導語：如何才能寫好一篇農村新土地政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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Abstract:Land is a kind of very valuable and scarce and irreplaceable resource with a very important base position. The success of building a new socialist countryside is closely related with the land. Based on the analysis of three land policies of collective land transfer,increase and decrease connection of urban and rural construction land and land consolidation, this paper revealed the important role of land policy in promoting the building of new socialist countryside.

關鍵詞: 社會主義新農村建設;集體土地流轉;城鄉建設用地增減掛鉤;土地整理

Key words: new socialist countryside construction;the collective land transfer;increase and decrease connection of urban and rural construction land;land consolidation

中圖分類號:D669文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)28-0245-02

0引言

黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標。實現這個目標,重點和難點在農村。因此黨的十六屆五中全會審議通過的“十一五”規劃建議,明確提出了繼續把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重,實行“工業反哺農業、城市支持農村”,推進社會主義新農村建設的任務,并提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村,這既是中央對新農村建設的要求,也是其總體目標。這20個字包含的內容極為豐富,涉及農村政治、經濟、文化、社會管理等方方面面。社會主義新農村建設是一項艱巨而長遠的系統工程,是根據中國目前農村經濟發展存在的問題和中國整個經濟社會發展階段作出的重大決策,是構建社會主義和諧社會重要方面,是擴大內需,促進經濟發展的重要手段。

土地是十分寶貴和稀缺的不可替代的重要資源,具有十分重要的基礎地位。土地所具有的養育、承載、資產增值等價值與功能是其他任何生產要素都無法比擬的。農村土地是農民賴以生存、生活保障之根本,農村土地政策直接關系到民生、民計,是解決好 “三農”問題的關鍵。當前中央提出的新農村的建設總體目標的五個方面無不與土地息息相關[1]。因此,結合農村當地實際,有效運用好集體土地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理等土地政策,對于建設社會主義新農村具有極其重要的意義。

1集體土地流轉與社會主義新農村建設

1.1 集體土地流轉黨的十七屆三中全會的決定提出,加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權市場,按照依法、自愿、有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。決定的提出給集體土地流轉提供了強有力的政策支持。目前集體土地流轉主要指的是土地使用權,既承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓,其實質是農村土地使用權的市場化,主要就是農村承包土地經營權的流轉[2]。

人多地少是我國農業的基本特點。據統計,我國農戶平均承包土地7.5畝,分為5.7塊。耕地規模小、地塊零碎,是農業生產社會化的根本制約因素。而集體土地流轉放開了農村土地承包經營權,這必然對擴大土地經營規模,發展設施農業,調整農業種植結構,提高土地產出率,加快由傳統農業向現代農業轉變具有重要的意義。

1.2 集體土地流轉推動新農村建設的積極意義集體土地流轉的積極探索整合了農村中各種分散的土地資源,改變傳統的單個農戶家庭式低效率的經驗模式,提高了土地的整體效益,同時也為土地的集中、集約化生產奠定了基礎。因此集體土地流轉的積極探索有利于調整農業生產結構、發展規模集約農業和現代農業;有利于提高土地的使用效益,實現生產要素的合理流動和優化配置;有利于發展農村經濟,增加農民收入。這對于實現新農村建設的首要任務“生產發展、生活富裕”必將具有積極地促進作用。

1.3 集體土地流轉應注意的問題目前集體土地流轉存在土地流轉不規范、服務不到位以及流轉機制不健全等問題[3],因此必須密切結合各村實際,落實農民群眾對承包土地的“長期而有保障的使用權”和自主經營權,推動農村土地依法、有償、規范、合理流轉,并建立完善的社會保障機制和管理機制,采取各種措施鼓勵農民采用多種不同形式進行農村土地的流轉,從而加快農村土地適度集中使用,促進農業規模發展,使農業更快更好地與市場結合起來,早日實現具有中國特色的社會主義現代化農業,促進社會主義新農村的建設。

2城鄉建設用地增減掛鉤與社會主義新農村建設

2.1 城鄉建設用地增減掛鉤國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)中提出“鼓勵城鄉建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策。具體來看,城鄉建設用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)是指依據土地利用總體規劃,將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區),通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標。

2.2 城鄉建設用地增減掛鉤推動新農村建設的意義掛鉤政策的實施,可以對空心村以及分散的自然村、偏遠的行政村進行重新規劃,不斷實現居民住宅向中心村、小集鎮集中和鄉鎮企業向工業園集中。因此掛鉤政策的實施有利于在一定程度上改變我國農村居民點“散、亂、多”的特點,促進耕地和基本農田的集中分布,達到優化土地利用結構,提高土地利用集約度的效果[4];有利于推動農村居民點向中小城鎮集中,統籌城鄉發展,推動社會主義新農村建設;有利于為鄉鎮企業的發展爭取建設用地指標,繁榮農村經濟。

2.3 城鄉建設用地增減掛鉤應注意的問題值得注意的是,當前掛鉤政策在實施中也存在一定的問題如:規劃欠科學,隨意性大;重指標使用,輕實施管理以及資金缺口大,保障不到位等問題[5]。因此實施掛鉤政策時,必須緊密結合當地的自然條件和社會經濟發展水平,依據土地利用總體規劃,科學確定項目實施地點,合理布局,穩步推進。另外還應采取市場化運作方式,多渠道籌集資金,并完善相應的政策和法律,保障掛鉤政策的科學實施。

3土地整理與社會主義新農村建設

3.1 土地整理《中華人民共和國土地管理法》第41條規定“國家鼓勵土地整理。縣、鄉(鎮)人民政府負責組織農村集體經濟組織,按照土地利用總體規劃,對田、水、路、林、村綜合整治,提高耕地質量,增加有效耕地面積,改善農業生產條件和生態環境”。具體來看土地整理是指采用工程、生物等措施,對田、水、路、林、村進行綜合整治,增加有效耕地面積,提高土地質量和利用效率,改善生產、生活條件和生態環境的活動。通過土地整理,可以增加有效耕地面積,提高耕地質量,改善農業生產條件和農民生活條件,改善生態環境,被世界各國看成促進農村綜合發展的重要手段[6]。

3.2 土地整理政策在推動社會主義新農村建設中的作用土地整理通過對農村中的耕地、居民點的整理以及未利用地的開發,可以實現田、水、路、林、村科學合理布局。因此實施土地整理有利于盤活農村的各種土地資源,提高土地利用率;有利于改善農業生產條件,增加有效耕地面積,提升耕地質量,有利于提高耕地產出,增加農民收入;有利于改善農村生產生活環境,拓展新農村建設提出的“村容整潔”的內涵和范疇[7]。

3.3 實施土地整理時應注意的問題土地整理是建立以工促農、以城帶鄉長效機制的重要組成部分,是構建農業資源安全生產的平臺,是支持農村基礎設施建設的一項重要工作,直接關系農民的切身利益,因此在實施土地整理項目時,應緊密結合各村實際,建立相應的制度和保障措施,不斷適應社會主義新農村建設的需要,著眼從服務農業、服務農村、服務農民入手,積極推進社會主義新農村建設。

4結論

集體土地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理三項土地政策與社會主義新農村建設是相輔相成、相互促進的關系。這三項土地政策是社會主義新農村建設的重要手段和強大推動力,農村的綜合發展也是實施這三項政策的出發點和歸宿點。因此,在進行社會主義新農村建設過程中,必須與這三項土地政策有機集合起來,利用集體土地流轉實現農田向規模經營集中、借城鄉建設用地增減掛鉤項目實現農村住宅向中心村和小集鎮集中、鄉鎮企業向工業園集中、通過開展土地整理實現田、水、路、林、村的科學規劃,最終實現社會主義新農村的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總目標。

參考文獻:

[1]范春生,楊韜,邢賀滿.放活土地政策,促進新農村建設[J].國土資源,2009,(7).

[2]張後軍.簡析土地流轉制度對新農村建設的積極意義[J].中國集體經濟,2009,(7).

[3]唐寅,歐陽小健.我國農村土地流轉存在問題及對策探討[J].現代經濟信息,2009,(20).

[4]李旺君,王雷.城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源情報,2009,(4).

篇2

一、今年工作回顧

（一）農經總體工作安排部署方面

1、提出工作意見。我站在《*農經》第4期簡報上印發了《關于做好20*年農村經濟體制改革與農村經營管理工作的意見》，作為今年我縣農經工作的綱領性文件，用以指導各鄉鎮開展農經工作，圓滿完成各項目標任務。

2、編印《*農經》簡報。借助于《*農經》工作簡報，為全縣廣大農經工作者提供一個學習法律、宣傳政策、增長業務、瀏覽信息、交流經驗、激勵先進、鞭策落后以及營造一個百家爭鳴的工作平臺。截至目前，我局農經站已印發《*農經》17期次，起到了很好的宣傳指導作用。

（二）農村土地承包管理方面

1、扎實開展農村土地政策落實自查自糾工作，并將之作為今年我縣農經工作的重點內容之一。

（1）成立機構。根據省、市、縣強農惠農政策落實情況監督檢查工作的統一部署和要求，我站在局農村土地政策督查協調組的基礎上單獨設立農村土地政策落實情況指導組，負責對全縣農村土地政策落實情況監督檢查工作的組織協調、業務培訓和政策指導。

（2）制定方案。為指導全縣農村土地政策落實自查自糾工作的順利進行，制定并印發了《*縣農業局開展強農惠農政策落實情況監督檢查工作實施方案》。

（3）下發表格。為切實開展農村土地政策落實自查自糾工作，根據省、市的部署并結合本縣實際，制定并下發了《農村土地政策落實情況自查自糾登記表》（一）、（二）、（三）。

（4）開展培訓。為確保我縣農村土地政策落實自查自糾工作的規范運作，在全縣強農惠農政策落實情況監督檢查工作動員大會暨業務培訓班上，我站安排人員就農村土地政策落實監督檢查工作目的、要點、我縣農村土地政策落實中存在的問題、本次監督檢查工作步驟、自查自糾登記表的填報等事項作了詳細講解，收到了滿意效果。

（5）督查指導。為避免農村土地政策落實自查自糾工作出現“轟轟烈烈搞動員，扎扎實實走過場”現象，我站先后2次組織開展了對全縣各鄉鎮農村土地政策落實自查自糾工作的監督檢查與整改指導，有效地促進了工作進度和提升了工作效果。

（6）督促整改。為督促各鄉鎮制定切實可行整改措施并抓好落實，確保農村土地承包政策落到實處，我站在做好及時反饋的基礎上，以縣人民政府辦公室的名義擬訂責任狀，逐一下發整改通知，要求將督查中發現的涉及7個大方面，其中權證、合同、表冊填寫中存在的36個不規范以及督查未發現但可能存在的其他方面情況等問題限期整改到位。

