導語：如何才能寫好一篇農村宅基地占地的補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：宅基地置換；法律關系；法律問題；制度完善

中圖分類號：DF45 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0081-03

一、宅基地置換綜述

（一）宅基地置換的概念

宅基地置換是指根據政府整體的土地用途規劃，為節省土地進行集約利用，引導農民集中居住，將農民所享有的宅基地使用權及已經構建的建筑物、附屬設施根據置換標準，重新在劃定的建設用地范圍內換取新的住房，對節約出來的土地進行更加合理的開發利用，是城市化進程中化解土地、資金難題的重要方法。

（二）我國現行宅基地制度的突出問題

1.一戶多宅和超標占地比較普遍。農民取得宅基地使用權不是通過在土地市場交易取得，而是作為農村集體經濟組織的成員取得。我國農村宅基地制度是為了充分保障和維護農村居民的居住生活，是對農村居民的一種社會福利。農民取得宅基地使用權的成本基本為零，并且宅基地只可以在本集體經濟組織成員內部進行流轉，這就使許多農民產生占用越多宅基地越好的想法，結合我國在農村宅基地的監管不嚴格，加上我國農村缺乏村莊規劃，居民散居的特點比較突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些鄉、村領導干部憑借權力、關系甚至占有多處宅基地，加之農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，導致一戶多宅和超標占地現象較為普遍。

2.城市化加劇了農村宅基地閑置。從城市化的角度分析，隨著城市化水平的提高，勞動力會從農業轉向非農業，從農民轉變為產業工人。在計劃經濟時代，人口和生產要素的流動被嚴格限制，宅基地制度的基本功能主要是承擔農村社會穩定，但隨著市場經濟體制的逐步建立，城鄉居民管理登記制度改革，我國城市化進程速度明顯加快。特別是我國教育制度的改革，農村孩子受教育機會的增多，留在城市發展和定居的農村孩子也越來越多。農村人口的減少，導致相當一部分宅基地閑置，甚至有的地區出現“空心村”現象。

3.宅基地保障功能弱化，資本功能日益突顯。改革開放之前，我國實行了高度集中的計劃經濟，高度重視工業的發展，農業是基礎的行業，為了保證城市工業的發展，除農民基本生存消費之外的全部農業剩余均由國家直接獲取，同時實行城市和農村不同的戶籍制度，限制農民離開土地，限制農民進城，宅基地制度設計的定位就是保障功能，確保農村集體經濟組織成員的基本生存條件。但隨著我國市場經濟體制的建立和發展，非常強調城鄉協調一體化的發展，因此就會要求城鄉各種要素能夠自由流動，特別是城市建設用地緊張，房價日趨走高的大環境下，宅基地的資本功能日益突顯，農民對宅基地不再僅限于居住要求，也有通過買賣、出租、抵押等方式實現利益最大化的訴求。

4.宅基地拆遷補償缺乏相應規定，補償偏低。城市房屋拆遷針對的是城市規劃區內國有土地上的房屋，而農村房屋拆遷，又稱為征地拆遷，其針對的主要是集體所有的土地，按照現行法律要將集體土地性質變更為國有土地性質，需要先辦理土地征收手續，然后才能進行征地拆遷。根據我國土地管理法規的相關規定，農村集體可以為了公共目的收回農民的宅基地，并給與適當的補償，但該適當補償的標準卻沒有相應的法律條文予以規定，因此補償標準往往有很大的隨意性并且有很大的不公平性，如果對拆遷房屋按照《土地管理法》中規定的地上附著物給與補償，那么與臨近國有土地上房屋的補償標準相比，明顯偏低。城市房屋拆遷可以適用《城市房屋拆遷管理條例》的補償標準，而對農村房屋拆遷我國還沒有完善的法律法規進行規制，這顯然不利于保護農民的利益。

（三）宅基地置換的意義

1.原房屋價值得以大幅度體現，村民的財產性收益增加。村民憑原先居住的舊房可以根據置換標準換取一套新房，農民的財產性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，價值不能體現，而通過宅基地可換取國有土地上的商品房，即可上市流通、自由買賣，相比以前的宅基地房，村民財產性收入會增加。

2.打破城鄉二元結構，促進城鄉一體化。通過宅基地置換，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包經營權，農民仍可以繼續從事農業生產，或是將土地承包經營權流轉出去，除了穩定的流轉收益外，還可自謀職業，增加收入。村民的土地全部被征用的，將和城鎮居民一樣享受社會保障待遇，村民與市民的差異也將逐漸淡化。

3.盤活土地資源，解決農村就業。通過宅基地置換的方式，原有零星的宅基地通過整理，可以復墾為耕地，耕地并未因此減少，同時，騰出的宅基地可以集體建設用地的性質進入流轉，實現土地資源的資本化，可用于商品房開發或是發展工業、旅游業及第三產業等，農民的就業機會增加，而且土地的出讓收益還可補貼農村的保障性支出。

二、宅基地置換中的主要法律關系

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[關鍵詞]農村土地 管理問題 解決措施。

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）03-0221-01

近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現出來。解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此我們要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續發展。

1、農村土地管理中存在的問題。

1.1 農村村民宅基地違法層出不窮。

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易，這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生。對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。

1.2 節約集約用地意識薄弱。

隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。二是當前一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。三是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.3 土地承包經營操作不規范。

為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。

2、解決農村土地管理中的對策分析。

2.1 嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序。

新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。

2.2 嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。

在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。

2.3 做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格土地的補償標準。

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規定足額補償到位，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現經濟、社會的全面發展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地征地補償，結合當地的土地市場價格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

2.4 加強執法監督，嚴肅處查違法占地的行為，為失去土地的農民提供必要的社會保障。

不斷建立和完善執法巡查制度，加大對違法占用土地損害農民利益的行為查處力度，堅決維護農民的合法權益，保障社會的穩定。雖然近年來國家頒布了一系列農民的土地優惠政策，但是由于農業的經營效益不高，我國經濟發展速度不斷加快，物價持續上漲，農民的土地創造出的凈利潤降低，僅僅依靠土地的收入難以維持生計。農村的醫療、養老保險以及最低生活保障制度尚不完善，且覆蓋面較窄，失去土地的農民根本無法維持正常的生活。因此國家應當加快建設并完善農村的社會保障制度，保證其真正的落實，尤其對于失去土地的農民，應當優先的考慮，保證其基本的生活。失去土地的農民大多數沒有技術、文化索質不高，少i沒有一定的資金來源和經營之道，在就業方而存在著很大的困難。地方政府可以設立專門的就業保障機構，對失去上地的農民進行職業培訓，在一定的程度上促進其就業，使其生話得到保障，同時也提高了農民的文化索質，有利于新農村的精神文明建設。

3、結語

在城鎮化建設、工業發展中，應當強化土地管理制度，嚴格的依法辦事，維護農民的利益。作為基層的一員，應當不斷地增強法律意識、用科學發展觀的理念武裝自己的頭腦，轉變思想，切實的落實國家的相關上地政策，維護農民的合法權益，促進社會主義新農村的建設，實現社會的可持續發展。

參考文獻。

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隨著我國工業化、城鎮化建設的步伐加快，社會經濟得到快速的發展。國家對農業政策進行了大幅調整，隨著集體土地效益的提升，農村土地問題也不斷的增多，嚴重影響了社會主義新農村的建設步伐，阻礙了農村經濟的平穩、快速的發展。本文主要探討了在農村土地管理中存在的問題，并提出一些解決措施以供參考。

關鍵詞：

農村土地；管理問題；解決措施。

土地是農民賴以生存和發展的生活保障，是農民最基本地生產資料。近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現出來。土地和農民的利益緊密相連，解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此我們要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續發展。

1、農村土地管理中存在的問題。

改革開放以后，我國農村土地采取，各項法律法規也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益，影響了農村的穩定發展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：

1.1農村村民宅基地違法層出不窮。

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：

“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。

1.2節約集約用地意識薄弱。

隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使人地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當前，一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現了”占補平衡“的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.3土地承包經營操作不規范。

農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。

2、解決農村土地管理中的對策分析。

2.1嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序。

新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。

2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。

由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。

2.3做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格土地的補償標準。

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規定足額補償到位，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現經濟、社會的全面發展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地征地補償，結合當地的土地市場價格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

2.4加強執法監督，嚴肅處查違法占地的行為，為失去土地的農民提供必要的社會保障。

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關鍵詞：農村宅基地；使用權制度；流轉；創新

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0061-03

中國的宅基地分為農村住宅用地和城鎮住宅用地，城鎮住宅用地可以自由流轉，城市居民可以通過取得土地使用權的方式讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和經濟內涵，但是農村宅基地使用權卻從未放開流轉。這種對立的城鄉二元住宅用地制度引發了不少的爭論，農村宅基地是否可以上市自由流轉，如何流轉才能有效保護農民的權益和集體土地權益是當前學術界討論的熱點，也是未來城鄉協調發展要解決的焦點問題。

一、現行農村宅基地使用權制度存在的問題和弊端

1.現有法律對宅基地使用權流轉形成限制。根據產權經濟學的基本原理，產權只有實行正常轉讓，才能使產權效益實現和交易成本降低，否則會相反。國內外經濟發展的歷史與現實表明，一切稀有資源優化配置的主要途徑就是流動轉讓。土地能否合理的流轉，決定著土地配置效率的提高。但是中國法律對宅基地使用權的流轉持謹慎的態度，《土地管理法》規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”“農民經濟所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”可見，農民享有宅基地使用權但不能隨意處分，而宅基地上建造的房屋及其附屬設施可以處分。根據“地隨房走”原則，轉讓房屋必然會造成宅基地使用權流轉的事實。為防止農村宅基地流入非集體經濟組織的成員手中，2004年政府出臺《關于加強農村宅基地管理的通知》明文禁止了城鎮居民購買宅基地。

法律對宅基地使用權流轉雖然沒有完全限制，宅基地使用權可以隨地上建筑物的轉讓而轉讓，但是受讓的對象必須是本集體經濟組織內部成員。《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。《物權法》關于宅基地的條款也基本上延續了上述法律法規的規定。

