導語：如何才能寫好一篇農村土地補償法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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[關鍵詞]補償費用；社保資金；土地財政

[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.03.046

1 農村征收中的補償費問題

隨著城鎮化發展，越來越多的農村群眾涌向城市，在推動城市經濟發展的同時，增加了社會壓力，城市向周邊土地擴張，土地征收范圍增加，農村集體土地一旦被征用，除了補貼以及補償款之外，被征收農民幾乎無收入可言，因此我認為現在征地制度的主要缺陷可以說就是補償費用過低。土地補償費是一種對土地所有權的失去給予的補償，因此該項補償按照法律規定應當歸集體所有，即歸土地所有權所在的集體組織所有。依照法律規定，農村耕地的土地補償費按土地畝數計算，補償標準為土地補償費等于該耕地被征收前三年平均年產值乘以補償倍數。自2004年10月起該項費用已被國務院28號決定解禁準許集體經濟組織在內部分配，以更大的保護公平公正的原則，集體組織內部進行分配辦法各省有不同的規定，有的省甚至還沒有具體規定。但分配的主要守則是按村民自治原則，是由2/3多數以上村民進行表決，最終決定分配方案。

2004年10月底，國務院決定，提出要為失地農民解決社保這一重大問題，2006年4月國土部提出新措施，對于沒有解決社保資金的地區不得批準征地，至此我國農民有了社保資金的強制性規定作為保障，土地補償費用中就此新增加了一個補償項目―社保資金，并且規定社保補償標準不得低于低保標準，由國務院授權的省級人民政府制定具體補償標準和辦法。這些做法都是為了保護失地農民的基本生活，維持基本生活秩序，僅僅如此，無法提高失地群眾的生活質量，對于一些年紀較大的孤寡老人來說，這費用可能還不夠去一次醫院的開銷多。

現如今，補償費標準過低已成眾所周知的問題，并且，目前農民被征收土地的最大問題是面臨與城市土地“同地不同價”的地位，以至于農民無法享有土地征收后產生的比如增值等隱性利益，利益補償的范圍非常狹隘。依照國家標準，按照土地固有平均產值為基數計算，是不太科學的，隨著社會問題的變化發展，以固有產量為補貼，一次性給付以后幾年幾十年可能產生的價值，也是是不嚴謹的。作為土地的實用價值，在任何時期任何方式的副作用下都可能會產生變化，包括農產品的價格浮動，是難以揣測的。因此，單純的一次性補給費用我認為是不合理的。美國《財產法》中規定，合理的賠償，是指賠償業主一個公平合理的市場價格，包括財產的本身價值和可預見的未來收益的資產，按照之前征收計算標準征地補償的市場價格，不僅彌補了現有土地被征用的基本價值，還要考慮補償土地可能預見到的未來價值，除此之外征地補償必須考慮到會造成的損失。例如在美國因征地需要搬遷的農戶不僅可以獲得免費咨詢，還可以獲得到達新地點后的幫助費，法律在保障農民土地權益方面規定得相當詳細。我們可以從中西方的比較中，獲得一些靈感，進行一些科學的借鑒。

2 對補償費過低所引起的思考

如今的關鍵問題我們已經提到，即農民難享土地增值之利。北京大學法學院副院長沈巋認為，土地增值通常并不是農民投入形成的，而是政府或開發商投入資金對周邊地區進行開發建設等諸多因素造成的。農民對于土地投入很大，理應對農民進行全方面的回報，但是我們是否忽略了社會的作用呢。同時，我認為土地補償方式比較單一，應當豐富補償方式，使其多元化并存。其后續可產生的問題例如農民失去土地后應該獲得什么樣的幫助措施呢，農民想要開展其他的生活方式肯定會遭遇困難，怎么樣才能幫助他們走出這種困境呢，這些產生的后續問題是由國家規定還是由國家授權地方政府規定呢，我國的相關規定都沒有詳細的說明。

韓國、津巴布韋等國家利用債權補償制度來解決征地補償問題，債券補償制度是韓國在征用土地補償上的一種新形式。韓國在1991年修訂后的《土地征用法》中規定：對于土地征用和使用的補償，除其他法律的特別規定以外，原則上要以現金進行支付。但是，如果項目人是國家、地方公共團體、公共團體、土地公社及由總統令指定的如道路公社一類的政府投資機構時，在土地所有人及利害相關人同意的情況下，在補償金超過總統令規定的部分時，該超過的部分可以用該項目人發行的債券進行補償，債券的償還期限為 5年以內，利率應該高于債券發行時的一年定期儲蓄利率。英國的土地征用被稱為“強制收買”。英國對土地征用的補償作了較詳盡的規定，其中土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。由此可以看出，國外的土地執行度相對成熟和完善，對于征收的主體客體都有嚴格的條件。

