導語：如何才能寫好一篇土地糾紛賠償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

在黨委政府的主導下，讓人民群眾組織起來，自已管理自已的事情，對于進一步做好群眾工作，加強和創新社會管理，維護社會和諧穩定具有十分重要的意義

一、人民調解工作基本情況

這些年，人民調解所作用的對象——社會矛盾糾紛發生了深刻變化。調解糾紛的范圍從婚姻、家庭、鄰里等常見性、多發性民間糾紛，擴展到公民與法人及社會組織之間的矛盾糾紛，以及村務管理、農民負擔、土地承包及流轉、征地拆遷和補償、施工擾民、環境污染、勞動爭議、拖欠農民工工資、醫患糾紛等各個方面。損害賠償糾紛升級為工傷(死亡)賠償、非因工死亡賠償、道路交通事故損害賠償等類型的糾紛，鄰里之間因巷道、屋檐、宅基地等引發的矛盾糾紛呈現上升趨勢，糾紛雙方各不相讓從而矛盾加劇，勞動爭議糾紛則以建筑工地勞資糾紛和企業勞資糾紛由個體單一的發展為群體性，涉及人數多，內部關系比較復雜，調解難度較大矛盾糾紛，民間糾紛日益復雜化、調解難度加大，給社會穩定增加新的不安定因素的情況和問題，人民調解工作也遇到了許多新情況、新問題，使調解工作的局限性日益凸顯，制約了調解工作的發展。亟待人民調解工作更加規范，機制更加完善。

二、人民調解工作帶來的新問題及原因

人民調解是人民群眾運用自己的力量進行自我教育、自我管理、自我服務的一種自治活動。它是在人民調解委員會的主持下，以國家法律、法規、規章、政策和社會公共規范為依據，對民間糾紛雙方當事人進行調解、勸說，促使其互相諒解、平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾自治活動：即人民調解是在人民調解委員會主持下進行的一種民間的活動；是矛盾糾紛雙方當事人的一種自覺自愿的活動；是基層的一種自治活動，當前社會矛盾的新變化給人民調解帶來的新挑戰。

(一)人民調解遠遠超出了“民間”的范圍，人民調解的領域受到了挑戰。人民調解作為一項制度，由民間調解演化而來。作為一種法律制度，受到黨和政府的高度重視并得到普遍推行。在計劃經濟體制條件下，生產資料屬國有、經濟活動是國營、單位組織是國辦，社會比較封閉、思想比較禁錮、觀念比較守舊，民間糾紛特別是農村的民間糾紛，主要在家庭、鄰里之間展開，在公民之間進行。簡單地說，傳統的人民調解就是調解婚姻、家庭、鄰里之間的矛盾糾紛。適應這種民間糾紛的人民調解工作此時也達到了輝煌顛峰。隨著改革開放的逐步深入和社會主義市場經濟的日益推進，人民調解工作也遇到了前所未有的挑戰改革開放使公民之間、公民與集體、國家之間單一的利益關系由單元變為多元。矛盾糾紛已由計劃經濟時期主要發生在公民之間轉化為主要發生在公民與經濟組織、與企業、與基層政府、與管理部門之間；矛盾糾紛的內容已由家庭、婚姻、鄰里等簡單的人身、財產權益，發展成為涉及征地拆遷、土地流轉、企業改制、工程建設、環境保護、勞動爭議、醫療事故、交通安全、生產事故等社會難點熱點糾紛問題之上。

(二)實際工作超出調解內容，人民調解措施遇到了挑戰。人民調解委員會的首要任務為調解民間糾紛。隨著改革的深入和社會的發展，民事關系主體日趨多元化，導致民間內容越來越復雜，表現形式越來越多樣化，雖然目前已開始進入法治社會，但目前其人治色彩仍然很濃。很多問題法律事實上已經作出結論，有的是法院不受理的，有的(如法院的一、二審、再審判決已經生效)，但敗訴的一方當事人無休止地上訪，甚至以死相威脅，最后通過糾訪纏訪，法院改變審判結果或者使判決書成為一張廢紙。還有就是當事人胡攪蠻纏，進京到省、攔領導車、告洋狀，逼著領導作指示、下批示。個別領導纏得無法，“花錢買平安”，本來根本不能也不應該答應的無理要求，最后卻答應了。逐步形成了黑頭(法律條文)不如紅頭(紅頭文件)、紅頭不如白頭(領導批示)、白頭不如口頭的不正常現象，使不少矛盾糾紛的當事人明明可以選擇而且應該選擇依法的道路卻故意放棄。也有的領導直接指示由大調解來調解解決。

(三)調解過程難避免“關系調解”“人情調解”，制約機制遇到了挑戰。調解過程對具體事實不夠公開透明，以調解之實行司法腐敗具有更大的隱蔽性，為腐敗開辟新途徑。司法、行政執法辦案，遵循“查明事實，分清是非”的原則，而人民調解是當事人行使處分權、根據雙方同意達成的一種訴訟契約，只要不違反法律的禁止性規定，不損害國家、集體和第三人的合法利益，就應當允許并賦予其法律效力。在目前組織、紀律監督不完善的情況下，容易出現“人情調解”“關系調解”。特別是國有企業或國有控股企業法人中存在的現象比較嚴重，在法人與個人矛盾糾紛中，往往出現企業法人慷國家之慨，造成國有資產大量流失。如某國營企業將林地對外承包，林場領導長期與承包人建立了“良好關系”，后因修建

公路，需要征用其對外承包地，因賠償費用產生矛盾，人民調解員估算的承包地實際損失與承包人要求差距十分懸殊，調解員堅持依法調解，多次調解后未果，建議走司法程序，但最后林場領導以公路工期為重，根據上級領導要求，向調解中心施壓，以付出遠遠高于承包地實際損失的賠償，達成了人民調解協議。有的醫患糾紛調解中，在醫療責任不明確的情況下，有的患者方的過高要求很快得以滿足，有的患者方合理要求醫院方卻寸步不讓。在農村土地出租中，有人利用幾年或十幾年前簽訂的合同中存在的缺陷，主張合同無效或要求承租方大幅提高租金，甚至出現系列敲詐勒索的現象，往往是人民調解解決問題，使不合法的成為合法。如某水庫對外承包養魚中，該水庫是周邊十幾萬人的飲用水源，盡管水庫方在協議中對水源地明確相關要求，但不可能把水源地禁止設定完整，承包方在水庫中“龐大投入”，而后，承包人進行協議中沒有的如在水庫周邊養雞，放牛，圍埂養殖等影響水源行為，借社會力量讓水庫方提前中止協議，產生矛盾后，根據情況人民調解不同意調解，但迫于社會和地方政府的壓力，進行調解。最后，水庫方高額賠償，只能是人民財產遭受損害。(四)缺乏統一責任認定機制，公平、公正性遇到了挑戰。我國雖然不施行判例法，但老百姓的攀比心理普遍存在，往往是“同命不同價”的結果讓群眾難以接受，使調解工作經常陷入僵局。如某私人控股企業，企業效益比較好，有一裝載工人在公司倉庫內被同事的叉車頂撞，造成傷亡，裝載工人所有的工傷保險齊全，賠償走社保途徑，但死者家屬在工傷賠償后卻讓公司額外補償60萬元，矛盾糾紛經人民調解后以公司補償35萬元達成人民調解協議，該法人還表示如死者家屬生活困難，年底還進行一定數額的救濟。該死者補償加賠償和救濟己遠遠超過百萬。而一些困難企業出現損害事故后，經過“小鬧與大鬧”雙方極度疲憊后，調解往往低于正常賠償標準賠償，使調解缺失社會公信力。個人與法人間，往往以企業的過錯為由，提出的要求超出法定賠償標準，并以群體性的過激手段，用影響社會穩定的方式來達到目的，從而導致矛盾激化，爭取權益者經常采取集體、越級上訪、聚眾圍堵等方式，引起有關部門重視以圖快速處理。這些矛盾糾紛事件在近年更呈現出激烈程度加劇、上訪率高、纏訴鬧事時間長，有時以企業法人的妥協來化解矛盾糾紛。

(五)“大鬧大解決”之風盛行，人民調解前景遇到了挑戰。“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”變態心理己在相當部分人員中存在。現在有種奇特現象，就是認為只要可以為謀利找到一絲理由，哪怕無道理，他們都會大做文章，因為不鬧不解決，鬧而優則仕，鬧中有好處。使不少矛盾糾紛的當事人明明可以選擇而且應該選擇依法的道路卻故意放棄。更認為“法律不責眾”的僥幸心理。法律不會把他們怎么樣，甚至混淆是非，漫天要價，尋求社會同情，威逼政府就范。沖突越來越激烈：特別是醫患糾紛，不僅呈高發趨勢，而且激烈程度不斷提檔升級，干擾了正常的醫療秩序，甚至直接危及醫務人員人身安全，成為當前社會矛盾的一個熱點難點問題和影響社會穩定的重要因素，引起各級政府和社會各界的高度關注，醫患糾紛發生時，往往索賠金額高、處置難度大，暴力化、群體性、以“鬧”解決問題的趨勢越來越明顯，患方動輒在醫院聚眾擺花圈、設靈堂、牽橫幅、發傳單、網上曝光，甚至傷害醫生、護士、打砸醫院、上訪黨委政府等等，為追求利益最大化，群眾遇到矛盾糾紛往往不愿通過司法途徑，而通過打鬧、纏訪等手段，迫使對方妥協、讓步，最后達成嚴重不平等協議，獲取非法所得，有很小的社會矛盾糾紛演變成惡性社會事件，嚴重影響黨委政府正常秩序和社會和諧穩定。

三、對策及建議：

(一)完善調解工作中的法律機制。

一是聘請部分法官、律師、法律工作者做調解員或顧問。在開展人民調解工作時，可邀請法律專業人員參與，形成三大調解應用法律的同步化。二是對不適于調解處理的，要及時建議雙方當事人通過司法訴訟途徑進行解決，而不能使所有的矛盾都以調解方式處理，避免造成人力、財力的空耗。三是建立調解員持證上崗制度。司法部《人民調解若干規定》，對從事人民調解工作的人員資格進行了界定，規定了從事人民調解的工作人員必須要經過選任、聘任，因此，完全有必要建立相應的培訓、持證上崗等準入制度，解決憑借經驗、威信和上級信任就可從事調解工作的局面，從根本上加強人民群眾對人民調解的信任。

(二)加強建設法制宣傳引導機制。

雖然近幾年來人民群眾的法律意識有了一定的提高，但很大一部分人對產生的矛盾糾紛仍不能主動尋求法律途徑解決，依法辦事的觀念還亟待加強。此外，部分國家工作人員不依法行政、不依法辦事，也使部分群眾對通過正常渠道解決矛盾產生疑惑。一是要堅持做到依法行政、依法辦事。對重大決策和重大事項，要做到事前深入調研、積極聽取群眾意見，在行政行為實施過程中，要做好政策法規的宣傳和解釋工作，增強行政行為的透明度，減少社會矛盾發生的機率。二是要在群眾中廣泛開展法制教育活動。要通過普法學法用法等活動進一步增強群眾的法治意識，減少矛盾糾紛產生的次數，削弱矛盾滋生的土壤，為調解工作創造良好的社會氛圍。三是要充分發揮案例示范作用。充分利用送法下鄉等易于群眾接受的方式，講解典型案件，引導群眾通過不同渠道表達訴求意愿，解決矛盾糾紛，進而達到建設和諧社會的目的。四是通過調解矛盾糾紛，使當事人更加清楚地理解什么是合法、什么是違法，自己享有哪些權利、應該履行哪些義務，哪些行為應當提倡、哪些行為應予譴責，從而增強公民自覺通過合法合理的途徑解決矛盾糾紛的法律意識和道德觀念。

(三)建立矛盾糾紛處置化解程序機制，

調解不是和稀泥,各打五十大板往往矛盾雙方都不服,法律才是調解工作的生命線。在矛盾糾紛調解工作中,責任的認定和損害的賠償往往是雙方爭議的焦點,也是調解工作的難點,尤其是侵權責任法施行以后,損害侵權糾紛案件增多,索賠額攀升。

