格評估專家委員會應當按照相關規定進行鑒定。

十五、將第三十九條改為第四十條，第一款修改為:區房屋征收部門、開發區管委會與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議或者被征收房屋所有權人不明確的，由作出房屋征收決定的人民政府依照本辦法的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

增加一款作為該條第二款:作出補償決定前，區人民政府應當將補償決定方案報市房屋征收管理辦公室備案。

十六、將第四十一條改為第四十二條，修改為:被征收人、公有房屋承租人在法定期限內不申請行政復議或不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的人民政府依法申請人民法院強制執行。

篇8

[關鍵詞]拆遷補償；問題；方法

[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.08.

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市建設對于土地的需求也快速增長。為滿足城市建設用地的需求，地方政府一方面征收農村集體土地，并將這些土地轉變為城市建設用地，一方面通過拆遷城市舊房獲得城市建設用地。在上述獲得城市用地的方式中，拆遷舊房是最主要的方式，這種方式既滿足率城市建設對土地的需求，有改善了城市的居住環境，提升了城市的形象。但是，在舊房拆遷過程中，被拆遷方與拆遷方常常因為拆遷補償發生矛盾，有的大打出手，有的訴諸法律。在這種情況下，研究拆遷補償中存在的問題，對于化解被拆遷方與拆遷方之間的矛盾，推動城市化進程就具有了十分重要的現實意義。

1 當前拆遷補償中存在的問題

1.1 集體土地征用補償制度不盡完善

在我國《憲法》中規定，政府對于集體土地擁有征用權，但是對于具體補償并沒有任何規定，這樣，從法律層面上來講，對于集體土地，我國公民就面臨著保障不足的難題。此外，由于我國地域廣，地區之間經濟發展不平衡，貧富差距較大，集體土地的種植結構、耕作水平也存在著較大的差異，土地創造的經濟價值也不盡相同，其補償標準也各不相同。最后，由于區域之間的發展不平衡，與農民現有的經濟基礎與今后生活的需要，當前的補償標準無法保障或改善農民現有的生活，為今后生活考慮，如果補償標準相對較低，便會導致拆遷補償問題[1]。

1.2 拆遷補償程序模糊不清

在拆遷補償過程中，被拆遷人與拆遷人的民事主體關系是平等的，而建立在這種民事主體平等關系之上的拆遷補償程序也必然是透明的。但是因為拆遷人與政府之間常常存在著十分密切的關系，處于絕對的強勢地位，這樣就將被拆遷人置于非常被動的地位。在這種情況下，拆遷人與被拆遷人甚至根本不對拆遷補償進行協商，部分地區甚至只是簡單地一個拆遷公告，拆遷公告上對拆遷補償進行簡單的闡述，根本不涉及拆遷補償程序，對于這樣的拆遷補償，被拆遷人只能被動接受。正是因為拆遷補償程序模糊不清，使得拆遷人與被拆遷人處于對立關系之中，同時，部分被拆遷人還可以通過走關系獲取更多的拆遷補償，使得被拆遷人之間原本平等的關系轉變為不平等的關系。這樣就經常導致抗拆遷事件的發生[2]。

1.3 拆遷補償范圍模糊不清

按照我國《城鎮房屋拆遷管理條例》規定，拆遷補償既可以以貨幣進行補償，還可以實行產權調換。貨幣補償金額按照被拆遷建筑的區位、建筑面積、用途等因素由房地產市場進行評估，并依據評估的價格確定。其具體方法由省市等各級人民政府規定。對于調換房屋產權的，須按照《城鎮房屋拆遷管理條例》的規定，對被拆遷房屋的補償金額以及條換房屋的價格進行計算，并將產權調換差價結清。這樣，表面上看《城鎮房屋拆遷管理條例》似乎對被拆遷人的經濟利益進行了全面考慮，體現出等價交換原則。但是《城鎮房屋拆遷管理條例》過分抽象，且彈性太大，缺乏實踐操作性。實際上，在對舊有房屋的評估過程中，相關單位并沒有嚴格的拆遷補償范圍標準，在價值的評估上，只是對房屋的經濟價值進行評估，其中不但不包括土地出讓金、搬遷損失費、裝修材料費以及適當的救濟補償，甚至還不包括其他的隱形損失等。但是重新開發建設的商品房，其銷售價格除了包含土地出讓金外，還包括支付給被拆遷人的補償費用、市政建設配套費用、經營成本、裝修成本與開發商自身獲取的利潤。這樣常常導致被拆遷人在得到補償款后買不起商品房，或者在調換產權后難以支付商品房比原來房屋多出面積的價款[3]。在這種情況下，就會經常導致抗拆遷事件的發生。