我國可以借鑒這些做法，利用發行土地債券的形式，對農民進行補貼，增加補貼形式多樣化，讓農民進行自愿的選擇?？梢砸罁魇胀恋財盗堪幢壤l放土地債券，村民可以以低價購買的形式買入，依照固定利率固定時間，在規定年限內兌出，還可以彈性的規定時間段，在土地征收后的增值期間，可以適當的提高利率，幫助農民獲益。這樣自愿靈活的形式，可以幫助土地開發者籌集資金，在短時間內拉動經濟效應，同時可以彌補提高土地補償金的過程中導致的資金短缺，拉動經濟發展，并且對于農民群眾來說利率高風險小，在一定程度上幫助提升生活質量，在一定程度上利國利民。

與此同時，可以給他們更多的機會參加到再就業活動中去，2006年以來，江蘇、海南、烏魯木齊等地的人大代表，紛紛就失地農民再就業培訓提出議案以及優惠政策，專家學者都非常重視失地農民的再收入問題。我認為我們可以在征收土地后，該土地新的使用主體不論是項目還是工程都可以采取優先聘用的形式，為一些雖然失去土地但是有能力者安排相關崗位，要大力發展農村成人教育，大力開展農村勞動力轉移培訓，增強農民就業創業的能力。增加他們的收入，拓寬增收渠道，盡量避免造成由于失地產生的矛盾激化，導致對政府的信任危機。比如為建學校而進行征地的當地村民，可以在學校里通過進行一些力所能及的勞動來獲取收入，例如學校清潔工、維修工等，幫助他們增加額外的收入。以及失地農民群眾中的不再需要的農作物器械，包括收割機等機器設備可以予以一定價格的收購回收，既可以對這些農民群眾一定的補貼，又可以低價賣給更需要的群眾，福澤他人。但是，這都無法解決農民的根本問題，前面我們多次講到，土地的增值之利農民無法享有，要想使土地真正產生循環效益模式，帶動土地進入流轉市場，促進土地效益增加，盤活土地行情，是幫助解決目前土地二元化、市場扭曲的重要方向。

3 結束語

要想保障農村土地的可持續利用，就必須在上下些苦功夫。首先在國家政策上必須落實，我國國家法律要出臺相關政策對于城鄉農村同地不同價的現象進行適當的改變，現如今一些人稱土地補償費為吃老本，土地補償費對于他們來講是今后生活的依靠，失去了土地所有權相當于失去了土地這一活的生活來源，并沒有從根本上幫助農民享受之美，只是一定程度上的經濟幫助而已，而且政府在土地征收時也不乏的現象的產生，在當地大搞“土地財政”的情況也出現過，不僅損害了農民的利益，還降低了政府的公信力，導致土地矛盾的激化，只有做到公開、透明、系統才能將城鄉統籌發展貫徹好。我國法律就缺乏相應的監管手段，如果不能將其程序法律化、程序化、透明化，只會陷入矛盾的惡性循環。

農村土地補償費的保護是農村土地法制的重要內容，是土地制度中難以替代、簡化的重要環節，是關乎于約7億農民根本權益的重要內容，是無法忽視的重要環節。十七屆三中全會以來，大力加強農村建設成為又一個重要而鮮明的話題，這并非老生常談，而是在社會不斷前進中的重要目標――促進城鄉統籌發展。我們要在在借鑒外國現金土地法律機制的基礎上，制定相關的保護機制已經法律法規，更要不斷加強群眾監督，建立成熟的層級遞進的保護制度，從更多方面進行監管。研究保護農民補償費問題有著重要意義，我始終相信，在堅持社會主義新農村建設的道路上，不停的改革創新，就是保障農民根本權利的重要途徑，在不久的將來一定會是促進發展鏗鏘有力的力量。

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1.我國農村土地征用補償存在的問題

1.1法律體系以及法規依據可行性低

目前，我國的土地征用相關問題主要依靠土地管理法以及憲法來解決，尚未制定和確定具有較強針對性和專業性的土地征用補償法，導致補償規定不明確，執行力度相對薄弱。除此以外，相關的法律規范尚未健全，可操作性比較匱乏，難以為補償制度的貫徹落實提供強有力的支撐。另外，土地征用補償標準的制定以及執行是以土地的原用途而非現行市價為實際的依據，導致補償標準缺乏一定的合理性和可行性，農民的合法權益在一定程度上受到了侵害。