1、為規范調解工作,需要出臺糾紛調解工作流程及相關

篇2

近年來，因建筑物遮光造成的日照侵權糾紛在中國各大城市日益增多，正在上升為一種新類型的法律糾紛。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》的數據：從2001年到2009年的8年之間，我國城鎮人口由48064萬人增長到62186萬人，累計增加14122萬人；城鎮人口占當年總人口的比例也由37.7%增加到46.6%，增長了8.9個百分點。[1]而用于城市建設的土地卻是有限的，土地供應嚴重不足，建筑密度和高度迅速增加，日照侵權糾紛大量發生。這些糾紛造成的社會影響巨大，也引起媒體的高度關注。既給受害方帶來巨大權益損失，也給政府規劃部門帶來大量繁瑣工作，增加了司法成本支出。從實踐中發生的日照侵權糾紛看，數量最多、最復雜的當屬城市規劃中的日照侵權糾紛，此類糾紛既涉及民事侵權問題，又涉及行政許可問題，兼具民事和行政性質，法律關系復雜。而我國國家和地方關于日照侵權糾紛的法律規定不夠完善。關于日照侵權的性質、侵權認定、賠償標準等關鍵問題均無統一法律依據，各地法院裁判此類糾紛時適用標準難以統一，甚至無法可依，各地法院判決結果差異巨大甚至大相徑庭，不能使當事人信服，很難徹底平息糾紛。因此，在法律規定不健全條件下，探討如何解決已發生的日照侵權糾紛，是緊迫和現實的選擇。

二、日照侵權糾紛中適用調解的必要性

日照侵權糾紛解決方案主要是判決和調解。作為兩種常見的糾紛解決方案，判決和調解各有利弊。判決是法院嚴格依據相關法律進行的，具有很強的剛性，非黑即白，對具體案件，法官或法院必須體現出一種鮮明態度，給出一個傾向性意見；而調解包括民間調解、行政調解和訴訟調解，是在各方當事人自愿的情況下，在相關部門主持下，在不違反法律規定前提下，當事人相互之間進行的利益協調。與判決相比，調解具有“自愿性、和解性、協商性、開放性、靈活性、保密性、高效性和成本低廉等比較優勢。”[2]可見，調解作為糾紛解決方式，更具柔性，案件解決空間大，通過當事人自愿、充分的協商、相互的妥協，更容達成相互諒解，如果運用得當，更易實現案結事了。基于判決和調解兩種方式的特點，筆者以為，對于日照侵權糾紛，其更適于用調解的方式解決，原因如下：

（一）日照侵權糾紛涉及利益主體多，法律依據不完善，判決結果難以服人

一般來說，日照侵權糾紛涉及三種利益主體、三種法律關系。見表1、表2：三種利益主體，即代表城市發展利益的建設規劃部門（下面用A代替）；代表商業利益的房地產開發商（下面用B代替）和代表公民個人利益的采光受侵害的業主、相鄰權人（下面用C代替）。三種法律關系，即A與B之間的行政許可關系；B與C之間的民事侵權關系；A與C之間的行政許可關系（涉及第三人利益的行政許可）。在這一復雜的相互關系中，作為房地產開發商的B向作為建設規劃部門的A申請建設工程的行政許可，取得合法手續，進行房地產開發，但經過行政許可的合法建筑卻侵犯了作為相鄰權人C的采光權。在此過程中，A按照法律、法規和各項技術規范進行城市規劃，目的是在有限的空間內對城市的未來進行合理布局，代表的是城市的發展利益，也可理解為一種公共利益；B經過行政許可進行工程建設，目的是取得商業利益，并使之最大化；C則是受害者，其日照權益因以上的行政許可行為而受到侵害。上述三種利益之間沖突劇烈，尤其在侵權建筑已經建成，糾紛進入到階段，即訴訟階段后，此類糾紛因民事、行政交織，其表現形式極其多樣化。例如，A的行政許可形式合法，則A依法不應承擔責任，B則聲稱有A的許可，是“合法”開發”，何來侵權？但C的日照權卻被“合法地”侵犯，C利益受損，卻得不到賠償（或“補償”），自然不服判決。個案中還會出現其他多種表現樣態，這與此類糾紛利益主體多、法律關系復雜有關。而且，由于涉及日照侵權糾紛的理論研究和法律規定很不完善，例如，關于日照權益的性質，就有“不動產相鄰權”[3]、“采光人格權”[4]、“采光役權”[5]等理論學說；關于日照侵權的認定，究竟以日照間距為標準還是以日照時間為標準還是兩者兼具，是否符合建筑日照標準就不侵權？日照時間和日照間距的實際測算如何進行？關于賠償額（補償額），是以受侵害房屋的價值貶損為標準，還是以因被遮光而增加的煤、電等能源的消耗為標準，是否應考慮受侵害業主的精神損害賠償等問題，現行法律規定要么不統一，要么不明確。比如我國《民法通則》、《物權法》等只是規定日照權益應受法律保護，但如何認定日照侵權、侵權賠償數額等均沒有明確的法律依據，建設部的技術規范規定亦不明確，且各地地方標準不一，可操作性差。致使法院判決缺乏權威性和說服力，很難做到辯法析理，以法服人，往往不能息訟止爭。在這種情況下，若能充分發揮調解的比較優勢和功能，在當事人自愿的情況下，在既認事實的基礎上，在糾紛進入訴訟程序前的萌芽和發展階段，相關行政機關就以調解方式介入，使各方當事人達成比較一致的意見。通過調解結案，矛盾沖突可能就不會加劇，也可能就不會發生訴訟，這將為社會節約大量的成本，取得多方共贏的結果。

（二）日照侵權糾紛數量眾多，法律關系復雜，技術性強，訴訟成本高

近年來，日照侵權糾紛越來越多，從大城市到中、小城市，已逐漸成為一種常見、多發的糾紛類型；而且如前文所述，日照侵權糾紛法律關系復雜，既涉及行政法律關系，又涉及民事侵權法律關系，案件往往要經過行政訴訟、民事訴訟，每種訴訟再經過一審、二審，當事人還可能申請再審，訴訟的經濟成本、時間成本非常高昂；日照侵權糾紛還涉及建筑、城市規劃等專業知識，技術性強，如建筑的間距標準、日照標準的確定，日照侵權的認定往往還要做實地測量、鑒定，且因為各地氣候條件的不同，涉及采光的標準不僅有國家標準，還有很多地方標準等等。上述因素導致日照侵權糾紛訴訟成本高，不但當事人難以承受，法院也增加訟累。更為重要的是，即便所有程序走完，糾紛最終也未必能徹底解決，即使“息訟”，也難以“止爭”。與之相比，調解不僅可在較短時間內、花費較低成本解決糾紛，而且更為徹底，更能有效地“止爭”，更能契合建設和諧社會的理念和原則。

（三）日照侵權糾紛涉及大量群眾利益，容易導致，社會影響大

從實務中來看，日照侵權一旦發生，往往涉及大量業主，比如一棟樓上連續幾個樓層的業主甚至整棟樓、整個小區的業主。他們往往會共同提訟，維護自己的權益。如2001年發生的“深圳陽光權第一案”，由于規劃許可的建筑“深圳市園嶺社區服務中心大樓”距“國城花園”業主的大樓僅12.81米，如其建成，“國城花園”絕大部分業主采光權將受影響，于是，“國城花園”500多戶業主將國土規劃局訴至法院。[6]而且日照權益涉及人的切身生活利益，解決不好，往往會引發不斷地上訪、申訴等，在給權利人的合法權益造成損害的同時，也給社會造成不良影響。如北京宣武區的12戶居民因住宅被商鋪遮擋，終日不見陽光，為了維權，從1996年到2009年的13年里不斷地訴訟、上訪，問題依然得不到解決。[7]近年來，類似報道時常見諸報端，社會反響極大，不僅受害人權益無法保護，也給社會增加了訟累。若能通過調解解決這些糾紛，則更容易做到案結事了，消除社會不良影響，減少構建和諧社會的阻力。可見，與判決相比，調解對日照侵權糾紛的解決更具優勢，因而是必要的。而在民間調解、行政調解和訴訟調解三種具體的調解方式中，由于日照侵權糾紛中行政因素的大量存在，行政調解在日照侵權糾紛的解決中理應發揮更大作用。因此，本文將重點從行政調解的角度給出具體適用方案。

三、行政調解機制在日照侵權糾紛中的具體適用

在訴前階段，建設、規劃主管部門應主動、提前介入，以行政調解方式解決糾紛。日照侵權糾紛一般均涉及建設、規劃部門，且糾紛往往以行政訴訟開始，而涉嫌侵權的“合法建筑”正是在規劃部門審批下產生的，建設、規劃部門在日照侵權糾紛中具有雙重身份，既作為糾紛一方當事人，又作為國家行政機關，其有權力更有義務解決糾紛。而且，建設、規劃部門擁有糾紛解決中的技術優勢和特長，更利于糾紛解決。具體來說，在糾紛的萌芽階段，即土地、建筑規劃方案尚未公布，或者雖已公布但尚可修改的階段，侵權建筑尚未動工，只是在利益即將受侵害的民眾得知日照權可能被侵犯的事實后，可以通過建設、規劃部門的介入，或者通過技術手段，調整土地、建筑規劃圖，避免遮光發生或減少遮光范圍，從而避免或減少糾紛，此為最佳方案；或者在建筑、規劃部門主持下，使侵權方和受害方達成賠償（補償）協議，解決糾紛。而且，在此階段，建筑、規劃部門對于糾紛解決具有不可推卸的法律責任。《中華人民共和國城鄉規劃法》第二十六條規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。……”《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條規定“：行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：

（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；

（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；

……”可見，建筑、規劃部門在規劃階段就應該依法向相關公眾公開相關信息，聽取公眾意見。另外，我國《行政許可法》第四十七條規定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利。……”日照侵權糾紛中侵權建筑的審批建設依法屬于行政許可事項，直接涉及申請人房地產開發商與采光權人之間重大利益關系，故建筑、規劃部門在作出行政許可決定前，應當告知利害關系人享有要求聽證的權利。立法機關之所以有上述詳細的法律規定，就是為了將矛盾提前化解，減少此類糾紛的出現，避免侵權建筑成為既成事實而使矛盾激化。如果行政機關在行政許可過程中未依法履行上述相關程序，則有義務在其職權范圍內依法對糾紛進行調解，以化解糾紛。在糾紛的發展階段，即土地、建筑規劃方案已經確定，無法再修改，且遮光建筑已經動工或在建造過程中，此時拆除遮光建筑既無依據又不合理，最好的解決方式就是在建筑、規劃部門的主持下進行調解，使開發商和被遮光的受害人達成賠償協議，以平息糾紛。在糾紛的階段，即糾紛進入訴訟程序，此時起主導作用的就是受訴法院，在此階段，主審法官可以在庭審的前、中、后各個階段，在查清案件事實的基礎上，通過訴訟調解的方式解決糾紛。但即使在此階段，行政機構還可以繼續發揮其應有作用，在當事人之間進行調解，促使當事人之間達成和解協議結案。當然，在這一階段，行政調解發揮作用應以不干擾正常司法活動為限。

篇3

關鍵詞：城市房屋拆遷     拆遷矛盾    相應對策。

自70年代末期起，中國房地產業突破了理論與實驗進入了較為理性的平和發展之后，也隨著中國經濟飛速發展而崛起，自2003年至今進入了發展高峰。隨著經濟的飛速發展，城市形象建設也逐漸被重視。城市拆遷問題，成為我國目前比較重視的城市問題。妥善安排城市拆遷工作，也是我國城市建設發展的重要紐帶。

一、城市拆遷中的主要問題。

1、城市拆遷中的利益沖突。

城市拆遷中，雙方的利益沖突矛盾斗爭最為激烈。我國各大城市拆遷工作中，都面臨拆遷賠償安排中，雙方對彼此利益分配不滿，未能和諧調節，從而引發經濟糾紛的實例。經濟利益分配未滿足被拆遷方的條件，基本上拆遷工作就很難繼續進行下去了。拆遷方與被拆遷方，各自立場不同，若雙方不能達成合作協議，拆遷方市場不能及時拓展，被拆遷方無法獲得利益，雙方均有損失，影響甚遠。甚至雙方會將矛盾擴大，引發法律糾紛。

2、城市拆遷中政府相關部門分工不明確。

城市拆遷工作中，政府各相關部分部門分工不明確，各項拆遷手續、拆遷證明無法及時到位；拆遷賠償條款不明確、不公開。使得部分拆遷方無法在計劃時期內解決拆遷工作，影響市場開拓進程，帶來部分損失。同時也使得被拆遷方無法明確自己應得的賠償金額、房屋；易導致不必要的誤會，引發民事糾紛。