（7）認真匯總。各鄉鎮農村土地政策落實自查自糾工作結束后，我站及時將各鄉鎮上報的自查自糾登記表進行審核匯總上報。

（8）及時總結。為正確指導下一步工作的開展，我站及時對全縣農村土地政策落實自查自糾工作的開展情況、工作措施、經驗做法、存在問題進行了總結，明確了下步工作努力的方向，有針對性地提出了咨詢意見。

（9）按時匯報。為及時反映動態、研究措施、制定辦法、推動工作，我站堅持在自查自糾期間每星期五向市農村土地政策督查協調組、縣強農惠農政策落實情況監督檢查工作領導小組辦公室匯報我縣農村土地政策落實自查自糾工作進展情況，截至到今年7月上旬，共匯報工作13次。

（10）調解糾紛。農村土地政策落實自查自糾工作開展之前，我縣已有3起農村土地承包糾紛至省、市農業部門。這3起案件由于情況較為復雜，涉及的時間段又較長，所以一直未能調解到位。我站正是抓住開展這次強農惠農政策落實情況監督檢查工作的大好契機，有力地督促鄉村落實屬地管理責任，按政策規定合理調處糾紛，依法保護群眾利益。到今年6月初，這3起省、市轉辦下來的群眾件已全部調處落實到位。

2、大力宣傳省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法，積極推進我縣農村土地政策落實自查自糾工作。為便于各鄉鎮貫徹落實省實施辦法，促進農村土地承包政策的落實，我站在《*農經》第5期簡報上全文編發了省實施辦法，供各鄉鎮組織學習和抓好落實。

3、組織開展農村土地流轉情況專題調研活動，逐步規范農村土地流轉行為，減少直至消除農村土地承包糾紛隱患。農村土地流轉不規范是引發農村土地承包糾紛較大的隱患之一。為規范農村土地流轉行為，減少直至消除農村土地承包糾紛隱患，根據省、市農業部門的部署和要求，我站擬發了《關于組織開展農村土地流轉情況專題調研工作的通知》，掀起了我縣農村土地流轉專題調研活動的，并在《*農經》第8期簡報上編發了《農村土地承包經營權流轉合同》格式范文，指導各鄉村規范簽訂農村土地承包經營權流轉合同。

（三）農民負擔監督管理方面

1、進一步堅持和完善了減輕農民負擔黨政主要領導親自抓、負總責的領導責任制和“誰主管、誰負責”的專項治理部門責任制，下發了《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》文件，落實了《*市農民負擔監督管理工作考核辦法》，通過考核促進農民負擔政策的落實。

2、進一步加強了對農村行政事業性收費、經營服務性收費和

村級組織收費行為的監督，加大了對農民補助補償和村級補助資金落實的監管力度，同時，將各部門對農民專業合作社的收費項目納入了農民負擔監管范疇。

3、大力宣傳《*省農民負擔監督管理條例》（以下簡稱《條例》），促進廣大農村基層干部依法行政，依法辦事，切實維護農民合法權益。為方便鄉村干部全面理解和掌握《條例》的精神實質，切實減輕農民負擔，我站在《*農經》第16期簡報上全文編發了《條例》，供各鄉鎮組織學習宣傳和抓好貫徹實施。

4、組織開展農民負擔工作大檢查。為全面摸清我縣農民負擔的現狀和各項強農惠農政策的落實情況，及時發現和解決當前農民負擔領域出現的新情況、新問題，進一步完善農民負擔監管制度，進一步提高農村基層干部對減負工作重要性的認識，切實減輕農民負擔，維護農民的合法權益，促進農村社會和諧穩定，我站組織開展了一次全縣農民負擔工作大檢查，有力地推動了各項減負惠農政策的貫徹落實。

5、進一步健全了農民負擔接待、受理、督辦、查處、反饋制度，確保了專人接待，督辦有力，處理到位，反饋及時。

（四）農民專業合作社建設方面

1、繼續做好抓點示范工作。為充分發揮示范帶動效應，今年

已確定3家農民專業合作社建設示范點，目前已進入較為規范的運作階段。抓點示范的目的是培育一批依法經營、實力較強、輻射帶動能力強的農民專業合作社，帶動全縣農民專業合作社快速健康發展。

2、認真做好農民專業合作組織統計監測分析工作。為給各級領導及有關部門決策提供科學依據，我站嚴格按照上級要求，認真布置農民專業合作組織統計監測分析上報工作，及時完成了我縣24家農民專業合作組織情況統計信息的網上上報工作。

3、積極籌劃農民專業合作社財務會計制度培訓工作。為規范農民專業合作社的會計核算與財務管理工作，根據省、市農經部門的部署和要求，我站結合縣里的實際情況制定了農民專業合作社負責人、財會人員以及鄉、村農民專業合作社業務指導員培訓計劃，定于今年底舉辦2期農民專業合作社財務會計制度培訓班。

（五）農村財務管理方面

1、總結試點工作經驗。我站及時總結去年村級財務管理規范化試點工作經驗，切實查找問題，進一步擴大試點工作面，下發20*年村級財務管理規范化試點工作方案，推進我縣村級財務管理規范化工作進程。

2、開展村級運轉調研活動。我站積極組織開展村級組織運轉有關情況調研活動，認真剖解和分析當前制約農村改革發展的深層次矛盾和突出問題，為縱深推進農村綜合改革和做好村級公益事業一事一議獎補試點及化解村級債務工作提供參考。

3、制訂業務培訓計劃。今年是村級換屆選舉年，為切實提高村級財會人員的綜合素養并保持工作水平的長期穩定與不斷鞏固，大力推進我縣村級財務管理規范化建設進程，維護農民群眾的合法權益，逐步消除直至消滅因村級財務管理混亂等影響農村社會和諧穩定的不安定因素，我站據實制訂了村級財會人員20*年至2010年3年業務培訓計劃，并著手計劃的逐步落實。

4、組織開展村（居）委會干部任期和離任經濟責任專項審計工作。為進一步加強村級干部黨風廉政建設和農村基層組織建設，客觀公正地評價村（居）委會干部任期內的功過是非，幫助選民選出作風正派、廉潔公正、為民辦實事的好干部，維護集體經濟組織和農民的利益，推進和完善村務公開和民主管理制度，根據市村級換屆選舉工作會議精神以及我縣第七屆村（居）委會換屆選舉工作的統一部署和要求，我站組織開展了對全縣141個村（居）委會干部的任期和離任經濟責任專項審計工作，培訓審計人員34人，共審計村（居）委會財務收入6290.6萬元，財務支出5738.7萬元。

5、健全和完善村級財務管理制度。為進一步規范村級財務管理，建立村級財務長效管理機制，我站已在《*農經》第2期、第14期分別印發了《*縣村集體經濟組織財務收支預決算制度》、《*縣村集體經濟組織貨幣資金管理制度》，并以縣政府辦的名義下發《*縣村級財務管理責任追究辦法》，同時在今后的工作簡報中將繼續印發村級財務管理相關制度，以推動村級財務管理走向規范化、程序化、制度化。

二、存在的主要問題

（一）農村土地承包管理方面

1、屬地管理責任落實不夠到位。一是仍然有部分村目前還未成立農村土地承包糾紛案件接待受理機構，對群眾土地承包件調處不力，存在踢皮球的現象；二是個別鄉鎮把農村土地承包糾紛調解工作看作是農經部門的事情，對此項工作的重要性認識不夠；三是有的鄉鎮面對農村土地承包工作中出現的問題研究不深，辦法不多，甚至出現畏難情緒；四是有的鄉鎮沒有深刻領會和掌握農村土地承包法律法規政策精神，工作指導不力。

2、土地流轉不夠規范。大多數鄉、村、組農戶流轉承包土地只履行口頭協議，未簽訂書面流轉合同，缺乏規范管理，埋下農村土地承包糾紛隱患。

3、土地承包檔案保管不夠規范。有的鄉鎮由于電腦通用，基礎數據庫安全性差，甚至由于人動丟失軟件安裝光盤等；大多數村農村土地承包檔案保管不規范、不完整，有待進一步清理整頓。

4、部分村干部工作上有著抵觸情緒。有的村干部對落實農村土地承包政策存有抵觸情緒，工作開展欠積極主動，協調配合不到位。

5、土地承包管理工作經費缺乏保障。目前農村土地承包管理工作經費還未列入各級財政預算，經費沒有保障，開展工作缺乏活力，難以開創工作新局面。

（二）農民負擔監督管理方面

1、少數農村基層領導、基層干部開始放松對減負工作重要性的認識，已經出現麻痹松懈思想。這些思想的存在，不利于減負惠農政策的貫徹落實，很有可能因工作上的松弛出現農民負擔反彈的苗頭。

2、減負工作的組織協調、調查摸底和案件的查處難度加大。具體表現在以下幾個方面：一是農民負擔實質上的減輕，有很大一部分人認為減負辦不再那么重要；二是農民負擔監督管理領導小組成員單位多，減負工作牽涉的部門又廣，如果從部門利益的角度出發，確實難以協調平衡好相互間的關系；三是減負辦查處問題受單位性質的制約，缺乏強有力的后盾保障，措施不硬，難以奏效。

3、對農民建房收取的一些費用可能與中央、省、市減負政策規定相違背。主要體現在以下兩個方面：一是鄉（鎮）規劃所對圩鎮規劃區建房戶收取規劃費、公共設施費、環衛費、規劃押金等，用于規劃及公共設施配套建設方面；二是鄉（鎮）國土所對公路沿線規劃區內建房戶收取新建、拆建費用。

4、一些農村中小學校組織對學生統一收取平安保險費、城鎮醫療保險費、補課費等。

5、個別村組在修橋鋪路時不按照預算籌資（組織捐資）施工驗收結算的正常程序進行，而是邊施工邊組織捐資或者先施工后組織捐資，由此可能導致因修橋鋪路款項籌集不足而拖欠部分工程款，成為影響農村社會穩定的安全隱患。

（三）農民專業合作社建設方面

1、缺乏高素質的農民專業合作社管理人才，導致合作社內部運作不夠規范，表現為：一是組織機構不很健全，各自作用發揮不充分；二是管理制度不很完善，可操作性不強；三是決策不很民主，會員很少參與管理；四是風險防范意識不很強，會員只圖利益不愿擔風險；五是農戶合作的甜頭尚小，參與合作意向不強。