1.2征地貨幣補償值的制定缺乏科學合理性

現階段，我國土地被征用的農民一般而言具有較低的土地補償值，具體可以從以下兩個方面進行概括：首先，補償標準遠遠低于農民的實際生活水平。在土地被征用后，農民的主要生活來源被切斷，生活水平和質量可能會逐漸下降。其次，土地征用補償標準常常與實際的土地市場價相去甚遠，根據土地補償所采取的分配方法來看，農民人均獲得的安置補助費基本上很難維持正常水平的生活開銷，除此以外，征收的土地按照土地用途進行補償時，相應的補償價格也往往嚴重低于實際的土地市場價，農民的利益很難得到全面有效的維護。

1.3征地補償標準現存弊端相對較多

土地管理法雖然對耕地征用的補償費用進行了明確的規定，然而其征地補償標準卻有很大的弊端。首先，在土地征用補償標準中，補償費用劃分的范圍和界定并不科學合理。由于對征用的土地進行補償時，涉及的因素以及內容相對的復雜，會因不斷發生變化的條件的干擾而受到較大的影響，因此存在著較大的不確定性，難以保障其穩定性，另外，很難確定有關測量數值的準確性、合理性以及科學性，導致補償標準難以對實際的情況進行真實、準確的反映。其次，補償標準中對補助、補償費用的應用范圍進行了明確的規定，而其他的相關費用卻沒有囊括在內，特別是拆分損失補償、鄰地補償以及預期發展價值補償相對缺失，這些損失一般由農民承擔。一般情況下，土地的價值是以整體為單位進行衡量的，但是很多土地的征用方式為部分征用以及分割征用，土地的規模大大縮小，導致土地的整體價值被削減。除此以外，在外部原因的影響下，征用土地的應用領域也會在一定程度上影響其周邊土地的價值。

2.完善農村土地征用補償制度的措施

2.1細化補償項目，擴大補償范圍

在土地征用的過程中，造成財產關系產生變化的原因難以進行預期以及預料，所以，一般情況下，土地所有人承擔的財產風險比商業風險要大得多，造成的風險既包括直接損失，也有因周圍環境變化所造成的可預期利益的損失。對于國際征地補償理論而言，以上所提及的損失并不由征用主體負責，而主要由土地所有人來承擔，因此，農民的利益會在一定程度上受到損失，所以，這些商業投資行為嚴重的缺乏科學性以及合理性。所以，對補償標準以及項目進行統一化和細化，促進征地補償公開性以及規范性的提升，不僅能夠切實的補償由征地造成的一系列不合理損失，還能全面的保障被征土地所有人的合法權益。

2.2科學地制定農地征用補償制度

在現實中，在農地征用過程中，土地的所有權發生了轉移，土地不再歸農民所有，而是成為了城市土地并歸國家所有。被征用的土地發生轉變后，土地的價值在一定程度上得到了較大的提高，換言之，土地補償費的制定同當地區域經濟發展水平有著密切的聯系，但是同年產值并沒有很大的關系。由此可知，我國目前制定的征地補償費用實際上并不高，同時也無法對土地價值造成影響的經濟因素進行全面的反映，導致在投資情形以及投資水平具有較大差異性的情況下，征地補償費用的差異性也難得到真實的體現。政府征地耗費的成本較低，很難對國家機關征地行為進行約束，難以維護土地流轉市場的秩序，也會給糧食安全造成較大的潛在威脅。所以，應該努力的改變征地補償機制以土地年產值為依據的進行土地補償的行為，以切實的提高征地補償的公開性以及規范性，真正的維護農村土地所有者的合法權益，體現法律法規的公平性以及公正性。

2.3轉變政府職能，改進征地補償程序

對于建設用地而言，無論其用途是用于經營性還是公益性，其中征用方法都具有較強的強制性，過于片面的對政府職能進行重視，導致市場的作用被忽視，政府征地時對地價過于壓制，希望借此吸引更多的招商投資，造成土地征用補償長期處于較低的水平。為了對征地制度進行改革，減少耕地被濫用的情況，切實全面的維護農民的發展權、財產權以及生存權，就要轉變政府職能，充分的汲取經驗教訓，提高征用程序的科學合理性，進一步的明確有關部門的職權，對政府部門的征地行為和權限進行嚴格的限制和約束。征用地應該分為經營性以及公益性兩種用地，除去特定的重點工程，建設性用地的取得方式應該具有有償性特征，以切實的促進市場機制職能和作用的發揮。

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關鍵詞：土地征收補償范圍間接損失土地承包權社會保障

征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。

根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。

（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍

土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的?，F行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。

為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。

2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍

現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

季秀平．物權之民法保護機制研究［M］．北京：中國法制出版社，2005．287．

李迎生．市場轉型期的農村社會保障制度建設：進展與偏差［J］．中國人民大學學報，2005，（4）：23

李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進程研究［M］．桂林：廣西師范大學出版社，2004，108．