1.4 房地產評估缺乏規范

目前，對于房屋拆遷賠償的房地產評估非常不規范，相當多的市場評估機構缺乏資質，甚至直接由政府出面組成評估機構，其評估人員資質自然良莠不齊，甚至根本不具備任何評估資質，這樣就導致拆遷賠償評估缺乏科學性、準確性，甚至拆遷賠償價格嚴重偏離房屋價值。在房屋拆遷賠償過程中，估價機構難以獨立進行賠償，正常價格評估常常受到政府或者其他機構干預，部分政府單位為了將補償標準降到最低，常常直接出面干預價格評估，導致房屋拆遷評估價格嚴重偏低。在房屋拆遷評估過程中，為承攬評估業務，部分評估機構常常迎合某些單位或個人的需要，假評估、亂評估，違規進行評估，甚至出具嚴重偏離房屋實際價值的違規評估報告[4]。

1.5 片面擴大公共利益界定的范疇

由于公共利益本身界定的范疇并不確定，也沒有較為統一的界定標準，這樣就導致部分地方政府管理人員打著“公共利益”的旗號，違法違規征收公民的房屋與土地，然后再將這些土地以政府的名義批給房地產開發商，從而謀取不正當的權益。在城鎮化建設過程中，城鎮建設，尤其是城鎮居民住宅建設主要是由開發商進行的，這樣常常導致開發商打著“公共利益”的招牌開發城鎮居民住宅，并按照“公共利益”給房屋的所有者進行賠償，其本質上是打著“公共利益”的招牌對公民房屋所有權的剝奪與損害。

2 解決當前拆遷補償中存在問題的方法

2.1 依法完善城鎮房屋拆遷相關條例

認真分析我國《城鎮房屋拆遷管理條例》，我們不難發現，該條例的制定主要是從管理者的角度進行的，而不是從物權保護的角度進行的，這樣就導致在房屋拆遷過程中行政過多干預現象的出現。在市場經濟時代，任何主體都必須嚴格按照法律的規定行使權利并履行義務，在房屋過程中，也必須依法完善城鎮房屋拆遷相關條例。而相關條例必須包含下面的內容：第一，房屋拆遷必須有明確的目的，嚴格區分商業項目與公益項目，并且不同的項目要制定出不同的管理辦法。第二，房屋拆遷必須由一定行政級別的政府機構進行，對于不具備相關資格的政府機構、單位或者個人嚴格進行約束，如果超越行使權力，進行房屋拆遷或者對房屋拆遷進行干預，必須依法進行處罰。第三，明確房屋拆遷賠償標準。在賠償標準制定的過程中，必須認真分析地區之間經濟發展的差異，按照地區經濟差異分別制定不同的房屋拆遷賠償標準，并且按照地區經濟的發展對賠償標準適時進行調整。第四，嚴格房屋拆遷程序。房屋拆遷賠償程序，必須以法律法規的形式進行規定，只有以法律法規的形式進行規定，才能對政府機關形成約束。同時，要明確拆遷程序的具體實施細則，實施細則越詳細，對房屋所有者的保護力度也就越大。對于由于市場變化存在不確定性的拆遷細則上，必須建立一定程序的監督機制，并且以法律的形式對這些監督機制進行約束。

2.2 明確補償程序

在土地使用之前，土地使用者必須依法向政府提出土地使用申請，并提供使用土地所必須的相關證明。在收到申請后，政府必須依照相關程序對土地使用申請進行嚴格的審查，在審查過程中，本著公平、公正、公開的原則，政府管理人員要廣泛聽取各方面的意見，并舉行聽證會，如果審查符合相關規定，則向土地使用者頒發房屋拆遷許可證，否則，則不予頒發。政府在頒發房屋拆遷許可證之后，要進行公告，并對相關拆遷事宜進行明確的說明，并依據相關標準給予房屋所有者足量發放補償金。房屋所有者在領取足量的補償金后，要按照規定的時間進行搬遷。