3、城市拆遷中賠償不公所引發的糾紛。

往往城市拆遷過程中，被拆遷方處于較為弱勢的一方。拆遷方難免會忽視部分被拆遷方的某些賠償要求及附加條款，引發不公賠償的產生。后期未及時協商，導致被拆遷方做出過激行為來拖延拆遷工作進行，甚至引發社會強度關注。

二、城市拆遷矛盾的相應對策。

1、拆遷方做出相應的賠償措施。

在城市拆遷矛盾中，比較常見的都屬于被拆遷方對于拆遷方所賠償的不滿而引發的矛盾。一般情況下，拆遷方只要做出相應的房屋賠償、部分的經濟賠償就可以與被拆遷方達成協議，解決問題的。而實際工作中，往往工作的展開比較困難，多戶被拆遷戶的賠償也讓拆遷方承載著較大的經濟壓力，從而導致工作中出現些許紕漏。致使拆遷雙方未達成利益賠償共識，引發利益矛盾。拆遷方最好在拆遷工作做，做好統計工作、協商工作、賠償內容的詳細分析。從而減少矛盾的產生，加速市場拓展的工作。

2、相關賠償法則的公開。

現今我國正在高度關注城市拆遷工作，相關法律法規也相繼出臺，只是尚未完善。詳細具體的相關賠償標準內容尚未完善。《城市拆遷管理條例中》表明：貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。由于國家并沒有給予詳細的賠償規定，被拆遷方無法獲知自己的應得賠償，故矛盾也較多。

3、設立拆遷矛盾協調的相關中介部門。

在城市拆遷工作中，拆遷雙方所引發的矛盾的時候，此時雙方無法繼續協商洽談。此時就若出現一個中間部門進行調節洽談工作，平復雙緒，致使雙方能在較為理智的情況下提出自己的拆遷要求，使得工作正常進行。調節部門的產生，使得拆遷工作在進行的過程中，矛盾不會急劇加增，過激抵制行為也會得到相應的控制減少，拆遷工作的進行也相對容易進行些。拆遷過程中所產生的矛盾也較為平和些，解決矛盾也較為容易。

4、政府相關部門工作分工明確化。

城市拆遷工作中需至各個相關部門辦理相關手續，部分手續在辦理過程中相對而言較為緩慢繁瑣。由于部分部門無法得到相關答復，致使部分工作無法進行，影響開工進程，無法達到預期市場拓展目標，造成部分經濟損失。部分被拆遷方對自己的利益賠償不滿、對拆遷賠償無法得知相關詳細內容，無法找到相關部門解決問題。如若有良好的政府部分分工，各項拆遷工作的進行也就稍微比較容易進行。

三、城市拆遷工作過程中問題矛盾的原因分析。

1、拆遷賠償相關制度的不明確。

現今我國的《城市房屋拆遷管理條例》具體相關賠償經濟利益細則的規定不是很明確。致使我國城市拆遷賠償工作落差較大，被拆遷方不明確自己應得的賠償具體價值，以及拆遷方對賠償的價值沒有達到被賠償方的期望值，以至于彼此雙方在進行協調時，容易發生部分誤解，從而引發矛盾的

產生。

2、拆遷方的不公賠償。

由于被拆遷方現今處于較為弱勢的狀態，許多被拆遷方家庭收入較低，生活壓力較大，社會地位較低。而拆遷方往往社會影響力較大，在進行拆遷工作的同時往往會動用部分社會資源，來推動自己工作進度。這方面便致使被拆遷方承載的壓力更大，很容易妥協部分不公賠償條款。而部分被拆遷方會因為壓力太大，進行部分過激的抵抗行為，導致矛盾最大化，產生不良后果，造成不良社會影響。

四、結束語。

關于城市拆遷中所產生的各種問題矛盾及糾紛，都有相應的解決辦法對策。城市拆遷工作中的問題，需在工作實踐中不斷需求正確的解決方式，需要政府各個相關部門積極配合、明確分工、制度透明。

隨著我國的房地產業的高速發展，城市拆遷問題矛盾解決也成為了我國不可回避的一大重要問題。本文的以上觀點對該問題及問題產生的原因進行了詳細的分析，也相應提出了部分解決觀點。

參考文獻。

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[3]邢海娜。我國政府在城市房屋拆遷中的不當行為問題研究[j].現代商貿工業2008,20（3）：245—246

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關鍵詞 土地管理法 土地征用 征地補償安置 公正 公平 公開 透明

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

隨著油田產能建設的不斷擴大，油水井及配套設施占用土地越來越多，油區內農民賴以生存的土地，越來越少，加上農村城鎮化的不斷推進，工程項目占地時有發生。在征地過程中，時而也發生了令人痛心的事情，如有的農民為了保護自己賴以生存的土地，采取鋌而走險、甚至違法的方法來維護自己的合法權益，這其中也不乏有的地方政府、工礦企業損害農民利益的情況存在。那么，在征地過程中，如何做到公正、公平、公開、透明，真正做到維護農民的切身利益呢？從目前我國現有的法律、法規來看，還有許多不足和急待完善的地方，以下是筆者個人的幾點看法，僅供參考。

1有關征地的法律、法規不太完善

目前我國的根本大法《憲法》第十條第三款對征地作了原則規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”《土地管理法》第二條第四款也作了相應的規定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規定了征地的批準機關、程序、補償安置等。從以上的法律、行政法規可以看出，我國有關征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經濟發展不相適應。其中，規定了關于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規定，這就為政府無限擴大征地提供了便利條件，原因就是沒有對征地用途加以區分。征地用途分為公益性征地和經營性征地，公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設，這種情況才是征地的合理前提。經營性征地是用于商業目的，如搞房地產開發，這種情況往往是政府低價從農民手中征用土地，再高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發商與農民以市場價格協商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應加強用地的審批管理。這才能體現市場經濟的公平、等價、有償的原則。

眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農民賴以生存的生產資料，對農民土地的征用，就意味著農民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農民給予合理的補償是必要的。國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范，這是目前征地過程中急需解決的問題。

2依法過程中，標準不統一，農民利益受到了損失

征地過程中涉及到的核心問題――征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權省、自治區、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權地市級，地市級又授權區縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農民的利益。從目前的操作情況來看，矛盾就很明顯，采油三廠地處河南、山東兩省交界處，然而青苗賠償標準就有很大區別，山東地段的污染賠償按每平方、每年1.5元執行，河南地段的污染賠償按每平方、每年1.977元執行，顯然賠償標準懸殊太大，農民利益不同程度上受到了損失。

誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農民切身利益，每個省級政府在制定標準時除明確一個最低標準外，還要參考周邊地區的標準，最大限度的保護農民利益。

征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權價格是否應該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經濟條件下，土地也是一種商品，也要體現等價交換的原則，應該給予房屋所占范圍內的土地作補償。

3依法完善征地補償安置標準，使之公開、透明，給農民一個明確交代

關于有關補償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補償的規定，而真正涉及到征地補償標準的很少。如有關評估問題就是這樣，沒有專門對征地補償評估作規定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規定在征地補償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動員會上采用城市房屋拆遷做法，如實介紹全部報名的估價機構，并在政府主管部門監督下當場以抽簽方式確定估價機構，這有利于消除農民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。

在制定補償標準問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價格在逐年增加，至少每年要調整一次。在價格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應該有農民代表參加，聽取農民的意見，這有利于推進政務公開，接受群眾的監督。

4結語

目前我們已進入了信息時代，政府應把有關征地補償標準公布在互聯網上，供公眾查閱。現很多地方政府還沒有做到這一點。而有的地方政府已建立了專門的網站，如南京拆遷網公布了城市拆遷補償標準，但沒有涉及征地補償，是不足的。上海市的房地資源網做得很好，其中專門公布了征地補償的各種標準，這是政府服務人民，構建和諧社會思想的具體體現。

參考文獻

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一、附帶民事訴訟案件的賠償范圍、標準以及民事賠償情況與量刑的關系

附帶民事訴訟從其程序價值上來講，主要是被害人通過訴訟挽回因被告人的犯罪行為給自己造成的物質損失。包括一般意義上的“物”，也包括被害人的人身權益遭受的損害。一般意義上的“物”所遭受的直接經濟損失可以通過鑒定或與市場上同類商品的平均價格相比較予以確定，賠償范圍比較直觀，實踐中容易把握。而人身傷害和被害人死亡的案件的賠償范圍則比較復雜，不易把握。在司法實踐中，賠償范圍一般包括醫療費、誤工費、護理費、交通費、殘疾補償金、被撫養人生活費。造成被害人死亡的一般包括醫療費、誤工費、護理費、交通費、喪葬費、死亡賠償金、被撫養人生活費。在利津縣人民法院大多數案件通過調解結案，并在法院對刑事部分作出判決前得到履行，這些案件的被告人通常具有較好的認罪態度和悔罪表現，得到了被害人的諒解，加上法定的、酌定的從輕、減輕處罰的情節，法庭本著懲罰與教育并重的原則對被告人適當予以從輕處罰。

二、做好刑事附帶民事訴訟工作的要點

1、從宏觀上把握案情在細節上尋找調解工作的突破口，辦案人員首先通過了解刑事案件案情，弄清案件發生的原因、發展的過程以及案件發生后給當事人造成的損害。在了解案件基本事實的同時，詳細了解被告人的賠償能力和被害方的生活狀況；當事人在案件進入訴訟程序前、偵查階段、審查階段是否進行過和解；在以往的和解過程中雙方已取得哪些共識、存在哪些分歧；如果雙方有和解的基礎，則把主要精力放在雙方有分歧的問題上，做到有的放矢，以達到事半功倍的效果。其次，把握當事人雙方參與調解的愿望和目的。案情不同當事人參與調解的出發點就不同，但各方當事人參與調解的目的性是非常明顯的。從司法實踐來看，對被告人而言，其參與調解的主要目的是想通過在經濟上給被害人賠償來獲取被害人的諒解、創造對被告人從輕或者減輕處罰的情節，對被害人而言，其參與調解的主要目的是減少因被告人的犯罪行為造成的物質損失。所以，法院要根據各自的動機，有針對性地做附帶民事訴訟原被告雙方當事人的思想工作。另外，還要根據案件的特殊性設身處地的為當事人考慮具體問題，力所能及地為他們解決實際困難。法院作為調解工作的主持者，要在查清基本事實的基礎上，有意識地引導雙方當事人充分認識調解的作用，并充分調動雙方參與調解的積極性。

2、充分發揮案外人的積極作用借助外力促成調解

我國《民事訴訟法》第八十七條規定，人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協助。被邀請的單位和個人，應當協助人民法院進行調解。一般情況下，刑事附帶民事訴訟案件的被告人大部分被羈押在案，人身自由受到限制，不能親自參與庭前調解，多數被告人經濟賠償能力有限，此類案件的調解，更有必要借助關心被告人且有一定賠償能力的其他人員的力量促成調解。

3、謹言慎行把握好調解工作中的“度”

在給當事人做思想工作時，要恰如其分，不能為促成調解而言過其實，更不得違反法律規定給當事人做思想工作。否則就會給刑事審判工作帶來消極影響。例如，絕大多數被告方會在調解中提出，賠償了被害人的損失，就要求給予被告人判處緩刑。被害方也往往會許諾，只要能獲得賠償，就撤回對被告人的控訴，或者要求法院判處緩刑。面對這些沒有法律依據的要求，辦案人員應該態度鮮明，立場堅定，依法予以駁斥。要謹言慎行，保守審判秘密，在宣判之前，對刑事部分的裁判結果不能向任何人批露。

4、善始善終把握好調解工作的“終點”

這里的“終點”有兩層含義：其一是不能久調不決。對不具備調解可能的案件，要及時做出刑事附帶民事判決，絕對不能出現因調解而導致被告人超期羈押的現象。其二是刑事附帶民事訴訟案件的調解結案，不僅要求雙方達成調解協議，而且要求當事人及時履行協議內容。一般不提倡附條件履行和分期分批履行。司法實踐表明，調解協議在一定程度上會影響對被告人的量刑，一旦刑事部分宣判生效后，對調解協議中尚未履行的部分，被告方經常會出現拒絕履行的僥幸心理，或者以對刑事判決不滿為借口，故意拖延履行，致使刑事附帶民事訴訟原告人因最終未得到賠償而產生情緒，最終出現案結事未了的局面。