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【關鍵詞】土地征收 補償 公共利益

目前在我國,隨著生產要素的集聚和城市的逐步擴容,大量土地被征收逐漸成為一種無法避免的趨勢,這使得私有財產權保護問題日益突出?！安怀姓J主體性的制度沒有任何正義性可言”,現實中需要使用前置程序和補償救濟措施對集體土地權利進行保護。為此,立法者必須從一貫的公法思維中走出來,因為土地征收制度是一個與公私法和實體性規范都有關系的比較復雜的法律體系,其核心在一定程度上是受私法的物權保護制度所保護的,它恰好是這個土地征收制度中的原始基點。

“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據

每一種制度的出現、運行和發展都離不開理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關法律基礎有助于合理認識被征收人征收行為的法律性質和責任,還可以為依法確立征收補償制度提供法律上的支持。任何社會的不同經濟發展階段都具有不同的理論,梳理從古至今的土地補償理論,主要有以下幾種:得權說、恩惠說、公用征收說、社會職務說、公平負擔平等說、特別犧牲說等等。自從1949年以來,我國學界一直比較認同的只有“特別犧牲論”。

“特別犧牲論”是以財產權平等保護的原則為出發點的,它認為財產權不僅具有社會性義務,而且應該適用平等保護原則。與一般公法上的限制不同,在財產征收時,權利人必須要等到具體的征收行為公告后,才能知道自己的權利是否遭到了征收的損害。針對少部分人為公共利益所做的犧牲,國家應該給予相應的補償,使其恢復或維持原有的財產狀況。雖然“特別犧牲論”承認征收本身違反平等原則,但是對于補償標準的規定是不合理的。在市場經濟條件下,土地一直在增值,土地價格也會隨土地市場供求關系的變化而變化,但是,農民無法根據資源價值的高升持續獲得補償,只能一次性獲得有限的補償金。這種“買斷”方式不僅使農民失去了土地增值帶來的利益,也失去了土地承包權。這種所謂的“不完全補償原則”是違背公平理念的。

關于我國土地征收補償制度缺陷的私法分析

公權力對私權利的侵害。在我國土地征收制度中,自由裁量這個名詞主要是針對公權力的,它涉及兩個方面:

首先,公益性的認知問題。對于公共利益具體指的是什么,目前我國尚沒有明確的規定。事實上,我們只是把原則上的規定帶到了實際的操作中來,但是關于什么事業才是適合“公共利益”的,目前是沒有明確規定的。如果只是簡單地根據原則性規定對行政機關進行約束,這顯然是不明智的?，F行的征地制度不排除商業征收,這樣會導致在征地過程中不能區分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地,沒有采取相應的方式進行轉讓的行為,有違公共利益的宗旨。如果在物權法出臺之后還繼續允許此種商業征收存在的話,不僅不能創造交易公平、秩序合理的土地市場,而且還會影響私人財產權保護制度的實行。

其次,程序制約問題。目前,在土地征收制度中,并沒有全面的關于征收目的公益性的論證機制和審查機制。這包括:多方主體公開地對征地目的進行論證,以判定其是否符合公益性,此過程稱為公開論證機制;相應地,對土地征收目的的審查行為稱為審查機制。在我國《土地管理法》中,土地征收是要經過國務院或者是省級人民政府的批準后才生效的,但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府,因此,《土地管理法》的這種規定是根本起不到作用的。而關于土地征收目的公益性的公開論證機制更是不可能實現的。

集體所有權主體虛位。我國的土地所有權有兩種形式:國家所有權和集體所有權。二者不存在隸屬和派生關系,各自具有獨立性,地位平等。當我們從所有權架構的理論層面進入實際中時,一些問題就會顯現。例如:土地在集體所有者間的界定時常是模糊的,這就給確定土地征收法律關系中的權利主體增加了相當大的難度。《憲法》、《土地管理法》等相關法律規定農村土地由農民集體所有,集體土地由集體經濟組織行使所有權。然而在實踐中,政府部門不是集體經濟組織而是國家機關,村民小組不具備獨立的法律地位、無法確定與村集體的權屬關系,當政府征用土地時,就出現了無人能夠代表“集體”行使集體土地所有權的局面。對所有權主體的規定卻造成了集體土地所有權主體的虛位,集體的土地本來歸人人所有,然而卻成了人人無權,結果在接受征地補償過程中,分配規則也成了空談。

對于完善我國土地征收補償制度的一些建議

自我國加入WTO以來,土地征收補償法律制度也隨之突破傳統計劃經濟體制的限制,與世界上其他國家先進的法律制度接軌,并處于逐漸完善的過程中。筆者認為,目前土地征收補償制度應當從以下幾個方面去思考:

