導語：如何才能寫好一篇農村征收土地標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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2020農村土地征收補償新標準為按照被征用土地的原用途給予補償：1、土地補償費，征用山地的土地補償費，為該山地被征用前三年平均年產值的六至十倍；2、安置補助費，征用山地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍；3、地上附著物和青苗的補償費等。

法律依據：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。

（來源：文章屋網 ）

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【關鍵詞】失地農民；土地征收；征收補償

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）05-056-02

在當前城市化進程越來越快的大背景下，越來越多的農村土地被征用。大量的農民失去了土地，也產生了一個新的社會群體，即失地農民。如果我們從社會發展的角度去看這個問題，這種現象是不可避免的。但是在這個過程中所造成的對失地農民權益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護失地農民合法權益的問題浮出水而，值得我們關注。

一、土地：農民安身立命的根基

（一）農民賴以生存的保障

俗話說：“土地是農民的命根子。”土地之于農民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產力極為低下的遠古時代，還是物質極為豐富的今天，土地都發揮著至關重要的作用。英國古典經濟學家配第曾說過“勞動是財富之父，土地是財富之母”。不僅土地本身是一種財富，而且很多財富都是從土地上創造出來的，對農民而言更是如此。①農民一旦失去土地，很快就會陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質基礎，肩負著生存的保障功能。

（二）農民收入來源的保障

農民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩定的收入，而農民是依靠土地就業的，失去了土地，就意味著失業。但是當農民失地后，農民的身份并未發生實質上的變化，也就出現了“農村土地城市化，農民并未市民化”的尷尬局而。農民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術水平的限制，在城市中就業受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會保障的重要職責。但是在現實的社會生活中，土地卻承擔著這一重要功能。同時由于我國長期以來實行城鄉“二元體制”格局，享受社會保障權利的主體基本上是城市居民，農民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會保障權利的。②所以，當農民失去土地后，他們會陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態不利于他們的發展，更不利于和諧社會的建設。

（三）農民各項權利的基礎

土地不僅僅是農民的生存的保障和收入的主要來源，農民的各項權利的實現是以土地為基礎的。失地農民不單失去了土地，實際上則是喪失了多種土地附屬權利，如土地承包權、土地經營決策權、土地收益權和土地參與知情權等相關權利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權利便無從談起。同時，“城鄉二元體制使得土地對農民除承擔著生產對象和生產資料的角色外，還擔當著就業保障、最低生活保障及社會保障的功能角色，因此農民失地對于農民已經不僅是土地這一生產資料的喪失，更嚴重的是生活保障、社會保障、就業保障等公民權利的喪失。”③此外，我們必須明白，政府對于農民的糧食補貼或者是良種補貼都是建立在農民有土地的基礎之上。所以失地農民的這些權益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關的比如發展權、選舉權等。

二、原因：失地農民權益受損

（一）土地產權制度的缺陷

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關法律均對我國農村土地所有權進行規定。《憲法》第10條第1款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有。”《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規定農村的土地歸農民集體所有。表而上看農村土地產權清晰明確，但何為集體經濟組織？農民集體與農民個人的法律關系如何界定？兩者的權利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規定。由于相關法律沒有給出詳細界定，所以農民集體變成了一個模糊化的概念。從法律上來說，農民集體是土地的所有者，作為其個體的農民享有土地的一切相關性權利。可是實際上農民卻少維護合法權益的路徑，沒有辦法明確其所對應的權利。所以就形成了一種怪異現象：集體與個體所有權相分離。

（二）征地補償標準的缺陷

《土地管理法》第47條對土地征收的補償標準做出規定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。④顯然，現行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產值倍數作為征地補償標準，這種補償標準的缺陷顯而易見。其一，補償標準過低且為一次性貨幣補償，難以解決農民的長期生計問題。現行我國農地征收補償大多都是采用一次性的貨幣補償方式，一次性的買斷農民對土地的全部權益，對于征地部門來說是一件好事，因為這樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農民來說則是對他們權利的剝奪，因為農民相較于征地部門這個強大的公權力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補償不能公平準確的衡量土地的全部權益。在農民把補償款花光的情況下，其生活失去了后續保障。其二，征地補償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會帶來土地的收益層級差。農民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉做他用（如工商用途），土地收益就會大幅度增加。而征地標準僅按照被征收土地的原用途給予補償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價交換，也是對農民利益裸的剝奪。

（三）征地程序的缺陷

從目前的法律法規來看，農地征收程序主要分為五個步驟，大致分為申請、審查、批準、公告、頒發使用證。雖然這規定有利于規范政府的征收行為，但是在實際的運用中還存在著很多弊端。其一，農民不享有參與權。《土地管理法》第48條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”從該條看，農地征收的過程中賦予了農民參與的權利，但是應當注意到，這種權利的賦予是在征地補償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經確定再給予農民表達意見的權利是不是太晚了？這種權利的賦予又有何意義？19世紀英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權利便不再是權利。其二，缺乏嚴格的監督機制，地方政府享有話語權。農地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監督機制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執行者，這種運動員與裁判員集于一身的特點，顯然容易造成政府角色錯位，侵害農民利益。例如，《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”農民對補償標準有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準征收的人民政府裁決。人民政府作為農民利益的對立而，很難想象其會做出損害自身利益而維護失地農民利益的裁定。

三、路徑：完善相關路徑

（一）完善產權制度

《憲法>及其他相關法律均規定農村土地的所有權歸農民集體所有。法律意義上的農民集體本應是明確而具體的，但根據我國現行法律，農民集體尚不具備相應的法律人格。⑤農民集體在性質上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農民集體主體資格，明確界定農民集體的范圍。

（二）完善征地補償制度

要維護土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補償標準。毋庸置疑，我們必須提高征地補償標準。我們應當廢除當前的產值倍數法補償標準。應當按照市場價格計算，這樣才有公平性。土地評估機構對土地作出正確評估，計算出合理的補償標準，切實維護失地農民的合法經濟權益。同時，我們可以通過立法確立一套統一的補償標準，使得農民權益遭到損害時真正有法可依。此外，貨幣補償方式已經不能滿足現代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補償方式，同時可以采取土地使用權入股的補償安置方式。最后，我們可以采取就業安置補償。我們可以對失地進行職業技能培訓，切實關懷他們的權益。

（三）完善征地程序

一直以來，我國的法律都有“重實體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結果的正義而應取決于程序上的公正，農地征收亦不例外。土地征收應該本著公開、參與和監督的原則。當行政機關所為的行政行為侵犯公民的合法權益時，應當允許公民享有知情權和參與權。土地征收權利人有權表達白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補償方案必須告知土地征收權利人，并且要經過民主協商才能確定。同時，國家土地管理部門應當發揮監督的作用，不單要強調事前監督，事后監督也很重要。國家土地管理部門應該積極對征收地塊土地使用情況進行監督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟程序，司法是維護社會公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，那么農民是有權拿起法律的武器維護自己的合法權益。他們可以提起行政復議或行政訴訟。對失地農民進行法律援助，積極宣傳相應的政策法規。對公共利益這一標準納入司法審查程序，增加透明性。同時對重大土地整理案件進行懲處，切實保障失地農民權益。

注釋：

①曹燁城市化進程中失地農民利益保護研究[D]遼寧大學，2012

②張建飛城市化進程中失地農民社會保障機制的法學思考[J].政治與法律，2006（4）.