2.農村宅基地流轉受限造成城鄉居民房屋產權的不平等。房屋是一種特殊的財產，房地一體，任何房屋都離不開土地。按照當前的城市房地產管理制度，當房屋產權發生變動時，其依附的土地所有權也隨之發生變動，即“地隨房走”。城市居民可以通過取得房屋產權的形式，實現產權房的自由流轉，由于農村宅基地使用權流轉受限，實際上限制了農村房屋的自由轉讓。因此有學者提出，中國農村住房產權不是獨立的產權，具有明顯的“所有權殘缺”特征[1]。在現有政策法規下，農民只能將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶，一般情況下，符合宅基地分配條件的農戶不會購買一處舊房來取得宅基地的使用權，更愿意申請分配一處新宅基地。因此，農村房屋的潛在購買者范圍極小，結果只能是房屋閑置或以比較低的價格轉讓，導致農民房屋因不能交易失去財產性。

3.農村宅基地取得制度不合理。其一，通過調查發現，農村宅基地使用權的產生更多遵循的是非法律化的鄉土規則[2]。《土地管理法》規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。但是法律上并沒有對宅基地使用權的審批程序和審批內容做出具體明確的規定，導致農村宅基地使用權審批工作不規范，許多地方的審批權主要集中在村組干部的手中，農村宅基地多占、超占情況突出。其二，農村宅基地使用權的取得具有無償性。中國法律規定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用。雖然有的地區農民取得宅基地使用權需要繳納一定的費用，但同宅基地的價格相比，繳納的費用微乎其微，也就是說農民取得宅基地使用權的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方宅基地超占、多占現象嚴重，造成土地資源的浪費。

4.農村宅基地使用權監管體制不完善。一是農村宅基地使用權登記制度不完善。從調查情況看，大部分農戶沒有申領宅基地使用權證或房產證[2]，登記制度的不完善給將來的產權糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。二是農村宅基地使用權管理失效。缺乏建設用地規劃，亂建亂占情況嚴重，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展，使老宅基地空置閑置，形成“空心戶”、“空心村”。

5.農村宅基地制度造成了宅基地資源的閑置，不利于宅基地的節約集約利用。隨著中國工業化、城市化加速發展，出現了農村人口向城市的歷史性轉移、遷徙，在全國農業人口減少的同時村莊用地卻反而增加，如中國城市化率從1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增長最快的這10年中，全國農業人口減少了1.28億，村莊用地卻增加了100萬畝（其中新增宅基地約80萬畝），人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝[3]。由于中國現有農村宅基地“無流轉、無期限、無償使用”的政策現狀，致使農民進城購房成為“城鄉兩棲”居民，擁有“城鄉兩權”住宅，但農村住房又不能實現自主流轉交易，進而造成很多農村住房閑置、荒蕪。

6.現行農村宅基地使用權制度與中國城市化目標不相一致。城市化過程使農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進人城市，其中有不少人在城市長期居住，實際上已經融人城市生活。農村人口的減少必然帶動農村建設用地需求的減少，但是，很多進城農民即使在城市有穩定的收入和居所，卻仍然占有農村住房和宅基地而不忍放棄。農村土地制度隱含著對農村勞動力在集體之間的自由流轉的限制，以及對土地向非集體成員流轉的限制。當農村宅基地無法通過轉讓產生預期收益時，農民只好選擇讓其閑置。農村宅基地的價值無法通過流轉獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報率的方向流動。現行農村宅基地制度阻礙了勞動力、資金和土地的合理配置，限制了農村生產力的進一步提高。稀缺的土地資源難以優化配置，無法實現其應有的經濟價值，一方面，造成城市發展缺少必要的建設用地，另一方面，卻因土地價格低廉使得大量農村宅基地被空置、廢棄而不能得到有效利用。

二、農村宅基地使用權制度地方創新實踐及評析

隨著城鄉一體化的快速發展，針對農村宅基地存在的突出問題，依據循序漸進，先易后難的原則，許多地方在建設用地和拆遷置換過程中對農村宅基地制度創新做了大膽的嘗試和探索，其具體做法有：

1.天津“以宅基地換房”模式[4]。具體做法是：農民以宅基地（包括村莊用地）換取城鎮住宅，遷入小城鎮居住，對原有村莊范圍按新城鎮占地面積的土地進行復耕，“宅基地換房”節約出的建設用地，一部分整理拍賣后充作建設費用，另一部分為經濟建設的儲備用地或置換指標。

2.四川省在2008年汶川地震后的災后重建過程中，針對重災縣市出臺了聯建政策，外部資金可進入農民宅基地重建領域，并取得合法的房屋產權證，初步具備了流轉前提[5]。這事實上打破了城市居民不能到農村購買房產的禁令，也是迄今為止通過官方許可的外部居民獲取農村房屋產權的唯一案例，在農村宅基地制度創新上有了實質性的突破。

3．重慶市2009年12月正式成立農村土地交易所，推出以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉模式。所謂“地票”，是包括農村宅基地在內的農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。該憑證作為“地票”即可直接進入農村土地交易所進行交易。通過公開競購取得城鄉建設用地掛鉤指標的地票持有人則可以申請將其納入年度新增加建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農村建設用地復墾為耕地后，才在城市新增建設用地，城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，在城市建設用地大量增加的同時農村耕地面積不會減少，一方面，農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節奏增加，緩解城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地的總量不會增加、耕地總量不會減少。以重慶市為例，重慶農業人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個農村人口轉化為城市人口，就可節約出170平方米的建設用地。如果未來二十年全國按4億人口轉移進入城鎮計算，按“地票”模式，則將節約680億平方米建設用地，相應增加1億畝耕地。

這幾種地方創新模式的相同之處在于突破了宅基地限制流轉的法律框架，彰顯了宅基地的財產價值，讓農民參與工業化、城市化過程，分享了土地增值收益，增加了農民收入。不同之處在于，“以宅基地換房”模式改變了集體土地的所有權，無法保障農民的土地權益，一定程度上相當于“變相的征地”，但其巧妙地規避了國家法律，大大提高失地農民的補償標準，一定程度上保護了農民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中國縣鄉財政緊張及集體收益不足的狀況下能達到地方政府、集體、農民等各參與主體的一致性同意，具有較強的生命力和適應性。

“地票”交易模式通過土地交易所公開交易土地指標，在不改變土地權屬、不改變現行土地制度的前提下，充分兼顧國家、集體和農民的利益。實現農村集體建設用地遠距離、大范圍的置換，使城郊級差地租向偏遠農村地區轉移，大大提升了偏遠地區的土地價值，促進農民增收和改善農村生產生活條件，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目的。

“宅基地入市流轉”模式在不改變集體土地所有權的基礎上賦予農民完整的集體土地使用權權能，符合農村宅基地制度改革發展趨勢[4]。國家應順應宅基地流轉的客觀趨勢，積極制定并頒布相應的法律法規，以推動宅基地使用權依法、合理流轉。

三、中國農村宅基地使用權制度的創新思路

1.修改《擔保法》等法律，允許農民用宅基地抵押貸款以解決融資難問題，激活農民“沉睡的資本”。《擔保法》雖然規定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，但這部法律同時規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然農民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，一旦債務人不能清償債務，債權人只能以抵押房屋的建筑材料作為動產優先受償。將房屋拆除后以建筑材料還債，這無疑大大降低了房屋的價值。因此，金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農村房屋設定抵押。這就造成農民向銀行貸款時，很難以房屋作為抵押物，而許多農民又沒有其他的抵押物，因此，目前農民用向銀行貸款的方式進行融資十分困難。如果農民對宅基地擁有完全物權化使用權，促進農村宅基地流轉，能夠提高農民對宅基地的資產價值意識，盤活農村資本市場。以全國兩億農戶、戶均100平方米估算，200億平方米的房產，按每平方米300元計算，農村房產市場將有六萬億元的市場潛力。如果僅僅按10%的抵押貸款比重，就會吸引6 000億元的貸款進入農村，為農民所用，這對農村生產和消費市場的啟動將會發揮巨大作用。事實上，在中國，浙江溫州、四川成都等地已經開始了這方面的嘗試，從2009年1月份開始，溫州市全面推行“農房抵押貸款”。據溫州市有關部門統計，短短3個多月的時間，全市十多家銀行發放農房抵押貸款余額已逾100億元，受益農戶3萬多人，不良貸款率僅0．8％。①

2.建立農村宅基地使用權登記制度，實行農村宅基地有償使用制度。中國目前尚未建立農村不動產登記制度。《物權法》第10條規定：國家對不動產實行統一的登記制度。因此對農村房屋應該進行規范的產權登記。利用土地、房產行政管理部門已有的專業化、系統化的房地產測繪、產權登記、檔案管理隊伍，對城鄉土地、房屋權屬進行統一管理，對農村房地產辦理房屋產權證和宅基地使用權證，保護農民房屋產權，促進農村房屋流轉，實現生產要素按市場規則配置。首先應對農村宅基地進行一次全面詳查，健全宅基地地籍檔案，進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定。在辦理農村宅基地使用權登記時，應實行城鄉聯網登記，清查空置、多占或面積超標的宅基地，對符合法律規定的予以登記造冊，實現宅基地管理的規范化、信息化。

農村宅基地有償使用應是針對農民轉讓房屋和宅基地使用權收益部分而言，鑒于中國農村社會保障體系還沒有完全建立起來，農民通過申請符合村莊規劃的宅基地免收有償使用費，但是如果要出租、轉讓、置換等方式獲得宅基地，國家可“一視同仁”，在城鄉統一的房屋交易市場中對農村宅基地和房屋交易進行征稅。

3.建立城鄉統一的宅基地及房屋交易市場。中國現行的農村宅基地使用權制度是過去計劃經濟體制和制度下的產物。這種制度安排在當時對鼓勵農業生產、穩定農村社會、促進農村經濟有重要作用。但隨著市場經濟的建立，農村人員大范圍的流動，城市進程的加快和房地產業的發展，原有的農村宅基地使用權制度已不適應經濟發展的需要。市場經濟的發展要求打破限制流轉的農村宅基地使用權制度約束，使農村宅基地的利用向市場化的方向發展。在農村宅基地流轉改革思路上，可以借鑒重慶市以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉新模式，成立農村土地交易所，逐步建立城鄉統一的宅基地及房屋市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實現公開競價交易，逐步與城鎮房地產市場體制接軌。只有在城鄉統一的市場中，才能做到房屋同地同價，保護農民的權益，促進農民收入的不斷增加，讓農村、農民分享到社會經濟發展的成果，同時也便于加強對宅基地的管理，規范宅基地的隱性市場，通過對城鄉建設用地的統一管理，節約用地，快速推進城市化，實現城鄉良性互動發展。

參考文獻：

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[5]王軍.宅基地有限自主流轉的可行路徑[J].農村經濟,2009，(3):13-14.