樹立農村集體土地權利的平等理念。憲法明確規定國家所有和集體所有是我國土地所有權的兩種形式,那么二者地位平等,應受到憲法和法律的同等保護。因此,不能認為集體土地所有權是國家所有權的替補,不能用公權去刻意侵犯私權,更不能以國家所有權的名義去侵犯集體所有權的利益。為此,我們要改變對于土地所有權的立法思路,既要明確公權行使,也要用私法私權的關系安排征收關系,維護農村集體土地所有權是新時期農村土地征收法的目標。現行法律關于農村集體土地所有權的規定還是相當不完善的。集體經濟組織往往是只有土地的占有權、使用權和收益權,并沒有相應的處分權,更不能通過什么方式去實現土地所有人的利益。有關土地征收的行政過程是復雜的,一個平等的財產交易過程,既要適用行政法調整,也要適用私法的調整。但在市場經濟條件下,土地征收仍然只是一種商品交換關系,還是應當遵循市場經濟規則。因此,我們必須完善土地征收法律,確保農村集體所有權的完整和平等,合理適用私法,遵守法律并按照市場的規則來征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在憲法中,程序是財產權保護的核心。土地征收是無法避免的,因此對于土地的保護表現在對土地征收目的的審查以及補償標準和征收程序的核驗上。我國規定,在土地征收過程中,征地補償要發生在方案確定以后,相關地方政府應公告農民并聽取他們的意見,但是這些程序只是一些原則性的規定,比較粗糙,與正當程序的差距還相當大,而且很容易造成土地非法轉讓等違法行為發生。因此,土地征收在程序上需要細化。我國可以借鑒國外的制度和程序。例如,提前三個月貼出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地單位和征地的詳細信息,以便增強征地工作的公開性,使被征土地所有者對于征地情況有詳細的了解。如果在征地過程中發生異議,可以舉行聽證會,聽證費用由征地單位承擔。在省市人大常委會上建立土地資源審查委員會,由委員會在聽證會舉行之前,到現場去察看并準備一定的資料。在聽證會上,用地單位和被征收地單位應該綜合各方的意見、證據,最后由土地資源審查委員會進行裁決。這樣可以讓土地所有權者參與到土地征收過程中,使他們進一步了解被征地的實際面積以及國家土地補償標準等具體情況,一方面有利于增強農民的法律意識,另一方面又可以提高土地征收過程中的公開程度,讓土地征收制度和程序更加透明。

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為防止土地問題的大量出現國家采取了很多措施來保障農民權益的實現，如建立征地補償標準協調裁決機制，征收土地確保農民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區片最低價等，這些措施使農民權利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發生，相反在農民土地維權行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學者認為應當歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態度。大部分地區在征收土地過程中確實存在很多的違法情節，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權威侵害了失地農民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農民征地補償款這一行為已經大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償的區片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經很少發生了，可以說很多地方征收農民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關系農民的切身利益的問題。引發農村土地糾紛的根本原因征收土地對農民的補償標準，即土地被征收后農民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國現有的征地補償制度。

關于現行的征地補償依據是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?/p>

關于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應當屬于失地農民。但是對于土地補償費我國現行法律有著不同的規定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督?！眹临Y源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置?！?/p>

集體土地被征收其土地所有權屬于農村集體經濟組織這是沒有問題的，土地管理法規定歸農村集體經濟組織所有也是按照土地所有權進行規定的，但是就集體財產應當如何分配并不是集體經濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農戶，20%分配給集體經濟組織由其依據村規等依據進行支配。

三、土地糾紛產生的根本原因。

從法律的規定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農民進行補償，而僅僅是對征收土地給農民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農民失去土地而間接產生的一切經濟損失是不予補償的，在法學界這種補償的原則被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平。按照憲法和法律的規定，征地是指為了公共利益依照法律規定的權限和程序將農民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標的物具有的價值來進行補償的，即法律授權政府可以低于正常價值的標準將農民集體所有的土地變成國有，將農民正合法享有的土地使用權終止并轉讓到他人手中。

該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產權的剝奪，它已超越了財產權限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準許財產權的剝奪，使財產權的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財政現象嚴重。

在法律授權為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發?！奔丛谕恋爻鲎尳鸢俜种呤畬儆诘胤秸斦?，在發達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此征收土地規費，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛視采訪時披露“每年可以向農民征收多少土地是由國家根據發展規劃來確定的，比如在金融危機暴發以前，正常年景下，國務院審批的對各省可以使用的建設用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農民的土地。今年由于情況特殊，應對金融危機，保增長，各地的建設規模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務院批準的建設用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農地的?！薄Ｆ鋵嵲趪铱刂浦笜送夂芏嗟胤秸疄榱嗽黾迂斦杖氪罅康某瑯苏嫉兀磁日嫉男袨闀r大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴重。