2、一些農民專業合作社由鄉鎮政府牽頭創辦，章程、規章制度都是鄉鎮政府部門制訂，沒有農民群眾的積極參與，合作社很難真正運作起來。

（四）農村財務管理方面

1、財務收支預決算制度執行不到位，支出隨意性較大，缺乏控制與監督。

2、白條列支現象嚴重，占支出票據的95％以上，不利于實施有效的財務監督。

3、有的村財務收支入賬不及時，經手、證明、驗收、審批手續不全，民主理財監督不到位。甚至存在個別村主要領導直接插手管理現金，嚴重違反財經制度。

4、有的村會議費、招待費超標準超范圍開支，金額較大，缺乏監督約束。

5、有的村現金赤字現象較為嚴重，甚至年年赤字。究其原因：一是村干部墊支款項未及時掛賬；二是欠付款項未作應付款核算而是直接列支；三是截留瞞報了部分收入。

6、大多數村負債依然嚴重，除村干部工資福利債務化解有所進展外，其他債務難以有效化解；債權雖大，但多為無效債權，很難催收到位。

7、有的村財務公開內容過于簡單，甚至公開不及時。

8、有的村財會人員業務素質較差，工作上存在許多紕漏，甚至埋下了一些隱患。

（五）農經機構及隊伍建設方面

1、農經部門設置為一般事業單位，在很大程度上束縛了其行政管理、行政監督、行政執法職能的履行與工作效能的發揮。

2、鄉鎮農經工作人員過少，只有2名以下農經工作人員的鄉鎮占鄉鎮總數的90％，且全部兼職鄉鎮其他各項中心工作，造成基層農經工作難以全面推開。

3、鄉鎮農經工作經費沒有列入財政預算，日常工作經費的緊張，導致：一是布置工作僅限于下發文件或者口頭通知，不能真正深入基層、深入村組進行督促、檢查、指導、落實；二是舉辦業務培訓班難，且時間短、內容簡單；三是很少安排專業人員下村組進行業務指導。

三、明年工作思路

（一）農村土地承包管理方面。一是繼續抓好農村土地政策落實自查自糾工作，并進一步結合今年縣內自查中已發現但尚未完全糾正過來的問題，制定切實措施，堅決整改到位；二是重點加強鄉村屬地管理責任的落實，積極調解群眾土地承包糾紛，確保將矛盾化解在基層，保障我縣農村社會的和諧穩定。

（二）農民負擔監督管理方面。一是加強對各鄉鎮開展涉農收費和強農惠農政策落實情況檢查的監督，切實維護群眾權益，減輕農民負擔；二是重點開展對以其他方式向農民籌資籌勞行為的專項檢查，規范和完善農村一事一議籌資籌勞管理制度。

篇3

“銀保農合作新模式”是一種新型的農村經濟合作發展模式。在這個模式下,銀行業金融機構、保險公司、農村種植大戶或者農村養殖大戶三方聯手,以銀行確保貸款資金供應、保險公司負責提供農戶生產經營保險服務、區縣政府設立擔保公司提供貸款擔保、農戶生產經營風險損失得到有效補償為前提條件,以聯手合作,共同發展“農村大戶經濟”樣板,培植農村種植、養殖等產業集群為主要載體,以實行農村土地承包經營權合理流動轉讓為政策動力,以實現農業集約化生產、規模化發展、產業化經營、市場化銷售為主要路徑,以探索農村土地等資源要素逐步向能人、向大戶集中,培養“新型農業產業資本家”以及新型農業工人為基本方向,以轉移農村剩余勞動力,降低農業生產成本,提高農業勞動生產效率,增強農業抗擊風險能力,促進農村農業產業分工進一步細化為有力手段,以推動農村改革進一步深入發展,建設社會主義新農村,引導和幫助農民脫貧致富為最終目標。

這種新模式建立的前提是須在當地黨委、政府的組織領導下,形成一個由銀行負責貸款資金供應,區縣擔保公司負責貸款擔保,當地政府提業發展補貼基金或者給予適當資金扶持,保險公司負責農戶生產經營風險賠償,“農村大戶經濟”農民負責規模生產經營,政府部門負責協調服務,農業技術部門負責技術指導,當地農產品銷售商家負責提供農副產品銷售市場,集產供銷等多個環節為一體、配套成龍的產業鏈條和現代化市場農業規模經營的新型經濟發展組織。

“銀保農合作新模式”的主要特點

一是對象及范圍不同。一般意義上的銀保合作是銀行幫助保險公司保險業務,保險公司按照合作協議支付銀行保險費用。而新模式不是簡單的銀行與保險部門之間的合作,而是涉及到銀行、保險、農戶、政府、農業技術部門和當地農產品銷售商等多個方面的合作,涉及面廣、范圍大、對象多。二是地域不同。目前銀保合作一般都在城市,而新模式的合作地域主要是在鄉鎮農村,同時涉及城市、城郊、城郊結合部。三是內容不同。目前的銀保合作大部分是業務,而新模式的合作內容主要是涉及“農村大戶經濟”的生產經營風險損失補償賠償和貸款擔保問題,以確保銀行貸款資金安全,農戶生產經營有可靠保障,風險可控。四是形式不同。新模式的合作形式主要表現為一方與多方合作、多方與多方合作,交叉合作,既相互聯系,又相互支持,也相互制約,機制較為健全。

“銀保農合作新模式”的做法

新模式的主要做法應當有以下步驟。第一步:政府確定對象,銀行、保險公司共同選點試驗。第二步:由銀行派出信貸人員和客戶經理與當地政府一道深入試點農戶,開展蔬菜種植面積、規模養殖品種、經營規模、投入成本、管理費用、基礎設施建設、銷售產量、收入等的分析測算,進行項目評估論證,作出是否可行的決策。第三步:由當地政府、銀行機構、保險公司就“農村大戶經濟”的規模、具體的保險產品、保險收費標準、政府與農戶對保險費用的分攤比例、風險損失補償等情況進行保險項目評估論證,總體原則是各方對保險費用的分攤比例均能接受。第四步:當地政府、銀行機構、保險公司聯手協助鄉鎮及村委會解決好“農村大戶經濟”發展的土地征用、養殖房屋建設、土地轉讓、合同簽訂、價格商議等有關問題,確保農村土地依法、合規、有序、正常流動轉讓。第五步:在多方簽訂合作協議的基礎上,做到銀行貸款、保險手續直接在農家院壩現場辦理,一步到位。同時其他相應的多方合作協議也要簽訂與完善,實行規范運作。第六步:銀行機構要加強信貸管理,從嚴防范風險,特別是要重視、加強貸后管理工作,監督好資金使用。第七步:把好產品銷售關,一方面要督促“農村大戶經濟”農民按照合同協議,確保產品符合質量要求;另一方面要督促當地商家或收購部門做好市場銷售服務,確保產品銷售暢通,維護“農村大戶經濟”農民利益。

篇4

關鍵詞 農民工；返鄉創業；問題；政策內容；黑龍江省

中圖分類號 F303.4 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2013）09-0303-02

近些年來，黑龍江省出現農業發展逐漸受到工業發展的擠壓，農村發展受到城市發展的擠壓，農民發展受到市民發展的影響，大量農民選擇走出農村走向城市，擺脫農業進入工業或服務業等其他行業工作的現象。該現象在提高農民收入的同時，也帶來一系列的社會問題，如農民工受歧視、拖欠農民工工資、留守兒童、農村土地荒廢、農村經濟持續落后等問題。如何制定相應的區域化政策，吸引農民工返鄉，解決由此出現的各種問題，成為一項重要任務。農民工返鄉創業是指本地的外出務工農民返回家鄉以創立新企業的方式實現就業的過程。在該過程中，主體是農民工，內容是創業。按照行政單位劃分，可以分為縣域農民工、市域農民工、省域農民工等。為此，筆者探討了黑龍江省如何在政策方面促進農民工返鄉創業。

1 促進農民工返鄉創業的政策目的

1.1 轉變就業模式，通過創業創造和帶動就業

轉變就業模式，是促進農民工返鄉創業政策的一個最主要目的。農民工傳統的就業模式是把土地交給留守家人料理或者轉包給他人，放棄或暫時放棄農業勞作進城務工，由熟人或親戚介紹到某地工作，或者自己尋找工作。而農民工返鄉創業這一模式的實現，將在很大程度上轉變現在的農民工就業模式問題，使農民工就業模式發生巨大的變化。一方面，農民可以不用遠離家鄉、土地和親人就能找到適合自己時間、偏好和技能的工作，這有利于提高農民工作的積極性和穩定性；另一方面，農民能夠方便照顧家人和解決家庭事務，工作之余還可以參加農業生產，有利于解決留守兒童、老人養老、土地荒廢以及農業生產等問題。創業，不是一個人或少數人的就業，而是對工作崗位的創造和多數人的就業[1]。

1.2 吸收農村剩余勞動力，解決農村的高失業問題

黑龍江省有大量的農村勞動力剩余，這些剩余勞動力一部分是外出務工的失業者，另一部分是由于各種原因而不得不留在農村的人口。據估計，僅僅從事工業耕作而沒有其他工作的人口也計算在失業范圍以內，黑龍江省農村某些地區的失業率高達90%。大量的農村剩余勞動力和高失業率是黑龍江省農民就業最顯著的特點。促進農民工返鄉創業，建立新的工廠、廠房、企業和相應的配套機構，能夠吸收大量的農村剩余勞動力，提高農民就業水平。如男性可以從事產品制造、糧食加工等體力勞動比較重的工作，女性可以從事食品包裝、手工業品編制等工作。這樣，既能保證創業者不會失去工作，又能促進農村的閑置勞動力資源得到充分利用。

1.3 激發農村經濟活力，發展農村實體經濟

主要表現在4個方面：一是農民是極具創新精神和創新意識的群體，只要能夠為他們提供與其自身工作素質和工作要求相適應的工作環境，就能極大激發農民的創新能力，提高農民工作和生產的積極性；二是促進農民工返鄉創業，能夠在很大程度上增加當地工作種類的多樣化水平，為農民提供各種類型的工作，實現就業的多樣化；三是農民工在創業過程中，會積極有效地開發利用當地的經濟資源，將各種資源調動起來為創建新企業和新工作崗位服務，使以往被利用的資源更具活力，而以往被忽視的資源則能夠得到新的開發與利用，創造新的價值；四是新企業和新崗位的出現是農村實體經濟的重要代表，是農村經濟發展最重要的支撐力量，以其現實存在與真實產出為基礎，有效提高農村經濟發展的穩定性和承受經濟沖擊的能力[2-3]。

2 農民工返鄉創業存在的問題

2.1 政府對農民工返鄉創業的政策支持力度不夠

目前，政府對農民工返鄉創業的支持政策主要還是停留在吸引農民工返鄉創業階段，并沒有做出對農民工創業的后續支持政策。這就導致農民工返鄉創業后，新企業建立起來，但無法長期進行生產。

2.2 創業資金缺乏，資本集中度低

缺乏創業資金是農民工返鄉創業面臨的最主要問題。調查發現，在返鄉創業的農民工中，有90%以上的人認為創業的最大制約因素就是資金。返鄉創業的農民工資金來源主要有3個部分：家庭儲蓄資金、親戚朋友借的資金及少量的銀行借貸資金。農民工無法向金融機構獲得大額貸款，也無法通過股票發行的方式向社會集資。因此，資金的缺乏導致創辦企業的資本集中度低，無法進行高資本運作，企業預算無法滿足企業發展目標。