2.3 明確拆遷補償范圍

按照我國《城鎮房屋拆遷管理條例》相關規定，房屋拆遷補償范圍主要包括房屋所有權、收益權以及附屬物所有權，補償的收益包括生產經營產生的預期收益、租金、拆遷必需的費用等。為保證房屋所有者的權利，必須明確上述補償范圍。而要想明確補償范圍，首先要對不同地方政府的補償規定給予嚴格的監督與管理，對于不符合相關規定，或者不合理的補償，必須提出整改意見，并責令其進行修改，并對整改完成的補償范圍進行認真的審查。其次，要鼓勵個地方政府盡最大可能擴大房屋補償范圍，保證房屋所有權者合法權益，避免發生拆遷補償沖突。

2.4 依法規范房地產評估

為保證房屋所有者的經濟利益不受侵犯，必須依法規范房地產評估。首先必須依法界定市場評估機構資質，對于缺乏資質的房地產評估機構堅決進行關停。其次，嚴格避免政府出面組成評估機構，對于政府出面組成的房地產評估機構，必須撤銷。再次，政府機關人員要嚴格約束自己的行為，不得因為個人私欲直接出面干預房地產價格評估。最后，政府要加強對房地產評估單位的監督與管理，切實避免房地產評估單位之間的不當競爭，避免為承攬評估業務，迎合某些單位或個人的需要，搞假評估、亂評估，違規評估，甚至出具嚴重偏離房屋實際價值違規評估報告現象的發生。

2.5 明確公共利益

按照我國《城鎮房屋拆遷管理條例》規定，只要是符合城鎮規劃，對城鎮舊區改造以及生態環境改善，有利于保護文物古跡的房屋拆遷，都可認定為“公共目的”，但這個規定中并沒有對商業項目和公共項目進行區分。按照國際上的慣例，公共利益主要包括國防、公共活動場所、環境保護等方面。由此看來，社會公共利益是指全體社會成員的共同利益，是與社會整體穩定與發展密切相關的。要想明確公共利益，可以采取列舉法對公共利益進行規定，以避免政府濫用權力，征用土地，侵犯房屋所有權者利益事件的發生。

總之，在市場經濟的發展過程中，我國拆遷補償尚存在著一定的問題，為此，相關管理人員必須認真加強對相關法律法規的學習，依法辦事，只有這樣才能從根本上解決問題，避免因拆遷補償引發的惡性事件的發生。

參考文獻：

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篇9

一、當前拆遷形勢的基本分析

1　《征收條例》與現行《城市拆遷管理條例》立法旨意是一致的

從《征收條例》與現行《城市拆遷管理條例》(下稱《條例》)的內容對比看,《征收條例》進一步凸顯了民意,凸顯了征收主體、范圍、程序,《征收條例》的出臺將進一步推進依法、規范拆遷,保障民生,促進社會和諧。這也是現行《條例》最根本的指導思想:切實維護好被拆遷人的合法權益。從現行《條例》實施近10年來的情況看,各地通過不斷探索和實踐,已形成了一套比較完善的政策體系,最大限度地維護被拆遷人的合法權益,基本上都實行了市場化評估和政府提供安置房等補償加保障的做法,被拆遷人的實際補償已達到或超過了同類區商品房的市場價格,被拆遷群眾的合法利益得到了充分保護。只要把握了這個基本點,依據現行《條例》實施拆遷就有底氣,即使《征收條例》出臺后也能較好地過渡銜接,拆遷將始終在依法、規范和體現政府執政為民的理念上推進。

2　現行《條例》的許可程序與《征收條例》的征收程序并不沖突

雖然《征收條例》對征收程序作了進一步規范,尤其是危舊房改造項目必須征得90%以上被征收人同意等方面的規定更加具體明確,但現行《條例》與其相比并沒有沖突,特別是經過多年來的不斷完善,已形成了一套比較規范的操作流程。如許可前的聽證制度,凡申請許可的項目,基本上都將相關批文、安置方案、資金到位等通過聽證程序,進一步征求被拆遷人意見,許可后被拆遷人還有對許可提起行政復議和訴訟的權利。在補償安置上也是采取先評估、后簽協議、再交房拆除和支付補償款的順序,與《征收條例》“先補償后搬遷”的原則是完全一致的。在危舊房改造項目上,南通等地也已采取了先期征求意見的辦法,在調查摸底階段,就將相關的改造方案送到產權人手中,充分征求意見,在得到大多數人同意或意見基本一致后才啟動拆遷。此外,《征收條例》中有關嚴禁使用斷電、斷水、斷氣等暴力脅迫搬遷的規定是現行拆遷中明令禁止的,就江蘇而言,還通過“平安拆遷”考核等方式進行了深化、細化,在行業管理上也為《征收條例》的實施完善了銜接條件。