篇5

一、通過社區建設占用土地的兩種主要情況

從當前調查了解的情況看,利用農村社區建設占用土地,主要有兩種方式:一是通過村莊合并、村莊搬遷、集中居住的方式建社區,從中做手腳;二是以公益性事業的名義直接開辟新地方建社區。下面,以山東省Z市(縣級)M社區和L縣S社區的建設為例。

案例一:山東省Z市(縣級)M社區建設是典型的村莊合并搬遷型

1.社區建設情況

M社區所在地區地勢平坦,一條小河自南向北流過此地,該地土質肥沃。M社區沿該河兩岸建造,主要包括四大部分:居民區,社區服務中心,產業園,以及政府駐地和學校等機關事業單位。

M社區離現在的鎮政府一公里左右,規劃占地面積600畝。等硬件設施建好后,鎮政府駐地,學校,周圍四個村莊的居民,全部聚集到該社區里來。M社區目前已經建起了社區辦公中心,社區衛生服務中心,超市,籃球場和幾座居民樓,另外部分居民樓和對外出售的商品房正在建設中,產業園正在規劃建設中,學校和政府駐地最后建。

對于村莊合并搬遷,當地政府采取了行政命令的方式。根據縣里推進農村社區建設的要求,把四個村莊的黨支部合并,共建一個社區,以一個社區的管理取代了各村村委會的職能。然后通過政治動員、行政強迫的方式和經濟優惠的措施,要求群眾到社區居住。所謂政治動員方式,就是加大宣傳力度,對該地的未來規劃作出說明,讓干部和群眾清楚,搬遷是必須的,是大趨勢和不可阻擋的。行政命令就是鎮政府給政府工作人員和村干部層層下達任務,確定目標責任,鎮、村兩級干部親自上戶動員群眾;在搬遷中村干部起帶頭作用,鎮干部保證做好自己親屬的工作。經濟優惠就是讓積極搬遷的居民具有優先選擇樓房的權力,并且根據現有宅基地面積按照按拆遷期限進行補償,即選擇樓房時,所有樓房,不論哪個位置,價格都是每平方米1000元,誰先簽訂拆遷協議,誰先在所有的居民樓中,根據自己看中的位置進行挑選;在第一個規定期限日內完成舊房拆遷的,按照宅基地面積,每平方米補償300元,在第二個規定期限日內完成拆遷的,每平方米補償200元,在第三個期限日內完成拆遷的,每平方米補償100元,超過規定期限拆遷的,不補償,拒不拆遷的,將進行強行拆遷。目前,四個村中,已經有三分之一的農戶搬進樓房居住。

2.對耕地的占用情況

每座居民樓高六層,可容納60戶,每層10戶,每戶面積100。每座樓建筑占地一畝半,再加上樓前和周圍的綠化地帶,每座樓總占地面積不超過三畝。M社區四個村莊的總戶數在800戶左右,根據現有樓房的戶容量,聚集于社區居住,15座樓足夠。因此,居民樓占地總面積不過50畝地。M社區所涉及的四個村莊,雖然村莊規模不是很大,但每個村莊的宅基地面積在100畝左右。每個村在200戶左右,連同房前屋后的街道算在內,每戶的宅基地面積在半畝地左右。四個村莊搬遷后騰出的宅基地,再加上原來的鎮政府、學校、醫院等單位,從數量上看,確實沒有多占土地。但是,現在社區的大部分地方占用的是耕地。騰出的宅基地將來是否開墾為耕地?鎮政府駐地和學校等單位將來是否真的搬遷?什么時候搬遷?都值得疑問。實際上是在統一規劃中,以建社區的名義,變著法子占用耕地。

案例二:山東省L縣S社區建設屬于直接開辟新地方型

1.社區建設情況

S 社區規劃面積200畝。叫社區,是因為在該地建立了面積約一畝地的社區服務中心。該社區實際是工業園,根本不是社區。S社區離鎮政府駐地一華里,處于五個村莊的交界處。原來的地方,既有平地,還有深溝和兩座小型水庫。鎮政府以建社區服務中心這一公益性事業的名義,對該地進行了征用和規劃,然后動用機械,對高處進行采挖整平,把土填到水庫和低洼處,把深溝和水庫也整為平地,大大增加了可用地面積。

2.對耕地的占用情況

S社區雖然處于幾個村莊交界處,原來地勢不平坦,但土質很好,尤其是溝底靠水的土地,是當地村莊的糧倉。從農業生產的角度看,對農業生產影響最大的是兩座小型水庫的消失。水庫被填平后,失去了蓄水的地方,面對當地十年九旱的情況,周圍地塊的農業生產用水今后將難以保障。當地政府的說法是將來挖機井,保證周圍農田的用水。將來到底是什么時候?具體時間不明確。將來的事情往往會大打折扣,像這種事情,換了領導后,不兌現都是很正常的。

二、問題的實質

1.占用土地是目的。從M社區和S社區對土地作文章的做法可以看出,有些地方的農村社區建設,其實是醉翁之意不在酒,而是在想方設法打土地的主意。對于M社區的建設,一位退休干部如此說:“建社區是幌子,占老百姓的地進行商業開發、為招商引資找落腳的地方才是真正目的。新農村建設不能刮風,更不能超越生產力的發展水平。農民進樓后,就萬事大吉了嗎?農民沒有了地,以后喝西北風啊?”

2.利益驅動是原因。地方政府不顧當地的社會穩定,甚至不顧民生問題,冒著違反政策的危險,以如此巨大的力度與中央博弈,在于巨大的利益驅動。隨著耕地的不斷減少和國家耕地保護政策的加強,在經濟發展中,土地越來越成為稀缺性資源,于是,有的地方政府及其領導絞盡腦汁打以地生財的主意。因為,用于商業開發之地的土地出讓金可以直接增加當地政府的財政收入;落戶的招商引資項目投產后可為當地提供新的稅源;因腐敗等因素,一些領導還可以從土地出讓、項目開發中得到好處。

3.利潤空間巨大。至于將來的稅收先不說,就當前的土地出讓金就是很客觀的財政收入。如S社區,在征用農民的耕地時,根據質量優劣和現有耕地面積,每畝地的年補償標準為500元～1000元。農民的土地承包期限為30年,已經過去10年,還有20年,所以,農民每畝地獲得的補償款在1萬元到2萬元之間。而政府的土地出讓金為每畝地20萬元。這里還有一個差額,那就是對農民進行補償時是按照現有耕地面積計算的,當地政府出讓時是按照整理后的現有土地面積計算的。因水庫被填平,原來溝坡的存在等,整理后的面積要遠大于原有的耕地面積。

就M社區而言,當地政府在用樓房交換農民的宅基地時,農民進樓,每戶的購置費為10萬元,如果農民在第一時間拆遷,半畝宅基地獲得的補償款也是10萬元(每平方米300元),實際是拿出三百多個平方的宅基地換取了一百平方的樓房。在當地,這樣的樓房的造價為500元/左右。這樣算來,當地政府等于用5萬元征購了農民的半畝宅基地,也就是每畝地的征購費用為10萬元。政府的出讓金為每畝地20萬元。這樣算來,政府從每畝地中就可純兼10萬元。實際上遠不止這個數。拆遷晚的戶得到補償少或得不到補償,等于政府少支付了征購費用;當地政府通過統一規劃所占用的農民的耕地,因條件所限,其利潤暫時沒法估量。

三、對問題的思考

借推進農村社區建設,通過合并村莊、遷村騰地變相占用耕地,或以公益事業的名義直接占用土地的做法,從對耕地侵占的角度看,貌似問題不大,其實問題非常嚴重。原因在于:

1.從數量看,總面積不小。從媒體報道的情況看,通過合并村莊、遷村騰地建設農村社區的做法,已不是個別現象,直接征地建社區的也不少。在這種情況下,每個地方所占用的耕地數量相對不大,但全國的鄉鎮和村是多的,加起來后,總量是大的。

2.從質量上看,往往都是當地的好地。工業文明是以農耕文明為基礎的,而農耕文明是以自然條件為基礎的。人們最初選擇居住地的時候,所選之地都是土質好、水源好,便于耕作、有利于生產和生活的地方。所以,農村宅基地及其周圍的土地基本上都是當地的好地。

3.手段非常巧妙,不易被重視。在土地占用中,許多地方通過少批多占、占多補少,占優補劣等手段,變著手法侵占耕地。像這種借農村社區建設占用耕地的做法,或打出公益性事業建設的名義,或利用村莊合并、遷村騰地做手腳,可謂名正言順,手段非常巧妙,又加之數量相對不大,并且是地方政府行為,容易被忽視。

4.優質耕地被蠶食會威脅糧食生產安全。我國中、東部地區濕熱條件好,土質肥沃,是我國糧食的主要產區。而中、東部地區又是我國工業化和現代化推進最快、耕地大量減少的地方。有研究指出,中、東部地區優質耕地的大量減少,已經威脅我國糧食安全。因此,對這種在社區建設掩蓋下以蠶食方式侵占耕地的現象,必須引起重視,切實保護優質耕地,確保國家糧食生產安全。