2.3 企業規模小，不能形成規模經濟

調查發現，目前黑龍江省的農民工返鄉創業多以小作坊的形式進行。一是絕大多數企業都是由單個家庭創辦，企業規模小，廠房占地面積小，機器設備落后，工人人數少，無法形成規模經濟。有17%的新企業完全是家庭式作坊，并不對外招工，工人全部由家庭成員組成，生產不穩定。二是新企業分布不集中，散落在城鄉各處。此種分散建廠的創業方式，無法在各企業之間形成有效的原料、產成品與信息的交流，上下游企業之間不能實現聯動生產。

2.4 勞動者素質較低

在由農民工創辦的企業中，勞動者整體素質較低。一是企業的經營管理者自身接受的教育水平較低，87%的經營管理者的受教育程度為初中或以下，所掌握的知識量較少，這必然導致管理者的思想意識程度和科技文化水平較低。二是工人結構單一。一方面，工人性別單一。在新成立的米酒生產企業中，所有員工全部為男性，而在手工藝品加工制造企業中所有員工全部為女性。另一方面，工人受教育程度單一。調查發現，只有2%的農民工建立企業中有大學生工作，9%的企業中有高中生工作，其他89%的企業中員工的受教育程度僅限于初中及以下。三是工人的身體素質較低。由于企業員工大多數是農民，他們的生活水平和營養狀況都較低，而且很少進行體育鍛煉，因此工人的整體身體素質較差。在調查中發現，有40%左右的工人患有長期慢性疾病[4]。

3 促進農民工返鄉創業的政策內容

促進農民工返鄉創業的政策內容是對政策進行研究的最核心的部分，內容的質量從根本上決定了政策實施的效果。如果能有高質量的農民工返鄉創業，那么就會出現農民工創業市場的繁榮；相反，如果政策內容質量較差，必定不會吸引農民工返鄉創業。因此，促進農民工返鄉創業的政策至少應包括以下基本內容。

3.1 轉變對農民工創業的傳統觀念

一是從觀念上改變對農民工創業的觀念。徹底改變以往認為農民工無知識、無學問、無技術的想法，從思想上認識到農民工創業的重要性和可行性。二是輿論上不能有偏見或歧視。通過政府文件、公報、新聞媒體等在輿論上宣傳和支持農民工創業，宣傳農民工返鄉創業的先進事跡和先進個人，對農民工創業的杰出人物和做出突出貢獻的個人和集體進行表彰。觀念上的改變是促進農民工創業的必要準備。

3.2 對創業資金來源進行支持

農民工返鄉創業最大的瓶頸就是創業資金的匱乏。有了一定的資金才能建設廠房，進行投資，購買原材料，雇用勞動力。因此，在促進農民工創業上，必須降低農民工創業貸款的門檻，減少農民工創業貸款的手續、步驟等。從中央到地方上，應降低農民工創業的貸款利率，對農民工貸款實行低息貸款，對信譽良好的創業農民工實行無息貸款政策，利率降低后能夠減輕農民工的貸款成本；延長創業農民工的還款期限，在普通貸款期限上延長1倍的時間或設定1個還款期限，在該期限內，由創業農民工自由選擇還款日期；降低對創業農民工貸款的準入門檻，適當放寬對貸款的財產抵押政策或者對創業農民工由鄉鎮或縣級政府進行抵押擔保，由原來的財產抵押轉換為新型的政府信用抵押，對創業農民工進行貸款服務；減少創業農民工貸款的辦理手續和時間，對辦理貸款的農民工進行核實后，規定1周內必須保證農民工能夠取得全部貸款金額。

3.3 調整農村土地政策，支持農民工在農村土地建設產房

現階段，我國農村土地歸村民集體所有，農民只有使用權而無所有權，農民不得在土地上建筑房屋等。為了促進農民工返鄉創業，黑龍江省應當從土地政策上進行較大的調整，在土地集體所有的政策下，對創業農民工的廠房建設進行支持。一方面，可以由當地政府出面，建立農民工創業園區，統一規劃農民工創業建設用地。所用土地先由政府出資購買，然后平價或者低價賣給創業的農民工，解決廠房建設問題；另一方面，只要核實農民工的創業方案，也可以允許農民工按照市場價格對農村土地進行購買，由政府擔保和監督。如果農民工購買土地后不是用于創業，政府有權收回土地，并對該部分農民工進行處罰。

3.4 對農民工創業進行財政政策支持

促進農民工創業的一項有效措施就是對創業農民工進行財政政策支持，減輕他們的財政負擔，降低創業成本，增加農民工返鄉創業的信心。一是可以對已經到政府相關部門登記注冊的農民工創辦企業實行稅收減免政策，降低這些企業的營業稅、公司所得稅等；二是對農民工創辦企業進行財政補貼。一方面，可以按照公司經營項目、公司利潤或者公司創造就業崗位進行補貼；另一方面，對農民工創辦企業的道路交通運輸費用、水電費用等進行減免或補貼。通過對農民工創業的財政補貼，可以在一定程度上調動農民工返鄉創業的積極性。

3.5 建立覆蓋城鄉一體化的農民工創業信息平臺

隨著科技的不斷進步，信息也已經成為重要的生產要素，對于這種公共品應由政府出資提供。政府應當建立覆蓋城鄉一體化的農民工創業平臺，聘請專門人才對信息平臺進行維護，讓農民工創業的模式和經驗“走出去”，把關心農民工創業的資金、信息等“引進來”。一是政府應當設立農民工返鄉創業咨詢辦公室，從行政上確立農民工返鄉創業的政治地位，把農民工返鄉創業的服務工作納入到正常工作中；二是聘請專業人才建立農民工創業網站，并對網站進行維護。在網站上創業政策、創業項目、創業個人先進事跡和成功案例等，并在網絡上開通農民工返鄉創業貸款的預審通道，以幫助農民工及時了解創業信息和創業后的資金貸款申請辦法[5]。

3.6 建立農民工創業的運轉模型

按照政策的發生主體劃分，可以建立農民工返鄉創業的三元模型，包括政府、市場和農民工單個方面。由政府實施的土地政策和信息政策可以直接對農民工起到激勵作用；而財政政策和資本政策則通過市場作用對農民工返鄉創業起到激勵作用（圖1）。按照政策內容進行劃分，可以建立農民工返鄉創業的“五力模型”，即政府的土地政策、資本政策、勞動力政策、信息政策和輿論政策則直接對農民工返鄉創業起到激勵作用（圖2）。

4 結語

對農民工返鄉創業進行政策支持，主要目的是轉變就業模式，通過創業來創造和帶動就業；吸收農村剩余勞動力，解決農村的高失業問題；激發農村經濟活力，發展農村實體經濟；增加農民收入，提高農民生活水平。在政策上必須做到轉變對農民工創業的傳統觀念；對創業資金來源進行支持；對農村土地政策進行調整，支持農民工在農村土地上建設產房；對農民工創業進行財政政策支持；建立覆蓋城鄉一體化的農民工創業信息平臺[6]。

5 參考文獻

[1] 浙江：政策性創業保險為農民工創業壯膽[N].就業時報，2009-11-26（2）.

[2] 胡繼紅.湖北省農民創業現狀及促進農民創業對策[J].安徽農業科學，2011，39（18）：11273-11274，11277.

[3] 胡曉發，汪德平.黃山區農民工創業園為農民工搭建創業平臺[N].黃山日報，2010-10-20（2）.

[4] 陳軍民.農民創業的特點分析及對策建議——基于河南省200個創業農民的調查分析[J].安徽農業科學，2010（17）：9271-9274.

篇5

論文摘要：本文在借鑒國內外眾多文獻的基礎上，結合我國的實際特色和一定數據，提出一套適合兵團乃至全國的制度性對策理論體系。為解決阻礙兵團土地流轉發展的難題提供思路，利于土地資源配置的長遠優化發展。為兵團乃至國家的土地政策科學評價形成，為建立科學可行的利益聯結體系與制度體系提供理論借鑒。

論文關鍵詞 新疆兵團 土地流轉 法律對策

一、土地流轉問題概述

(一)近年來，國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累

改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規定，立法確認土地使用權可以依照法律的規定轉讓。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定，頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此，土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界，土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監管及農民利益保障;在土地流轉中統籌城鄉關系，及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。

第一階段從1990年到2001年，學者們主要從土地流轉的必要性出發，研究了土地流轉市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題，分析了土地流轉的動因，提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性，有少量的區域土地流轉調查報告，純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。

第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉的效率和模式，也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農村人口流動的關系;農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用;經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多，經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應該與黨的十六大報告積極推進農業產業化經營的指導正相關。

第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究，側重土地流轉中的農民權益保障研究;開始出現大量外國土地制度的對比研究;土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立，也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉形式繼續深化外，還呈現出與新農村建設結合，加強金融配套制度建設等特點;也開始出現述評類的總結著述，典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現關注民生的特點，研究中的農民利益保障問題被重點凸顯;調查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經解決，如土地經營權的法律定性，但仍有已經提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農民權益保障制度構建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。

(二)土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足，土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討

其一，政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇，土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革，土地流轉中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二，針對土地流轉效果的評價研究，現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上，針對一個區域的土地流轉模式，在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。

二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法

(一)新疆兵團土地流轉的政策現狀

根據新疆兵團相關政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了兩費自理、租賃承包等多種形式的土地承包責任制，增強了干部職工的風險意識，有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展回頭看為契機，全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作，并以構建保障、促進科學發展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力，為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產業規劃，積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度，實行耕地保護一票否決制建立耕地保護激勵機制，對完成任務好、新增耕地多的師，在項目開發和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標，合理確定各類用地數量和布局，為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障，嚴格執行項目預審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量，積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上，全面規范兵團團場土地經營權流轉行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入，清挖排渠，硬質防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產。(二)新疆兵團土地流轉的研究思路

首先，針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次，通過農戶的需求與滿意度調查，對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納;此時，現實問題已經出現并已經充分總結。最后，結合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則，并基于前述成果，力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系，同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究，最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法，擬由農一師國土局領導主持實地調研，依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析，力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在，農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環，農村土地流轉，要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本，應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內，防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式，需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織，為規范土地流轉提供完善的服務。同時，應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。

三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策

兵團土地總面積7457千公頃，農用地4206千公頃。新型團場建設需要農業產業化集約化的發展，要保證土地向種田能手流轉，還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現團場土地承包經營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決。現有國內成文法無論土地管理法還是農村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團，兵團土地流轉實現由法律規范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團土地流轉糾紛有法可依，構建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經的途徑。

筆者認為：兵團制定土地流轉政策，首先應對兵團團場流轉模式進行調研研究。研究應當包括：轉包模式統計與分析、出租模式統計與分析、互換模式統計與分析、轉讓模式統計與分析、股份合作模式統計與分析、其他模式統計與分析。其次要作兵團農戶滿意度與土地流轉意愿田野調查，包含針對普通農戶農地流轉意愿調查，和針對經營大戶農地流轉驅動機理調查。最后，還應當作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實務中各種土地理論已經演化形成形態各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經驗和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農地流轉市場管制制度，英國的棄地者補貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團土地流轉制度的法律設計提供科學的借鑒。例如國外農村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對美國土地制度的評價、日本的農地制度、日本農地制度的設定體系、日本農地制度評價及啟示，以及歐洲土地制度與改革評價等等。