③馬曉亮.和諧社會視閣下的農民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮為研究個案[D].碩士學位論文，華中師范大學，2013.

篇3

關鍵詞 高速公路工程；征地拆遷；問題；措施

中圖分類號：U412.36+6 文獻標識碼：A 文章編號：

征地拆遷在現代高速公路工程的建設過程中地位重要，直接影響著高速高速公路工程的建設進度以及工程質量。因此，各單位應重視高速公路工程的征地拆遷問題，采取有效的方法措施，推動高速公路工程建設事業的發展。

1.高速公路工程征地拆遷工作面臨的主要問題

1.1征地難

四車道高速公路一般每公里占地105畝左右，100公里的高速公路占地就有上萬畝。而我國人均占有耕地面積不足2畝，隨著高速公路和其他基礎設施的建設和發展，人多地少的矛盾更加突出，耕地保護與社會發展的矛盾越來越大。我國城鎮化率不足50%，農民占大部分，一旦失去賴以生存的土地，安置不好就會出大問題。另外，我國征地標準目前實行統一年產值和區片綜合價，由各省政府公布實施，三年一調整。由于地區經濟差異，征地標準有時相差很大，如某省會城市的征地標準為9.8萬元/畝，相鄰某市的征地標準為5.8萬元/畝，就出現了同一塊地邊界內和邊界外征地標準每畝相差4萬元，征地難度加大。

1.2拆遷難

高速公路工程的拆遷工作，因為工程規模大，建設面積廣，涉及的居民和企業很多，工作變化無常，紛繁復雜。目前高速公路建設所涉及企業的拆遷工作一般遵照國務院2011年頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》進行，一般采取貨幣補償方式，矛盾主要集中在征收方和被征收方對評估機構的評估價值分歧較大，如某煤礦以投入的資金均是民間借貸，要求按銀行同期利率3~4倍計算利息，建設方只同意按銀行同期利率計算利息；設施設備的折舊計算分歧；苗木樹木的價值計算方式分歧等。而集體所有土地上的房屋拆遷補償標準由各市政府根據項目情況擬定上報省主管部門批準后公布實施，由于項目不同、批準時間不同，造成拆遷標準的不同。某鄉鎮緊鄰的兩棟房屋，一棟建高速公路要拆，一棟建高速鐵路要拆，拆遷標準相差三分之一。

由于老百姓或企業對拆遷補償的期望和要求過高，在得不到滿足的情況下一般都會采取阻工或上訪的方式來訴求。

1.3安置難

先拆遷，后安置是目前高速高速公路工程開展征地拆遷工作面臨嚴重羈絆。而具體的高速公路拆遷安置原則又需要由涉及的當地村集體經濟組織協調安排，原則上不能占用耕地，但業主貨幣補償后又不愿意出錢安排拆遷戶新的宅基地，那么拆遷戶勢必也不肯簽約不能確保自身利益的拆遷協議，使得拆遷進度嚴重落后。高速公路征地拆遷安置一般按照分散安置為主，集中安置為輔的原則進行，由于新農村建設和城鎮化建設發展，現在集中安置的越來越多，安置用地越來越難找，安置成本越來越高。

1.4分配難

一是分配對象的確定難。從戶口來分類，有村居民組人口、農業人口、征地上遷人口，嫁入未遷入、出嫁未遷出等矛盾；如果按照土地的承包對象來分類，也有因為出生遲沒有分到承包地的農業人口、戶口外遷但還有承包地的人口等的矛盾。二是分配方法的確定難。在國家的定權發證時，山林屬于二級所有，而田地屬于三級所有。而高速公路的土地征用一般都只是對一個行政村的局部土地進行征用，分配時應以村為單位還是以組為單位，也是較為常見的分配矛盾。而農民如果對分配結果存在不滿，則會抵觸征地拆遷工作，影響高速公路建設進度。

1.5保障難

目前農村的社會保障機制尚不健全，在計劃經濟時期，征地補償多以就業安置為主。隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，現在征地補償一般采用貨幣安置的方式一次性補償給農民。農民的土地被征用后，由于缺乏對未來就業或創業有效合理的規劃，很多農民在將補償金消耗完后，既失去了賴以生存的土地，又失去了基本的生活保障。因此人們理所當然關心和擔憂征地的保障。如果保障不到位，則直接影響拆遷工作的順利開展。

1.6維穩難

因為存在著征地難、拆遷難、保障難、分配難、安置難等難題，縣鄉村組在實際的高速公路工程征地拆遷工作中，肯定會影響部分人的利益，可能造成過激行為的發生，使得地方政府的維穩壓力也大大增加[1]。

2.高速公路工程征地拆遷工作的幾點方法建議

2.1統一高速公路征地拆遷政策，充分結合各地的具體情況

點多線長面廣是我國高速公路工程的征地拆遷工作的主要特點。一般來說，一條高速公路橫跨幾市是十分常見的，而一個市中又有城區、郊區、農村之分，面臨著集體房產、國有房產、集體土地、國有土地等復雜情況。因此，拆遷組一方面必須制定統一的征地拆遷政策、避免人們產生比較心理，另一方面也要結合各地區的具體情況，區別對待，來滿足不同地區的經濟發展水平需要，保障百姓利益，維護民生。

土地拆遷的補償政策應具有剛性還要導入市場機制。建議出臺統一的高速公路征地拆遷補償標準，對補償項目進行細化。各地州市根據當地的年產值標準，按不同的系數來折算，提高補償政策的可操作性和剛性，避免一條高速公路出現太大的拆遷標準懸殊。同時導入市場機制進行拆遷工作。又要導入市場機制。因為農房拆遷價格直接關系到廣大農民群眾的切身利益，因此應通過由政府部門、專家學者以及農民代表共同參與的聽證會來確定價格。要求價格構成必須考慮到材料成本的市場波動彈性，拆遷總價格應該向失地農民適當地傾斜。簡單點說就是，應根據CPI指數來合理調整拆遷補償政策，至少保證老百姓能夠重新建造一棟房屋生活，并給以部分勞動報酬[2]。

安置政策應堅持原則和實際情況結合。安置政策首先應該遵循統一原則，但還要實事求是，區別對待。對于安置存在實際困難的村組，應該考慮重置征地，對于原來交通條件便利的拆遷戶，絕對不能按期他們到交通差的地方去。總之，安置必須保障拆遷居民的遷后居住條件不比原來差。如果對于確實需要占用林地和耕地的拆遷戶安置，相關政府部門要出臺相應的政策，建立“綠色通道”，確保拆遷戶的居住條件。在集中安置時要結合新農村建設和城鎮化建設，在爭取國家政策和資金支持的同時，各地方政府配套部分資金，采取房屋置換的方式解決安置問題。

保障政策必須注重民生和靈活實用。如果失地農民在征地后，其人均耕地少于2分地，那么項目業主必須為其繳納足夠的養老保險金，使其能夠老有所依。通過想辦法解決那些“低保無份、上班無崗、種田無地”三無失地農民的就業問題，建議在高速公路的收費或養護部門安排其就業。同時，對于市場意識好、頭腦靈活的失地農民，保障政策也可以靈活使用，通過貨幣安置來減少其就業壓力；政府在自主創業者的創業初期也應該給予一定的資金和優惠政策支持。另外，還應該開展農民的技能知識培訓，提高失地農民的就業能力。