做好刑事附帶民事案件的調解工作，對刑事法官的要求非常高，不僅應具備深厚的法律功底、豐富的社會閱歷還要具有良好的職業道德，還要根據當事人的要求和表現，在庭前法官通過和當事人初步接觸，了解當事人的訴求，把握當事人的心理動態，通過釋法答疑征得當事人對法官的認同，對于雙方爭議不大、案件事實清楚，法律關系明確，當事人極力要求調解，被告人履行能力強的案件及時作出調解。對于雙方當事人爭議較大，法律關系復雜，當事人對案件事實有爭議、在庭前不能形成一致認識的案件則通過庭審讓當事人明確各自的優勢與劣勢，庭中法官趁熱打鐵，一氣呵成，繼續對案件進行調解。庭中調解不成，可以庭后進行調解。在調解工作中，法官要有責任心、公心、耐心、細心。綜合考慮本地風土人情、人文特征和社會環境，以高度的責任心維護人民群眾的切身利益，用公心贏得當事人的認同。面對基層群眾法律素質不高的現狀，耐心聽取當事人的陳述，解答當事人提出的問題。細心尋找調解工作的突破口、被害人能夠接受的賠償底限、被告人的賠償能力，確定合理的賠償數額，促使當事人達成調解協議。注重加強隊伍建設，不斷提高調解法官隊伍的綜合素質。一是教育引導。采取外出參觀學習、以會代訓、聘請專家教授講課、調解現場觀摩、案例評析等形式，開展了富有成效的教育培訓活動。強化了調解辦案意識，提高了民事法官的業務水平。二是制度管理。堅持靠制度管人管事管案，制定出臺了《司法能力建設考核辦法》，將調解能力作為考核法官的8項能力之一，將調解率作為考核的重要內容，對民事案件調解工作實行數字化考核，并將考核結果記入個人業績檔案，作為評先樹優、提拔使用的重要依據，增強了民事法官的責任感和緊迫感。三是治理整改。通過開展規范司法行為年、社會主義法治理念教育、平安創建、作風建設年等集中教育整頓活動，加強了對隊伍的思想作風紀律整頓，解決了隊伍建設中存在的一些問題，民事調解隊伍干事創業能力和調解水平明顯提高。通過愛心感化、換位思考、調中答疑、協助調解、調判比較五個步驟促成調解。首先法官將仁愛之心融入調解工作中，通過言行舉止感化當事人，為促成調解奠定感情基礎。其次讓被告人和被害人換位思考，使當事人設身處地地為對方著想，從而為調解奠定心理基礎。調解過程中法官對當事人提出的法律問題進行耐心細致的解答，讓當事人了解法律，為順利調解奠定法律基礎。法院在調解過程中充分借助案外人的積極作用，為促成調解奠定群眾基礎。最后法官通過詮釋法律，對比調解和判決對于雙方的利害，讓雙方當事人權衡利弊得失，為促成調解奠定思想基礎。

加強網絡建設，完善矛盾糾紛解決機制。加強矛盾糾紛調解機制建設是積極維護基層基礎和諧、實現將糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態的重要舉措。從刑事附帶民事訴訟的調解工作中出現以上特點可以看出，刑事附帶民事訴訟案件雖然在本質上屬于民事侵權案件，但是由于此類案件的發生原因是由于被告人的犯罪行為直接導致被害人人身及財產損害，這樣一來就使得刑事案件的處理與民事賠償的問題的解決客觀地聯系在一起。使得刑事附帶民事訴訟案件的調解工作和判決工作產生了不同于純民事侵權案件的上述特征。

通過對實踐中辦理附帶民事調解工作的現狀來看，審判人員都是帶著對被害人的深切同情及解決糾紛，修復社會關系裂痕的司法理念，細致耐心地做著附帶民事訴訟的調解工作，即使最終沒有達成調解協議，也本著公平公正的司法精神及時地作出判決，從而使當事人息訟。通過兩年來參與附帶民事訴訟案件的調解及審理工作，也發現存在其中的一些問題。

1、關于戶口性質問題。根據目前的法律，死亡賠償金和傷殘賠償金等以城鎮居民和農村居民為依據進行計算，而城鎮居民與農村居民的性質如何界定？司法實踐中，這種居民性質的界定在很大程度上依然依賴于農業、非農業戶口性質，而據此確定的賠償數額存在具大差距，導致“同命不同價”現象的存在，引發了農村老百姓的具大不滿，甚至導致群體性上訪等事件的發生。如果統一實行以城鎮居民為依據計算死亡賠償金和傷殘賠償金情形的話則存在司法實踐中被告人履行能力不足的問題。所以建議實行統一的、客觀的賠償標準。

2、關于司法鑒定問題。在有些故意傷害、交通肇事案件中，當事人一方做出傷情或傷殘等級鑒定后，另一方提出異議，申請重新鑒定，但并沒有提供相應證據。這種情況下，不允許有違公正，允許的話對審限期又是一個挑戰，只能與公訴機關協調，辦理延期審理手續，將簡易程序改為普通程序，使工作陷于被動。建議對于一般傷情或者傷殘鑒定的鑒定期間不計入審限。

3、個別法官存在重判輕調現象，有的案件通過調解就能結案，也以判決方式結案；有的案件調解期限比較長，致使一些權利人的合法權益不能得到及時保障；案多人少的矛盾較為突出；個別法官“司法為民”宗旨觀念有時不夠強，有的案件調解質量和效率還不夠高。

4、附帶民事訴訟原被告雙方在調解數額上分歧過大。由于附帶民事訴訟原告對法定的賠償數額、情節及幅度不甚了解，導致現實中原告的調解數額過分高于實際損失數額及法定補償范圍，而對于高出的部分又沒有相應的證據及法律依據可以證明其合理性與合法性。所以被告人一方很難認可，造成雙方分歧較大，難于達成調解協議。

5、附帶民事訴訟原告的不正確的態度影響調解的成功率。由于法律賦予了附帶民事訴訟原告較高的訴訟地位，就使得其與被告人的地位不像在純民事訴訟中的絕對平等，更由于附帶民事賠償的情況直接影響著對被告人的量刑，所以原告對賠償問題的態度、對調解工作甚至被告人的量刑影響過大。

6、被告人無實際賠償能力，被害人無法得到最終的賠償。這個問題是當前附帶民事訴訟案件調解工作的最現實的難題之一，也可以說是調解工作能否成功的最關鍵問題。

7、多被告人共同侵權具體責任難于厘定。共同犯罪致人損害，如果在致害人和被害人都十分明確的情況下，比較容易分清責任，確定相應的賠償責任和數額，各被告人都對自己行為的責任十分明確，也更易于接受調解工作。然而，在多數的案件中多被告人的致害責任不能分清楚，而且這種情形在具有多被告人和多被害人的案件中就會變得更加復雜。

針對目前附帶民事訴訟調解工作的現狀和出現的問題，特提出以下建議：

1、進一步提高法官對民事訴訟調解工作重要性的認識。強化法官的公信力，調解制度是借助中立法官的公信力，在法院審判人員的主持下，雙方當事人通過自愿協商，達成協議，解決爭議的活動和結案方式。要牢固樹立公平、公正、合法、自愿的現代調解理念，依法運用調解手段處理民事糾紛，化解民間矛盾，促進人民內部安定團結。

2、強化法律法規政策學習，不斷提高法官隊伍素質。加強法官的思想政治教育，增強法官的法制觀念、大局觀念和公仆意識，培養法官獨立、中立、誠信品格，全面提高法官素質，真正樹立起人民法院和人民法官的良好形象。

3、審判人員要依法行使釋明權。一般來講，被害人到法院來要求賠償首先是情緒比較激動，希望可以通過法院追回損失。其次就是對法律規定的賠償范圍、標準、幅度等不了解。在訴訟調解中，越是讓當事人清楚法律權利、義務，充分了解法律程序，越能夠使他們把握庭審節奏，掌握一些訴訟技巧，與法官協調配合，快捷、有效地促成和解，定紛止爭。

4、嚴格執行民事訴訟法，全面提高調解效率和案件質量。要認真落實民事訴訟法關于處理民事案件“合法、及時”的有關規定，嚴格規范訴訟調解，堅持能調則調、當判則判的原則，徹底解決個別案件久調不決、以拖壓調的問題。調動一切積極因素，尋找調解的突破口。在司法實踐中，我們體會到刑事附帶民事訴訟調解，不單純是法院的審判工作，而是一項由方方面面共同參與的綜合性的系統工程。在訴訟調解中，我們主張不但充分發揮法官的聰明才智，而且還要充分借助于糾紛當事人所在機關、企事業單位、居委會、親屬等各方面的力量，這些因素在訴訟調解中發揮著重要的作用，往往能為訴訟調解的成功提供很大的幫助，重視對當事人單位、親屬等社會關系的調查研究，才能發現案件背后的深層性矛盾，才能透過案件本身發現社會問題所在，從而找到調解工作的突破口。

5、進一步完善多元化矛盾糾紛化解機制，加大對民事案件的調解力度。要在建立健全基層調解組織的同時，加大對調解員的培訓指導力度，要強化調解措施，注重調解方式，講究調解藝術，不要片面追求結案率，要多做調解工作，做到能調盡調，從根上化解矛盾，做到依法辦案和社會效果相統一。

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一、我國環境司法的現狀

法律是保護環境的重要手段之一，目前，我國對環境保護方面的相關法律法規有《中華人民共和國民法通則》、《侵權責任法》、《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國水法》等，這些法律在治理污染，保護環境方面發揮了重要作用，但僅靠現有的這些相關規定來保護環境是不夠的。這些相關法律在防治污染方面發揮重要作用的同時，也存在著各自的局限性。

雖然我國環境司法工作從上世紀80年代起就已經展開。1 979年《環境保護法（試行）》中就有涉及環境司法的內容。環境司法開展以來的三十多年，對于保護環境、懲治污染行為、維護人民的生存環境，發揮了積極的作用。但是，總體而言，司法機關立案審理的環境案件數量偏少，不能滿足人民群眾對環境正義的訴求。同時，環境案件重刑事，輕民事，重處罰，輕救濟，不利于對受害者的保護。而且傳統的訴訟模式難以實現對環境本身的保護。這些情況都使得環境司法的作用沒有得到充分發揮。而由于環境司法救濟不利，導致了人們產生了厭訴的心理，人們在遇到環境侵害后，很少選擇訴訟的方法。導致環境違法行為屢禁不止，環境破壞越來越來往嚴重。

二、司法制度對我國環境的影響

（一）基本情況

“違法成本低、守法成本高”是環境違法行為屢禁不止的制度性原因。隨著環境保護與經濟發展矛盾日益突出，環保監管壓力不斷增加，環境法制建設存在的矛盾和問題十分突出：一是不斷完善的市場經濟體制與缺乏有效法制手段、經濟手段管理環境的矛盾日益顯現；二是建設法治政府、法治社會的要求與環境法制建設粗放發展的矛盾日益突出；三是群眾環境維權意識增強、跨界損害事件增多與民事賠償、調處能力滯后的矛盾日益凸現；四是環境違法現象普遍、環境糾紛增多與環保法律法規操作性不強、執法不力的矛盾日益加劇；五是群眾環境案件走向復議、復議案件走向訴訟的快速變化趨勢與有關部門對行政復議工作的認識不高、司法訴訟渠道不暢通的矛盾日益明顯；六是國家對環境法制的更高要求與相關的基礎性研究、機構設置以及執法能力不強、執法不到位等問題不相適應的矛盾日益加大。

（二）環境法制突出問題的表現

違法成本低的問題長期沒有得到解決是環境法制最突出的問題。這既有立法不足的問題，也有行政執法、司法不到位的問題。

一是行政處罰普遍偏輕。環境影響評價法規定，違反環評規定擅自開工建設的，要求限期補辦環評手續，逾期不辦的才能給予20萬元以下的罰款。由于處罰太輕，一些企業為了搶進度，采取邊開工建設、邊做環評報告，甚至一些企業以交罰款代替環評。大氣污染防治法對超標排污的罰款上限是10萬元，造成重大污染事故的罰款是50萬元；水污染防治法對超標排污的罰款為其應繳納排污費數額二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罰款僅是污染直接損失的30%以下。20__年6月，哈藥集團被披露多種環境違法問題：惡臭氣體排放大大超過國家標準，硫化氫氣體超標近千倍，氨氣超標20倍；污水排放超過國家標準，氨氮超標2倍多，COD超標近10倍。哈藥集團20__年營業收入達125.35億元，利潤13.14億元，雖然被依法罰款123萬元，也僅為企業年收入的萬分之一。20__年7月紫金礦業造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬元，其中還包括了行政罰款956.313萬元。盡管這是我國幾十年來開出的最大一筆環保罰款，但卻不足企業凈利潤的千分之三。環保罰單開出后，資本市場看到“紫金污染門”責任追究收尾，利空出盡，紫金礦業的股票立即漲停，當日成交額高達14.52億元之多。