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關鍵詞建設用地配置；區域差別化；指標；信息熵求和最大化；江蘇省

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn1002-21042013.12.018

2003年以來，土地政策開始與傳統的貨幣政策和財政政策并列作為我國宏觀調控的主要手段[1]。通過運用土地供應、土地規劃、土地價格、土地稅收等政策工具[2]，土地政策調控對宏觀經濟的平穩運行起到了積極的作用[3-4]。但存在的一個突出問題在于土地政策普適性過強而差異性不足[5]，不利于發揮區域資源稟賦優勢，從而制約了調控效果。因此需要在宏觀調控中制定差別化的土地政策[6-8]，以適應區域差異，促進區域協調發展。國家“十二五”規劃明確提出“要實行差別化的土地利用政策”，全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）據此結合主體功能區分別對重點開發區、優化開發區、限制開發區和禁止開發區提出了差別化的土地利用策略。

土地利用規劃在土地參與宏觀調控的各種政策工具中處于綜合和基礎地位[9]。其中土地利用總體規劃編制的區域建設用地指標是制定土地利用年度計劃的依據，進而影響區域建設用地供應量及結構。可見，建設用地指標配置的區域差別化對于構建差別化的土地調控政策體系具有重要意義。建設用地指標包括建設用地總量、城鄉建設用地規模、新增建設用地量、人均城鎮工礦用地等多項指標。我國的建設用地管理將從以增量管控為主轉向以總量管控為主[6，10]，因此建設用地總量的區域差別化配置應成為構建差別化土地政策體系的重點。

鑒于此，本文以建設用地總量的區域差別化配置為切入點，在明確其內涵及方法的基礎上，依據江蘇省土地利用總體規劃（2006-2020）年確定的建設用地總量，試圖求解13個地級市的建設用地總量配置方案，以期為江蘇省差別化土地政策體系構建提供參考和借鑒。

1建設用地總量區域差別化配置的內涵及方法1.1建設用地總量區域差別化配置的內涵

所謂差別化配置是相對于絕對平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承認區域差異基礎上的差額分配。建設用地總量受經濟社會發展、自然環境、政策制度[11-12]等多種因素影響。但目前土地利用總體規劃中建設用地指標的區域配置多在現狀建設用地指標基礎上依據未來社會經濟發展預測確定[13]，并伴隨較強的主觀性和行政性[11]，難以充分體現區域差異。

據此可以將建設用地總量區域差別化配置定義為：在一定的建設用地總量約束下，綜合考慮各區域經濟社會發展需求、生態環境約束及土地資源稟賦特征基礎上，差別化確定一定時期內各區域建設用地總量的過程。其內涵包括：①各區域建設用地總量首先要反映區域未來一定時期內的經濟社會發展增量，能夠支撐經濟社會發展；②充分考慮區域生態環境限制因素，不能放任區域建設用地規模無限制擴張；③立足于區域當前的土地資源稟賦，積極挖掘現有建設用地潛力。

劉瓊等：建設用地總量的區域差別化配置研究中國人口?資源與環境2013年第12期依據以上內涵，實施建設用地總量區域差別化配置：首先，應當建立涵蓋經濟、社會、生態、土地資源稟賦4個方面的指標體系，全面體現區域差異；其次，應當選擇合適的方法依照各指標在區域間的差異程度實現建設用地總量的區域差別化配置。

1.2建設用地總量區域差別化配置指標體系

現有關于建設用地區域配置的指標體系多側重于區域經濟和社會指標[14-15]，注重對土地利用經濟社會效益的考量[16]，很少包含區域生態環境及土地資源稟賦指標。因此，考慮到與已有土地利用總體規劃指標體系的銜接，結合主體功能區規劃指標體系，同時兼顧指標的實用性，選擇目標年地區生產總值、目標年總人口、“建設用地容量”和農村建設用地整理潛力4項指標分別代表各區域經濟、社會、生態及土地資源稟賦差異，作為建設用地區域差別化配置的依據（見表1）。其中，“建設用地容量”參考主體功能區規劃中的土地開發強度指標，借鑒環境絕對容量概念，代表某個區域建設用地達到其生態底線的距離，以30%土地開發強度國際警戒線[17]計算得到；農村建設用地整理潛力則依據1993年頒布的《村鎮規劃標準》（GB50188-93），按人均150 m2計算。

Evaluation function建設用地總量區域差別化配置4經濟4目標年地區生產總值x14――社會4目標年總人口x24――生態4建設用地容量x34土地總面積×0.3-現狀建設用地面積土地資

源稟賦4農村建設用地整理潛力x44現狀農村建設用地面積-（現狀農村人口×150 m2/人）1.3建設用地總量區域差別化配置的方法

為依照各指標在區域間的差異程度確定各區域所應配置的建設用地數量，采用信息熵求和最大化方法[18，19]求解配置方案。

首先，利用信息熵評價系統的均衡，度量單位指標值所負荷的建設用地量在區域間的差異程度，信息熵越大，單位指標值所負荷建設用地量的區域差異性越小，反之越大。以x1為例，“目標年建設用地總量/目標年地區生產總值”的信息熵越大，說明每億元地區生產總值負荷的建設用地量的區域差異越小；其次，計算信息熵達到最大值時各區域的建設用地總量。同樣以x1為例，當“目標年建設用地總量/目標年地區生產總值”的信息熵最大時，各區域“目標年建設用地總量/目標年地區生產總值” 趨于相等，但由于各區域地區生產總值存在差異，區域建設用地總量便會與其指標總量相協調，從而實現差別化配置。

x2、x3、x4單位指標值負荷建設用地量的信息熵意義與x1類似。但x4農村建設用地整理潛力的取值為實值的倒數，因為若區域農村建設用地整理潛力較大，則理應更注重內涵挖潛，積極開展農村建設用地整理，相應配置較少的建設用地總量。

1.3.1目標函數

maxE=∑n4j=1ej（1）

式中ej（j=1，2，…，n）為第j項分解指標單位負荷建設用地量的信息熵，可依據信息熵的計算公式（2）、（3）、（4）計算得到。其中xij為第i區域內第j項指標的值，Qi為第i區域內分配的建設用地量（決策變量），Xij為第i區域內第j項指標單位指標所負荷的建設用地量。

ej=-14lnn ∑n4i=1Pij?lnPij（2）

Pij=Xij4∑n4i=1Xij （3）

Xij=Qi4xij（4）

1.3.2約束條件

Q1+Q2+…+Qn≤Q（5）

Qi現狀≤Qi≤Qi需求（當Qi需求≤0.3×Si）

（6）

Qi現狀≤Qi≤0.3×Si（當Qi需求>0.3×Si）

（7）

其中，Q為待分配的建設用地總量，Qi現狀為第i區域的建設用地現狀值，Qi需求為第i區域的目標年建設用地預測值，Si為第i個區域的土地總面積。

2研究區域及數據來源

2.1研究區域概況

江蘇省地處我國東部沿海，位于長江三角洲核心區域，是近代民族工業和鄉鎮工業的發祥地和開放型經濟發達地區之一，綜合經濟實力一直處于全國前列。依據江蘇省土地利用總體規劃（2006-2020），到2005年底全省土地總面積1 067.42×104 hm2，其中建設用地183.15×104 hm2，土地開發強度為17.16%。同期全省地區生產總值為18 272.12億元，總人口7 474.50×104人，城市化水平50.50%，人口密度高達700人/km2，為全國各省之最。

從區域來看，江蘇省下轄的13個地級市可以劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域（蘇南地區指蘇州、無錫、常州、南京、鎮江5市，蘇中地區指南通、泰州和揚州3市，蘇北地區指徐州、連云港、鹽城、淮安和宿遷5市），三大區域經濟社會發展水平差距較大，蘇南地區城市化、工業化速度遠高于蘇中、蘇北地區，建設用地擴張速度的差距也十分明顯。1997-2005年蘇南地區居民點及工礦用地等增長幅度高達30%以上，遠遠高于蘇中、蘇北地區。到2005年，13個地級市的建設用地規模均超出上輪規劃目標，其中蘇南地區偏差量最大，其次是蘇北，蘇中最低。

可見，對于江蘇省這一建設用地資源供需矛盾突出且區域差異明顯的省份，通過建設用地差別化配置，推動蘇南地區在快速發展的同時加快轉變經濟發展方式、促使蘇中崛起和蘇北振興，進而推動全省協調發展具有明顯的現實意義。

2.2數據來源

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關鍵詞：農民權益保障必然性對策

一、農民權益受侵害的表現

由于我國原來實行的是，它在一定時期對農村生產力的提高起到了積極作用，但其自身的缺陷如經營規模小、土地條塊分割等，農業難以形成規模經濟，與國際競爭漸漸處于不利地位。因此，農村土地流轉成為現代農業發展的必然。同時，隨著我國經濟的發展與農村經濟及個體企業的增多，農民不再專業務農，一些農村勞動力開始轉向其他產業，農村的產業、就業結構發生了改變，而非農業的收入與農業相比是比較客觀的，因此土地流轉使無力或無心經營土地的農民可以轉出土地。此外，目前的三農問題亟待解決，土地流轉可以促進農民增收，為三農問題的解決創造了良好的條件。因此，農村土地流轉是大勢所趨。但在土地流轉中也出現了一些對農民權益侵害的情況，具體有以下幾方面：

（一）操作不健全侵害了農民利益

目前的土地流轉的操作還很不規范，個別干部自以為是，認為自己是土地所有者的代表，濫用行政權力，強行流轉，或私下與承租者達成交易，對農民的土地承包權造成了很大的損害。且在手續上沒有正式規范的合同，僅以口頭協議或承諾，對往后的糾紛埋下了隱患。

（二）擅改土地的農業用途農民合法權益無保障

一些干部為了招商引資，在沒有得到農戶同意的情況下擅自與投資者簽訂土地包租合同。有的濫用權力，隨意變更承包合同，把農民的土地強行收回轉讓與出租，且租金非常低廉。而一些投資者在受到損失時會拖欠農民費用或消失，農民無法得到應有的利益，此外由于租賃土地的期限較長，投資者有的建造了固定建筑物，徹底改變了土地的用途農民的長遠利益得不到保障，這些都使農民的合法權益受到了極大的侵害。

（三）政府行政干預侵害農民利益

目前我國各地的土地流轉正在興起，呈現快速增長的勢頭，這是農村經濟發展的結果。但土地流轉可能會使某些人得到一些利益，個別基層干部有時會議行政手段干預。據相關調查顯示，政府干預的土地流轉占到了四成之多，而有村級組織干預的近六成。這原本該由農戶自主、自由的，但基層的行政干預剝奪了農戶應有的權益，使農民的合法權益經濟利益受到極大侵害。