2.2依法和諧征地拆遷與強制性政策相結合

建議輿論先行，充分調動高速公路拆遷當地的全部電視、廣播、網絡、報紙、雜志等媒體工具，大規模宣傳和動員，同時在各項目的實施區域拉橫幅掛標語，營造出良好的征地拆遷和項目建設的社會輿論氛圍，讓每位拆遷戶都能深刻認識到高速公路工程的必要性、重要性以及嚴肅性，理解并支持高速公路建設和拆遷工作。工作方法應不斷創新，可以“一戶一方案法”，也可以“和諧拆遷法”“信息搜集法”，還可以是“錯時工作法”和“跟蹤聯系法”，堅持以人為本，做好拆遷工作。而對于那些故意阻撓拆遷、妨礙高速公路建設的人和事，在證據確鑿、事實清楚的情況下，應建立綠色通道。對于胡攪蠻纏的人，必須采取要強制性措施，出臺關于強制拆遷以及公告征地的具體法律法規，堅持有法可依，違法必究原則，推動拆遷工作開展[3]。

2.3科學規劃與民主決策相結合

高速公路工程的線性走向應該公開規劃，避免過去的閉門造車。實行民主決策，尤其是附屬工程應廣泛征求群眾意見，廣納良言、博采眾長。首先，應科學處理好高速公路建設的現在與未來長遠的關系，比如對于無法恢復的臨時用地應該永久征用，嚴禁損害群眾的長遠利益。抓好土地的復墾和開墾工作，增加土地資源。其次，應處理好民生和節約關系，高速公路的建設應在考慮民生的基礎上堅持節約原則，嚴禁犧牲民生以換取節約。在設計時應適當增加橋梁隧道和擋土墻，盡量少占耕地；仔細比選線位，優化線型，將征地拆遷數量作為比選的指標之一。再次，應科學處理大局與細節的關系。抓好征地拆遷工作的組織、動員和宣傳工作，嚴把政策，靈活協調，細節決定成敗。第四，應處理好國有資本與民間資本的關系，制定嚴格的民間資本準入制度，避免資金不到位或少投入，影響群眾利益。

2.4要及時疏導化解，也要做好配套措施

為順利開展高速公路征地拆遷，地方政府要建立一個強有力的、統一的、分級的征地拆遷工作機構，應采取疏導化解結合配套措施的方法，來有效化解民意，爭取百姓理解，借配套分配政策來消除矛盾。因為村民自治制度是我國農村的行政制度，分配方案主要是由村民討論分析最后民主決定，不同村民的利益不同，無形中增加了不穩定因素，使得分配難成為目前制約農村征地的關鍵因素之一。建議各地的民政部門能夠就征地資金的分配出臺一套明確的流程和規定，以便基層村組干部的操作和實施。建議同時深入基層進行疏通民意。無論是征地拆遷前、中還是后，各地干部都必須深入基層，深入到各拆遷戶中，了解真正的民意，關心拆遷戶的切身利益，讓拆遷戶自覺支持高速公路建設。建議路地共建，力所能及地來舒緩拆遷戶情緒，比如施工單位可以在施工的沿線，為當地百姓多辦些摸得著、看得見的好事實事，安慰百姓的失地不滿情緒。此外，還建議地方村組和施工單位共創造和諧、文明、安全的施工環境[4]。

結語

綜上所述，高速公路工程的征地拆遷工作復雜多變，困難很多，各地政府應綜合考慮當地生活水平、經濟發展情況等，制定合理的征地拆遷分配、保障等政策方案，加快拆遷工作進度，促進當地高速公路建設的發展。

參考文獻

[1]陳希垚.對高速高速公路工程征地拆遷協議范本的思考[J]. 城市,2008,05:76-79.

[2]雙琰.線型工程征地補償安置問題研究[D].西南大學,2012.

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第二條本條例所稱耕地，是指用于種植農作物的土地。

第三條占用耕地建房或者從事非農業建設的單位或者個人，為耕地占用稅的納稅人，應當依照本條例規定繳納耕地占用稅。

前款所稱單位，包括國有企業、集體企業、私營企業、股份制企業、外商投資企業、外國企業以及其他企業和事業單位、社會團體、國家機關、部隊以及其他單位；所稱個人，包括個體工商戶以及其他個人。

第四條耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據，按照規定的適用稅額一次性征收。

第五條耕地占用稅的稅額規定如下：

（一）人均耕地不超過1畝的地區（以縣級行政區域為單位，下同），每平方米為10元至50元；

（二）人均耕地超過1畝但不超過2畝的地區，每平方米為8元至40元；

（三）人均耕地超過2畝但不超過3畝的地區，每平方米為6元至30元；

（四）人均耕地超過3畝的地區，每平方米為5元至25元。

國務院財政、稅務主管部門根據人均耕地面積和經濟發展情況確定各省、自治區、直轄市的平均稅額。

各地適用稅額，由省、自治區、直轄市人民政府在本條第一款規定的稅額幅度內，根據本地區情況核定。各省、自治區、直轄市人民政府核定的適用稅額的平均水平，不得低于本條第二款規定的平均稅額。

第六條經濟特區、經濟技術開發區和經濟發達且人均耕地特別少的地區，適用稅額可以適當提高，但是提高的部分最高不得超過本條例第五條第三款規定的當地適用稅額的50%。

第七條占用基本農田的，適用稅額應當在本條例第五條第三款、第六條規定的當地適用稅額的基礎上提高50%。

第八條下列情形免征耕地占用稅：

（一）軍事設施占用耕地；

（二）學校、幼兒園、養老院、醫院占用耕地。

第九條鐵路線路、公路線路、飛機場跑道、停機坪、港口、航道占用耕地，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅。

根據實際需要，國務院財政、稅務主管部門商國務院有關部門并報國務院批準后，可以對前款規定的情形免征或者減征耕地占用稅。

第十條農村居民占用耕地新建住宅，按照當地適用稅額減半征收耕地占用稅。

農村烈士家屬、殘疾軍人、鰥寡孤獨以及革命老根據地、少數民族聚居區和邊遠貧困山區生活困難的農村居民，在規定用地標準以內新建住宅繳納耕地占用稅確有困難的，經所在地鄉（鎮）人民政府審核，報經縣級人民政府批準后，可以免征或者減征耕地占用稅。

第十一條依照本條例第八條、第九條規定免征或者減征耕地占用稅后，納稅人改變原占地用途，不再屬于免征或者減征耕地占用稅情形的，應當按照當地適用稅額補繳耕地占用稅。

第十二條耕地占用稅由地方稅務機關負責征收。

土地管理部門在通知單位或者個人辦理占用耕地手續時，應當同時通知耕地所在地同級地方稅務機關。獲準占用耕地的單位或者個人應當在收到土地管理部門的通知之日起30日內繳納耕地占用稅。土地管理部門憑耕地占用稅完稅憑證或者免稅憑證和其他有關文件發放建設用地批準書。

第十三條納稅人臨時占用耕地，應當依照本條例的規定繳納耕地占用稅。納稅人在批準臨時占用耕地的期限內恢復所占用耕地原狀的，全額退還已經繳納的耕地占用稅。

第十四條占用林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地建房或者從事非農業建設的，比照本條例的規定征收耕地占用稅。