二是行政執行缺乏強制手段。現行法律規定的行政強制手段主要有“停止建設”、“停止生產使用”、“責令限期恢復使用治污設施”、“責令停業關閉”等，但在基層卻難以有效執行。當前，環境案件的執行絕大部分都要申請法院執行，法院執行除受司法體制、地方保護主義影響外，還存在著執行期限較長、力度不大等問題。案件處理后要等待復議訴訟期滿，還要通過 法院的立案、審查、聽證、裁定等程序，時間跨度長，而法院系統也很少為環境案件運用先予執行等強硬手段，致使違法污染行為得不到及時糾正。

三是環境民事賠償法律制度不健全。追究環境民事賠償責任對于制裁環境違法行為，保護國家和公眾的環境權益具有重要作用。然而，由于我國環境民事賠償相關法律及配套制度不健全，環境民事案件立案難、舉證難、審判難、執行難的問題日益突顯。重大環境事件的責任追究，多以行政處罰和行政調解結案，通過司法途徑追究法律責任的很少。

四是環保官司難打。我國的環境資源案件數量較多，而且呈逐年上升趨勢，但環境民事案件數量卻很少，許多重大環境污染糾紛未能進入訴訟程序。據調查，真正通過司法訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。一方面群眾遇到環境糾紛，寧愿選擇或舉報投訴等途徑解決，而不選擇司法途徑；另一方面司法部門也不愿意受理環境糾紛案件。“十一五”期間，我國環保系統受理環境30多萬件，行政復議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。20__年至20__年，全國各級法院審結環境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結民事案件總數的0.04%。在環境污染損害糾紛的處理中，由于缺乏具體可操作的環境污染損害鑒定評估技術規范和管理機制，致使經濟損失和人身傷害難以量化、污染損害因果關系難以判斷、環境損害賠償標準難以認定。許多污染案件久拖不決，歷時數年，當事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償。

五是生態環境損害難獲賠償。環境公共利益損失的索賠缺乏明確法律支撐，生態環境服務功能損失以及應急和修復等相關費用尚未納入賠償范圍。20__年英國石油公司（BP）在墨西哥灣發生漏油污染事件，由于擔心受到法律的嚴厲制裁，設立了200億美元的賠償基金用于賠償污染受害者和海洋生態環境損失。而我國近年來發生了一系列重大環境污染事故，20__-20__年先后發生的松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件、廣西龍江鎘污染事件等，至今均未被追究環境公共利益的損失賠償。

三、完善環境司法制度的對策建議

面對環境保護司法實踐難的問題，筆者認為，應當在健全我國環境法律制度，規范政府環境行為的前提下，從上到下建立一套完整的環境司法保護體制，走環境司法專業化的道路，加強環境公益訴訟制度的建設，才能日益在環境保護工作中取得良好成績，也同時可以推動環境保護法體系的完善和發展。

（一）強化政府責任，健全約束和規范政府環境行為的法律制度

環境問題是隨著經濟發展而產生，又隨著經濟發展而逐步解決，但環境問題不會自行解決。發達國家的經驗表明，通過環境立法來明確政府的環保責任，規范政府行為，是協調經濟建設與環境保護關系、根治環境問題的關鍵措施。很多發達國家都是在經濟快速發展與環境保護矛盾最尖銳、最突出的時期，制定了專門約束政府行為的環保法律法規，以協調經濟發展和環境保護的關系。比如美國和歐盟的《國家環境政策法》、日本的《環境基本法》、加拿大的《環境保護法》、韓國的《環境政策法》、英國的《環境法》等，都為協調經濟發展與環境保護的關系，發揮了非常重要的作用。

為此，建議以修改環境保護法為契機，緊緊圍繞落實“政府對環境質量負總責”的要求，重點解決一些地方政府環境保護不作為、亂作為、干擾環境執法等的突出問題，創建或強化一批制度與機制，主要包括五大類和若干個具體的制度與機制：一是科學決策類，如戰略與規劃環境影響評價、環保規劃、主體功能及環境功能區劃、環境標準、區域限批與行業限批等。二是實施執行類，如環保目標責任制、強制淘汰重污染企業補償機制、環保基礎設施建設制度、跨界環境問題協調解決機制、區域生態補償制度、環境應急管理及信息通報制度等。三是保障措施類，如環境經濟政策、跨行政區的環境監督制度、環境法律救濟制度、多部門聯合執法機制、環保能力建設、環境教育等。四是監督機制類，如人大監督政府、政協民主監督政府、政府內部的層級監督與同級監督、信息公開和公眾參與、司法監督、媒體監督等。五是責任追究類。通過一批法律制度的建立與實施，將政府的環境保護責任真正落到實處。

（二）嚴格追究污染者的環境責任，切實解決長期困擾環境保護的違法成本低的問題

“違法成本低，守法成本高”是影響環保法制建設健康發展的重大障礙。“違法成本低”必然降低法律的威嚴和效率，導致違法排污屢禁不絕；“守法成本高”勢必淡薄人們的法律意識，視法律為可有可無。提高違法成本和守法自覺性是完善環境法制建設的首要問題。強化環境損害賠償，健全環境民事責任，既是保護公民環境權益、維護社會公平和正義的重要措施；又是解決“違法成本低”問題的根本出路。

首先，以制定環境損害賠償法為重點，完善環境損害救濟的法律制度。應在現行侵權責任法規定的基礎上，通過制定單行的環境損害賠償法，明確環境損害責任承擔主體、賠償責任范圍、責任承擔方式、救濟途徑等基本制度。將環境和生態系統的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍。建立環境損害鑒定評估機制，為落實環境責任提供強有力的技術支撐。

其次，建立環境責任終身追究制度，讓污染者為其違法行為付出高昂代價。1980年，美國國會針對歷史遺留的大量的污染土地的嚴重問題，專門通過了超級基金法。該法:一是嚴格明確了污染者必須承擔污染治理全部費用的責任；二是企業經營者及產權擁有者的環境責任將是一種終身責任；三是要求在污染企業發展中的所有曾經獲益者，都必須承擔共同的連帶責任。事實上，這是一種無限責任，即如果污染責任方無力負擔其依法應償付的污染清理費用和損害賠償費用時，有關控股或參股的組織和個人，向其貸款、借款及銷售過 保險的組織和個人，均有可能成為被追究責任的對象。美國超級基金法實施后，不僅有一批污染企業倒閉破產，而且還有一批銀行、保險公司因環境損害賠償而倒閉破產，從而大大強化了法律制度的權威，提高了人們的環境責任意識。

我國應借鑒發達國家的經驗，加大對污染企業的行政處罰、行政強制、民事賠償和刑事處罰力度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環境損害救濟途徑，切實落實企業環境責任。

（三）強化環境執法，充分發揮司法體系的保障作用

司法作為社會秩序與穩定的基石，是解決社會糾紛的重要防線，也是解決環境問題的重要手段。發達國家解決環境問題的成功經驗之一，就是建立了嚴格、完善的環境法律體系以及完整、有效的司法模式，采用以行政調解和司法裁決相結合的法律手段，懲處環境違法行為，解決環境糾紛。

強化司法救濟途徑，倡導更多使用司法途徑解決環境糾紛，是環境法制建設的重要任務。司法部門應當以更加積極的姿態推動司法力量介入環境保護，逐步改變目前在環境糾紛處理中司法救濟不力和比例偏低的問題。

首先，應當建立專門的環境保護制度，設立專門的環境保護法庭，實現環境司法專業化。在環境保護行政職能受阻、行政效率不高的情況下，必須借助司法救濟，加強司法保障；環境案件本身的專業性和特殊要求，決定了必須走專業化的發展道路，建立專門的環保法庭，將分散的環境司法權收歸獨立的環保法庭統一行使，打造環境司法“三合一”審判模式。環境司法“三合一”審判模式絕不是簡單地將傳統三大訴訟體制中涉及環境保護的案件進行糅合，而是基于現實環境發展的考量，有一定的環境案件數量為基礎，它有助于解決環境訴訟案件司法標準不統一的問題，有助于克服因涉及的受害人較多、環境專業知識要求高、受害人無法舉證等原因引起的訴訟困難，有助于提高全社會環保意識。同時，環境保護法庭有助于打造一支專業化綜合型的環境保護法官群體；

其次，在審理涉環境案件時，要及時妥善處理環境損害賠償糾紛，正確適用環境侵權案件舉證責任分配規則，準確認定環境污染與損害后果之間的因果關系，確保環境侵權受害人得到及時全面的賠償；加大對環境刑事責任的追究力度，確保構成犯罪的違法行為得到應有的制裁；

再次，充分發揮行政訴訟的功能，通過行政訴訟等渠道，監督政府依法履責，規范政府行為，推動法治政府建設；

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關鍵詞：農村公路；改造；問題；意見

abstract: with the development of rural economic system since the 80's of the last century reform, happened to turn the world upside down change in the rural economy, the rapid development of traffic brought about the development of highway construction, strengthen the rural highway reconstruction project has been the government should solve the event, but the road reconstruction process because the prophase management, construction process and post security work is not perfect, not in place resulting in the occupation of land, housing demolition, there have been a number of issues, not only harm the interests of farmers is not conducive to economic development, social stability, this paper focuses on the existing problems in the rural highway reconstruction project and proposed to solve these problems i deal with some superficial.

key words: rural highway; reconstruction; problems; suggestions

中圖分類號：文獻標識碼：a 文章編號：2095-2104（2012）

農村公路是指由縣道、鄉道以及通往行政村的公路所組成的道路系統，是國家公路建設的基礎部分，也是農村經濟發展的重要基礎設施，在農業和農村經濟發展中占有重要的地位。但是在公路的實際改造過程中也出現了占用農村的耕地、林地資源，損害了農民的切身利益等一系列問題。

一、對農村公路實施改造的意義

“要想富, 先修路”，成為人們的共識。農村公路是公路網的基礎，是連接城鄉的橋梁和紐帶，是農村地區最主要的甚至是唯一的最經濟、最便捷的運輸方式。是農業經濟和農業發展的命脈，是推動國民經濟和社會發展的重要工程。

1.1、加強農路改造，對于改變農村閉塞、落后的現實狀況，加強城鄉經濟及城鄉文化交流，加快鄉鎮企業的發展，使廣大農村蘊藏的土地、礦產、森林、水電以及旅游等資源潛力轉變為現實的優勢，調整農村產業結構等具有重要的基礎作用。

1.2、農村公路交通的貫通和便捷，能夠增加城鄉人員的流動，為農村人員進城務工、城市企業下鄉投資提供了便利，有利于吸收農村剩余勞動力，對提高農民素質具有重要的作用[1]。

1.3、把農村公路改造上升到國家政治層面上來看，加快農村公路建設是我國解決“三農”問題的重要措施，對于保證全國公路網下調發展，促進農村地區的繁榮和發展，加快中西部地區的開發，促進和諧社會的建設具有重要的意義，因此它不僅是一個經濟問題，從某種意義上講，它也是一個政治問題。

二、農村公路改造工程中存在的問題

2.1、占用耕地，破壞土地資源，影響農民的經濟收入。農村公路的改造工程一直是交通主管部門負責的，因為前期規劃不合理、交通主管部門為了得到工程資金未計算工程占地數量盲目實施工程。在項目實施過程中有部分肥沃的土地被公路占用，國家的土地資源遭受到浪費和損失，而土地是農民最大的生活保障，是農民生產生活的主要來源，公路改造占用了原本肥沃的土地，影響了農民的經濟收入。

2.2、砍伐樹木、占用林地，減少了林地面積。原先公路兩側的綠化帶除了能夠穩定路基之外還能保持水土、涵養水源、防止水土流失，還能夠凈化空氣，有利于保護生態環境。在公路的擴寬改造程中大量未到砍伐齡期的樹木被砍伐、林地被占用，而新的綠化帶的建成和樹木的長成需要一定的時間。另外，公路旁邊的樹木大多數都屬于農民，是農民的收入來源，砍伐樹木也給農民造成了損失[2]。