二、農民權益受侵害的原因

（一）土地產權不明

我國的土地產權制度還很不完善，存在著缺陷。一個健全的產權應由所有權、使用權、收益權和處置權組成，但我國農村的土地集體所有，農民只有使用權。但對土地的主題、農戶使用權的保護等相關問題沒有做出明確規定。這就使基層政府濫用行政手段提供了可乘之機，理論及法律的難點與缺陷為鄉鎮政府、村級干部的侵權提供了便利，鄉、鎮、村基層組織常常以土地所有權者的身份自居，做出土地流轉的決策，而不考慮、尊重農民的意志，無視農民的合法利益，而實踐中農戶亦無力抗拒各級所謂的土地所有者對土地流轉中收益權的恣意分享。這些都損害了農戶的合理權益。

（二）相關法律法規未建立完善

目前，我國對土地流轉的相關法律法規尚未建立完善，對流轉的范圍、條件、主體、收益分配等都沒有明確的規定，這很大程度上對土地流轉的健康發展產生了障礙，且成為農民權益受侵害的原因之一。由于法律法規的缺失，使得個別基層干部，大鉆法律漏洞，以土地流轉為名，中飽私囊，大大侵害了農戶合法權益。也使土地流轉處在價格不確定、效率不高的怪圈中，對土地流轉的正常運行帶來了障礙。

（三）政府職能未轉變

由于受原來計劃經濟時代的影響，政府職能還未完全轉變，但在目前的市場經濟下，這種情況已不能適應經濟的發展。此時，政府主要是為經濟發展創造良好的條件，在一定情況下進行調控。但在農村土地流轉中，政府沒有發揮其應有的作用，對該管什么，不該管什么沒有明確的定位，造成行政混亂。也為一些基層干部、投資者謀取私利、非法轉讓、擅變土地用途創造了條件。

三、對農民權益保障的對策

農村土地流轉是農村經濟發展的產物，是為了農戶更好地生活。面對土地流轉中的問題，今后的土地流轉要堅持自愿、效率及公平的原則，對農民的合法權益要保障，為了保障農民的合法權益，使得土地流轉健康發展，今后要做好以下幾個方面的工作：

（一）健全相關法律法規及土地政策

今后要對相關土地政策及法律法規進行建立完善，并對承包權進行明確規定，農民在承包期內的土地權益不會因其是否主要從事農業而改變動放棄的除外，任何單位或個人都不得以任何手段讓農戶失去承包土地。土地政策中也要對農戶的土地權利進行規定，使農民擁有占有、使用、收益與處分的權利，這將是土地政策繼法律法規在不斷完善中需要解決的重要方面。

（二）完善土地流轉市場

由于目前土地流轉中沒有統一規范的組織及協調機構，土地流轉效率低下、秩序混亂，因此要建立土地資源優化、低成本高效益、規范化的流轉市場來解決。這就需要建立土地流轉中介服務組織，讓農戶了解并與之交易，這樣可以使談判等費用得到合理的下降，而中介機構要培育其農戶的信任，把農戶的土地集中并推進農民土地租賃市場。這可以由土地管理部門牽頭，建立如土地流轉委托中心等中介機構，由他們直接負責接受農民委托，并把要求流轉的土地資料存檔，建立土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、價格等，動員相鄰地塊的農戶自愿流轉或調換土地，進而使可供調整的地塊成片化，以提高土地流轉的成功率促進土地市場的完善發育。

（三）政府要做好職能定位

在今后的土地流轉中，政府要找到合適的定位，做好服務工作，改變過去以行政手段進行干預的做法。農戶應是土地流轉的主體，在市場經濟下要遵循自愿的原則，一些地方政府不能，以替農戶流轉或管理為借口去分享地租，損害農戶利益。但這不代表政府就放開，不用做好相關的服務。基層組織在土地流轉中要做好資格審查、資料管理、監督、合同簽證等服務工作，并做好與中介、投資者等的協調以及做好土地長期規劃，為流轉創造條件。

（四）弱化農村土地保障功能

目前土地是農民的最基本的生產要素，還有社會保障的功能。在此功能沒有弱化的條件下，農戶很難愿意放棄承包權，有時候農戶寧可荒廢土地也不放棄，這就對土地的規模經營及農村經濟的發展帶來的阻礙。因此，要改變土地作為農村社會保障的過渡形式，它難以充分盡到保障的功能。所以，今后政府要下氣力在農村建立起養老、醫療等保險保障、最低生活等救濟措施等保障體系來全面保障農戶，使農民可以享有與城市市民一樣地權利及社會經濟發展的帶來的益處。

參考文獻

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[2]王西玉．新形勢下農民同土地關系的再認識[J]．中國農村經濟，2003，(10)

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【關鍵詞】土地政策；宏觀調控；優勢；建議

一、引言

房地產市場作為我國的支柱產業，不僅關系著經濟平穩健康發展，更與民生問題緊密相連。近兩年，國家下決心抑制房地產市場的投機泡沫問題，一系列有針對性的房產調控措施相繼出臺。在這些調控措施中，土地政策被認為是從供給角度參與調控的政策，其宏觀性、結構性、多樣性的政策特征正逐漸被政策制定者所認識，在此背景下，一系列旨在穩定房價的土地政策緊鑼密鼓地出臺。土地政策通過加大對土地市場的監管力度，從源頭上規范房地產市場的供給，防止土地的盲目開發以及房地產價格的過快增長。現實經濟形勢也表明，正確運用土地政策參與宏觀調控，對制止房地產行業盲目投資和低水平擴張產生了釜底抽薪的效應，是國家宏觀調控措施凸顯成效的關鍵所在。

二、土地政策參與房地產調控的獨特優勢

根據經濟學相關理論，房地產調控措施從入手角度不同可以分為需求調控政策和供給調控政策兩個方面。需求調控政策通過抑制購房需求以達到控制房價的作用，例如限購、限貸等措施；供給調控政策通過影響房地產市場的供給量來滿足供需平衡的要求，緩解需求旺盛推動的住房價格上漲，例如土地政策、保障房政策等。

土地政策參與宏觀調控，是房地產經濟調控手段的豐富和完善，對于調節房地產供給和需求的平衡，供給結構的協調、房價的基本穩定和整個調控目標的實現，具有多方面的作用。

（一）有利于控制房地產開發投資的速度和規模，促進供給和需求的數量平衡

房地產是土地和房屋建筑物的統一體。土地是房地產開發活動最基礎性的物質資源和條件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。可以說掌控了土地，也就從源頭上控制了房地產開發建設的總規模和發展速度。當房地產供不應求的時候，可增加土地供給，擴大房地產開發投資，增加房地產產品供給；反之，當房地產供過于求的時候，可減少土地供給，收縮房地產開發投資，減少房地產產品供給。由此通過土地閘門來調控房地產供求關系，實現總量平衡。例如，2010年為了調控已經高燒的土地市場，國土部宣布將推出巨量的住宅土地供應來平抑地價，彌補供需缺口，以期緩解由剛需推動的住房價格上漲。

（二）有利于控制房地產供給結構，使之與需求結構相適應，實現結構基本合理

結構協調是房地產宏觀調控的重要目標之一。從房地產業內部來說，其供給結構必須與市場需求結構相協調。一是生產用房與消費用房，包括廠房、商鋪、辦公樓、居民住宅、文化教育及娛樂設施等各類用房，要符合市場需求的比例，一般來說，住宅建設應占主體地位。二是住宅的供給結構又必須與市場需求結構相適應，即根據居民收入結構，合理安排高檔房、中檔房、中低檔房建設，以滿足不同層次的需求。須知市場供給本身有一定的盲目性，房地產企業的開發建設主要服從于贏利目標，常會發生脫離市場需求的傾向，從而出現結構失衡。因此，政府通過土地出讓的結構性規定，以及土地利用規劃和土地的用途和容積率，促使開發商按市場需求開發建設某類房地產。例如，在近幾年的宏觀調控中，規定開發建設住房的套型結構中，90平方米以下的必須占70%。又如，為加強住房保障，近期政府出讓的土地中規定70%必須用于保障性住房建設等。

（三）有利于調控房價，保持房價的基本穩定

土地使用權購置費用是房屋成本的主要構成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高達60%。政府可以運用底價和招標拍賣等手段，最終決定土地使用權出讓價格，通過土地成本費用影響和引導房價。同時，政府還可以運用土地儲備政策，通過土地供應量的多寡，調節土地供求關系，控制土地使用權出讓價格，從而影響房價。在必要時，為滿足低收入者住房需求，也可以減收或免收土地使用權費用，確定保障性住房價格，如經濟適用住房免收土地費用和稅費等，房價一般比商品房便宜30%～40%。

三、運用土地政策參與調控存在的問題

政府運用土地政策參與房地產調控，在清理整頓開發區、遏制部分行業過度投資和重復建設以及提高土地集約利用水平等方面取得了階段性的成效。然而，地方政府在運用土地調控經濟中仍存在一些問題。

1.土地資源的利用率低，浪費嚴重

房地產開發需要占用大量建設用地，新增建設用地主要由耕地轉化而來。耕地逐年減少，危及18億畝紅線和13億人口及其子孫后代的吃飯問題。據《半月談》2010年第20期報導，中國社會科學院農村經濟研究所研究員黨國英等專家研究發現，從1980年到2008年，在我國經濟快速發展、城市急劇擴張時期，經濟每增長1%，會占用2萬公頃左右農地。我們可以與日本的快速發展時期相比較，從1965年到1984年，日本GDP每增長1%，占用農地只有2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%，農地占用量是日本的8倍左右。這個數據說明，我國在經濟發展過程中土地浪費問題非常嚴重。在房地產開發中，土地閑置的現象也十分嚴重。從長期來看，房地產開發占用耕地已不可持續。

2.土地政策調控中的政府角色定位混亂

在完全市場經濟國家，國家的作用主要在于消除市場缺陷，維護社會公平。我國社會主義市場經濟體制雖已確立，但仍待完善，政府對經濟活動的介入要高于完全市場經濟國家。政府既當“裁判員”，又當“運動員”；既是“守夜人”，又如同企業一樣，也是利益主體，而且，是個壟斷性的利益主體。政府往往出于政績的考慮，以土地來換取本地區經濟總量的增長。可以說，此番經濟過熱很大一部分原因是由于政府的利益沖動造成的。現在各地都在大搞地方政府融資平臺，地方政府通過成立融資公司，以政府土地為抵押或者以財政收入作為保證向銀行融資，直接參與到房地產市場相關經濟活動中來，這在一定程度上不僅混淆了政府的角色定位，更容易造成系統性的地方債務風險。