建設直接為農業生產服務的生產設施占用前款規定的農用地的，不征收耕地占用稅。

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第二條本實施辦法所稱耕地，是指用于種植農作物的土地；建房，是指興建各種用途的上蓋建筑物；其他非農業建設，是指直接為農業生產服務的農田水利、田間農用道路和從事漁、林、牧生產以外的占用耕地建設。*占用前三年內曾用于種植農作物的土地，亦視為耕地。

第三條占用耕地建房或從事其他農業建設的單位和個人，為耕地占用稅的納稅義務人（以下簡稱納稅人），應按《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》和本實施辦法的規定繳納耕地占用稅。

第四條耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積計稅，按照規定稅額一次性征收。

第五條耕地占用稅的稅額標準如下：

（一）以縣為單位（以下同），按一九八六年末國家統計部門統計的總人口和耕地總面積計算，人均耕地少于零點五畝的，每畝五千三百三十三元（即每平方米八元）；人均耕地零點五畝以上不足零點七畝的，每畝四千元（即每平方米六元）；人均耕地零點七畝以上不足一畝的，每畝三千三百三十三元（即每平方米五元）；人均耕地一畝以上的，每畝二千元（即每平方米三元）。

（二）經濟特區、經濟技術開發區，大城市及其郊區，地級市及其郊區，縣級市，縣城及其郊區，以及人均耕地特別少的地區，可按上述稅額標準提高50%征收。提高的具體比例，由縣或相當縣一級的人民政府核定。

（三）農村居民在當地規定的建房標準以內占用耕地新建住宅，按上述規定稅額減半征收。

第六條納稅人必須在經國土部門批準占用耕地之日起三十日內繳納耕地占用稅。

納稅人按有關規定向國土部門辦理退還耕地的，已納稅款不予退還。

第七條下列經標準征用的耕地，免征耕地占用稅：

（一）部隊軍事設施用地；

（二）鐵路線路、飛機場跑道和停機坪用地；

（三）炸藥庫用地；

（四）學校、幼兒院、敬老院、醫院用地。

第八條農村革命烈士家屬、革命殘廢軍人、鰥寡孤獨以及革命老根據地、少數民族聚居地區和邊遠貧困山區生活困難的農戶，在規定用地標準以內新建住宅納稅確有困難的，由納稅人提出申請，經所在地鄉（鎮）人民政府審核，報經縣級人民政府批準后，可給予減稅或免稅。

第九條耕地占用稅由各級財政機關負責征收，征收經費，由縣（市）財政部門從實征稅款地方留成屬縣（市）60%部分中提取3%，并按規定的開支范圍使用。省、市（地）財政部門，從上繳省、市（地）的實征稅款的20%部分中，分別提取3%，撥給省、市（地）國土部門，用于國土管理。

第十條獲準征用或占用耕地的單位和個人，在第六條第一款規定的期限內不向財政機關申報納稅的，從滯納之日起，按日加收應納稅款5‰的滯納金。

第十一條獲準征用或者占用耕地的單位和個人，必須在批準用地之日起兩年內使用耕地，超過兩年不使用的，按規定稅額加征兩倍以下耕地占用稅。

第十二條納稅人同財政機關在納稅或者違章處理問題上發生爭議時，必須首先按照財政機關的決定繳納稅款和滯納金，然后在十日內向上級財政機關申請復議。上級財政機關應當在接到申訴人的申請之日起三十日內作答復。申訴人對答復不服的，可以在接到答復之日起三十日內向人民法院。

第十三條占用魚塘、園地、菜地及其他農業用地建房或者從事其他非農業建設，按照本實施辦法的規定執行。

第十四條本實施辦法不適用于中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業。

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我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。現就有關問題通知如下:

一、按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準

（一）強化土地利用總體規劃的整體控制作用。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。

（二）切實加強重大基礎設施和基礎產業的科學規劃。要按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則，統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。

（三）從嚴控制城市用地規模。城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。要按照節約集約用地的要求，加快城市規劃相關技術標準的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結構等城市規劃控制標準，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

（四）嚴格土地使用標準。要健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準。要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規范，要及時修訂。要采取先進節地技術、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎設施工程用地和取棄土用地標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。今后，各地區、各部門不得開展涉及用地標準并有悖于節約集約用地原則的達標評比活動，已經部署開展的相關活動要堅決停下來。

二、充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率

（五）開展建設用地普查評價。各地要在第二次土地調查的基礎上，認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，并按照法律法規和政策規定，處理好建設用地開發利用中存在的問題。今后各項建設要優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地利用效率。

（六）嚴格執行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。

（七）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發的未利用地做出規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續劃撥使用的以外，經依法批準由原土地使用者自行開發的，按市場價補繳土地價款。今后，要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，在批準建設用地或發放采礦權許可證時，責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。

（八）鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。財政、稅務部門要嚴格落實和完善鼓勵節約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關部門，依照《中華人民共和國物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵開發區提高土地利用效率。國土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，加快開發區土地節約集約利用評估工作。凡土地利用評估達到要求并通過國家審核公告的開發區，確需擴區的，可以申請整合依法依規設立的開發區，或者利用符合規劃的現有建設用地擴區。對符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的國家級開發區，優先安排建設用地指標。

三、充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制

（十）深入推進土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。要加強建設用地稅收征管，抓緊研究各類建設用地的財稅政策。

（十一）完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃、計劃，并將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規模。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。合理確定出讓土地的宗地規模，督促及時開發利用，形成有效供給，確保節約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書。

（十三）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業用地和商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。國土資源部門要會同發展改革、城市規劃、建設、水利、環保等部門制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的產業類型、項目建議、規劃條件、環保要求等內容，作為工業用地出讓的前置條件。工業和經營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

（十四）強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

（十五）優化住宅用地結構。合理安排住宅用地，繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。

四、強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用

（十六）高度重視農村集體建設用地的規劃管理。要按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，劃定村鎮發展和撤并復墾范圍。利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。

（十七）鼓勵提高農村建設用地的利用效率。要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。按規劃穩妥開展農村集體建設用地整理，改善農民生產生活條件。農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。

（十八）嚴格執行農村一戶一宅政策。各地要結合本地實際完善人均住宅面積等相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。

五、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

（十九）建立健全土地市場動態監測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執行實施全程監管，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。國土資源部門要對土地供應和開發利用情況進行定期評價分析，研究完善加強土地調控、促進節約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

（二十一）加強各類土地變化狀況的監測。運用遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。國家每年選擇若干個省級行政區，進行全行政區域的土地利用狀況監測。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

（二十二）加強對節約集約用地工作的監管。國土資源部要會同監察部等有關部門持續開展用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。要將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

（二十三）建立節約集約用地考核制度。制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結果由國土資源部門定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。

篇7

關鍵詞：土地流轉；農民權益；對策

中圖分類號：F304.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）01-0-01

土地流轉方式和土地流轉中政府的行為對農民權益有重大的影響。然而，由于農民在經濟、政治上的弱勢地位，地方政府和村集體在土地流轉中存在尋租行為，為了短期經濟利益和個人利益，而損害農民的利益。