篇6

一、問題的提出

中國從20世紀90年代后期開始，步入了城市化快速發展階段，期間伴隨著大量征拆行為。征拆研究中比較典型的是抗爭政治視角，其將征拆實踐中頻發的諸多問題和沖突置于農民與國家關系的范式中探討，二者呈現出強烈的對立性，主要體現在因土地非農化收益的分配在二者間存在的嚴重不公[1]，導致農民權利或利益受損，引發農民針對政府的抗爭。然而，城郊農民盼征地拆遷[2]的事實越來越為學者發覺。農民尤其是“釘子戶”的抗爭抗拆行為實則是為了獲得更多的額外利益，而非權利或利益受損。征地拆遷在本質上是“對土地增值收益的再分配過程”[3]。因此，征地拆遷中矛盾和糾紛產生的核心是圍繞征拆補償中有關土地增值收益分配過程中的利益博弈問題。該問題在理論上表現為土地增值收益如何分配或土地開發權（土地發展權）歸誰。于此，學界有三種代表性觀點：土地開發權歸農論、土地開發權國有論以及全面開發權論。劉守英可看作土地開發權歸農論的重要代表，主張將土地級差收益留在村莊[4]。與之對應，是土地開發權國有論，認為土地增值收益理應由國家掌握并統一支配，即“漲價歸公”。全面開發權論指出在公平補償失地者的同時，應將土地自然增值的剩余部分用于支援全國其他農村的建設，這在土地增值收益的分配上表述為“私公兼顧論”。更有學者明確提出，當前我國的土地制度設置恰恰保證了“地利共享”原則，可防止土地食利者階層產生，實現土地增值收益在全民的公平分配[8]。國家征地行為是在具體村莊中開展。本研究擬通過對一個村莊征地實踐過程的展現，厘清各方主體之間的權利——利益關聯，以此獲得對征地糾紛產生原因以及所造成后果的客觀理解。本文認為征地糾紛的實質為各方主體對土地增值收益的爭奪，反映的是各方主體因征地而產生的利益及其維護策略之間的競爭或博弈，體現了博弈論的理論本質。2015年3月24——4月12日，筆者著重就鄂中L村的征地問題進行了專項調研。L村為城中村，處于縣城中心地段。L村所在T縣于1996年建制，征地工作于此時陸續開展。到目前為止，L村只涉及農地征收，僅有47戶因城市道路的開通被納入拆遷范圍，還未實施。L村是移民村，從1958年開始遷入，有5個村民小組。因第5組多為分田到戶后遷來，僅戶口在村，無土地，亦無房屋，屬空掛組。因此，L村實為4個小組，有人口2376人，856戶，土地未征收前有1100多畝。至2012年，該村僅剩下300畝因項目未落地，仍由村民耕種的土地。其他被征土地，已為城市商業用地、工業用地以及政府行政辦公大樓所占據。L村已被卷入城市化浪潮中。

二、征地行為的村莊承接與利益密集型村莊的形塑

中國正處于快速發展階段的現實，決定了征地將在相當長的時間內伴隨在我國的城市化進程之中，就我國的征地經驗來看，村級組織是征地的執行主體。

（一）征地行為的村莊承接征地屬國家行為，國家可依據建設與發展的需要，在依法給與土地所有者或使用者補償的前提下，對土地予以征收、收購、征用等。這決定了國家的代表——政府，所擁有征地權的國家權力屬性。近20多年來，我國大規模的征地行為多發生在城郊農村以及占據國家地理或戰略區位優勢的農村，城郊農村是征地集中地。征地與其他需要在農村落實的國家政策一樣，要借由基層政權來完成。于村莊而言，征地在深入村莊的過程中，必然會同村莊社會中的“權力文化網絡”[9]相碰撞，開啟與村民關于土地征收的談判。改革開放以來，“發展”成為政府工作績效評估的關鍵指標。經濟發展任務的設定刺激了地方政府“土地資本化”的沖動，土地是城市建設和發展的基礎要素。要獲得城市土地的實際增量，只能通過土地征收。隨著中央政府對人事管理從“下管二級”向“下管一級”的改革以及崗位目標責任制在行政過程中的推行，壓力型體制由此形成，責任落實到個人[10]。經濟發展壓力，使征地在某時段內上升為地方政府的中心工作，甚至作為一項工作指標而被賦予“一票否決權”。若完成不善，全年工作成績都將功虧一空，職位升遷都會受到威脅。“下管一級”規定表現在縣一級，即各職能部門的負責人和鄉鎮負責人都由縣委任免[10]。縣一級城市發展中的征地任務下移至鄉鎮一級時，基于責任考核和職位升遷的考慮，鄉鎮政府必須竭力執行，甚至要以“中心工作”的態度來對待。征地中，鄉鎮政府與分散的農民直接進行談判將面臨交易成本過高的問題[11]。分散農民的組織代表——村級組織，成為征地任務的承接者，它具備法律和現實的雙重合理性。法律層面，村級組織是村莊社會合法代表，為村民廣泛認同，且為國家政權建設以及政策落實的實際人；現實層面，村級組織是地方自治組織，組織班子內生于村莊社會，對村莊比較熟悉。《土地管理法》規定農戶的征地補償由土地補償費、安置補償費與地上附著物和青苗補償費構成，明確了補償標準的大致范圍，最終由省、自治區、直轄市參照規定并按當地實際情況確定具體標準。征地補償的計算涉及兩個重要變量：一是土地數量，二是需要安置的農業人口數量。村干部，較之于離村莊社會較遠的鄉鎮政府，具備先天優勢，能精確、熟練地掌握情況。而且，村干部幾乎常年都需與村民打交道，熟諳村民的性格特點和心理結構，能更為容易掌控征地中的利益談判過程。村級組織自然成為承接上級政府征地任務的最佳單位。需要提出的是，因城市化需求帶來的征地，必然會給城郊村或城中村注入巨額利益，影響著地方政府及村級組織的行為方式。

（二）利益密集型村莊的形塑因征地帶來的利益主要有兩種類型：一是征地補償利益及其附屬利益；二是城市發展的輻射利益。前者伴隨征地的開展而產生，有較強的行政主導與分配色彩，控制權掌握在縣鄉（鎮）政府及村級組織手中。具體表現為征地補償款以及為擺平征地過程中的矛盾糾紛而動用的利益資源等。后者主要指地方政府通過征地進行招商引資，帶動工商業發展，所創造的眾多就業機會等等，它一般產生在征地完成之后。征地補償利益及其附屬利益的行政主導和分配色彩，意味著村民可借助個人力量資源，通過與利益的掌握者博弈獲得。城市發展的輻射利益，帶有市場競爭性，與征地實踐過程無關。故本文論及的利益類型，僅指伴隨征地實踐過程中的征地補償利益及其附屬利益。顧名思義，征地補償利益及其附屬利益由征地補償利益和附屬利益組成。征地補償利益，特指征地補償款。《土地管理法》對征地補償內容及規則有明確規定，較為固定。L村所在縣的征地補償標準分為1996-1998年和1999-2012年兩個時間段。1996-1998年土地補償費為1.6萬元/畝，青苗費1000元/畝，安置補償費1萬元/畝，總補償費用為2.7萬元/畝。其中1.4萬元用于村級提留，其余補償到農戶。1996-1998年間L村共征地112畝。1999-2012年，土地補償費按當地耕地平均年產值1500元/畝（以種植棉花、油菜等經濟作物為主）的7.5倍計算，安置補償費按9倍計算，青苗補償費統一為1500元/畝，總征地補償費約為3萬元/畝，村級提留1.4萬元，其余補償到農戶。此時間段內，村里共征地698畝。1996年以來，該村征地面積達810畝，平均每戶不足一畝。可見，這部分利益對村民來說微乎其微，且相對固定。然而，關鍵在于，借由地方政府及村級組織面對的征地任務壓力，農戶可以土地為資本，來索取更多附屬利益。因而，征地補償利益主要在于征地中的附屬利益，不在政府文件的規定之內，但一般為基層政府所默認。有時，需要村級組織向縣鄉政府爭取。該利益為村莊體制精英，即村干部掌握。較于縣鄉（鎮）政府在統一黨政系統中行為和目標的一致性，村民自治制度的設置賦予了村級組織更多自主空間，它們很難對其進行政治任務式的控制。行政制度上的斷裂使村莊對基層政府具備較大的反抗空間[12]。鄉鎮政府為了讓征地工作順利執行，除了動用權威力量，還需利用各種非正式的私人關系和利益引誘的方式將村級組織整合到統一的責任義務體系之中。征地過程中，村級組織向上索要資源主要為了爭取村莊失地后的經濟發展空間、吸納可協助其開展征地工作的村莊精英群體、擺平征地過程中的釘子戶或其他矛盾糾紛問題。上級政府指派的征地任務成為村干部向其爭取資源的談判資本。縣鄉（鎮）政府給與或默許的利益資源必須能在村莊社會場域中實現，且能為村級組織支配。L村只涉及征地，且征地款在全縣是統一和確定的，所以，其中缺乏可供操作的利益空間。縣城房地產市場的勃興給處于縣城中心及交通極為便利的L村帶來了機遇，尤其體現在村莊土地市場價值的顯現。于是，L村征地中可供爭取的附屬利益，即為村莊中的土地。該村村干部變相以征地為交換條件，所獲可供村級組織支配的土地資源有兩類：一類是2005年，經過縣鄉（鎮）政府的允許，將本村的27畝地按照征收、招拍掛程序，留作村級商宅開發用地；一類是2007年，通過與政府協商，以便于之后安排房屋拆遷村民還建的名義，預留了200畝土地作為宅基地。這二者，尤其后者成為被征地農民爭奪的焦點。

三、征地預期、征地利益的博弈與分配

相關媒體的話語以及部分學者的研究中，國家政府和農民分別被呈現為強勢的“惡”者形象和弱勢的“被欺壓者”形象：為獲得低成本的土地以及更多土地財政，國家政府以犧牲農民利益為代價，不惜侵害其土地等財產權利。農民被認定為是排斥和抵觸國家的征地行為的。然而，L村的經驗顯示，村民形成了普遍的征地共識，并對征地以及征地利益存在預期。在意識上，表現為對國家征地行為的接受和認可。

（一）征地預期城市擴張必然會吞噬周邊農村土地，城郊農村（以及城中村）村民的失地具有不可逆轉性和不可選擇性，這已在村民中形成共識。村民征地共識的形成源于以下事實：（1）對城市化必然趨勢的認可；（2）對國家征地權力屬性的認知；（3）對自身擁有有限土地權利的認識。征地共識的存在使征地具備了開展的前提，征地也因此成為可預期的。此外，因征地一夜暴富的新聞充斥于電視、新聞等媒體之中，使村民認為征地利益也是可預期的。征地預期說明，村民不僅不排斥征地，反而是，在想象的巨大征地利益面前，極度渴望被征地。因此，征地行為的開展，不是圍繞“農民愿不愿意被征地”，而是圍繞“農民如何在征地中獲取更多的利益”，可歸結為：征地在村莊社會中的實踐過程，乃是圍繞征地利益的博弈和爭奪過程，特別是對征地附屬利益的爭奪過程。L村是移民村，有四次移民潮：第一次在1959年，現多居住于村中3、4組，屬水庫移民；第二次在1970年，主要是臨近公社的部分社員響應地方政府號召，充實L村人口，提高耕地利用率，現集中在村莊1組；第三次約在1976年，因村莊范圍的擴大，臨近公社的其他社員也遷移過來，居于村莊2組。第四次在1986年，這源于該村所在鎮的建制給其帶來的地理區位優勢，已遷移過來的村民將親朋好友連帶帶來，方便他們就業和子女上學。這部分人為第五組，屬空掛組。L村實際村民主要是1-4組，帶有鮮明的組合性特征，村民間呈現為“弱關聯”的社會關系形態，既缺乏血緣紐帶的鏈接，也缺乏地緣歷史的發育。所以，以獨立家庭為單位的個體資源擁有量的大小決定了其利益博弈能力的大小，比如村莊體制精英、經濟精英以及極少數“釘子戶”，是利益博弈能力較強者的代表。于是，在村民存在征地及征地利益預期的情況下，征地的村莊實踐使村莊演變為利益爭奪的場域，村內各主體不同程度地參與到征地利益的博弈與分配之中。