3.地方財政過于依賴賣地收入，利益分配不合理

當前，許多地方政府為了追求以GDP增長率為主的政績，以地生財，依賴土地出讓金獲取發展資金。以淮安為例，2011年全轄共入庫國有土地使用權出讓金收入154.24億元，地方財政總收入562.05億元，土地出讓金收入相當于同期地方財政總收入的27.4%，其他部分省區市該比例甚至超過50%。地方財政過于依賴賣地收入，增加了政府推動房地產市場價格上漲的動力，與中央政府調控房地產市場、保障民生的政策初衷相違背。此外，一旦房地產市場泡沫破滅，土地價格將隨之下降，這對于過于依賴賣地收入維持財政運轉的地方政府來說則是不可持續的。同時，雖然當前土地出讓價格在逐年提高，但以地謀財、違規使用土地出讓金收入，收益分配不合理，侵占農民利益、拆遷戶利益到處可見，甚至出現“血拆”現象，激化了社會矛盾。

4.土地政策執行過程中監督不力，對政府行為缺乏約束

土地市場混亂的表現，主要是地方政府的違法違規行為，其原因除了地方政府受利益驅動外，另一個重要的原因是政府的行為沒有約束。我國法律比較偏重于規范企業行為，規范政府行為的法律則嚴重不足。另外，政府部門也沒有完全公開土地供應方面的信息，約束政府行為的另一渠道，即公眾的監督也就無法發揮作用。如此，導致地方政府不僅濫占土地，甚至用暴力圈占土地，還利用手中職權通過對土地的暗箱操作中飽私囊。

四、加強和完善土地政策調控的建議

運用土地政策從供給角度參與房地產市場調控具有獨特優勢，也具有一定的現實必要性。針對目前土地政策調控中存在的問題，我們要進一步加強和完善土地政策調控行為，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性，為此提出以下幾點建議。

（一）合理制定土地利用規劃，堅持集約、高效利用土地

為避免目前出現的土地資源的利用率低、浪費嚴重的問題，要切實做好土地利用規劃工作，堅持集約、高效利用土地。土地利用總體規劃要堅持高起點，要充分考慮經濟社會發展對土地的需求，協調好不同行業的用地規模。制定土地利用規劃，必須準確了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用結構和強度怎樣。這是制定合理的土地規劃，從而做出調控措施的前提和條件。此外，嚴格執行土地利用總體規劃和年度用地計劃，盡量減少彈性。加大對違反土地利用總體規劃、違法占用土地的處理力度。

（二）明確政府職能，切實管住地方政府

應改變政府對經濟事務干預過多的現象。要強化政府宏觀管理職能，政府調控主要以實現經濟總量的平衡和經濟結構的合理化及結構升級為目標。同時，逐步縮小地區差距，調節收入分配，在保證效率的同時兼顧公平。弱化政府微觀管理職能，政府應把部分職能讓渡，讓市場、中介組織、企業充分發揮自主性，政府只是起到監督和服務的作用。

新的房產政策明確要求地方政府要切實負起各個城市房地產價格上漲的責任。也就是說，房地產價格會列入到地方政府的責任范圍之內。本文認為此舉對房地產行政控制是最有效的，是符合中國特色的。

（三）建立土地政策體系，完善土地收益分配機制

土地政策參與宏觀調控，最重要的是制定科學配套的土地政策體系：一是在土地供應方面，建立嚴把閘門、嚴控總量的土地供應政策。在土地供求矛盾突出的情況下，只能保證土地重點供應的政策，如關鍵性項目、重大工程，主要道路建設和居民住宅建設等，嚴禁新設開發區、別墅、高級娛樂設施等用地。二是在土地價格方面，強化節約集約用地的價格調節機制。積極推行土地征收制度改革，合理確定土地征收補償機制，原則上應向市場交易價過渡，逐步建立有利于節約用地的征地價格機制。健全和完善土地招標拍賣和掛牌出讓制度，探索綜合評標辦法，制止“地王”再現，發揮地價杠桿的調節作用。三是在土地收益分配方面，堅持執行國有土地使用權出讓總價款納入地方預算，實行收支兩條線管理，合理配置土地收益用于“三農”和廉租房建設的比例。從長期來看，征用農民集體土地要逐步實行市場化出讓政策，大部分收益應歸農村土地所有者。四是土地使用方面，實行有利于合理利用土地的稅收政策，形成節約集約用地的稅費調節機制。提高耕地占用稅和城鎮土地使用稅標準，加大建設用地保有環節稅收調節，開征土地閑置稅，盤活閑置土地，提高現有建設用地效率。

（四）建立和完善有關法律法規，加強監督管理

目前，我國已形成以《土地管理法》、《城市房地產管理法》為核心的系列單行法規與諸多規章相補充的法律體系框架，但在土地基本法以及一些職能法上面還存在空白。因此，首先應盡快制定調整土地關系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定與《土地法》相應的系列職能法，如《土地利用規劃法》、《不動產登記法》、《農地保護法》等；最后，應按照憲法對土地征用制度的修訂，加快修正《土地管理法》。

要將嚴格的土地管理制度落到實處，關鍵是要提高地方政府貫徹執行中央政策的自覺性，加強監督管理。一要尊重土地利用規劃的嚴肅性，嚴禁朝令夕改，違法使用。二是堅持國務院向地方派駐土地督察員，及時掌握信息，上傳下達，對地方政府進行督導和監察。三是對地方政府建立土地管理目標責任制，對違反國家宏觀調控政策，弄虛作假的，要嚴肅查處。

參考文獻：

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江蘇財經職業技術學院院級一般課題“房地產穩定健康發展的政策選擇”。

作者簡介：

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2010年國土資源管理面臨的新形勢和主要問題

面臨的新形勢。不久前召開的中央經濟工作會議提出了今年工作的總體要求和重點任務,其中一些重大命題在宏觀政策層面上對國土資源管理工作提出了新的更高要求。中央提出,要在加強宏觀調控能力、保持經濟平穩較快發展中加強財政、貨幣、產業、環保、土地、自主創新等政策的協調配合,各自把握好實施的節奏和力度,增強政策合力,對我們科學制定2010年土地供應總量和實施差別化的供地政策,提高用地效率提出了新要求;中央提出,要積極穩妥推進城鎮化,提升城鎮發展質量和水平,這對我們科學做好中小城市、小城鎮的土地利用規劃的規模、布局以及確定年度用地計劃,實施農村土地流轉的政策提出了新的要求。同時,中央經濟工作會議還在整頓規范房地產秩序、搞好征地制度改革、推進農村土地制度改革,實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度等方面提出了明確要求。2010年,我國經濟發展面臨的形勢依然非常復雜。經初步研判,我們認為,今年很可能是新世紀以來我國也是我省國土資源管理最困難和最復雜的一年。理由如下:一是當前我國經濟總體向好,保增長促發展的主旋律,對國土資源的需求必然進一步增加。在經濟總量持續增大,經濟發展方式轉變和經濟結構調整難度加大的情況下,資源供求矛盾必將進一步凸顯。同時,要求更嚴格保護耕地和節約資源的壓力必然進一步增大。二是今年經濟工作的一些新要求,如把握好調控的節奏和力度,嚴格控制新上項目;增加普通商品住房供給,加強保障性住房建設;推進農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶,放寬中小城市和城鎮戶籍限制;引導產業有序轉移,促進區域協調發展;深化行政審批制度改革,扎實推進綜合配套改革試驗,等等,都與國土資源管理密切相關,也給國土資源管理工作提出了新的更高的要求,需要在我們在復雜的形勢面前,更加注重統籌謀劃,積極應對,穩妥處事。

面臨的主要問題。總體上看,2010年國土資源管理工作呈現出新老問題交替出現的局面。原有的老問題繼續存在:一是我省國土資源稟賦并不優越,特別是人均擁有量少,合理開發利用任務艱巨。二是控制建設用地總規模難度非常大。根據第二次土地調查數據,我省現有城鄉建設用地規模已經突破了規劃下達的到2020年城鄉建設用地規模控制指標。今后兩年是“十二五”規劃啟動實施的關鍵之年,也是推進我省發展大平臺建設、大項目落地的關鍵之年,用地需求必然急劇上升,需要更多的資源保障。控制建設用地總規模難度非常大。三是土地閑置和低效利用問題突出。一方面,我省耕地資源十分緊缺,土地供需矛盾較為突出;另一方面,我省土地利用方式粗放的現象相當普遍,土地閑置浪費嚴重。四是改革探索難度很大。五是對國土資源違法行為的查處缺乏有效手段,監管難度很大。與此同時,國土資源管理的新情況、新問題不斷出現:一是如何把握好土地參與宏觀調節的節奏力度,增強針對性和靈活性,在發展的同時調整結構;二是如何進一步健全節約集約利用資源的機制,以國土資源的節約集約為動力,推動經濟發展方式轉變;三是如何在深化土地管理制度改革的同時,推進農村土地整治,應對城鎮化可能帶來的機遇和挑戰;四是如何搞好戰略研究,謀劃好國土資源發展的工作。

2010年國土資源管理工作要點

2010年的國土資源管理工作,要適應經濟社會發展的新形勢新情況,按照保持政策連續性和穩定性、提高政策針對性和靈活性的總體要求,鞏固和擴大構建保障和促進科學發展新機制的成果,堅持積極主動服務、嚴格規范管理,堅持以保護促發展、以發展促保護,更加注重以資源利用方式轉變推動經濟發展方式轉變、以資源利用結構調整推進經濟結構調整,更加注重推進國土資源管理改革創新、統籌保障發展和保護資源,更加注重圍繞改善民生和促進社會和諧穩定切實維護資源權益、增加居民財產性收入,努力提高國土資源保障能力,促進經濟社會平穩較快發展。

推進發展大平臺建設和大項目落地,保障經濟平穩較快發展。通過持續深入開展雙保行動,總結經驗,進一步突出重點,把保增長與促轉變結合起來,不斷擴展雙保行動內涵、加強國土資源要素保障,服務發展大平臺建設和大項目落地,重點做好重大基礎設施、先進制造業、現代服務業、高新技術產業等方面的服務保障工作。加快推進新一輪土地利用總體規劃修編,加強各地土地利用總體規劃的統籌,落實發展大平臺建設、保障大項目落地。加強計劃指標保障和審批管理,保障重點項目順利開工建設。創新規劃計劃調控手段,探索建立既有剛性又有彈性的管控機制。

推進土地利用結構調整和方式轉變,促進經濟發展方式轉變。要充分利用批而未用和閑置土地等存量土地解決保增長問題,用增量指標解決調結構問題,通過雙管齊下,實現保增長和經濟發展方式轉變。堅持市場配置資源,規范供地政策。探索城市地下空間土地使用權的基準地價,加快建立劃撥土地使用權權益基準價體系,建立城市地價調查與監測網絡體系。加強建設用地批后監管。嚴格把好責任落實關、土地出讓關、跟蹤管理關、違約處理關和節地措施關。研究制訂工業用地盤活政策,探索工業用地出讓期限方面的改革,按照工業企業生命周期規律,對工業用地實行按需求確定出讓年限進行供地。研究制訂工業轉型升級項目供地目錄,探索區域差別化供地政策。經濟適用住房、廉租房等保障住房用地供給要作為今年工作重中之重。大幅度調整土地供應結構,確保保障性住房用地的增長幅度不低于其他用地的增長幅度。