2.3、占用農民的房屋，農民得不到足夠的補償。在農村公路改造中，公路的路線基本上還是沿著老線路布設

， 少數農民變成“拆遷戶”，未得到足夠的賠償。因為改造路線線型基本是沿著老路布設，無法避開房屋，致使沿線少數農民的房屋被拆除遷移。在這里就涉及到拆遷補償的問題，對這種情況應怎么補償，補償多少都是政府需要考慮的問題。另外，大多數農民安土重遷的意識較強，不愿意隨意搬遷，這就涉及到穩定的問題。

2.4、如果問題得不到及時的解決容易威脅地方穩定。在農村土地、林地被占用之后政府一般會給予補償，但是在房屋拆遷方面政府一般沒有做好事后保障工作，農民在拆遷費補償問題上不能滿足，不會搬動房屋，而在這種情況下政府如果強制拆遷，很容易引起農民的不滿，激化農民和政府的矛盾，一些農民甚至會阻礙拆遷工作的順利進行，政府如果處理不好這種情況很容易威脅到地方的穩定[3]。

三、幾點建議

解決農村公路改造過程中出現的一系列問題，需要政府、交通主管部門和農民的共同努力，應以適當的方式和補償辦法來化解公路中的糾紛與矛盾。

3.1 、在公路工程的改造過程中要做好前期的規劃和管理，把少占用、少砍伐納入公路改造工程的范圍。在公路工程的設計過程中，公路的級別越高、路基越寬，占用的耕地和林地就越多。而農村因為經濟發展水平有限，大型車輛運行較少，對公路的等級、荷載量等要求不高，因此在公路設計過程中就應考慮到這一因素，以少占用、少砍伐為主，在實地實施改造工程的時候盡量繞開耕地和林地。

3. 2、完善制度管理，以制度、合同的方式規定征地拆遷數目的指標，加強對工程項目實施單位的管理。在農村公路的改造過程中雖然有一些改造單位重視土地的占用和房屋的拆遷問題，但是還有一部分設計單位只考慮自身的經濟效益，沒有對公路經過準確的考察和測量就盲目的實施改造工程，其結果往往是占用大量的土地，破壞國家的土地和林業資源，威脅農民的切身利益。因此可以通過合同的方式規范公路的設計方案和指標，盡可能的減少占用土地的數量[4]。

3.3 、政府出臺針對拆遷戶的賠償標準，使農民的根本利益得到保障。在公路改造過程中，如果發生了拆遷補償問題，一般較負責任的、經濟實力較好的地方政府會通過財政等部門對拆遷戶做思想工作并給與適當的補償。而對于那些責任心不強、經濟實力較差的地方政府則往往不考慮農民的意見強制拆遷，引起農民的不滿。因此政府應該出臺對拆遷戶的賠償標準，充分考慮多方面的因素，做好農戶的政治思想工作，協調農民和政府的矛盾，保障農民的根本利益。

3.4、加強對農村公路的養護和管理，增加公路的使用壽命。每對公路做一次改造都涉及到土地占用、資金投入、房屋拆遷、農民意愿等各方面的問題，是既耗費人力又耗費物力的長期性工作。因此要建、養并重，充分認識到公路的養護在農村公路發展中的重要作用。在此可以根據公路的等級、自然特點等方面采取不同的養護措施，政府養護和群眾養護相結合、常年養護和季節性的流動養護相結合，注重路面的耐久性和易修復性, 制定相應的養護技術標準。

3.5 、加強農村公路的路政管理。農村公路在建好和做好基本養護的基礎上，加強路政管理也是公路路政工作的一個重要的組成部分。要按照《公路法》和《公路管理條例》的規定，遵循統一領導、分級管理、依法治路、綜合治理的原則進行。上級的路政管理機構可以向下級派駐管理人員，在鄉鎮公路上設置鄉村公路路政點，協助下級鄉鎮實施路政管理，下級鄉鎮政府也要在上級的指導下，履行路政管理職責, 維護鄉村公路的路產路權,加強對鄉村公路進行日常的巡查監督, 完善公路使用的各種手續，處理各類損害公路的違章違法案件, 保障公路的各種設施完好、安全和暢通。

3.6、加強對農民的思想教育，宣傳公路改造工程的重要性，使其積極配合政府工作。一般在政府公路改造過程中往往會出現不配合政府工作的釘子戶，這在一定程度上也反映了農民思想覺悟不高，不能分清主要矛盾，認為公路改造工程與自己利益無關，只是政府借機占地、占房的借口。對此，在公路改造初期，政府就應該向農民宣傳公路改造工程對農村經濟發展、對農民自身利益實現的作用，使農民從心理上接受這種占地、拆房的工程，并增強其主觀能動性，動員群眾一起來積極配合政府工作[5]。

四、結語

總而言之，農村公路改造工程作為一項關乎國計民生的大事，是我們

經濟發展的任何階段都必須貫徹和實行的暢通富民工程，是促進農村經濟發展、提高農民收入的重要手段。這項工程的順利實施需要國家、政府和人民的密切配合，需要相關各個部門的準確分工、協調合作，正確處理好修路和占地、占房，政府利益和農民利益的矛盾，以國家和農民的利益為主，在保證改造工程順利實施的同時不損害農民的利益。

參考文獻

[1]程小杰，胡士兵.淺談農村公路改造工程產生的原因及改進措施[a].全國城市公路學會第二十次學術年會論文集，2011（02）.

[2]方俊強，胡士恩，陳克杰.搞好農村公路養護管理工作淺析[a].全國城市公路學會學術年會論文集.2011(04).

[3]張曉梅，劉麗梅. 農村公路改造工程存在的若干問題及處理意見[a].中國公路學會公路規劃分會2003年文集.2003(05).

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一、行政訴訟協調制度現狀考量

行政訴訟協調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協議。

我國行政訴訟法雖然沒有明確規定行政案件適用協調制度，但協解畢竟在不知不覺中成了行政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協商、協調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發現具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人——人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。[2]據統計，1996年因法院協調而撤訴的行政案件數占所有撤訴行政案件數的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高達69%，[3]特別是近年來因法院協調而撤訴的行政案數更是占據了撤訴案件的絕大多數。在法律和司法解釋還沒明確規定“協調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創新，制定了《行政訴訟協調制度實施辦法》，通過適用協調方式由原告主動撤訴結案。

我們經調查，以協調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協調價值的案件。對以上各類案件，法院根據合法、自愿、公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協調、協商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協調雖在立法上沒有規定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。

我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當的協調，只要其協調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩定發展，就有構建和創設的現實必要。一是從法律的原則性規定來看，行政訴訟協調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協調的運用是我國社會現實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規定被悄然規避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據，有時使得協調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現象時有發生。這種“和稀泥”式的無原則協調及壓服式的非自愿性協調最直接的表現和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達到57.3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%[4]；又比如2003年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協調處理41547件，占47.2%[5]，2004年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協調處理43705件，占47.4%[6]，2005年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協調處理41620件，占43.5%[7]。

我們從以上數據可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？通過調查，一是來自法院的“協調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協商”、“協調”、“庭外做工作”等，實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監控的范疇，從立法制度上進行規范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。

二、行政訴訟協調的種類

盡管行政訴訟協調的確立和適用有利于保護原告合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩定。但我們要明確的是行政訴訟的協調既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟調解則作為一項原則，“既是當事人處分權的表現又是人民法院審判職能的表現”[8]。而訴訟協調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協調并不是拋棄規則的協調和衡平，也不是無邊無際的隨意協調。它具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求。基于行政訴訟協調的界線要求，它主要包括以下四類：

（一）行政裁決案件的協調。行政裁決是行政司法權的具體表現。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步，既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決”中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性[9]。

（二）行政不作為案件的協調。也即不履行法定職責案件的協調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”。“行政權既是職權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職”[10]。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。

（三）行政自由裁量權案件的協調。我國行政訴訟法規定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發生，最高人民法院通過司法解釋規定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創造了條件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現在有許多案件通過法院從中協調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。

（四）行政賠償案件的協調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協調制度的構建，應當體現下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。“中國行政訴訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益”[11]。可見，保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數額的減少，在現行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償的意圖，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那么這種尊重與保護就要體現國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協調制度。一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。

三、行政訴訟設立協調制度的適用范圍

在我國行政訴訟程序中，不適用協調主要有兩種情形:一是法律或規章明確仔細地規定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協調適用之基礎，不適用協調；二是對某項具體行政行為由法律、法規明顯規定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協調。除以上兩類外，適用協調的情形主要有以下幾類：

（一）行政賠償訴訟案件

行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規定，但出于以上所述行政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規范行政訴訟協調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度較為妥當。如侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件；又如侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數額相互平等協商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。

（二）行政訴訟案件

1、因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協調。主要有兩類：（1）如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協調。比如對增收滯納金、停業整頓、罰款、拘留、勞動教養等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為，通過協調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高行政機關和司法機關的執法公信。（2）如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協調。比如不服行政機關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于說服相對人接受行政行為的協調工作，從而促進社會和諧穩定。

2、因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協調。在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實現是以相對方的認同為前提，比如對“以幫助、保護行政相對方的利益并達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；“行政主體對于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規范、預防及抑制的”規制性行政指導不服的；“行政主體對相對方相互間發生爭執，自行協商不成而出面調停以達成妥協的”[12]調整性行政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協調，可以進一步規范行政機關的具體行政行為，從而監督行政機關進一步依法行政。

3、因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協調。一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已專門把行政行為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”[13]。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據。盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、國有企業承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育合同、環境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現，行政合同爭議提起的行政訴訟也必將應運而生，而通過協調來解決雙方的爭議更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：（1）認為行政機關不履行行政合同義務的；（2）對行政機關實施的合同違約制裁不服的；（3）對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；（4）對行政機關行使合同履行的監督權和指揮權不服的；（5）對行政機關締結行政合同行為不服的等等。[14]

四、行政訴訟協調的程序和結案方式

協解是以平等自愿為基礎的，判決是以強制為特征的，二者是性質完全不同的解決糾紛的方式。在構建和諧社會和當前官民矛盾較為尖銳的情況下，協調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案方式方面，應主要從適用協調的“審前、審中、審后”三個階段進行規范。

（一）協調的審前程序，即啟動程序。協調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請提出，并且一般應采取書面申請。法院也可根據具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協調程序，另外就是法院在協調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協調。第三，由相關部門協調啟動。協調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協調程序，這樣可以達到最優的協調效果。

（二）協調的審中程序，即處理程序。大多數情況下，爭議是發生在行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協調應一律公開進行。因“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響”[15]。三是合法協調。在行政法意義上，合意和解協議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規定進行協調。人民法院主要引導雙方合意和解協議確定的行為符合特定的法律規定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協判合一”模式，也就是說，行政訴訟協調必須堅持能協則協，當判則判，協判結合，案結事了。法院在行政訴訟協調過程中，為防止案件“久協不決，以拖壓協”，應規定協調的次數不超過三次，可選擇三級協調法，即承辦人先行協調、庭長再協調、院長最后協調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。

（三）協調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行政訴訟的現狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政訴訟協調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。因為行政訴訟“法院協調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現出法院的“審判職能”。

總之，為了盡快構建起我國的行政訴訟協調制度，我們應對《行政訴訟法》相關條款進行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調解”修改為“人民法院審理行政案件，不進行調解，但可適用協調”。在第51條后增加一款，即：“經協調，原、被告雙方達成合意和解協議的，由人民法院審查后制作合意和解協議裁定書”。總之，我們要真正走出困境，必須構建符合我國國情的符合時代潮流和民主法治精神的行政訴訟協調制度，從而使行政“合意和解協議”裁定書成為人民法院向社會公眾展示司法公正形象的載體和窗口。

注釋：

[1]應松年、楊偉東:《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《法律教育網》，2005年6月9日。

[2]王養慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網》，2005年9月5日。

[3]何薇：《行政訴訟中建立調解制度的司法需求》，載《審判研究》，2006年第6期，第40頁。

[4]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中國行政法學精粹》2002年卷第204頁

[5]《2003年全國法院司法統計公報》，載《最高人民法院公報》2004年第3期，第16頁。]