（二）征地利益的博弈與分配L村對征地利益爭奪的焦點集中在村莊土地上，有兩類：一類是2005年27畝留作村級商宅開發用地；一類是2007年預留作為安置被拆遷農戶的200畝土地。上述土地都在被征土地的范圍之外。村內土地（主要是宅基地）市場貨幣價值的顯現，源于上述27畝國有土地的商業開發，村集體采取面向社會出售土地的方式彌補自主開發資金的缺乏。2005年，縣城正處于建設起步階段，這27畝土地雖位于汽車站附近，但仍不為本村村民所看好。當時在任書記組織村組干部四處對外推銷土地，最終多數為外村做生意人士和縣鄉（鎮）干部所購買，本村購買者不足10戶。約在房子建成后的兩三年中，縣城房地產出現了熱潮。這部分土地購買者建房后，有的通過轉手直接凈賺幾十萬元，有的通過開酒店、旅館營利。村內土地價值的貨幣化瞬間為村民發覺，撬動著村莊的利益博弈秩序。土地利益的顯現，首先引起的是村內強勢群體的爭奪，目標鎖定在預留的200畝用于還建的土地上。村內強勢群體以“不退地”為資本，拒絕領取征地補償款為要挾手段，綜合運用經濟資源、社會關系以及生存話語等方式，同村集體談判。最初，迫于征地壓力，村級組織采取妥協，滿足了他們的要求。較強的經濟實力、較廣的社會關系以及較能耍狠、耍賴使他們具備較于普通村民更強的利益博弈能力，而成為利益既得群體。其中，最為村民所詬病的是他們口中的釘子戶，村中主要有兩個典型。案例1，JM，75歲，老上訪戶，有1個兒子、3個女兒。1983年，分到13畝地。2007年，其中9畝土地在被征范圍中。因目睹村莊土地價值的攀升，他向村級組織提出的退地條件除補償款外，還要四處宅基地。經多次協商，村里執拗不過，給他劃了四處宅基地。因有一處宅基地不在理想地段，他便翻臉堅決不退地。為使征地工作開展下去，盡快使縣里項目落地，村里另換了一塊位置較好的地塊給他。2008年，建了一棟7層的房子，第一層由兒子開門面，其余用來出租。還有兩處房屋在建，剩下一處已經出售。據村民說，他前前后后共要到的宅基地有7處之多。JM還因其他事情與村里和縣里發生牽扯。2009年，JM的一塊1.35畝地被征走，用于建設縣的行政服務中心。不知什么原因，20世紀90年代末，這1.35畝地被村里給到另一農戶耕種。由此引發了土地權屬糾紛，補償款一直放在村集體，未能發放。行政服務中心建成后，JM總去鬧事，有一次還將行政服務中心大門鎖上，影響了正常工作。派出所將他帶走，到了派出所后，他鬧得更加厲害，說行政服務中心占地沒有經過他的同意是違法的。他上了年紀，又患上了腦梗塞，派出所沒辦法，怕出問題擔負不起責任，就將他放了。之后，JM又去縣里其他部門上訪，縣里迫不得已決定讓城司出面給與他補償辦法，最后是給JM夫婦每年5000元的補貼，至今已拿了4年。吃到了這個甜頭，他又開始另找事由不斷向村里、縣里索要好處。案例2，SF，40多歲，是個混混，坐過牢。坐牢回來后，承包了幾十畝魚塘，從未向村里交過承包費，村里一直拿他沒辦法。后來，承包的魚塘要被征走，他借此機會向村里索要了3處宅基地。有時，他會用暴力來恐嚇、威脅村民，村里人對他都是敢怒不敢言。以上是村中表現較為極端的兩個案例，展現了村中強勢群體與村級組織之間在征地過程中就宅基地利益的博弈過程。土地是他們與村級組織進行利益博弈的主要資本，輔以個人力量和特質，他們一躍成為征地附屬利益的最多獲得者。當然，其他與村干部有關系以及有經濟實力的村民，同樣獲得了宅基地的分配利益。所有這些利益的爭奪，都是以征地為基礎背景。占有即將被征或正在被征的土地，在這場利益的博弈中具有至關重要的地位，如1位分到2處宅基地的村民所說，“我要是沒有這個土地，就要不到屋基”。

四、征地利益博弈的后果：村莊社會失序

社會失序是一種“社會秩序出現一定程度或一定范圍的紊亂”[13]狀態。社會失序大多發生在社會的轉型期，舊規則被打破，新規則未能建立。缺乏統一規則的引導，人們通常會感到無所適從，并衍生出多樣化的行為，影響社會穩定。L村恰好處于因城市化浪潮中的征地所帶來的轉型階段。征地攪動了原本平靜的局面，給村莊社會秩序帶來深刻的影響，沖擊著村民思想和價值觀念。L村短暫的移民特征，使其并未發育出強固、統一的規范價值體系。面對巨額利益的流入，村民很難抵御牟利行為，上演著一幅以個體家庭為單位的同村級組織的利益博弈畫面，村莊社會逐步走向失序。具體而言，該村的社會失序主要體現在三方面：（1）村莊公共資源，主要是宅基地分配的失序；（2）村莊社會關系的高度緊張；（3）村莊歷史遺留問題的激活。村莊社會失序構成了L村因征地利益的博弈所造成的主要村莊社會后果，侵蝕著村級組織的合法性及基層政府的治理能力。下文將分別予以呈現。

（一）村莊宅基地資源分配的失序從制度規定和現實利用層面來看，宅基地是保障農民生產生活需要的一種社會保障福利[14]。按照2004年出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：農村村民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期間無異議的，報經鄉（鎮）審核后，報縣（市）審批。因而，宅基地是一種公共資源，嚴格按照法“一戶一基”的原則分配，村民享有平等取得權，遵循統一的公共化分配規則。國家對農村宅基地不能買賣的規定，集中體現了其福利性特征。生活中，村民亦只關注宅基地的實用價值，非所謂的“財產性價值”。這對一般農村地區的村民而言，更是如此。L村，征地中進行分配的宅基地性質在實然層面發生了變化，從公共福利資源轉變為可到市場變現的財產性資源，成為村民爭奪的利益對象。基層政府及村級組織迫于征地壓力，面對村民特別是少數釘子戶“不退地”的要挾，采取妥協，造成了原本用來村民拆遷安置的宅基地成為擺平釘子戶的手段，呈現出工具性色彩。于村民而言，宅基地是可兌換的貨幣。這從不同側面反映了村莊宅基地資源性質的異化。然而，村莊宅基地不能買賣的法律限制決定了村民買賣宅基地行為，處于違法空間之內。強大的征地任務壓力使這部分宅基地位于縣鄉（鎮）土地執法的真空地帶，并成為村莊共識。從宅基地分配規則來看，公共化分配規則為私人化分配規則替代。從村民角度來看，通常是擁有即將或正在被征的土地、具有較強的經濟實力、較廣泛的社會關系以及能耍狠、耍賴的村民更易獲得宅基地資源。普通村民，因缺乏利益博弈資源和能力，而成為利益相對受損者。從村級組織角度來看，分配宅基地多采取私下的方式，既未向村民公布，也未上報審批。宅基地的劃批以不透明的方式展開，引發了村民的不公平感和被剝奪感。當此類感覺積蓄到一定程度，村級組織沒有及時采取措施化解時，就會演變為村民對村級組織的集體不滿。現今L村出現了“全民要基”的情況，不滿情緒達到頂峰。在有限的宅基地資源面前，村級組織已陷入“如何進行進一步宅基地分配”的困局之中，幾乎不存在可以平衡村民利益的統一性分配方案。村莊宅基地分配失序的局面就此形成。

（二）村莊社會關系的緊張面對征地利益，必然會引發村民的爭奪。利益爭奪的過程中，村民間爭奪能力的差異，帶來征地利益的分配不均。在我國農民向來存在“不患寡而患不均”的心態下，自然會造成村民相互間的不滿，也包括對村級組織的不滿。在村莊熟人社會場域中，村民相互處于可視狀態之下，任何村民都能構成其他村民的比較對象。在非依靠個人勞動和努力就能獲得大量利益的情況下，“不勞而獲”的利益較多者便成為“不勞而獲”的利益較少者的比較對象。依次類推，最后形成不論是獲得利益者，還是未獲得利益者；不論是獲得利益較多者，還是獲得利益較少者，都無法滿意的格局。村民與村民之間充滿揣測、懷疑和怨憤，村莊社會關系高度緊張。比如，上文提到的JM在所有村民、村干部乃至縣鄉（鎮）干部的眼中都是該村征地中最大利益獲得者。然而，通過對他的訪談，了解到，其實他對他當前所獲得的利益量仍不滿足，他說“要和村里的干部比”，認為村干部在村里撈了更多好處，這是他的“那點”好處所不能比的。因此，他會找各種理由去找村干部的麻煩。而得到了一處或兩處宅基地的村民，也深深感到不公，覺得為何像JM這樣的人能獲得那么多宅基地，賺那么多錢。JM構成了這部分既得利益群體的比照對象。一處宅基地都未獲得的村民，就以其鄰居或兄弟等為參照，“憑什么他們有，我沒有，還不是一樣有地”的疑問浮現在他們的內心里。以上組成了村民相互比較的三個層級。之所以村莊內出現普遍性的社會關系緊張，究其根源在于征地附屬利益在村民間調配的高度不均，積聚了強烈的怨恨情緒。與此同時，村民私下又會積極采取各種方式向村級組織爭取，甚至不會向自己的親戚朋友透露，相互之間缺乏一種最基本的信任關系。