一、土地流轉中農民權益受損變現

（一）農民的土地流轉意愿受到干涉

農民土地承包經營權流轉意愿的干涉主要來自兩方面，一是來自發包方——村集體經濟組織的干涉。現實中，不乏村集體經濟組織以所有者身份侵占農民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉費等。借農業結構調整之名，隨意終止承包合同，無償收回、非法轉讓、出租和越權征用農民承包的土地，強迫農民以承包土地入股等現象也時有發生。村集體經濟組織的這些行為干涉了農民的自主生產經營，侵害了農民合法的土地使用權利；二是來自地方政府的干涉。政府的土地管理部門作為農村土地的管理者，職責在于監督土地資源的合理運用，監督農戶土地使用權的流動，監控土地供需總量的動態平衡，而不是用行政手段去調整土地資源，去干預甚至取代農戶對土地的使用權。更有甚者將土地承包經營權流轉看作是有利可圖的事情，在利益的驅使下，無視法律規定，依靠行政命令無償或低價強行推動土地流轉，熱衷圈地搞政績，嚴重違背了農民意愿，侵犯了農民財產權。

（二）現行征地補償制度對農民不利

現行的《土地管理法》乃至《國家建設征用地條例》，在提高征地標準的同時，繼續沿用按畝產值的倍數確定征地補償標準的做法帶有明顯的強制性。主要體現在以下三個方面：

首先，《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補償”的基本原則，原用途是造成征地中的價格剪刀差的根本原因，被征土地改變用途后的增值收益被一些地方政府獲取，農民的利益嚴重受損。其次，以產值確定補償標準不能反映土地的市場價值。《土地管理法》規定，土地補償費為耕地征用前3年平均產值的6-10倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍，土地補償費以農地收益來計算，并不能反映土地的真實價值，被征收人的利益在土地征收中沒有得到應有的體現，補償費的基數既非市場價格，也無參照系，難以推測其合理與否。最后，現行《土地管理法》規定的征地補償標準（6-10倍）與1982年《國家建設征用地條例》規定的補償標準（3-6倍）相差無幾，難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平。在計劃經濟時期，國家征地后給予農民適當補償，并安排被征地農民農轉非，招工，享受國家負擔的市民、工人的福利待遇，因而那時農民被征地后的長遠生計可以保證。但是現在，對農民來說，就業靠市場，地方政府的安置大多數是發放一次性的安置補助費。由于農民自身條件有限，缺乏在市場上的競爭能力，當補償費用盡，很容易陷于失地又失業的困境。

（三）企業行為使農民利益受損

農業產業化龍頭企業到農村流轉土地，大都采取了轉租倒包的方式，即一方面支付給農民高于一般水平的流轉價格，另一方面在用工時首先滿足轉出土地的農民的要求，使轉出土地的農民能夠得到雙重收益。從當前看，這對農民是有利的，但這一比較普遍的做法和當前有關政策并不一致，并且存在很大隱患。農業產業化經營應當是公司帶動農戶，而不是公司替代農戶。企業和城鎮居民隨意到農村租賃和經營農戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農民成為新的雇農或淪為無業游民，危及整個社會穩定。

（四）土地糾紛機制對農民不利

因為集體具有土地所有權，農民不具備訴訟主體資格，現行的政策并沒有賦予農民必要的談判地位，也沒有設定具體的明確的可行的程序來解決問題，農民難以通過法律訴訟渠道進行維權活動。農民上訪受阻，農民的正常利益得不到表達，訴求得不到合理的解決，群體性的、對抗性和破壞性額的方式在農村時有發生，甚至導致激烈的沖突。

二、土地流轉中農民利益受損原因

農村土地產權不清。在我國現行的農村土地制度下，模糊的“集體”概念使得我國農村土地所有權主體相當不清晰，這就為各種權利尋租提供了制度空間，使得農民土地權益受到不同程度的侵害。

農民的經濟參與能力不足。無論農民有地還是無地，農民的經濟參與能力相對較弱。這是因為：農民受到自身文化水平、技術水平的影響，無法很快融入城鎮參與競爭，獲得穩定的工作；大量農村居民家庭積累少，自主就業和創業缺乏必要的資金，籌資難、融資渠道單一制約農村非農產業的發展。

農民的利益表達能力不足農民在人力資本、社會資本上不及其他社會階層，村集體是農民自治組織，但同時也代表基層政府的權益，農村經濟合作組織主抓經濟發展，導致農民的利益申訴手段單一，問題也無法得到及時解決，農民的利益表達得不到真實的回饋。

三、對策

賦予農民充分的土地財產權利，建立健全農民土地財產權體系要從以下三個方面進行：

首先，土地使用權的明確化。土地使用權是土地財產權的核心，農民享有對土地的排他性占有，并且對土地有充分的處置權，具體表現為，對土地的生產經營決策權、轉讓權、租賃權、開發權、收益權等。

其次，土地使用權的完全物權化。土地使用權應當為一種物權，而不是債權。在現實中，雖然農民的土地使用權從某種程度上講具有物權的性質，例如，土地承包經營權就屬于《物權法》中的用益物權范疇。

最后，土地使用權的穩定性和永久性。土地使用權的長短直接影響到農村土地制度的運作效率。賦予農民永久的土地使用權，可以穩定農民對土地的長期收益，促進農民對土地進行長期的規劃，減少因短期行為帶來的損失，增加農民的長期收益。

參考文獻：

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實際上,早在2007年3月5日,總理在《政府工作報告》中就提出:“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”從那時起,“保紅線”就作為一項國策在執行著。目前,經濟形勢雖然嚴峻,但是耕地紅線的地位不會動搖。

保增長是國家當前的中心工作,是工作的大局;保紅線是我國的基本國策,事關國家糧食安全、經濟安全和生態安全,直接影響到經濟增長的質量和經濟發展方式的轉變。目前開展的“保增長保紅線”活動,就是要通過更加積極主動的服務型工作,使保增長的措施更實、更快、更有力,就是要通過不斷完善的各種嚴格的、規范的措施,確保擴大內需項目走得更穩、更實、更有序。

“保增長、保紅線”工作具體來說有三大任務。第一,就是保障用地,確保落實擴大內需保增長的調控政策。國土資源管理部門要及時掌握用地需求,要通過開展“保增長保紅線”活動,積極研究解決當前土地供需矛盾,摸清用地底數,爭取用地指標的傾斜,盤活存量土地,使用地項目投資落地。

第二,就是密切跟蹤,及時調整工作思路、改進工作措施。“保增長、保紅線”工作要及時掌握國家土地政策新的動向,總結實際工作中的經驗,不斷改進、完善土地資源管理工作。當前,全國正在貫徹落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號),正在積極開展統籌城鄉土地利用管理制度改革工作。國土管理部門就加快推進農村土地管理制度改革,完善農村土地交易所交易規劃和服務體系;就建立健全耕地保護共同責任機制,建立耕地和基本農田保護基金,農村建設用地流轉,農村建設節地標準和獎勵政策等方面的問題進行了有益探索。

第三,就是依法維護土地管理的良好秩序。有序的發展才是科學的發展、可持續的發展,決不能把保增長和維護土地管理秩序對立起來。

整個行動主要由專項工作、支撐工作和策應工作構成,同時組織做好地方配合工作和同步宣傳工作。由于工作涉及面廣、項目繁多,總體上分四個階段進行,分別是:啟動部署階段(3月1日至3月31日)、調研宣傳階段(4月1日至6月30日)、督察推進階段(7月1日至9月30日)、評估總結階段(10月1日至11月30日)。