[6]《2004年全國法院司法統計公報》，載《最高人民法院公報》2005年第3期，第15頁。]

[7]肖揚：《最高人民法院工作報告》，載《最高人民法院公報》2006年第4期，第10頁。

[8]江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁。

[9]仇慎齊：《行政訴訟存在“合意和解”可能性的案件類型分析》，載《法制日報》，2006年4月7日。

[10]揚海坤主編，《中國行政法基礎理論》，中國人事出版社，2000年5月第1版，第9-10頁。

[11]馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第70頁。

[12]包萬超：《轉型發展中的中國行政指導研究》,《行政法論叢》第1卷，第66-67頁。

[13]《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，最高人民法院行政審判庭編，第5頁。

篇9

摘要：行政主體與相對人之間的行政爭議的不可避免性，決定了"有侵權必有救濟"的法制原理。本文對我國行政復議、行政訴訟、行政賠償等救濟現狀從立法、執法層面上進行分析與反思，努力為國家行政救濟制度的完善獻計獻策。

關鍵詞：行政爭議；行政救濟；法律檢討

國家行政主體在履行社會管理職能過程中與公民、法人其他社會組織之間產生的爭議即為行政爭議。行政爭議發生的根本原因是國家行政權力與相對人的基本權利和自由之間存在著矛盾。

按照行政法一般原理解釋，"有侵權必有救濟"。行政爭議發生的不可避免性決定了為解決行政爭議須預先設立一定的解決爭議的法律機制，這就是行政救濟制度，它主要包括了行政復議、行政訴訟和行政賠償。因而，建立行政救濟制度的目的，在于糾正行政主體違法或不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。從本質上說，行政救濟制度是公民在行政法律上獲得法律幫助的最后一種手段，是現代法治社會國家保護相對人合法權益不可或缺的制度。

（一）關于行政復議

99年4月九屆人大常委會九次會議通過的《中華人民共和國行政復議法》，較之90年12月國務院的《行政復議條例》在立法上是個突破，主要表現在兩個方面：一是突出強化了行政復議的監督功能。行政復議宗旨之一就是為了糾正違法的或不正當的具體行政為給社會特定的相對人造成傷害，因而規范行政主體行為的程序性要求就特別的重要。《行政復議法》從復議申請的受理、做出復議決定作了詳細的規定。特別值得一提的是，《行政復議法》在復議機關法律責任的設計上，第一次用五個獨立的條款明確復議機關及其責任人員在徇私舞弊、瀆職或者在復議程序、環節的違法作為、不作為的法律責任，比《行政復議條例》只有第53條一個條款的籠統性法律責任規定其監督力度要大得多。除此之外，對涉及行政侵權賠償的，既使申請人復議時沒有一并提出，而復議機關認為符合國家賠償法有關規定的，復議機關應當(不是"可以")決定依法給于賠償。

二是突出了體現了行政復議保護相對人合法權益的救濟功能。對相對人合法權益的保護既要依賴于對行政機關行使職權的監督，更需要法律的賦權或不禁止相對人行使某些權利的法律保護。《行政復議法》保護性規定，具體反映在：第一，《行政復議法》第七條第一次明確了對抽象行政行為可以進行限制性審查。也就是說，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規章以下的(不含規章)其他規范性文件規定不符合法律精神，那么，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查，甚至包括國務院部門的非規章性規定也是這樣。較之原復議客體只局限于具體行政行為實屬立法上的重大突破。它預示著，隨著社會進步、文明發展，更高層次的涉及社會整體利益的抽象行政行為將接受法律審查。

第二，復議受案范圍進一步擴大。近年來出現的資質證、資格證等問題，對行政機關關于土地、礦芷、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源決定的權屬糾紛，對行政機關單方面違法集資、征收財物等違法要求履行義務的等都納入了復議審查的范圍。

第三，擴大了相對人(申請人)的復議申請選擇權，刪除了一級復議制。在原復議條例規定的既可以向上級主管部門申請復議、也可以向作出具體行為的職能部門的本級人政府申請復議的基礎上，把最高行政機關---國務院也作為了相對人(申請人)在特別情形下可以選擇的第二級復議機關，體現了對申請人權益的最大限度的程序性權利保護。

縱觀《行政復議法》，我們認為，該法在立法上達到近年來較高層次。現在，關鍵是如何執行和操作的問題，盡管本法確立了復議機構和人員的明確的法律責任，但現實機制中的行政首長負責制和復議機構設立上的非獨立性，使得行政復議效果圓滿與否更多的取決于復議人員的職業道德和個人良心，這對于發展中的救濟制度，不能不是一個缺撼。

(二)關于行政訴訟

1.法治觀念的誤區一---行政訴訟法超前存在。

行政訴訟法該不該搞？這似乎不成問題。事實上，在我國漫長的歷史中，中央集權制作為政治統治的主要形式，強大的行政系統除了服務于皇權，絕無與其抗衡的力量。"只有官治民，從無民告官"是真實寫照。因而，有不少人始終認為，在我們這樣一個缺乏民主政治傳統的國度里，在一個上千年人性受到扭曲的社會生活中，從文化傳統到公民素質、行政官員層次都缺少實施行政訴訟的起碼社會條件。行政訴訟法超前存在。

2.法治觀念誤區二---公權高于私權

在一個通過暴力革命取得政權的社會里，國家權力之大是我們一般人難以估摸的。"公權"即國家權力，它以維護國家抽象利益和社會不特定對象利益為職責。"私權"是公民、法人和社會組織等相對人的權利，它是相對人自己具體利益的反映。"權力(公權)"與"權利(私權)"一字之差，卻體現著不同的法律價值和法律理念，代表著法律對公權和私權二者關系的不同評價與保護，這實際上就是一個國家利益和相對人利益如何處置問題。憲法確認"公有財產神圣不可侵犯"，憲法也表明了"國家保護公民個人的合法財產"。但兩者如果出現沖突，則是"國家利益高于一切"占主導，個人利益須讓位、服從于國家利益。

我們以為，在公有制的社會里，國家利益是重要的(其實即使在一個私有制社會中，國家利益、統治者的利益也是很重要的)但如果忽略了甚至否定了相對人利益，堅持絕對的、具體的國家利益至上，用"公有制"沖擊公民個人的"私有制"，這只會斷送社會主義前程。中國有一句老話：不積跬步，何以至千里，沒有小溪，何以成江海。不論何種性質的社會，其發展規律一定是"小河有水大河滿，小河無水大河干"。國家利益至上在一個法治民主的社會里只是特別情形的例外，從這個意義上說，行政訴訟法不論是規范國家權力運作的法、控制行政權力濫用的法還是保障相對人合法權益的法，其不僅有存在價值，更有實施價值。權力與權利成為行政訴訟的主線條。

3.法治觀念誤區三---政府當然代表人民的利益

本身這個命題在抽象意義上是最好的，反映出一個社會之中政府作為大多數社會民眾利益代表者的價值追求，問題在于抽象的理念通過政府的具體部門與人員與特定的相對人所發生的職務關系，既使執法主體主觀上并無過錯，但人性自身存在的難以克服的缺陷，總會自覺不自覺地反映在我們的個案中，政府當然的、一廂情愿的代表人民的利益，命題是缺乏邏輯支持的，至少存在著不嚴謹性。

4.行政訴訟的法律性要求---對依法行政的司法審查

法治的真諦在于良法得到一體遵行并有權威，行政爭議通過行政審判，它解決的就是政府行為必須符合法律的規則。學界公認，符合法律是政府依法行政的基本要求。進一步說，政府行使權力不僅應合法，而且應該合理、適當。大陸法體系強調政府應該誠實信用、承擔侵權責任，強調用比例原則、行政合理原則控制那種在法定權限內為所欲為的惡意行政，強調司法審查中的對行政行為"顯失公平"的變更等，這一切，需要政府的寬容茍同，需要獨立的法學家階層的努力，更需要有這樣一種機制讓我們的護法使者-法官能夠獨立自由權威高效而務實廉潔地進行法律的正確實施，法院、法官成為了社會與政府化解糾紛的最后也是最重要的一道防線。

5.行政訴訟法典的修改與完備 （1）在受審范圍上取消了不當的限制，除了傳統的列舉式(行訴法第11條)情形外，凡國家法律不禁止的原則上都可以訴訟，既使象規章不依法授權組織出現的行政爭議也納入了受審范圍(注：這并不表明法院受案就意味著規章授權合法化)；

（2）對被告和原告的舉證責任作了合理劃分，除繼續堅持《行訴法》第32條關于被告國家行政機關舉證責任倒置的規則外，對原告人在起訴訟中涉及到"依申請的行政行為"程序性問題也要求原告承擔必要的舉證責任；

(3)完備了《行訴法》第2條、第24條關于原告資格和第25條關于被告資格的規定，明確了訴訟參加人的權利和義務，體現了對相對人訴權的保護。

(4)增加了確認判決和駁回訴訟請求兩種裁判，完善了行政訴訟法的裁判方式等等。

不論是"115條"還是"98條"都屬于司法解釋，只能在現行法律之下進行。我國行政訴訟法修改中還須注意以下幾個方面的完善：第一，行政訴訟法基本原則之一---關于具體行政行為的合法性審查原則89年制定的行政訴訟法之所以考慮這樣設計，一是基于我們過去沒有行政訴訟的經驗，二是考慮了政府的管理職能和目標，三是對司法權與行政權關系無科學認識。應該說，法院審查因原告引起的具體行政行為合法與否，符合世界各國行政訴訟制度之要求。但當代世界，在行政權普遍膨脹這樣一個現實中，行政權的行使稍有不慎，具體行政行為直接損害的是特定公民的利益，而抽象行放行為稍有閃失，將給社會不特定對象帶來無盡的煩惱甚至是巨大的不公與痛苦。因而，在健全、民主的法治社會中，司法權和行政權是平行而實在的，它們都對產生機關負責，對法律負責，一旦行政權(不論是具體的還是抽象意義上的)超越法律范圍，司法機關有權依法采取或選擇防止越權或濫用職權的手段和方式來消除行政權的不公正、不公平的狀況，這種手段和方式最有效的就是靠行政訴訟法則來評價、制衡行政權。依靠手段的公正和程序的科學嚴密，使引起當事人爭議的抽象的和具體的問題最終得以公正的最后解決，我們以為，行政訴訟作為法律上救濟相對人的最后機制，審查抽象行政行為合法性，審查行政行為合理性，是行訴制度改革的方向之一。

第二，關于司法自由裁量權的立法控制。行政訴訟法第54條二項規定，人民法院對"具為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為"，這是一項典型的司法自由裁量權。法院有維護政府代表的國家利益的職責。行政訴訟法實施十余年來，困擾行政訴訟的基本問題之一就是頑癥---

撤訴率居高不下，平均高達40%。撤訴率高的主要原因之一，就是申請人對法院可以給違法行政機關在自己個案上有一次改正而重新行為的機會喪失信心。也就是說，既使形式上打贏了某一官司，但實際上在把行政機關得罪的同時，可能還要接受第二次處罰，那么，打這種被法院撤銷了行政行為的官司究竟有何意義呢？結局還不是"一把贏，把把輸"。反之，作為被告的行政機關由于存在退路的可能性，依法行政的意識和責任難以全面有力建立起來，甚至出現行政機關和司法機關案外可以妥協交易的條件。

我們認為，為了有利于行政機關樹立依法行政觀念，強化行政法律責任的內部追究，同時，規范司法審查行為，立法修改中刪除"重新行為權"利大于弊。 究其原因，有法律意識淡薄、法院無權威等等因素，但說穿了，還是"老百姓算個什么東西"的封建遺毒觀念深入某些官員的心中。殊不知，行政機關不履行法院生效裁判，損害了法律的尊嚴和權威，再次侵害了民眾的利益，動搖了人民的法治信念，破壞了社會正當秩序，影響了社會深層次的穩定，妨礙了市場經濟的正常運行，危害顯而易見。

我以為，我國的政府組織法中缺乏相關法律責任的設計是最基本的問題，除此外，黨管干部、行政機關對產生其的權力機關報告工作的環節等等，都是從大的方面和從根本上解決政府依法辦事、追究行政長官和直接責任人員法律責任、規范行政行為、防止濫用行政權力、維護相對人合法權益、促進社會有序、良性發展所不可或缺的機制。"