（三）村莊歷史遺留問題的激活一旦新的力量參與到村莊社會，原本塵封已久的遺留問題都會借此機會得到復活，以此表達自身利益和權利訴求。遺留問題的類型可分為兩種：一種是一直都是作為問題存在，只是被平穩的村莊日常生活所掩蓋了，成為一種殘存的記憶留存在村民的腦海里。只要有合適的時機，它就會被表達出來；一種是原本并不構成問題，只是中途因某個事件的出現，使得該問題所蘊含的利益凸顯出來了，由此而成為問題。這兩類問題，可因同一事件的出現，同時被表現出來，即遺留問題被激活。在L村中，無疑征地是該村遺留問題得以激活的導火索。總體而言，該村共有兩處遺留問題的引子。第一處是分田到戶之前，該村共有13人被調入了所在公社一個農場的機務隊，后因體制改革，機務隊被取消，他們重新回村。但此時，村里分田到戶的工作已經完畢，之后一直沒有再調過土地。于是，這13人于2008年在該村正處于征地大浪潮以及村莊利益博弈較為激烈的時期，向村里提出要求，希望能給與他們相應的補貼和保障。第二處是稅費時期，因稅費負擔嚴重，部分有地村民將土地分與其他村民耕種。土地征收的到來，一下子使土地的價值顯現化，關鍵還可作為向村級組織進行利益談判的重要資本。特別是近幾年，因土地權屬而產生的糾紛多了起來。這些都是村莊內部的歷史遺留問題通過征地事件得以激活的集中表現。

五、總結

城市化以空間擴展為載體，以土地為依托，表現為國家為獲得城市發展所需土地向農村征地的過程。要理解目前我國征地中的矛盾和糾紛，實現對其產生原因及征地村莊實踐后果的客觀認識，就需將國家的征地行為置于村莊之中，細致展現征地實踐過程，厘清各方主體間的權利——利益關聯。本文基于對鄂中L村征地實踐過程的考察發現，村級組織作為國家征地行為的最佳承接者，實現了征地理解視域的村莊轉移。征地，通過各種方式形塑了村莊的利益密集型特征。

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召開這次會議是經市長辦公會議研究決定的，為了開好這次會議，春節前，市農辦牽頭組織人員到各鄉鎮、街道進行了調研，并組織起草了今年的農村住房改造建設實施意見，昨天下午，市政府也專門組織相關部門對今年的農村住房改造建設實施意見進行了論證，近期將下發。剛才，鎮、鎮、鄉、鄉府前村、鄉秀峰村分別就農村住房改造建設和下山搬遷工作作了經驗介紹，此外還有12個鄉鎮、村作了書面交流，各有特點，解決問題的層面與角度各有不同，效果明顯，值得大家學習借鑒；市農辦姜善根主任就今年工作目標和任務作了具體部署，希望大家切實抓好落實。下面，根據會議安排，我再強調兩點意見：

一、強化措施，扎實推進，去年農房改造建設和下山搬遷工作成效明顯

2011年，在全市上下的共同努力下，我市農房改造建設和下山搬遷工作進展順利，全年完成住房改造5012戶，其中農村困難家庭住房救助2000戶；經驗收的拆除舊房有5953戶60.68萬平方米，其中35個示范村拆除舊房2001戶21.87萬平方米；下山搬遷落實宅基地885戶，安置農民3111人，拆除老屋1297戶，建設用地復墾1526.89畝，取得了較好成效。回顧一年來的工作，總體感覺我市農房改造和下山搬遷工作抓得緊、動得快、力度大，突出表現在四個方面：

一是領導重視，合力共推格局基本形成。在市委市政府以及市農村住房改造建設工作領導小組的統一領導下，各鄉鎮（街道）、各有關部門高度重視，緊緊牽牢農房改造這一農村的牛鼻子工作，增強認識、建立組織、明確任務、出臺政策、落實責任，統籌推進下山搬遷、村莊整治等當前農村的重點工作，全市上下形成了市、鄉、村三級聯動，合力共推的工作格局。

二是政策配套，要素保障體系逐步健全。2011年是我市農房改造工作的全面推進之年。市委市政府以及各有關部門注重研究制定政策，加大引導力度，努力破解土地、資金等要素制約問題。去年3月份市委、市政府出臺了《市2011年農村住房改造建設實施意見》，市農辦、財政、國土等有關部門也及時研究出臺了相關的配套文件，加上近些年我市已出臺的下山搬遷、農村困難群眾住房救助、農村宅基地管理等相關政策，基本形成了以《市2011年農村住房改造建設實施意見》為主導，以相關配套政策為補充，涉及土地、資金、規費減免優惠、金融支持等各方面內容的政策保障體系。這一系列政策的出臺為全市農房改造要素保障落實和全面快速推進奠定了重要基礎。

三是分類指導，科學規劃建設理念不斷強化。科學規劃是搞好農房改造建設和下山搬遷的一項基礎性工作。過去的一年，我市編制完成了市域村莊布點規劃，新一輪土地利用總規修編在全省率先獲省政府批準實施，有35個農村住房改造任務的村均編制了村莊建設規劃，還有53個中心村完成村莊規劃編制或修編，確保了農房改造依規布點、依規建設。同時，在規劃引領下，各地堅持因村制宜，民主決策，分類指導，多類型多模式推進，根據不同的區域確定不同的建設模式。如鳳林鎮政棠村完善規劃藍圖，推動了全村363戶拆除舊房、建好新房，85%農戶完成農房改造。

四是部門協調，管理服務環境顯著改善。在推進農房改造和下山搬遷工作中，我市各鄉鎮（街道）、各有關部門根據各自職能，強化服務，密切配合，探索創新，為順利推進農房改造工作營造了良好環境。如市國土局和市扶貧辦密切配合，共同研究制定了下山搬遷農戶建房報批簡化手續，有33戶得到了及時報批；市農辦作為牽頭部門，主動與有關部門進行溝通，及時解決工作存在的問題，并經常性到各鄉鎮（街道）進行服務指導，確保工作得到了順利推進，等等。

我市農房改造和下山搬遷工作總體上推進順利，取得了一定成效，在改善農村居住環境，提升農民生活水平，加快城鄉一體化進程，促進土地集約節約利用等方面起到了積極作用，并為下步提速推進打下了良好的基礎。但對照市委、市政府的要求還有一定差距，還存在著一些問題和不足：一是思想認識還不夠到位，有些地方對農房改造的宣傳不夠廣泛深入，沒有使廣大干部群眾充分了解掌握各項政策措施，動員發動的效果還不明顯。二是工作進展不平衡，區域之間差異較大，有相當部分鄉鎮舊房拆除僅是原址拆建，集中連片拆除、自然村撤并等工作力度不夠，進展較慢。三是村莊規劃不夠科學，有近三分之一規劃存在超過修編期、覆蓋面不寬、可操作性不強等問題，對農房改造難以起到控制指導作用。四是下山搬遷要素制約越來越大，如建房報批進度偏慢，老屋拆除任務較重、基礎設施配套滯后、宅基地跟不上需求、小區缺少公共服務場所、新區管理組織建設滯后運行困難多等。

總之，推進農村住房改造和下山搬遷工作，既是農村改革發展所趨，也是農民群眾意愿所盼。各鄉鎮（街道）、各有關部門一定要把這兩項工作作為城鄉融合的有效途徑，作為穩增長、促轉型、惠民生的重大舉措，進一步深化認識、大膽創新，扎實推進。

二、明確任務，狠抓落實，全力以赴推進2012年農房改造建設和下山搬遷工作

農房改造建設和下山搬遷工作是推進“中國幸福鄉村”建設的重要抓手，是一項綜合性、系統性較強的工程，面廣量大，任務艱巨，要將農村住房改造建設和下山搬遷兩項工作相結合，強化舉措，合力攻堅，使農村住房改造建設和下山搬遷工作全面走上科學化、規范化軌道。

（一）加快推進農村住房改造建設

農村住房改造工作的重要意義我歸納了一下，主要有四個方面：一是建設中國幸福鄉村的必然要求；二是改善民生、提升農民生活質量的需要；三是促進農民轉變生活方式的需要；四是節約集約土地的需要。因此，大家要深刻認識到加快推進這項工作的重要意義，把其作為農業農村的牛鼻子工作之一來抓。

為完成市政府去年年初提出的“奮戰三五年、農村舊貌變新顏”的要求，今年的農村住房改造任務比去年要艱巨的多，難度也大的多，我們的目標是：全年完成農村住房改造5000戶，其中農村困難家庭住房救助1500戶；拆除舊房8000戶，力爭10000戶；新立項建設用地復墾1500畝。為此，大家要在“完善機制、創新舉措、保障落實”上下功夫，拆出氛圍，拆出成效，重點突出抓好以下四方面工作：

一是要健全工作機制。農房改造是一項長期的工作，需要動員各方面力量齊抓共管，協調推進。領導要加強。從2010年8月份到現在，市里已先后召開4次全市性的會議，表明市委、市政府對農房改造工作的高度重視。各鄉鎮（街道）、各有關部門主要領導要親自抓，分管領導具體抓，努力形成黨政同抓、部門聯手、鎮村聯動的工作機制。同時在工作中要尊重民意、維護民利，贏得農民最廣泛的支持，確保農村改造工作積極穩妥，有序推進。責任要落實。農房改造的工作責任在市，關鍵在鎮，基礎在村。各鄉鎮（街道）、村要負好組織實施的主體責任，不僅要主要領導親自抓，而且要組織骨干團隊專門抓。市農房辦要負好總體規劃、政策制定和督查協調等工作責任，各有關部門要負好推進工作的共同責任，以最優的政策、最佳的服務、最高的效率，形成強大合力。督查要嚴格。各鄉鎮（街道）、示范村要在每月25日前上報工作進展情況。市農房辦要每季度督查通報實施進度，并及時總結推廣典型做法和先進事例。農房改造工作納入鄉鎮街道年度雙爭先考核，年底嚴格考核，表彰先進，鞭策后進。

二是要完善政策保障。今年，我市在去年原有政策的基礎上，進一步加大資金、土地、信貸等方面的支持力度。首先在資金保障上，除繼續整合中國幸福鄉村建設、土地綜合整治、下山搬遷、農房救助、村莊整治、中心村建設等各項涉農資金外，今年市財政將安排不少于920萬元專項資金用于農村住房改造建設以獎代補，重點獎勵集中連片拆除舊房、下山搬遷撤并自然村以及低保戶、困難戶建安置房統一安置等。同時，在實施農村住房改造建設中，對相關規費繼續實行免收或減半征收。其次在配套政策上，各鄉鎮（街道）、各有關部門在堅持原有好的做法的同時，要大膽探索推進農房改造建設的新機制、新方式，加快突破一些制約因素，如農村集體建設用地流轉政策、農民跨鄉鎮跨村建房政策、農村建設用地放棄補償標準以及撤并自然村、建設中心村、減輕農民負擔政策，為農房改造建設提供扎實的機制保障。