并且對于土地出讓金這種不穩定的財政收入也不會納入財政預算，這一定程度上增長了腐敗現象。為追求業績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設，導致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現象滋長，對于這些行為農民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年產值來確定的補償標準不能正確的實現土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權是一種受限的所有權，農民集體自己無權對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權進行處分，這一規定一方面維護了我國集體土地的穩定，但同時也限制了集體土地價值的實現，將集體土地大量限制在農用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標準實際上不符合平等公平的原則。農民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內，但當這些土地轉變為國有土地進行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權法規定因公共利益的需要可以征收，但在現實中大量被征收的土地是用于房地產等商業用地，商業開發當然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農民的反抗往往沒有足夠的耐心來協調和解決。在有些地方常常會出現農民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等機關成為處理人民內部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴重。

一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴重。

四、對于處理土地糾紛的建議。

對我國土地糾紛的處理問題，總理曾發表過觀點。在承諾農民的土地經營權永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農民給予應有補償，其中“土地出讓金主要應給予農民”。昨日，他在十屆人大四次會議結束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路。”他表示，前進中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農民更好地實現土地價值，抵御非法侵占。表示，中國農民問題的核心是土地問題，中國農村實行家庭承包經營，土地屬于集體，但生產和經營權屬于農民。對此，他認為，“這是一大特點，也是一大優勢”。隨后，他論述了如何保障農民的土地經營權。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須保護農民對土地生產經營的自，占用農民土地必須給予應有的補償。土地出讓金主要應該給予農民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農民土地的人。

總理客簡明的話語，其實已經客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結合總理的觀點和當前土地問題產生的根源，筆者以為解決土地問題應從以下三個方面著手。

一、提高失地農民的征地補償標準，改變以往以耕地年產值來確定補償標準的原則，在征地補償中要充分農民集體對集體土地的所有權。

二、限制征收土地的條件，建設項目使用土地的應通過政府主導和監督下與農民協商的方式處理，在協商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。

三、對地方政府征地進行有效的監管，嚴格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應上繳國家財政，以減少地方搞土地財政的源頭，由國家建立各地失地農民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應全部用于失地農民。

筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。

希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。

參考文獻及新聞：

1、《答中外記者問：土地出讓金應主要給農民》。

2、《陳錫文:征地制度改革總方向是縮小征地范圍提高補償標準》

3、閆鳳翥《試論征收土地補償制度設計的成本效益分析》。

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水電移民制度的基本單元分析

1政治域：政府行政權力的壟斷

在政治域中，政府作為中心參與人擁有與移民不對稱的決策集合，在制定移民政策上可以運用這種不對稱的決策集合使自己在制度博弈中處于有利的地位。政府的行動集合包括將移民的土地及私人財產轉移給自己或其他參與人。移民無法通過選擇逃避政府行動的影響，原因是政府具有排他的管制權力，但是移民可以選擇是支持還是抵制政府。如果政府行動引起移民的強烈抵制或反抗，其結果對政府將是代價昂貴的（如失去權力），雖然反抗也許對移民也是有代價的。作為利益相關者的政府在制定征地補償政策中，包含著幾個行動集即（高，征收）、（高，不征收）、（低，征收）、（低，不征收），這就形成了政治域同共用資源域殘缺的制度互補?；パa性的存在意味著整體性制度安排的結構可以是內在一致和剛性的［3］，即政府的補償標準能夠影響到移民的策略選擇。但移民使用資源的策略無法影響政府，移民處于被動的接受地位。水電移民政策往往都是自上而下推動的。制度的有效性取決于參與各方在多大程度上相信和遵守，這些規則是否符合他們的利益。許多情況下，移民為了維護自身的利益而直接違犯制度，假如這種情況成為普遍現象，政府所制定的制度的穩定性就會受到威脅。