(三)關于行政賠償

國家賠償制度所反映的是相對人受害于國家政府而得到的最后法律幫助，它充分體現了人權保護、社會形態的進步性。我國從95年實施國家賠償法以來，盡管成績有目共睹，但問題也明顯存在，反映在立法和執法兩個問題最為突出。

1.立法上的缺陷問題。

(1)國家賠償范圍狹窄，行政補償未能立法。除刑事司法賠償及部分民事、行政訴訟過程中的違法外，在行政侵權的情形中，主要是由政府或公營機構管理的公共設施產生的侵權最為突出，如道路、橋梁等公共設施因設置不當、管理欠缺而致人損害的，按現行制度規定它不屬于行政主體行使職權而直接造成的問題，未納入賠賞范圍內。這種規定在當時有一個社會轉型和立法認識不全的問題。必須正視的是現代政府在依法行使權力以外，更多的是公共行政內的服務，而這既是政府的職責，也反映"公、私"界限，公共設施損害賠償補償為民主國家所認可。

(2)歸責原則界定不科學

歸責原則作為確定追究行政賠償責任的依據，目前立法采用的是違法的歸責原則，這在一般情形下似乎不成問題，但是與無過錯歸責原則相比，違法歸責原則似乎更有利于行政主體的辯解。例：第五條涉及的"因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的"國家不承擔賠償責任的規定，易導致行政主體以不作為等形式放任潛在危害結果的發生，如2000年發生在南方城市的一女性蘇萍因看上去象流浪人員而被當作流浪人員收容，在收容期間遭其他男性被收容人員的事件，行政主體以自己行為不存在違法而推卸責任③。假如適用的是無過錯歸責原則，則可以起到兜底保障的作用。因此，該原則必須進一步闡明含義，為賠償責任的確定提供科學保障。

(3)賠償標準的問題

現行法律在規定怎么賠、賠多少的問題上存在著一系列不足。在財產權上，財產損失的賠償只賠直接損失，不賠間接的、可期望的可得利益。罰沒、違法征收的只賠本金不賠利息，只賠拍賣所得價款，不按實際價格賠等。在人身權上，對于錯誤、違法限制了公民人身自由的、只賠物質性損失、不賠精神損害部分，對于侵害公民人身自由的，每日的賠償金只為國家上年度職工日平均工資標準等。

應該指出，現行賠償法律在行政侵權(也包括刑事損害)承擔責任的依據確立上是欠科學的。間接的可得利益在一個市場秩序的社會中是客觀存在的，只賠本不帶息、只按拍賣實得價格賠更不符合經濟規律和我們長期以來的行為法寶---實事求是。違法限制人身自由只按國家職工平均日工資標準操作，忽略了基本工資在收入中所占比重偏低的客觀事實不說，就只按實際限制自由的天數承擔補救性責任，沒有體現加倍重金賠償的懲罰性責任。無懲罰性責任的規定，將不足以制止隨意限制公民人身自由的現象發生，無精神損害賠償的設立將不足以慰撫社會民眾受傷害的心靈，不能有效限制違法，不足于取信于民。賠賞標準、模式必須重新設計。

2.賠償的實際操性問題

(1)得到國家賠償跟登天一樣難。在秩序行政的法律關系中，國家機關及人員仗著所謂代表"國家利益"而行使著國家公權。抽象利益的載體---行政機關面對具體利益的公民個人始終處于優勢，所以，在賠償案中，普通百姓是當然的弱者。不可否認封建意識或多或少在我們的權貴頭腦中是存在的，這就是現實執法中的"人為"權勢因素，對行政公職人員和賠償請求的公民而言，都存在著可能的"因人而異"，再加上其它一些諸如賠償機關的面子、領導的特權、社會影響、賠償金形式上從機關使用的經費中支付等因素，使得賠償請求滿足的障礙多之又多。

(2)請求賠償的訴訟成本極高 綜上所述，雖然我國的行政法治在行政救濟環節上已有了初步的框架，但我們應該看到，隨著社會的轉型和改革發展的深入，我們在已有法律領域出現了明顯的滯后于社會生活需要的狀況。因而，對行政救濟制度必須全方位進行審視和檢討，改革那些不利于有效解決爭議的規定，確立科學的以人、以權利為本的理念，確立充分而實效的救濟方式和標準，從程序和實體環節止消除權利救濟的真空與無奈，從而實現最終平衡政府利益和公民利益、國家利益和社會利益，實現如常的、有序的、合理的社會秩序目標。

注：

①2000年9月27日人民法院報.

②2001年1月6日人民法院報.

篇10

這一結果皆大歡喜。

時隔近一年后，2009年12月，土地收購儲備中心以當初“工作人員計算失誤”，算錯面積為理由，將五兄弟告上法庭，要求變更當初的拆遷協議，希望五兄弟退回多拿的拆遷款140多萬元。

拆遷來了

近年來，福建尤溪縣提出了打造朱子文化城的口號，其中就包括水東新城的開發。

蔡樂勝兄弟五人的農宅就在水東新城的西邊，地段一流。

據長兄蔡樂勝介紹，祖屋是其父親蔡朝章與叔叔蔡朝錫兩人在解放后所建，老宅面積400多平方米，合用祖祠一間。

上世紀70年代末，蔡朝章的五個兒子相繼成人，蔡家兄弟出錢，一起在自家的空地上建起500多平方的土木結構瓦房，蔡朝錫則終身未娶。

到21世紀初，蔡家的第三代男丁也相繼成人，多年來，蔡家保持同宗兄弟一院而居的習慣，遂又大興土木，把空地和柴禾房拆除，翻蓋成婚房。 　 據蔡樂勝介紹，在拆遷前，蔡家院子占地面積逾1200平方米。蔡家人也承認，最后一次翻蓋新房并沒有到相關部門去審批，他們的理由是，農村都是自建房，從未想過會拆遷。

但是，水東新城的拆遷還是來了。

2007年7月左右，拆遷動員開始。

村民最直觀的感受是，村委會附近掛起一只大喇叭，早上七點開始，女播音員就向村民宣讀拆遷條例，并告訴村民如果不按時拆遷，就沒有機會享受拆遷的優惠政策，還要扣分，影響到安置房的地段選擇。

拆遷總動員

2007年8月，尤溪縣畜牧水產局的一位副局長帶著工作組來到蔡家，開展拆遷動員工作，但未談攏。

蔡家的老五蔡樂仁告訴本刊記者，雙方談不攏的原因主要有三個，第一，蔡家對安置房的地段不滿，第二，對補償標準不滿意；第三，對補償的面積界定有爭議，蔡家宅基地里翻建的幾百平方米新房只算是違章建筑，不能獲得正常補償，讓他們覺得十分吃虧。

2008年9月24日，尤溪縣政府召集涉及水東村拆遷的黨員干部和在企事業單位上班的職工，要求他們必須盡快簽字。一些相關的工作人員，也被停止工作，參與動員與說服工作。

蔡家五兄弟之一的蔡樂斌的兒子是一名鄉村教師，因父輩們不肯簽訂拆遷協議，停課“休息”半個月。

政府的努力取得了效果，到2008年10月，原先有600多戶的水東村，拆得只剩下100來戶。但蔡家作為水東村面積最大的拆遷戶，依舊沒有簽訂拆遷協議。

村民林新(化名)介紹，當時拆遷隊沿江慢慢推進，碰到了第一個釘子戶林福政，政府決定強拆，前面是推土機開路，后面跟著一輛皮卡車，車斗上裝了兩只高音大喇叭，后面是警車和兩輛救護車。雙方最終發生沖突。

據林新介紹，沖突發生時，四周高地上有一些手持攝像機的工作人員，他聽到有人在高音喇叭里喊：“攝像，攝像。”

圍觀的群眾也紛紛拿出手機來拍攝，卻被便衣警察當場奪下手機。

最大釘子戶達成協議

約一個星期后，尤溪有線電視臺開始播放當天沖突的片子，村民們看到后傻眼了，他們驚愕地發現，電視鏡頭里只有村民朝工作人員投擲石塊的錄像，完全剪掉了拿著撬棍的拆遷隊員毆打村民的鏡頭。

在片子的最后，有數位村民以涉嫌妨礙公務罪被縣公安局通緝，“貼上了大頭照，上面寫著名字和家庭住址。”

第二天，幾位村民在縣城的路上被警方帶走，一時間，村里人心惶惶，許多參與此次事件的男丁連夜躲到外地的親戚家。

數天后，被剃了光頭的村民陸續被放回，這些人都已經簽好了拆遷協議。

11月底，當地政府通知，如果12月9日之前，不簽訂拆遷協議，政府將停止與村民的協商工作，直接評估后強拆。

12月7日，工作組再次來到蔡家，他們對蔡家兄弟說，可以先丈量面積，再慢慢談賠償的事情。蔡家表示同意。

第二天清早，拆遷工作組在蔡家大院里整整忙了一上午。

蔡家的老四蔡樂新接受本刊記者采訪時回憶：“我曾問過工作人員，我們家的土地這么復雜，你們會不會給我們算錯?我們想回去再算一下。”他記得尤溪縣國土收儲中心主任卓傳福拍著桌子告訴他們：“我們這么多專業人員幫你們做工作，怎么會有錯呢?你們還是簽字吧。”

蔡家兄弟覺得協議上的補償款總價還能接受，當晚就集體簽字。

本刊記者了解到，蔡家兄弟一共分得5套安置房以及約210萬元的現金。

時隔近一年，政府說面積算錯了

拆遷后的地塊經過運作，被命名為水東新城A區，2009年4月，這塊總面積33535.6平方米的土地，以1.42億元成功拍賣，該地將用來建設包含一家四星級酒店的房地產項目。

2009年10月左右，蔡家兄弟發現政府停發了他們安置過渡的租房補貼，他們就找到國土收儲中心。

蔡家兄弟說，尤溪縣國土收儲中心主任卓傳福告訴他們，有人舉報蔡家多領拆遷款，現在查出來確實是算錯了，“你們要退錢給政府了。”

蔡家兄弟反駁：當初的拆遷協議是國土收儲中心制作的，面積也是國土收儲中心算的，現在怎么要退錢?

蔡家兄弟說，國土收儲中心的工作人員后來又找了他們兩次，“第一次說多算了400多平方米，第二次說多算了200多平方米。”

2009年12月3日，尤溪縣國土收儲中心將蔡家五兄弟告上法庭，要求變更當時的拆遷合同，退回多拿的拆遷補償款共計140多萬元。

尤溪縣國土收儲中心常務副主任王子春接受本刊記者采訪時表示，中心是接到群眾舉報，對蔡家的面積進行復核時，才知道計算工作出錯的。王子春承認，出錯的原因是政府工作人員工作失誤。

2010年4月20日，本案在尤溪縣人民法院第一次開庭，雙方就合同是否有效進行了激烈辯論。

蔡家認為，根據《城市房屋拆遷估價指導意見》的規定，拆遷人與被拆遷人對被拆遷房屋的性質或者面積協商一致的，可以按照協商結果進行評估。依據這一條例，拆遷協議完全是雙方意思的真實表示。

尤溪縣國土收儲中心拿出1991年的地形圖作為依據，認為蔡家之后建設的房屋都沒有辦證，屬于違章建筑。

同年5月25日，尤溪縣人民法院作出一審判決，完全支持國土儲備中心的訴求，對蔡家五兄弟的五份拆遷協議進行統一變更，判決退回補償款140多萬元。

五兄弟指斥政府是“誘拆”

蔡家兄弟說，一審判決后，縣政府工作人員邀請他們開了一次懇談會。在會上，一位工作人員說，縣主要領導曾批示該案“寧可走彎路，不可走退路”。

在接受本刊記者采訪時，五兄弟指斥政府是“誘拆”：先給錢，再找個理由廢除協議，把錢拿回去。

蔡家兄弟“誘拆”的說法，得到案件二審律師王才亮的認同。

“‘誘拆’是一種新的方式，這可以避免釘子戶與拆遷方的激烈沖突，把拆遷的糾紛都歸到法院處理。”王才亮覺得此案影響極壞，“此類案件一旦有開頭，后果將不堪設想。” 　 蔡家兄弟告訴本刊記者，如果政府認為面積算錯，應該是撤銷合同，退回房屋產權，雙方重新進行談判。

210余萬元的現金補償款需要退回140多萬元，蔡家兄弟無論如何不能接受，蔡樂勝告訴本刊記者，如果按照政府現在的賠償標準，他們肯定會成為釘子戶，抗爭到底。