此次“雙保行動”不僅劃分詳細,每個階段還有自己的關鍵點,執行起來將更加明確:第一階段主要是做好組織動員工作,統一思想,為之后的工作營造良好氛圍;第二階段需要摸清各地用地需求的數量和結構,準確掌握建設用地預審和審批情況,提高土地調控政策的針對性、主動性;摸清各地土地利用和管理中暴露出的傾向性、苗頭性問題,掌握土地違規違法的新動向;第三階段則重點突出關鍵問題和地區,對違反國家產業政策、供地政策或用地標準,搭車用地、借機圈地、侵害農民權益等問題和政策執行不到位的地區進行重點督察,做好重大典型案件查處曝光;最后階段則是評估行動的成效,研究完善或制定土地審批和監管、土地節約集約利用、集體建設用地流轉、工業地價調整、土地征收、劃撥用地目錄、地質技術信息服務等方面的政策,及時形成制度性成果。

“雙保行動”截至8月底已經開展了半年之久,在這段時間里,無論是從全國總的局勢來看,還是各省的進度來看,都取得了不小的收獲。

在土地規劃、計劃和審批等方面,通過擴增量、擠存量、調結構、快審批等方式,優先保障國家擴內需保增長的重點建設項目及時落地。國土資源部上半年工作報告中顯示已通過預審的建設項目涉及用地面積有351萬畝,占全年用地計劃指標總量的55.7%;其中,交通、水利、能源用地占83%。全國批準建設用地面積309萬畝,比去年同比增長40%;其中國務院批準的重大項目用地面積165萬畝,同比增長17%。

從規劃計劃、產業政策和供地政策、耕地占補平衡、征地補償安置四個方面,嚴把建設項目用地預審和審查關,堅決糾正不符合產業政策和供地政策的供地、用地,堅決糾正搭車用地。上半年國土資源部審查退回不符合產業政策和用地報審要求的建設項目報件91件,占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設項目用地報件3件,涉及用地2.2萬畝。同時審查核減建設項目不合理用地8914畝。

在保護耕地紅線方面,堅持實行最嚴格的耕地保護制度。按照層層落實耕地保護責任制,國土資源部會同農業部、國家統計局對責任制履行情況進行檢查。國土資源部與監察部、人力資源和社會保障部聯合出臺了《違反土地管理規定行為處分辦法》。《辦法》規定每年違規違法占用耕地超過建設占用耕地總量的15%,就要對這個地方的主要政府負責人進行問責。上半年檢查顯示,全國共發現土地違法行為和涉及的土地面積,同比分別下降32.7%和39.8%。

最后是農村土地整治問題。農村土地整治是保發展、保紅線的結合點,是統籌城鄉發展的新平臺,當前還能有效地拉動農村投資和消費需求。農村土地整治可以增加有效耕地面積,改善農業生產條件和農村生活環境,促進土地節約集約利用。1999年至2008年,我國通過土地整治補充耕地4163萬畝。國土資源部將按照國務院的要求,大規模地推進這項工作,啟動“萬村土地整治”示范工程,統籌規劃,整村推進,實行田、水、路、林、村綜合整治,建設高標準農田。國土資源部將重點抓好1000個國家級示范點,各省區市建設9000個省級整治示范工程。

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關鍵詞：征用權；農地征用轉性規制；征用補償機制

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11010802

1征用權的基本概念及當前我國農地征用的實證性分析

1.1征用權的基本概念

“征用權”是政府在指導土地資源利用中最具有強制性的重要權利，也稱為“最高權利或統治權”，是指“最高統治者（國家）在沒有土地所有者同意的情況下，將其土地財產征用于公共需要的目的。”

“征用權”最先由荷蘭哲學家雨果•格羅特斯（Hugo Grotias）于1625年提出，在美國到1831年見諸于法律作為私有財產的社會控制，征用權可單獨實施，也可與治安權等其他權結合使用以便獲得公路、街道等公共設施和環境保護等所需要的土地。

1.2我國農地征用的實證性分析

近年來，隨著城市化進程的加速，越來越多的耕地被征用為城市建設用地或非農業用地。由于我國長期以來實行的是“分級限額審批”的用地管理制度，土地管理的審批，絕大部分集中在市、縣，有些甚至旁落在鄉、鎮。這必然導致市、縣在土地利用和管理上只考慮本地經濟發展的需要，不考慮全局和長遠的利益。特別是在保護耕地與保障建設用地上發生矛盾時，普遍存在一種現象：“犧牲耕地，犧牲農業，犧牲農民的利益”。

1.2.1農地征用中存在的一些問題

長期以來，在我國農地征用中存在的法律及經濟上的一些問題，尤其是對有關被征用農地農民的依法補償問題引起了學術界的關注。2003-2004年度就有大量研究，就我國農地征用的合理性與合法性提出質疑，并對農村集體土地的產權構成存在缺陷和政府征地過程中濫借公益之名達成了共識。所有農地征用轉性中問題的直接表象就是征用價格的不合理。這種對農村集體土地征用的補償價格的不合理，是與集體土地的真實市場價值相對比而言的，絕大多數情況下，征地的補償價格是過低的。

根據1998年修訂的《土地管理法》，征收耕地的補償費用主要包括土地補償費和安置保障費，其中土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍；安置補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍；最高補償不得高于15倍。如果按照這個標準，還不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省級人民政府批準可以增加安置補償費，但兩費總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。目前，有些地方在執行這個標準的時候往往是就低不就高，損害了農民群眾的利益；有些地方因財政吃緊，就干脆壓低安置補償標準，甚至拖欠被征地農民的補償安置費。在2003年土地市場治理整頓中，全國清理出拖欠、截留、挪用農民征地的補償費高達147.7億元人民幣。可見，中國的農地征用已被城市政府所壟斷，對于相應的補償，則設定最高補償標準，這就相當于逆向的自然限價。

1.2.2壓低補償價格，買斷土地所有權

在土地征用最高限價的同時，政府還想盡辦法壓低補償價格。當城市政府作為用地主體為進行公共設施和基礎設施建設征用農地時，就以用地的公益性為名壓低征地價格；當用地主體是開發企業或其他單位時，就以游說和俘虜城市政府，并以買通農村集體組織的負責人的形式降低征地標準。例如，1993年滬寧高速公路征地時，當地勞動力安置補償的標準：房地產開發項目是10000元／人；公路項目是4800元／人。由此引發了大量農民因既失去土地，又得不到應有的補償而集體上訪的事件增多。

雖然2004年11月，國土資源部了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，在新的征地補償標準中指出“…土地補償和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有的生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償收益中劃出一定比例給予補貼…”，但是農地征用地價過低的問題仍然很突出，征地已成為一種在新時期城市剝奪農村的新手段。在這個過程中，用地者動用了國家征地權，以相當低廉的使用資源的“補償”價格代替國家解決了對農民集體土地永久性所有權的“買斷”，農民在得到了一定的土地補償（這種補償在總地價中所占的比例是較低的）后，也永久性的失去了在土地上投入、產出、收益的權利。

2農業用地征用轉性規制作用效果評價

2.1不包括農村集體土地流轉的市場不是一個完整的土地市場

農地征用本質上是國家凌駕于農村土地所有權之上的一種權利，中國農地征用轉性規制由于集體土地所有權的殘缺而顯得有失公平，城市政府不僅有強制征購的權利，還有著事實上的定價權。雖然這種征地辦法在計劃經濟時期成為保證城市工業化發展低成本的重要手段，但在改革開放之后，這種規制方式已經受到越來越多的沖擊。