2共用資源域：土地公有制結構下農村土地的產權殘缺

《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！痹诜伤幎ǖ耐恋毓兄频谋尘跋?，政府和移民在作為“公用資源”的土地所有權和使用權上擁有平等的主體地位，從邏輯上講，二者可以平等地共同利用土地資源。水電移民是因開發利用水資源而引起土地資源的重新分配和使用而產生的，土地資源和水資源均屬于“公用領域”。土地作為一種稀缺資源，非排他性意味著產權的缺失，“公用領域”的非排他性促使大家競爭性地使用，以謀求私人利益。水電移民制度的共用資源域包括政府與移民兩個行為主體，他們在這個域的行為選擇決定了水庫移民制度在共用資源域中的制度特征。從移民的角度看，首先移民行為選擇由于對土地產權的缺失，因此導致在土地資源的爭奪中無法通過正常途徑與政府談判，即沒有參與權；其次由于產權的殘缺，因此土地被征收過程中產生的土地價值增值移民無法享受，這部分利益缺失表明了移民的補償沒有達到合理的水平。對于農村集體土地產權殘缺，從政府的角度看，政府利用了農村土地所有制在制度上的缺陷，來與移民爭奪土地資源以及水資源。稀缺性資源完全市場化帶來的經濟效益是最優的，但是政府利用自身的行政權力取得了額外收益，并通過這種權力使移民接受政府所規定的土地補償標準，使雙方暫時達成均衡。政府的這種行為實際上將土地所具有的共用資源屬性異化了。

3交易域（經濟交換域）：移民與項目業主扭曲的交易機制

從交易域的概念看，交易域的參與主體應該由那些有用私人物品并可以自由交換的個人組成，即移民與業主。但在水電移民制度的交易域中，由于制度外生規則的約束，因此農村集體土地的征收必須由政府負責實施轉化為國有性質的土地后再出讓給項目建設業主。在這種扭曲的交易機制中，政府實際上以市場中介機構的角色參與到了交易之中。在實際的土地征收過程中，政府先與移民（實際為移民的人即村干部）就征地問題進行談判，這個過程實際上是一種非市場化的交易，由于村民往往掌握的是不完全的信息（即信息不對稱），村干部與政府可能私下達成一致，侵犯移民權益行為的發生概率將會增大。如果政府根據國家以及庫區所在省、市（縣）的有關征地補償法律法規以及移民要求、自身的賠付底線等與移民達成協議，然后把土地以市場的交易方式出售給業主，那么政府運用自己獨特的行政權力攫取了土地增值的收益，這時政府的角色已經變為土地交易的參與者而不是服務者與仲裁者。移民的行動選擇取決于土地價格的預期以及社會保障方面的承諾。隨著社會的發展，移民的信息來源變得多樣，他們不再無條件地服從政府的行政命令而是通過與他人的比較來衡量自己的利益補償是否滿意。業主只是提供土地交易的資金，可以在征地的事前提供（與政府簽訂包干協定），也可以在政府征地后提供。由于其本身不正面參與征地的實施，因此減少了一定的風險成本。

水電移民沖突的共時性制度分析

1共用資源域與政治域的制度互補機制分析

“公用領域”的非排他性促使了競爭性的使用，以謀求私人利益，這對土地資源的可持續性、效率性以及公平性產生很大的沖擊，從而引起廣泛和深入的公共資源問題。這就促使政府不得不出手進行“干預”，從而使“資源開發”置于“政治域”。政府所擁有的行政干預權力成了解決共用資源問題的實施規則。假設構建一個移民與政府之間的博弈模型來分析在政府干預的行為約束下，移民是否會接受這種由政府主導的制度安排，并推導出移民維持制度均衡的概率及條件。模型要素如下：局中人：政府和移民。雙方都是理性人，在追逐目標時前后能夠做出一致的決策，其目標是追求效用最大。局中人的戰略集：政府的戰略集是（合理補償，強制征地），移民的戰略集是（抵抗，接受）。移民抵抗主要表現為上訪甚至會發生暴力沖突。局中人的支付：假設政府合法征地，移民接受，雙方參與人的得益均為0；如果移民抵抗，政府就會有相應的成本（上級政府的問責、維穩支出等）。因此，假設移民抵制政府征地，政府不合理的補償行為所付出的成本為T（0，＋∞）；如果移民選擇接受，那么政府不合理的補償行為將獲得收益W（0，＋∞）。移民抵制政府的成本為C（0，＋∞），假定移民抵抗成功的概率為P［0，1］，抵抗移民的收益為S（0，＋∞）。付出抵抗成本C，抵抗失敗后，移民收益為0，移民的期望收益函數是E＝P（S－C）＋（1－P）（－C）＝PS－C，見表1。依據政府與移民的博弈模型，當移民選擇抵抗時，因為－T＜0，所以政府選擇合理補償；當移民選擇默認時，因為W＞0，所以政府選擇強行征收。當政府選擇合理補償時，因為－C＜0，所以移民選擇接受；當政府選擇強行征收時，移民的策略選擇與抵抗時的效用PS－C與和默認時的效用0兩者大小相關，當PS－C＜0時，移民選擇接受，當PS－C＞0時，移民選擇抵抗。移民的策略選擇影響著政府的策略選擇以及整個博弈模型的均衡解。（1）當PS－C＜0時，即0≤P＜C／S≤1時。政府選擇強行征地的情況下，因為PS－C＜0，所以農民選擇接受；在政府選擇合法征地的情況下，因為－C＜0，所以移民也選擇接受。也就是說，無論政府是合法補償還是強行征地，移民的策略選擇都是接受，移民最優策略為接受時，政府選擇強行征地。所以，當移民抵抗成功的概率P滿足0≤P＜C／S≤1時，政府選擇強制征地，移民選擇接受。（2）當PS－C＞0時，即0≤C／S＜P≤1時。政府選擇強行征地的情況下，因為PS－C＞0，移民選擇抵抗；政府選擇合法征地的情況下，因為－C＜0，移民選擇接受。求此博弈模型的混合戰略納什均衡。所以，當移民抵抗成功的概率P滿足0≤C／S＜P≤1時，政府以C／（PS）的概率選擇強行征地，以1－C／（PS）的概率選擇合法征地；移民以W／（T＋W）的概率選擇抵抗，以1－W／（T＋W）的概率選擇不維權［4］。綜上分析，政府與移民博弈模型的納什均衡如下。當0≤P＜C／S≤1時，博弈有純戰略納什均衡：政府選擇強行征地，移民選擇接受。當0≤C／S＜P≤1時，博弈有混合戰略納什均衡：政府以C／（PS）的概率選擇強行征地，以1－C／（PS）的概率選擇合法征地；移民以W／（T＋W）的概率選擇維權，以1－W／（T＋W）的概率選擇接受。第一種情況顯然不符合實際，故忽略；第二種情況的納什均衡為政府與移民在政治域與共用資源域中的混合戰略納什均衡。當抵抗成本C越小、移民收益S越大時，地方政府違法征地的概率Q越小。同時，當對政府強行征地的懲罰越大時，政府強行征地的概率越小。因此，當前移民制度穩定的條件為：減小移民的維權成本，增加移民的征地收益，加大對地方政府違法征地的懲罰力度，可以促使移民與政府博弈均衡更合理化。