3　現行拆遷與征收搬遷的實施方式基本相似

認真研讀《征收條例》征求意見稿不難看出,《征收條例》出臺后,即使拆遷變為搬遷,且征收的主體是政府,但其具體實施過程和方式與目前狀況不會變化太多,無論是目前的拆遷還是以后的征收搬遷,都需要具體的管理機構,需要一支專業評估機構和具備資質能力的實施隊伍,這也是今后征收工作能夠實現的有生力量。近年來,隨著行業管理的不斷加強,拆遷實施單位、評估機構人員的業務素質、工作能力進一步提高,特別是做群眾思想工作的能力進一步加強。同時,拆遷推進的責任主體也由過去的拆遷人及委托的拆遷實施單位,變為項目所在地的屬地政府,有些地方還專門成立了由相關部門人員組成的聯合工作組共同推進拆遷,即使開發用地也是通過政府先拆遷、后熟地拍賣出讓的形式出現的。實踐證明這些做法的成效是好的,這與《征收條例》規定政府為搬遷主體的規定已初步接軌。因此,現行的拆遷機制與模式為以后的征收搬遷打下了基礎,基于這樣的分析,目前形勢下,應堅定信心,大膽推進拆遷。

在認真分析形勢,充分看到當前拆遷推進有利一面的同時也必須充分估計到當前影響拆遷的不利因素。

一是社會對《征收條例》出臺的心理預期提高,拖延拆遷的現象會增多。由于《征收條例》征求意見稿已引起了社會的廣泛關注,加上媒體和相關方面的炒作,社會對《征收條例》出臺后補償安置方面的期望值增加,但《征收條例》何時正式出臺,征求意見后內容有多大改動,與現行《條例》的差異到底多大等目前還不能確定。在《征收條例》出臺前,作為城市建設和經濟發展前瞻性、基礎性的拆遷工作不可能停止,需實施的拆遷項目只能沿用現行的政策處理,但在實施中有些被拆遷人可能會不積極配合拆遷,以期延緩進程,期待《征收條例》施行后增加談判砝碼,從而獲得更多利益。目前這種苗頭已顯露,有些項目即使是《征收條例》所列的公共利益范圍,但在許可前的聽證中,被拆遷人也以種種理由加以抵制,有的甚至以集體上訪形式給政府部門施加壓力。在這樣的背景下,拆遷效率會打折扣,社會不穩定因素會增加。

二是難度加大,拆遷過程更加艱難。《征收條例》征求意見稿中關于公共利益的界定和征收主體等熱議的焦點,雖未以正式通過的法規確定下來,但其影響已深入人心,認為這是《物權法》有關法律規定在拆遷方面的具體化。只有因公共利益需要才可以征收房屋已經成了公眾心中的概念。從《征收條例》所列公共利益范圍和當前的拆遷項目看,有一大部分項目不在其中,如土地儲備、工業項目、商業開發等以及集體土地上房屋拆遷等,而目前的拆遷項目又以集體土地、土地儲備、工業項目等居多,目前狀況下這些項目將遭到被拆遷人的“合法”抵制,這些項目即使實施拆遷,其工作的推進難度、拆遷周期及拆遷成本等可能會較往年大幅增加。

三是行業管理難度進一步加大。由于當前拆遷政策處于敏感時期,如果保障機制不及時到位,暴力拆遷、野蠻拆遷、違法拆遷的現象會進一步抬頭;重效率、輕規范、求結果、棄過程的狀況會更加明顯,由此導致的投訴、上訪及不穩定因素會增加。

二、相關對策

1　加大正面引導,減少政策理解誤區

要通過多種途徑大力宣傳《征收條例》與《條例》在內容、程序、補償等方面的共同點;宣傳《征收條例》的規定在現行拆遷中已體現的可感點;宣傳當前在拆遷補償安置方面政府為民、惠民的做法。同時,應盡力減少群眾對現行拆遷政策的抵觸。此外,還要通過拆遷帶來的發展變化幫助被拆遷人算好三本帳:補償的經濟帳、居住環境的改善帳、城市建設和經濟的發展帳,通過正面引導,防止一些片面的認識和因對拆遷政策體系不完全了解而產生的認識誤區,減少拆遷阻力。