土地市場的建立和完善是中國社會主義市場經濟建設的重要組成部分，但是，如果對城市國有土地之外的土地市場建設不加考慮，顯然不能成立一個統一、完善的由競爭主導的土地市場體系。因而一個不包括農村集體土地流轉的市場不是一個完整的土地市場。

2.2土地收益的“剪刀差”違背土地市場的發展規律

我國目前土地市場中過低的農地征用補償價格違背市場規律，土地收益的“剪刀差”已經成為城市對農村進行變相索取的新手段。城市用地單位經常以低廉的價格征用農民的土地，然后經過開發或單純的轉手之后就可以收到高額的回報。據有關學者對1997-1999年江蘇省耕地資源價值的核算，1997年江蘇省單位耕地資源的政策性征地平均價格僅為其實際所有權價格的11.35%。盡管如此，還是有78.34%的耕地資源價值被政府取得。這顯然有悖于市場公平的原則，使得城市國有土地有償使用的市場上存在“進價過于低廉”的貨品。雖然也有對城市國有土地使用權交易的最低價格限制，但是只要有這種低價供應的可能性存在，就會有尋租和俘虜政府等行為產生的動力，這都不利于城市土地市場的正規和完善。

政府規制的一大初衷是對違背社會公平原則的市場行為進行糾正和限制，但就目前的農地征用規制卻恰恰加重了這種不公平，而且也不利于正常市場秩序的建立。必須承認，這種受國家的規制措施保護的行為的確是一種矛盾的現象。如不加以改進，則必然對我國城市發展及市場經濟帶來阻力。所以無論是從農民的利益角度還是從整個社會的角度出發，將征地成本市場化，承認農村集體土地所有權的完整性，是今后征地規制改革的方向。

3經濟性規制對解決社會的負外部性問題先天不足

3.1征地中重經濟補償而輕社會保障

農地征用的補償方式主要有兩種：（1）一次性貨幣補償；（2）就業補償，又稱“農轉非”。由于第二種辦法是從計劃經濟年代延續下來的老辦法，目前受企業勞動人事制度改革、失地農民就業期望值高和失地農民自身素質的影響，這種方法實施起來困難相當大，所以目前常用一次性貨幣補償的方式。

由此可見，我國現有的農地征用規制中，多為重農地的經濟價值，對農業用地征用辦法的討論也多集中在其經濟價值的實現，而對農地的社會保障功能，即農地的“社會承載價值”的重視不夠。現行《土地管理法》中在詳細規定土地征用的補償和安置補助費用計算方案的同時，并沒有對失去土地的農民的具體出路進行明確的規定，甚至，對于農村居民點被征用的拆遷補償都沒有談到。

3.2對失地農民的“出路”缺乏必要和妥善的安排

對于耕地征用，現行《土地管理法》一方面許可地方根據實際情況，可以提高安置補助費的標準，另一方面又規定了土地補償及安置補助費的最高上限，而在很多地方，即使是按照土地被征用前三年平均年產值的30倍進行補償也難以保證農民維持原有的生活水平。一般來講，扣除勞動力安置補助費后剩下的可支配補償費的分配形式很多，其中包括三種形式：（1）完全歸承包戶所有，村集體不再調整重新分配土地；（2）部分歸個人，部分在生產隊范圍內分配，土地適當調整；（3）除去青苗和附著物補償費后全部在生產隊范圍內分配，土地重新調整。有調整表明，在浙江省，一畝耕地的征地補償費大約是5-6萬元，但是，這其中農民能真正拿到的只是一部分而已。即使農民能拿到每畝5-6萬元的補償費，并給予城鎮戶口，同時在以后的失業狀態下每月給以280元的救濟。就這種補償水平，即便不與征地后的土地價格作比較，被征地農民也會感到不公平，因為其沒有很好的就業保障，失去土地后的生活不一定能達到原先的水平。由此一系列問題都表明，失地后的農民的生活出路已成為我國城市化進程中的一項重要的社會性課題。

4走向市場――中國農地征用的出路

鑒于目前我國土地征用過程中出現的一些負外部效應，我們應該通過走向市場來為我國的失地農民尋找一條有保障的、永久性的新的出路。進而促使我國正常的土地市場秩序的建立和完善。

實際上，自二十世紀八十年代初期，我國就已經開始關注城市國有土地使用權市場的建立和完善。而且1992年確立社會主義市場經濟體制以來，中國已開始逐步全面實施生產要素的市場化。土地市場的建立和完善是生產要素市場的重要組成部分，而城鄉統一土地使用權市場是市場經濟發展的必然要求。可以說，目前我國城市和農村兩個體系內部的土地使用權有償轉讓市場已經初步建立，并在不斷的完善之中，但是城鄉土地使用權市場的一體化仍遙遙無期。兩個市場體系間的鴻溝就來源于土地征用過程中的非市場化政府強制力，這種強制力人為的將農村集體土地轉為城市國有土地的處置權能進行限制，并將這一過程的收益權進行不平等的削減，雖然這種狀況可以解釋為由長期以來城市優先農村的制度安排的路徑依賴效應所形成的，但是，隨著農村經濟實力和農民參政議政能力的提升，農地征用的市場化呼聲已經越來越高。

5結語

隨著新農村建設步伐的加快及“現代農業”口號的提出，國家農地征用規制改革也在一步步向前邁進，為農村和農民的健康發展帶來了一定的效應。但是，與此同時，我們還必須看到，這一規制改革的主要對象還是被征用土地的農民，而這一方案還尚未設計征用標準與征用土地市場銷售價格間的關聯關系。正如國土資源部耕地保護司某負責人所介紹，原有的“征地補償標準”帶有很強的計劃經濟色彩，新版標準也只是一個過度性措施。隨著經濟和社會的發展，國家將不斷適應市場經濟規律的要求，出臺“區片綜合定價”等新的補償辦法，完善土地征用的市場定價。

參考文獻

［1］劉江濤.城市邊緣區土地利用規制-緣起、失靈、改進［M］.北京：新華出版社，2005．

篇10

《決定》的公布著實令熱切期望土地制度改革的人們興奮了一陣，然而經過幾番“解讀”，的熱忱又沉寂了，說明在土地制度改革的細節上落實《決定》尚有許多障礙。 落實土地制度改革障礙

中國的土地制度改革目前還存在著很多觀念、體制、機制上的障礙，阻礙了進一步推進土地制度改革向《決定》的方向邁進。

中國大陸的土地市場是用益物權的交易市場。農民沒有法定的建設用地使用權和可處分的宅基地使用權，拿什么來入市，又怎樣能建成城鄉統一、平等競爭的建設用地市場呢？

《決定》說：要“建設統一開放、競爭有序的市場體系”，“建立城鄉統一的建設用地市場”。然而三中全會后，國土部、住建部立即啟動了封殺“小產權房”的行動，等于宣告：即便是集體經營性建設用地也不準進入房地產市場。只允許不到集體建設用地10%的合法批準的鄉鎮企業用地入市，還不能進入房地產市場，又怎么能建成開放、競爭的建設用地市場，打破政府對土地市場（包括房地產市場）的壟斷，發揮市場配置資源的決定性作用呢？