2交易域與政治域互動分析

下面采用青木昌彥的政治交換博弈結構來分析政治域加入交易域后是否使當前移民制度更加穩定。首先把在交易域中政府的參與視作一種政府侵權的行為，政府憑借自身的政治地位強行介入移民與業主的交易域中，使自己獲得收益［5］。通過分析政府介入交易后移民和業主抵制和默認的成本與收益，從而得出移民制度在交易域與政治域互動過程中穩定的根源。政府侵權時的博弈結果可由報酬矩陣（表2）代表，其中行表示被侵犯利益的移民的策略，列表示利益被轉移到了另一主體項目業主的策略，矩陣每一個空格第一、第二和第三個數分別代表政府、移民和項目業主的報酬。移民與業主抵制政府的成本為c，它不依賴移民與業主在抵制政府過程中是否合作。如果業主與移民合作，政府侵犯移民的產權企圖注定要失敗，因此政府將承擔巨額成本C（如發生等）。但是如果業主不合作，移民單獨抵制不能奏效，政府從移民攫取額外收益a的企圖得逞。假定政府的侵權行為對移民的土地產權的安全構成威脅，因而造成移民的部分效率損失2由移民和業主平均分攤。如果移民不抵制，能節省沖突成本c，但業主和移民仍然要承受由政府侵權引起的效率損失。假設博弈只進行一次，而且移民與業主之間不可能事先安排任何有效的私下支付。如果－c≤0，也就是說，業主和移民合作共同抵御政府侵權的成本大于侵權本身導致的效率損失，這時業主的最優策略組合是不合作，保證自身的報酬F－。移民預期到這一點，其最優的策略組合是默認政府侵權，以避免沖突成本c。由于業主和移民無法協調他們的抵制活動，因此策略組合｛侵權，默認，默認｝將成為一次性博弈的納什均衡結果。假定博弈重復進行，由于靜態納什均衡同時也是重復博弈的一個解，因此假定－c＞0，即政府侵權導致的效率損失大于業主和移民合作抵制的成本。這種情況下，與移民合作符合業主的利益。但是，如果－c＜a，政府傾向于向業主支付利益s，其中－c＜s＜a，其福利狀態可以得到改進。這樣一來，業主不愿意和移民進行合作，移民也不值得進行抵制。于是，策略組合｛侵權和支付利益，默認，接受利益并默認｝就構成了一次性博弈的納什均衡結果。其中報酬組合為｛2t＋a－s，F－a－，F－＋s｝。政府與業主結成利益聯盟，出于雙方的共同利益對移民的土地產權進行剝奪，導致社會成本2。正是存在這樣的均衡結構，所以在交易域中的制度是穩固的［3］。