2　堅持依法拆遷,慎重啟動新項目

在《征收條例》出臺前,對準備啟動的新項目,要堅持“公共利益優先、民生工程優先、重大項目優先”的原則,要根據項目急緩程度,分清主次,能緩的則緩,確保拆一個項目了一個項目,防止跨政策工程引發不必要的矛盾糾紛。對急需實施的拆遷項目,可參照《征收條例》征求意見稿相關要求,進一步做好許可前的相關準備工作,扎實搞好前期調查摸底,充分論證補償安置方案,廣泛征求被拆遷人意見,嚴格依法實施,提高規范化程度,努力減少矛盾。

3　堅持陽光拆遷,增強拆遷補償的公開透明度

從現階段暴露的拆遷矛盾看,主要還是補償安置工作不夠公開透明,前后補償標準不一,沒有真正做到先走的不吃虧、后走的不沾光,造成被拆遷人之間相互攀比、商談不積極、漫天要價。根據南通等地近年來全面推行“十公示一監督”制度的做法看,由于拆遷政策和補償標準進一步公開透明,群眾對拆遷的理解配合程度增強,拆遷推進效率提高,矛盾明顯減少。《征收條例》也明確規定,房屋征收部門應當將補償協議向全體被征收人公布,其目的就是要增強征收補償的公開透明度,接收被征收人和社會的監督。為此,在《征收條例》出臺前,對新審批的拆遷許可項目,可試行將每個被拆遷人的補償安置結果完全公開,增加補償的透明度,增強政府及拆遷行為的公信力。

4　進一步完善現行拆遷政策,切實做好補償安置工作

越是在《征收條例》等政策因素處于朦朧狀態的背景下,越要規范拆遷行為,在做好補償安置工作方面下功夫,讓被拆遷人減少政策疑慮。緩解拆遷恐慌的心理,尤其是在現行的補償標準上,凡沒有達到市場化水平的,調整到市場化水平,甚至超過市場化水平。在安置點落實上,盡力提供原地安置,條件不允許的,盡力提供區位優勢明顯的地點給予安置。在安置房建設上,一要加快安置房建設速度,努力減少過渡周期,力爭實行零過渡;二要確保安置房質量,不但要符合國家質量安全標準,而且新建的安置房其質量、環境等與市場上新建的普通商品房不應有明顯差別。在補償款支付上,做到足額按時支付,防止出現拖欠或打白條現象。

篇10

[關鍵詞] 財產權；保護；限制；行政行為

【中圖分類號】 D923.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）07-065-2

一、行政法對物權的限制

（一）行政法對物權限制的主要表現

行政法對于物權的限制主要是指行政機關在法律規定的范圍內依照行政法律法規對物權人所采取的一系列的行政管理、監督與限制。行政法對于物權的限制主要表現在三個方面：一是物權的行使影響了他人的權利。物權原本是所有權人對于所有物享有的支配控制權利，是屬于合法性、正當性的權利。但是，當其權利的行使危及到他人權利的時候，這種權利的行使便不具有了正當性。舉例說明，在民法中，債權人的撤銷權的設置目的就是為了保護債權人的權利而對于物之所有人行使物權的限制；再者，行政法中交通事故的處理，車主對肇事車輛的物權的行使影響到交通事故的認定以及被害人經濟賠償的時候，車主的物權行使就缺乏了法律依據；二是物權的取得或行使會影響公共利益的取得。在中國傳統的思想中，個人利益是要服從集體利益的，這種思想的對與錯我們暫不評論。然而在法律規定中，當物權的行使有礙于公共利益取得的時候，物權的行使就不具有合法性了。例如，在國有土地征收的過程中，公共利益為目的便成為了征收人干涉他人物權的合法性因素；三是物權的行使會影響公共安全和公共秩序。筆者不崇尚為了公共利益而犧牲個人利益的做法，但是，在面臨公共安全與公共秩序的時候，物權的行使必須有所限制。一旦危及公共秩序與公共安全，那么是在以他人的權利為犧牲的對象實現個人的物權的行使。法律的最基本原則就是法律面前人人平等，過分強調物權一定程度上違背法律的原則。