三是要強化規劃引領。編制規劃是開展農房改造建設工作的首要環節，也是決定農房改造建設水平的關鍵因素，我們必須堅持規劃先行，穩步推進。這里我要強調兩點：一方面，要嚴格執行市域村莊布點規劃，合理布點中心村和基層村，尤其要逐步減少行政村數量、適當增加中心村數量與規模，著力解決村莊布局散、建設亂等突出問題，使村莊空間布局更加科學合理，確保實現人口集聚、節約用地、環境改善的目的。另一方面，要在市域村莊布點規劃的指導下，按照不同地域、不同類型的鄉村特點、地域特色、文化內涵、人文景觀及實用、節約、美觀、協調，以及布局全面、功能完善的要求，加大村莊規劃修編力度，今年重點要編制完成5個重點鎮、30個中心村、60個行政村規劃。在規劃編制中，要注意把“是不是科學合理、有沒有地方特色、受不受群眾歡迎”作為衡量規劃編制水平的重要標準加以落實，廣泛聽取農民群眾的意見和建議，切實防止出現定位偏差現象，造成規劃脫節、重復建設。

四是要突出工作重點。按照“因地制宜、分類實施、量力而行、示范帶動、有序推進”的原則，有序推進農房改造建設。下一步重點要突出以下四個方面：一是做大中心村。對村莊布局規劃確定集聚發展的中心村、經濟強村、大企業進駐村以及列入市級下山搬遷、移民拆遷安置點等，要按照農村社區建設標準進行統一規劃、統一改造、統一建設集中住宅區，合理進行村莊功能分區，同步配套基礎設施和公共服務設施，加快形成具有相當規模、功能齊全的中心村。二是整治空心村。村莊布局規劃確定的保留村，按照農民生產生活需要，適度推進住房改造建設，嚴格控制新建獨立式住宅，鼓勵集中建設聯立式住宅。要不斷提高空心村拆除力度，特別是要加大連片拆除以及拆舊整理、復墾還耕工作力度，積極盤活和充分利用農村建設用地。三是搬遷撤并自然村。重點是針對明確需要搬遷的自然村，選擇區位優勢明顯的區域作為安置地，引導農戶集聚到城鎮和中心村、中心鎮，同時停止需搬遷撤并自然村的宅基地和建房審批，對一時無法實現異地搬遷的農戶，其危房經批準后可適當修繕加固。四是扎實推進示范村。在推進過程中，重點要抓好示范村、重點推進村的建設，以點帶面，為全市面上工作開展帶好頭。對示范村建設問題，我這里再明確兩點：一是申報的示范村必須要有村莊建設規劃；二是示范村舊房拆除必須分區域集中連片推進（包含自然村整體搬遷），其中每個區塊拆除面積原則上不少于1000平方米以上(建筑占地面積)。

（二）扎實推進下山搬遷工作

2012年計劃異地搬遷2000人以上，爭取3000人；拆除下山搬遷農戶老屋1500戶，爭取2000戶，促使2010年前下山的一半農戶老屋得到拆除，實現下山農戶建房應批盡批。重點要抓好以下幾項工作：

一是要強化老屋拆除。下山搬遷農戶老房屋拆除是下山搬遷工作的一個重要組成部分，改變老屋拆除難，下山搬遷農戶“一戶多宅”的局面，已成為當前下山搬遷工作中的一項重要任務。這里有兩層意思，一層意思是目前已搬遷農戶的老屋要采取措施堅決拆除；另外一層意思是對于新的搬遷戶要堅持“先拆后建”政策，必須把原居住地房屋拆除作為農戶下山搬遷的前置條件。工作思路上，要將下山搬遷與農村住房改造建設有機結合起來，徹底解決拆屋難問題。

二是要及時辦理建房手續。下山農戶建房報批工作事關農戶切身利益，關系到社會和諧穩定。去年，市國土局和市扶貧辦按照我的要求，在清湖鎮清泉村開展了下山搬遷農戶建房報批工作試點，取得了一定的效果，但從目前情況看，這項工作離廣大搬遷農戶的需求還有很大的差距，今年，國土部門還要再多想些辦法，進一步簡化下山搬遷農戶建房報批程序，加快辦理建房報批手續，實現應批盡批。

三是要引導搬遷戶致富。“搬得下”只是下山搬遷工作中的第一步，而“穩得住、富得起”才是下山搬遷工作的最大目標。因此，各鄉鎮要加強對下山搬遷農民的素質培訓，掌握一些適用技術，實現轉移就業。在產業發展方面，可以鼓勵發展一些來料加工，讓一些年紀較大、沒有一技之長的群眾實現就業；也可以鼓勵發展食用菌、溫氏養雞等短、平、快項目，拓展創業致富門路。

四是要加快宅基有效供給。目前我市山區農民下山積極性很高，許多農戶等著要宅基地。我想解決宅基問題可以從三條途徑解決：一是安置小區本身要加快宅基地的平整，積極盤活現有的土地，抓緊供給宅基地，盡量滿足下山搬遷農戶的需要。二是要注重從中心村、集鎮等有升值空間、有吸引力的地方選點，如賀村鎮、中部工業園區，吸引下山搬遷農戶。同時，要利用好荒坡，盡量少占用耕地。這里我還要再強調一下，各鄉鎮要嚴格執行小區60%的宅基地用于抽簽的相關規定，杜絕變相抬高地價，失信于民的的情況發生。三是引導城里有房或準備在城里購房的山區農戶，有償放棄宅基地。

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我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但我國是人口大國，人均資源相對不足，人均耕地只有1.39畝，僅為世界人均耕地的1/3。而且我國的人口還將繼續增加，對耕地的需求會進一步增大，人增地減的矛盾會進一步加劇。按照黨的十要求，我市正在全力加快工業化、城鎮化和農業現代化步伐，確保2020年與全國同步實現全面建成小康社會目標。

要實現和全國人民同步奔小康的目標，至2020年我市國民經濟生產總值年均增長率要保持在12-13%，固定資產投資總量年均增長20%以上，按各縣區投資密度平均150萬元/畝計算，全市每年新增建設用地總量約5萬畝，2013-2020年合計約40萬畝。為嚴守黨的十提出的18億畝耕地紅線，國土資源部提出了“1+8”供地創新組合政策，“1”即新增計劃用地指標，我市每年約0.7萬畝，最多爭取到1萬畝，合計8萬畝，但同時需要等量的占補平衡指標；“8”即存量建設用地盤活挖潛的八條途徑，但我市各類土地后備資源均已不足，全市可作為占補平衡指標的未利用土地僅剩2.7萬畝，農村工礦復墾地僅剩6萬畝，城鎮低效建設用地整合挖潛和閑置土地處置已實施多年，最多再置換建設用地5-6萬畝，其它像低丘緩坡開發、科學圍海造地我市全無資源。當前的土地供應瓶頸要求我們的城鎮建設不要再“攤大餅”式地外延擴張，少些寬馬路、大廣場建設；也不要單純追求GDP，盲目招商引資，為了使一些所謂的大項目盡快“落地”，不惜以違法違規為代價，闖紅線、碰高壓線。實現我們的小康目標在土地利用上要做到節約集約。

二、城鄉建設用地增減掛鉤工作的開展

隨著工業化和城鎮化的推進，城鄉建設用地的供求矛盾在一些地區越來越突出，耕地保護壓力不斷加大。要確保到2020年實現全面建設小康社會的奮斗目標，必然要加快工業化和城鎮化的發展，發展和建設需要占用大量的土地是不可避免的，另一方面國務院已作出決定，到2020年18億畝耕地不能減少，這是一條不可逾越的紅線。而且我國的人口還將繼續增加，這樣土地供需矛盾將日益尖銳。《政府工作報告》明確提出，要把節約集約用地作為轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手。發展是第一要務，這一點任何時候都不能動搖，問題在于發展必須是科學的、協調的、可持續的，表現在土地利用上必須堅持節約集約用地制度，堅守18億畝耕地紅線。這就要求我們要樹立正確的用地觀，從落實科學發展觀的高度，本著對事業負責，對子孫后代負責的態度，積極推進節約集約用地。

為引導城鄉建設集中、集約用地，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中提出“鼓勵城鄉建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅決落實兩個最嚴格的制度，就是要落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地規模。

2000年以來，在大量促進土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，部分地區為解決經濟發展用地需求與土地供應不足之間的矛盾，在基本農田和耕地受到嚴格保護的情況下，開始把重點轉向到農村建設用地，尤其是農民的宅基地。典型做法是針對農村居民點規模小、數量多、布局分散、環境質量低劣、土地利用率低等現象，開展農村建設用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農村建設用地置換經濟發展用地指標。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點工作，相繼出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》， 對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行了規范。

三、城鄉建設用地增減掛鉤試點的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉建設用地增減掛鉤項目，全國各地自2004年開始實施掛鉤試點工作，江蘇、安徽、山東等省取得了較好成效。其中，前兩批試點項目直接由部批準，第三次試點由部向有關省（區、市）下達周轉指標，由省國土資源部門確定試點項目并報部備案。三批掛鉤試點項目共下達周圍指標43萬畝，涉及省份共24個。據了解，到2009年底，第一批試點已拆舊復墾5.85畝，約占下達周轉指標的80%；第二批試點已拆舊復墾3.84畝，約占下達周轉指標的33%；各地正在組織編制第三批試點實施方案。

我縣城鄉建設用地增減掛鉤試點工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護。我縣在對2009年、2010年第二批次和2012年增減掛鉤項目的實施中實現了耕地動態平衡。按照掛鉤試點專項規劃，農村宅基地復墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實施農業規模化和產業化進程，在保護耕地的同時，促進了農業生產效益的提高。

二是節約集約用地水平極大提高。2009年以來，我縣共申報三個批次增減掛鉤項目和一個土地綜合整治項目，項目區的拆舊區涉及30個行政村，占地747.2809公頃。通過實施掛鉤試點，將分散的自然村落人口集中，安置僅使用土地346.5851公頃，安置區人均用地降至65平方米，在留足農村發展預留地的情況下還可以節約土地近53%。

三是用地布局得到優化。城鄉增減掛鉤為平臺，積極推進小城鎮示范建設，實現了農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區三區統籌、聯動發展。進一步加快了農村人口向小城鎮集中，工業向園區集中，農業向設施農業集中，優化了用地結構和布局。