除了上述兩種障礙之外，集體經營性建設用地入市還有前提條件：“符合規劃和用途管制前提下”才允許入市，而不談規劃和用途管制制度的改革。

由規劃決定土地利用的資源配置制度已經存在、運行了十多年。1998年版《土地管理法》規定的土地用途管制制度就是這樣的制度。為了特殊保護耕地、嚴格控制建設用地，法律規定：取消集體土地的建設用地使用權，禁止集體土地入市，由政府壟斷建設用地的供應；擴大征地范圍，以原用途價格征收集體土地，作為建設用地增量的唯一途徑；然后編制規劃、計劃，確定耕地保護和建設用地的指令性指標，下達基層，按規劃指標確定每塊土地的用途。

這套土地用途管制制度行之十有余年，固然為工業化提供了約200萬公頃廉價土地和約8萬億元土地出讓金收益，支撐了高速工業化、城鎮化和GDP的高速增長，但其弊端也日益彰顯。

取消集體土地的建設用地使用權，封殺農村業已普遍萌生的土地市場和所謂“小產權房”，造成集體與國有二元土地產權制度的不平等；取消農村宅基地使用權的收益、處分權能，禁止宅基地使用權流動，致使大量宅基地閑置，形成“空心村”；集體土地沒有建設用地使用權，按原用途價格征地，拿走了全部集體土地增值收益；土地補償低，安置不到位，造成數千萬“三無”農民等問題。可見，當今土地上出現的種種問題，其源皆出于這套名為用途管制、實為計劃配置的制度。 建設土地市場的建議

要使市場在土地資源配置中起決定性作用，首先要轉變政府職能：政府不要再充當土地資源基本配置者的角色，要讓位給市場。政府不要壟斷土地供應，不要用指令性計劃指標來配置土地、決定土地用途，公共用地以外的各類用地應由市場來配置。政府不要直接經營土地，要取消政府的圈地權、定價權，土地價格由市場來決定。

國有土地的經營交給國資委或與政府脫鉤的土地儲備中心、土地銀行去辦，政府也不要直接經營。集約用地是企業經營中的要素組合問題，政府不要規定投資強度、產出標準、用地標準等直接干預，應由企業自主決策。

建設開放競爭、城鄉統一而有序的土地市場是土地制度改革的首要任務，但要做好以下五項工作：

完善集體土地產權制度，做好確權登記工作。賦予農村集體經濟組織與國有土地平等的設定和處分，建設用地使用權的權利，賦予農村宅基地使用權的收益、處分權能。

整頓農村集體經濟組織，明確集體土地入市的市場主體。

撤除一切不合理、不必要的集體土地市場準入門檻，建設開放、競爭的建設用地市場。

唯一的市場準入門檻是：無論國有或集體所有土地的用益物權入市，都不能損害社會公共利益和他人利益，以消除土地利用的負外部性，并發揮土地的社會效益、生態效益。這要在土地分區管制制度中作出具體規定。

制定《城鄉土地市場管理法》，取代現行的《城市房地產管理法》。

制定《城鄉土地市場管理法》，規定建立產權交易市場作為交易平臺，制定市場交易規則，并大力發展不動產估價、交易、法律救濟等中介服務機構，使國有土地和集體土地的各種用益物權有序入市、平等交易。

在城鄉統一的建設用地市場上，集體土地所有權人、用益物權人投入建設用地使用權或宅基地使用權，取得這兩權的地租或對價，包括地租的增值，完全符合市場經濟的分配規則。各級政府沒有任何正當理由在交易環節截留集體土地產權人的地租收益。

如果集體土地所有人、用益物權人獲得的土地增值收益過多，可以在二次分配中通過征收與國有土地同樣的稅收加以調節。政府為公共利益修建的基礎設施、公共設施所需資金應在以稅收為基礎的公共財政中支出或用公私合作（PPP）方式籌措，不應由賣地農民單方面負擔。

改革財稅制度，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴。

土地制度改革必須同步或超前一步進行財稅制度改革，即實行《決定》提出的各項財稅體制改革措施：一是制定《預算法》，實施全面規范、公開透明的預算制度，以約束政府的投資沖動；二是完善分稅制，理順中央與地方事權和支出責任關系，建立財力與事權相匹配的地稅體系；三是構建地方債務管理制度，規范舉債融資機制。實施這三項改革，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴，才能推行各項土地制度改革，建成開放競爭、統一有序的土地市場。 構建適應市場配置的

土地用途管制制度

建立開放競爭、統一有序的土地市場，發揮市場配置資源的決定性作用，不是不要用途管制，而是要劃清政府與市場的界線，把土地用途管制限定在糾正市場缺陷、彌補市場失靈的范圍，而不是用途管制取代市場配置，管制到市場機制不能發揮作用的地步。

為此，需要對現行實為計劃配置的土地用途管制制度進行以下五個方面的改革：

1）改指標控制式規劃為公眾參與式規劃。

規劃與計劃是一種重要調控手段，在市場配置制度下仍然需要，但其功能不再是土地資源的基本配置者，而是土地市場配置的指導者、調節者。規劃編制方法要改變：它不再是中央決策、地方執行，而是由中央提出指導原則，由地方公眾參與、共同決策，在規劃編制階段就把規劃相關者的利益協調好，使規劃得到社會認可。

2）在市縣鄉鎮正確實施土地利用分區管制。

現行《土地管理法》已有按中央下達的用地指標劃分土地利用區、嚴格按照分區確定的用途使用土地的規定。在中央計劃配置的分區管制制度下，根本沒有市場配置的空間。所以要改市場經濟國家通行的分區制，即根據規劃，將行政轄區內的土地劃分成若干土地使用類型區，規定每個類型區內禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式，即提出一張土地用途和利用方式的負面清單，而不規定每塊土地的具體用途。

這種分區規劃也要由社區公眾參與來制訂，以取得社會認可，而不是由政府單方面制訂。

3）建立能促進節約用地、優化配置、公平分配土地收益的涉地財稅制度。

要在土地交易環節，按正稅清費原則，清理稅費重復征收現象，以降低地價房價；保留耕地占用稅、土地閑置稅、城市維護建設稅等行為稅，用以調節土地利用行為，保護耕地和保證城市市政建設資金來源；征收土地增值稅，以調節土地增值收益分配；在土地房屋保有環節，開征房地產稅等財產稅，以抑制囤地、囤房和投資、投機房的需求，促進節約用地，增加財政稅入。

正確使用公共財政投資，應主要用于城鎮化所需的基礎設施、公共設施建設和改進公共服務，以吸引企業落地、人口落戶。正確使用政府財政補貼，主要用于補貼農業生產、土地整治、保障性住房建設等民生工程。

4）改革現行征地制度。

一是隨著集體土地入市進程，逐步縮小征地范圍，將征地權的行使完全限定在《憲法》規定的“公共利益的需要”的范圍內。二是逐步提高現行的征地區片價；隨著集體土地入市、競爭性土地市場和正常土地價格的形成，最終實現遵循市場經濟等價交換原則，以征收當地當時正常的市場價格作為土地補償標準。三是做好安置補助工作，對因喪失勞動權、生活權造成的損失合理補償；四是制定合理的征地程序，保證政府和被征地人利益不受損失，實現和諧征地。

5）改革行政審批制度，簡政放權。