（二）行政法對物權限制遵循的原則

行政法在法律規定的范圍內對物權有一定的規制，然而，行政權具有自由裁量的性質，所以，即使在法律的范圍內，對于私人物權的干涉與限制也會超越權限。如何將行政法對于物權的規制限于法律規定的范圍內，必須堅持以下幾點原則：

1.公共利益的原則

公共利益是行政法干涉私人權利的合法因素，行政法對于物權的限制必須處于公共利益與公共秩序的考慮，不得為了小集體與個人謀取私利而任意的破壞他人私人的權利。

2.比例原則

行政法中比例原則是指行政機關在采取行政措施和手段時應當必要、適當。行政機關實施行政管理可以采用多種方式來實現行政目的，應盡量避免采用損害當事人權益的方式。將比例原則應用于行政法對物權的限制中，可以這樣理解，行政法對物權的限制，應進行利益的衡量與比較，保證獲得的公共利益要大于受損的物權，即：對于物權行使的限制有助于公共利益的實現（合法性原則），對于所有能夠達到目的的手段中選擇最小的對物權侵害的方式（適當性原則），對物權的行使的限制與公共利益之間應有合理的比例，不能無時間、無空間的限制。

3.物權保護的原則

立法設定行政主體對物權的限制過程中，應當建立彌補私力救濟不足的救濟制度，保證物權人的權利不受私法以及公權力濫用的破壞。物權的破壞來源于刑法的層面已經由刑法保護，民事的層面已經由民商法保護，來源于政府權力濫用導致的物權破壞原則上可以有憲法和行政法保護，鑒于我國目前憲法實施的現狀，主要的保護重擔就落到了行政法的身上。所以，在進行物權保護的過程中，政府以及行政主體一定要以物權保護為原則，樹立私權保護的行政理念，體現出行政立法保護物權的立法目的。

二、行政法對物權的保護現狀

（一）行政立法對于物權保護現狀

在中國現行的法律體系中，對于物權的保護有很多途徑，憲法保護、刑法保護、民法保護以及行政法保護。然而，筆者認為最有效的兩種途徑就是民法以及行政法保護。目前，我國行政法對于物權的保護除了行政法律法規以外，還有地方性的法律法規以及部門規章。例如：規范不動產以及動產物權的《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等，規范商品流通交易的《產品質量法》等，規范商品壟斷的《價格法》、《競爭法》等，保護私有權利救濟的法律《行政復議法》、《行政訴訟法》等等。目前，我國對于物權法的保護除了集中在不同階層的法律法規的設立上，同時在行政執法程序中也有所體現。例如：行政征收征用的過程中，我國2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確提出要堅持公平公正的原則給予被征收人現有利益以及未來利益的補償；行政處罰對物權的保護體現在《治安管理處罰條例》第2條以及23條的規定，對于侵犯公司財產的行政違法行為進行處罰；行政訴訟和行政賠償制度的設立也在一定程度上為物權的私力救濟提供了救濟渠道。行政訴訟和行政賠償制度的設立目的是為了限制政府對行政相對人合法權利的過度干涉與破壞。《行政訴訟法》第11條以及《國家賠償法》第4條都明確規定了，行政相對人對于行政權力侵犯其財產權的行為可以提出行政訴訟與行政賠償請求。

（二）行政法對于物權保護存在的問題

1.行政權力對于物權干涉的隨意性

前文說到行政權力對于物權的限制主要以“公共利益”為合法因素，另外還有一個合法因素就是“程序的正當性”。當兩種合法因素同時并存時，認定為對于物權的干涉具有合法性。然而，目前隨著經濟社會的發展，地方各級政府行政權力的擴張，導致了私人物權遭到了破壞。行政自由裁量權的濫用對私人物權進行大肆的破壞與干涉，所謂的合法性因素也顯得隨意起來。

2.重管理效率、輕權利保護

行政法對于物權保護不力的地方不僅僅集中于行政立法保護的微弱，還表現在在行政管理的過程中，行政主體對于物權保護的理念的缺失，過分的追求行政管理的高效與便利，而忽視物權的保護。往往在行政執法過程中以犧牲私權的保護而實現公權的管理目的。

3.物權保護未納入司法保護的范圍中

沒收、罰款、征收等各項措施都是針對物權而言的，這些都是政府對于物權限制的條條款款，但是，我國并沒有將限制物權的政府行為納入到司法審查的范圍中。首先，行政訴訟收案的范圍僅限于具體的行政行為，抽象的行政行為被排斥在外，導致大量的規制物權的行政法規缺乏必要的監督，從而使受侵害的物權缺乏有效的救濟途徑。其次，大量本屬于具體行政行為的物權限制因對象的特定，限制物權人的不特定而排斥在了司法救濟之外。