四是推進了城鄉統籌發展。通過掛鉤試點，人口向小城鎮集中，政府公共服務的功能進一步發揮，道路管網設施、市政公用配套設施進一步完備，教育、醫療、娛樂等服務基本實現了城鄉均等化、農民工作、生活便利化，農村環境面貌煥然一新，城鄉發展的差距迅速縮短。

五是農民生活質量得到提高。通過掛鉤試點項目的實施，解決了廣大農民的長遠生計，農民家庭財產和收入大幅增加，實現了“安居、樂業、有保障”。

四、問題和隱患

隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復墾區復耕土地的產權歸屬問題。有的地方將原宅基地復墾之后的土地收歸當地鄉鎮所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當地鄉鎮政府使用的，是否應按規定辦理征地手續，土地增值的收益如何返還給農民等方面的法律依據比較模糊，有關規定缺失。

二是掛鉤項目區拆遷農民安置與權益保障。掛鉤試點開展的時間還不長，地方政府在實施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農民搬遷意愿、能否如期復墾拆舊區，是否能按時歸還周轉指標上，對搬遷農民宅基地和建新占用承包地的補償標準、承包地復墾后承包權分配、掛鉤項目區內發展產業的權益是否讓農民共享等問題，沒有深入研究，事實上這也是掛鉤實施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實施的范圍，還需要在農民權益的保障問題上繼續總結和創新，繼續深入研究和試點。

三是耕地數量雖能做到不減少，但耕地質量難以有提高。部分試點缺少推進復墾工作的有效措施。經批準開展的掛鉤試點項目單位在爭取周轉指標時十分積極，但對拆舊、復墾的重視程度不夠，加之土地復墾是一項系統性工程，效益顯現時間較長，工作開展效果不能立竿見影，在土地復墾方面手段少，措施弱，制約了土地復墾工作順利開展。復耕后的耕地質量有待于進一步培育和提高。部分掛鉤試點項目復墾的耕地數量達到了歸還指標的要求，但因肥力的培育需要較長時間，復耕后的耕地質量較低，有待于進一步改造。

四是項目區設置與土地利用總體規劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規劃沒有考慮掛鉤工作，現在部分地區的規劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉鎮的村鎮體系規劃尚未進行。土地整理規劃與土地利用總體規劃、城市規劃、城鎮規劃等規劃相脫節，有的掛鉤項目區安排與未來城鎮布局、結構、發展方向還不能銜接。

五、建議

一是科學做好掛鉤試點規劃。掛鉤專項規劃一定要與土地利用總體規劃、村鎮規劃、土地開發整理規劃相銜接，以引導掛鉤試點工作穩步有序地開展，值得進一步研究。

二是協調掛鉤試點各項政策。進一步加大與國家發改委、財政部、國土資源部、住房建設部相關部門的協調力度，協調好各種政策。明確減免掛鉤項目區“兩費一稅”（新增城鎮建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅）。進一步明確掛鉤試點在稅收、土地使用權證、行政許可等方面也辦理相應手續的有關規定。總結試點工作取得的經驗，對一些成熟的管理辦法和規定要上升到法律法規的高度。

三是積極探索后續管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進，涉及的村莊合并、農村集體經濟資產的權益分配的變更和社區管理等問題逐漸顯現出來，必須探索產權管理的新思路，明確土地權屬，鼓勵有條件的地方實行農村集體土地折股量化，農民參與股權分紅。

四是進一步加強復墾工作。研究制定能夠切實快速推進復墾工作的措施，確保指標掛鉤周轉中耕地數量不減少，質量有提高。進一步加大監督管理力度。加強掛鉤試點項目監理制度建設，項目實施進一步規范化，可采取國際慣例招標有資質的監管單位，對項目建新、拆舊、復墾等進行全程監控，對項目資金使用情況進行嚴格審核。強化上級政府和部門對下級政府和部門項目參與過程中的監督檢查。

五是加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任 ，建立節約集約用地考核制度。要把節約集約用地考核納入市、縣經濟社會發展綜合評價體系，使各級政府及相關部門領導切實承擔起推進節約集約用地責任。建立節約集約用地的監測，主要是做好土地市場動態監測和土地變化狀況監測。及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。對批多用少、占而不用的土地，堅決依法收回，重新配置。做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

篇9

一、學習傳達情況

縣“兩會”和農村暨經濟工作會議結束后，我局立即行動起來，分別召開局黨組會議和全體職工會議，傳達會議精神，部署貫徹意見。黨組會議傳達了兩個會議的精神，研究了建設社會主義新農村的工作思路、200年主要工作任務以及招商引資工作落實獎懲辦法。全體干部職工會議介紹了兩個會議的召開情況，組織學習了肖書記和楊縣長的重要講話，在全面總結2005年工作的同時，對2006年的工作進行了全面地分析和部署，并要求全體干部職工認真學習和貫徹落實兩個會議精神，牢固樹立成就感、緊迫感和責任感，緊緊圍繞社會主義新農村建設、經濟大發展的主題，積極參與、服務于全民創業活動，努力開創我縣國土資源管理工作的新局面。[網文章找文章到網]

二、工作目標任務確定情況

根據兩個會議確定的目標任務，結合我局工作實際，研究確定了2006年的主要工作目標任務，即抓好六項重點工作。

（一）服務地方經濟發展。圍繞“東向發展”和“一主兩翼”戰略的實施，堅持服務發展的意識不動搖，正確處理好嚴格土地管理與經濟建設的關系，充分發揮土地資源在城市建設中的基礎性保障作用。堅持“有保有壓、區別對待”，科學編制和嚴格實施土地利用年度計劃，加強建設項目用地預審，優先保障重點建設項目用地需求，支持有利于結構調整的項目建設用地。

（二）加強基礎業務建設，奠定堅實基礎。加強城鎮居民住房土地使用權登記、發證工作，擴大土地登記覆蓋面，推進農村宅基地和集體土地所有權登記發證。進一步完善城鎮地籍調查成果，全面完成城鎮地籍數據庫的建設任務。加快土地利用更新調查工作進度，6月底前完成土地利用數據庫建庫任務。啟動基準地價更新工作，力爭年內完成更新任務。大力推進電子政務，完善政務信息網上公開制度，以信息化推動國土資源管理的現代化。

（三）整頓和規范礦產資源開發秩序，推進礦業權市場建設。按照《國務院關于整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》要求，進一步整治和規范礦產資源開發秩序，堅決查處無證勘查、開采等違法行為，強化礦業權轉讓管理，嚴格按規劃要求設置礦業權，按法定權限、程序登記發證。認真做好礦產資源總體規劃和地質災害防治規劃實施前的宣傳工作，努力形成領導支持、礦業主配合、投資者遵守的良好工作氛圍。同時，進一步加強地質災害防治工作，完善群測群防網絡和監測預警體系，全力協助、指導版書鄉政府實施白楊嶺山體地裂縫地質災害搬遷避讓、工程治理項目，按要求及時上報有關資料和數據。

（四）規范發展土地市場，推進土地收儲運營。嚴格落實經營性用地“招拍掛”出讓制度，進一步擴大土地有償使用范圍，逐步實行經營性基礎設施用地有償使用，禁止非法壓低地價招商。建立土地有形市場和土地市場動態監測制度，促進土地市場秩序的公開、公平、公正。重點做好張家壩開發區、南門原汽車八隊、交通局配載中心等地塊的收儲運營工作，為城市建設與發展提供財力支持。

（五）堅持依法行政，規范執法行為。深入學習貫徹國務院《條例》和《國土資源規定》，妥善處理好國土資源問題。進一步完善工作制度，對各類案件按照“屬地管理、分級負責”的原則及時加以處理，切實做到來訪有記錄、問題有答復、處理有反饋。堅持依法行政，進一步加大土地執法力度，規范執法行為，完善城建國土聯合執法機制，嚴肅查處非法批地、占地等違法案件。

（六）鞏固活動成果，加強隊伍建設。積極鞏固先進性教育和機關效能建設活動成果，建立健全長效機制。進一步加強國土資源管理干部隊伍建設，深入推進完善體制提高素質活動，為全面履行國土資源管理職責提供有力保障。根據縣政府確定的鄉鎮國土資源管理體制改革方案，按照具體的改革辦法和實施步驟，組織實施并完成鄉鎮國土資源管理體制改革工作，促進基層國土資源管理工作到位。

三、建設社會主義新農村工作思路

（一）進一步加強基本農田保護工作。鞏固基本農田保護檢查工作成果，強化保護責任，完善保護標牌，確保基本農田數量不減少，質量不降低。每年對基本農田保護工作進行考核評比，對成績突出的鄉鎮、村和農戶予以表彰獎勵。嚴格項目用地審批，占用基本農田保護區的項目一律不予通過。加強農村居民建房用地規劃管理，嚴禁零星占用土地建住宅，引導農民建房按規劃要求向中心村集中。

（二）深化農村征地制度改革。一是依照法律規定制定符合我縣實情的征地補償標準，目前正在開展制定征地統一年產值標準工作，成果將逐級上報省政府批準后公布實施。二是修改和完善征地程序，建立土地征收的協商機制和司法裁決機制，把征地工作納入規范化和法制化軌道。三是建立和完善切實可行的社會保障體系，切實解決失地農民的后顧之憂。

（三）切實抓好土地開發整理。一是成立縣土地開發整理機構，要求各鄉鎮確定專人負責，將土地開發整理工作納入年度目標考核。二是從規劃、申請、立項、施工到監督檢查，竣工驗收，全程搞好服務。三是走因地制宜、綜合開發整理的路子，將土地開發整理與灘地改造相結合，與落實村莊規劃相結合，與改造中低產田相結合。2006年重點抓好江村和廟首兩個省級項目實施過程中的監督管理工作，做好三溪土地整理項目的申報立項與報告、預算的編制。

（四）抓緊抓好重點地質災害隱患點治理。我縣是地質災害易發縣之一，全縣約有200個地質災害隱患點。為進一步加強重點地質災害隱患點治理，根據《全省重點地質災害隱患點治理方案》，我縣已有3個隱患點列入省批準同意實施避讓搬遷或工程治理計劃，2006年安排版書白楊嶺，2007年安排白地洪川和俞村下周家，以徹底消除其地質災害隱患。我局將全力協助、指導當地政府作好治理項目的實施工作，按要求收集、上報有關數據和資料，切實做好關系人民生命財產安全的實事。