推進存量建設用地深挖潛和資源精利用,促進資源效率提高。推廣“畝產論英雄”理念,建立健全節約集約用地的約束和評價機制,健全土地使用標準體系,完善各類建設項目用地準入標準,以最小的資源代價獲得最大的經濟效益和社會效益,推進土地利用結構調整和方式轉變。繼續推進“365”節約集約用地行動計劃,著力抓好城鎮建設節地工程、工業建設節地工程、住宅建設節地工程、基礎設施建設節地工程、農村建設節地工作、土地開發整理工程等六大工程建設。研究促進盤活存量建設用地流轉政策,研究“三舊”(舊城區、舊村莊、舊廠房)改造和城中村改造相關政策措施。研究低效土地退出機制,促使產業層次低、資源消耗大、環境污染重、勞動力密集、產出效益低的產業項目實現產業梯度轉移,提高土地資源利用效率。開展基礎設施和社會事業用地有償使用,明確有償使用范圍,規范有償使用程序,促進節約集約用地。積極開展資源節約集約利用模范縣(市、區)創建工作。

推進地質找礦新突破和礦產資源整合提升,全面提高礦政管理水平。按照“政府主導、市場引導、企業主體、有序開發”的思路,切實推進地質找礦工作,爭取我省在能源和重要礦產資源(鈾、地熱、銅、鉬、銀、鉛、鋅等)找礦方面取得重大突破。組織實施“751”地質找礦工程。部署整裝勘查7個重點區塊,安排5個老礦山“探邊摸底”工作,支持企業走向省外、國外。推進礦產資源整合提升。充分發揮規劃在礦產資源開發利用中的調控作用,通過規劃調控,實現礦山企業的規模化、集約化經營。嚴格礦產資源的開發準入制度。鼓勵通過兼并、收購、聯合等方式整合礦山,加快螢石礦、鉬礦、鉛鋅礦等資源向優勢礦山企業集中,培育在全國乃至全球具有競爭力的礦業集團。繼續大力推進廢棄礦山治理和“綠色礦山”創建工作,努力實現礦產資源開發與生態環境保護相協調。

推進資源保護新機制建設和監管新格局打造,嚴守耕地保護紅線。嚴格落實國務院批準的土地利用總體規劃綱要,科學配置和控制城市建設和包括房地產在內的城市各業發展用地的規模和比例,防止城市建設用地和房地產業盲目擴張發展。組織實施“百萬”造地保障工程、基本農田保護示范區建設工程、千萬畝標準農田質量提升工程、土地開發整理復墾項目示范工程和土地執法監管天網工程等五大工程,確保耕地資源得到有效保護。進一步完善耕地保護責任制。組織開展構建耕地保護共同責任機制示范縣(市、區)活動。積極應對2009年度衛星遙感土地執法檢查、歷史遺留問題集中釋放和實施15號令第一年可能出現的新情況、新問題,在保持威懾手段、打擊違規違法用地的同時妥善處理好相關問題,避免出現大面積的問責現象。加強土地執法監察動態巡查,及時發現并有效制止各類土地違法違規行為。全面構建土地執法監管共同責任機制,打造監管新格局。繼續開展衛星遙感土地執法檢查,實行全覆蓋。加強房地產用地的批后監管,嚴格查處閑置土地,依法打擊違法轉地;加強房地產供給合同的規范和落實,加快建立健全房地產宗地信息上傳、監管、查處等一系列社會公示制度。

推進重點領域改革和探索,為國土資源管理工作增添動力和活力。抓住有利機遇,運用土地政策推進經濟發展方式轉變,形成有利于科學發展、有利于經濟發展方式轉變的土地政策、機制,是今年工作的重點。提升完善土地調控的水平和能力,調節內容要從單純的供給調節逐步轉向供給額需求雙向調節;從單純的總量調節轉向總量和結構調節并重;調控方式從直接調控為主轉向間接調控為主;積極推進管理方式轉變;加快建立快速的公共危機的應急處理機制,防止土地問題與社會穩定、金融安全相互牽涉引發很大社會反響,把控住改革的大方向。

按照“全面探索、局部試驗,封閉運行,結果可控”的原則,積極穩妥推進部省《合作協議》的實施。深化農村集體土地管理制度改革。加強對集體建設用地使用制度改革的研究和探索。加強對各地農村宅基地退出、盤活、流轉試點工作的指導和管理。推進審批制度改革。繼續完善報省政府批準的城市分批次和單獨選址建設項目用地審批,加強供地審批制度的研究。

篇10

[關鍵詞] 農村 土地流轉 有效途徑

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）06-0001-01

近年來，農村土地流轉勢不可擋，種植規模化、集約化已成燎原之勢。河南省唐河縣做為一個農業大縣、產糧大縣、勞務輸出大縣，在引導推進農村土地流轉、加快農業轉型升級、培育農業新型經營主體等方面，進行了有益探索和實踐。

一、農村土地流轉的形式和特點

1.形式

1.1轉包。轉包土地主要是進城務工或經商農戶將家庭土地承包經營權轉包給集體經濟組織內部的其他農戶，轉包收益由雙方協商，土地轉包后，原承包農戶與發包方簽訂的承包合同依然有效。

1.2出租。出租土地是承包農戶將土地承包經營權出租給村集體經濟組織以外的業主從事農業生產經營，并簽訂相應的合同或協議的一種形式，是近幾年出現的主要流轉方式。

1.3托管。土地托管主要是外出經商務工或其他農戶，將承包土地托管給親友或者農民專業合作社進行生產經營的一種流轉方式。

1.4互換。互換土地主要是農戶為方便耕種或流轉，與集體經濟組織內部的其他農戶在自愿互利的基礎上，對各自的承包土地進行互換。

1.5轉讓。轉讓土地主要是承包農戶經發包方許可后，將家庭承包土地的承包經營權以一定的方式和條件轉移給集體經濟組織內部其他成員的一種行為。此類流轉形式較少。

1.6股份合作。股份合作主要是農戶將土地承包經營權，以股權形式和其他農戶或農村經濟組織實行股份合作經營的一種流轉方式。

2.特點

2.1自發流轉為主。我縣農戶土地流轉的主要方式是農戶間的自發流轉。

2.2流轉期限較短。除轉包和互換兩種流轉形式以外，有的地方流轉協議是一季一定或一年約定一次，且多數為口頭約定，沒有書面合同，更談不上規范，導致轉入方缺乏長期生產經營計劃，一定程度上造成了對土地只用不養的掠奪經營。

2.3流轉范圍擴大。目前，我縣土地流轉的范圍由農戶與農戶之間、親朋好友之間、同集體經濟組織成員之間，逐步擴展到外村、外鄉跨區域流轉，向農業產業化企業、農民專業合作社等新型農業經營主體流轉。

2.4流轉價格看漲。目前，全縣農村土地流轉價格在每畝700元左右，現在仍然存在有價無地的現象。

二、農村土地流轉的困難和問題

1.土地流轉規范化程度較低。部分流轉土地轉出方與轉入方僅有口頭協議，未按程序辦理流轉手續，有的雖有合同但不規范，導致土地流轉、經營關系混亂，易出現矛盾糾紛。

2.土地流轉穩定性差。土地流轉期限大部分為1-3年，大戶難以有長遠打算，短期行為明顯，不愿購置大型農機具、改進農田水利基礎設施，而糧食生產中的大型農機具購置、農田水利設施改造、土壤改良基本都需要較大投資，投資回報周期長，阻礙了土地經營規模化進程。

3.土地流轉組織化程度不高。土地流轉機制尚不健全，各級各部門服務職能尚不到位，自發性、盲目性、隨意性較大。

4.土地流轉難度較大。土地的中、長期流轉承包困難。當前，由于國家強農惠農政策的不斷出臺、農產品價格的不斷上漲，以及農機作業服務的配套完善，粗放經營仍有利可求，導致農民守“土”意識較強，大量農民不愿意“舍棄”土地。

5.服務機構尚不健全。鄉鎮農經管理機構的整合，造成了土地承包管理職能的弱化，甚至缺失，上級土地承包的法規政策得不到很好的貫徹，群眾的訴求得不到有效解決，出現合同糾紛時調解仲裁工作不到位，土地流轉的服務工作滯后，制約了農村土地的流轉。

三、農村土地流轉的對策和建議

1.規范完善農村土地流轉的政策導向，促進農村土地規范化流轉。政府應明確和落實在土地轉移中的立法職責，制定適應我國農村實際情況的有關土地轉移的法律法規，既要與社會主義市場濟相適應，符合國家糧食安全的長遠需要，又要考慮到農業、農村發展的現實。在制定和落實配套政策上，實行雙向優惠，在優惠內容上，不但在經濟上優惠，而且在享受集體公益事業服務等方面予以傾斜，且在優惠的取向上實行重點優惠。政策導向必須堅持保障農民的土地流轉收益，建立收益遞增機制，切實讓農民在各類農業經營主體的發展中得到實惠。

2.構建政府引導、社會參與的運作方式，促進農村土地有序流轉。在貫徹實施國家土地政策的基礎上，各級政府高位介入，在輿論上，開展多層次、全方位的宣傳發動，積極引導農民依法、自愿、有償、有序流轉土地，強化土地承包經營權的穩定性和農民的自我保護意識。在政策上，進一步明確土地流轉是對家庭承包經營體制的延續和完善，是市場經濟條件下優化土地政策資源配置、推進城鎮化、轉移農村剩余勞動力，增加農民收入的有效途徑，是現行農村各項改革的重要配套措施。在措施上，培育和發展各種新型經營主體，建立健全土地向規模化流轉的運行機制等。

3.構建適應土地經營權市場化的土地管理體制，促進農村土地市場化流轉。建立健全引導機制，以種植大戶為主體，農民專業合作社為依托，農業龍頭企業為載體，土地股份制為導向，使各類經濟主體和個人參與全方位、多層面的土地流轉，促進流轉主體多元化、規模化、集約化。建立健全市場機制，使土地流轉形成大戶帶動、能人帶動、產業帶動、市場帶動的局面，為農村土地流轉營造一個寬松的市場環境。

4.探索建立農村土地轉移的運作模式，引導和推進農村土地流轉適度規模化發展。一是建立“龍頭企業（合作社）+基地+農戶”的運作模式，聚集資金和項目資源，推動土地轉移規模化生產，形成田間與車間牽手，基地與農戶聯姻，生產與發展對接的產業格局。二是創新多元化合作模式，實行農機農藝相結合，行政科研相結合，產學研農科教相結合，集聚發展效應，營造發展合力，推動規模流轉。

5.健全監管機制，推動民生保障措施，推進農村勞動力非農轉移和土地高效流轉。規范政府職能和行為，做到引導而不強迫，服務而不包辦，支持而不阻礙。同時，要加強城鄉統籌，建立和完善多層次、全覆蓋的農村社會保障體系，把農民從土地上解放出來，解除農民轉讓土地后的后顧之憂。

參考文獻