（三）物權行政法保護的完善

1.合理界定公共利益

公共利益是指一定范圍內不特定的多數人的利益，它是一個不確定的法律概念。我國現行大量法律法規都將征收征用的目的規定為公共利益的需要，但是在公共利益的認定方面卻缺乏相應的具體的規定，導致實踐中對公共利益的解釋權、對公共利益合理限度的判斷權力等實際掌握在實施征收征用行為的各級政府手中。各級政府具有擴大自身權力的天然傾向，在解釋征收征用的公共利益時，基本傾向是盡量擴大公共利益的范圍，這無疑使對物權的恣意破壞。為了限制政府權力的肆意擴大，切實保障公民的財產權不受國家的不當侵犯，筆者認為，在立法上采用列舉式與概括式相結合的方式對公共利益做出相對明確的規定。

2.建立公平的補償制度

行政權力對于物權的破壞主要集中在三個程序中，第一，是干涉物權的合法性因素上。擅自惡意的擴大物權干涉的合法因素；第二，在行政執法的過程中無視物權的保護；第三，在對于物權的行使進行了合法的限制后，需要給予補償時往往采取不合理的方式與手段。建立公平的補償制度就是為了解決行政主體在行政補償做出了不合理的、缺乏市場經濟導向的補償行為。關于補償原則德國魏瑪憲法規定適當補償，美國、日本均規定“正當補償”。筆者認為我國完全可以通過事前補償、補償標準市場化確定等原則出發對該制度進行完善。具體內容可以包括以下幾個方面：（l）確立“物權規制依法進行，堅持法律保留”的原則；（2）政府規制物權應依法律程序，并事先給予合理利償；（3）對政府規制物權的行為，公民應該有知情權，協商權，司法救濟權；（4）對任何以經濟和商業目的的財產征用，必須依民法自愿、公平、等價、有償的原則進行。

3.建立正當程序

正當程序，又稱正當法律程序。正當程序的缺少會使政府權力的濫用暢通無阻，那么一切在行政權力濫用下的法定權利都無法得到保障，因而變得毫無意義。如果政府對于物權的干涉沒有正當程序的伴隨，那么勢必導致公權力對于私權的大肆破壞，所以，要建立正當的法律程序，基于物權程序上的保障。例如，在征收征用的過程中，完全可以引入公眾參與的程序以及可操作的聽證程序。通過行政程序的完善來限制行政主體權利的濫用，未雨綢繆，在過程中最大化的保護物權。

4.完善行政救濟制度

政府對于物權的限制行為有各種各樣的體現，但是多集中于具體的行政行為，這對公民造成的損失是顯而易見的，是典型的損益性的行政行為，因此有必要通過法律設定有效的救濟途徑，這是公民物權的最后保障。然而，目前我國行政復議制度的可操作性不強以及行政訴訟制度中的強權現象導致公民物權的救濟渠道受到了阻礙，有的學者提出加強司法救濟，筆者不贊成這一說法。并不是因為筆者不同意加強司法救濟，救濟途徑的多樣化固然很好，但是，司法救濟的實踐中我們都會發現行政權力的干涉導致司法救濟缺乏了獨立性。解鈴還須系鈴人，問題出在哪里就要在根本上解決，逃避問題尋找新的救濟渠道是無法從根本上解決問題的。所以，筆者認為應該將行政復議制度落到實處，加強行政復議的實踐。鼓勵培養公民維權的法制性，同時，還要完善行政訴訟制度，改變行政主體的強權觀念，引入“控權――服務”的行政理念。

三、結語

物權法律保護雖然在國外是一件平凡不過的事情，但在中國只能說是一件新生事物，這也反映了物權的保護是人類歷史發展的選擇，這意味著行政法保護的責任重擔更大了。在上文的論述中我們可以看到我國行政法對于物權的保護與規制還存在著很多的問題，尤其是行政權對于物權的保護還未到位，對物權的規制還不夠合理化、制度化。由于筆者的文筆以及專業水平有限所提出的建議也是不完善的，物權的行政法保護路漫漫其修遠兮，吾輩將上下而求索！

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