導語：如何才能寫好一篇國有土地有償使用制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：國有土地 征收行政法

一、概述

該《條例》屬于行政法規，其效力地位次于憲法、法律，高于地方性法規和規章。《條例》的第二條明確了其調整范圍為國有土地上單位及個人房屋，但集體土地及地上建筑物的征收不屬于本《條例》調整范圍。

二、權責統一、主體明確

權責統一是行政法的一項基本原則，其含義為具有行政主體地位的行政機關依法履行社會管理職責并對其違法或不當的行政行為承擔法律責任。這項基本原則的用意在于明確適格的行政主體，從而更好的維護被征收人的合法權益。

本《條例》第四條和第五條提及了三個主體。首先是市、縣級人民政府，《條例》規定本行政區內的征收與補償工作由該主體負責；其次是房屋征收部門，這一級主體負責房屋征收補償的組織工作；再次是房屋征收實施單位，該主體受房屋征收部門的委托，在其委托范圍內負責征收補償的具體工作。結合本條例第十四條和第二十六條可知，這里市、縣級人民政府為征收補償行為主要責任主體，具有行政主體資格，其作出的征收決定與補償決定均屬于具體行政行為，具有可訴性。根據本《條例》規定，房屋征收部門的職責貫穿了整個征收程序，從調查摸底登記、訂立補償協議到征收補償建檔及補償結果的公開。由于本條例的法定授權，應認為房屋征收部門也具備行政主體資格，他應當在自己行使的職權范圍內承擔法律責任。至于房屋征收實施單位，該主體在房屋征收部門的委托下行使職權，其在委托范圍內行使的行為由房屋征收部門承擔法律責任，兩者間應該是行政委托關系。

三、決策民主、程序正當、行政公開

程序正當是行政法的又一大原則，其中包含三個子原則。其一為公眾參與原則，其二為行政公開原則，其三為回避原則。以上三個子原則除回避原則在本《條例》中沒有明確涉及外，其他兩個原則均得到了很好的體現。首先，在本《條例》制定過程中，國務院曾兩次公開向社會征詢意見，這在行政法規的制定歷史上不為多見。其原因在于房屋征收問題涉及社會廣大群體的切身利益，國務院在出臺該法規前慎之又慎，力圖最大限度的聽取公眾聲音，讓公眾充分行使其在該法規制定過程中的話語權。其次，在規劃制定、征收補償方案的制定及評估辦法的制定等方面本《條例》均規定應向社會公開征求意見。這也是公眾參與原則在本《條例》中的具體體現。再次，在涉及舊城區改建問題上，本條例第十一條第二款開創先河般的引入了聽證制度。該項制度此前在行政許可和行政處罰中曾被廣泛應用，其意在于讓公眾有機會了解行政決定作出的過程，并在行政決定作出的過程中充分發表自己的意見。在舊城區改建中引入聽證制度不僅是公眾參與原則的進一步深化，并且將公眾參與原則更進一步的落實到了實處。最后，本條例的第十、十一條明確了對征收補償方案及修改方案的公布；第十五條明確了調查登記結果的公布；第二十九條明確了對分戶補償情況及審計結果的公布以及第十三條中明確指出公告中應載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。以上幾處均遵循了行政公開原則，增加了行政行為的透明度，使得整個行政程序在陽光下進行，確保行政行為能更好受到社會公眾的監督。

四、權利救濟與強制執行

本《條例》保留了強制執行這一措施，很多人可能會不解的問，既然要保障被征收人的權益，防止暴力征收事件的發生，那么為什么還要保留強制執行這一措施，能否有更好的辦法解決拒絕搬遷的問題。至于這個問題應該這樣來考慮。首先，我們應該實事求是的承認近年來很多地方政府舊城區改建、棚戶區改造工程使得眾多百姓極大的改善了居住條件，這的確是地方政府為百姓做的一件大實事。但是，極個別的被征收人在合理補償范圍內拒絕搬遷甚至想通過被征收這一機會大發一筆。這就構成了權利的濫用，這些極個別人的權利濫用不僅對社會公共利益造成了侵害，并且嚴重影響了其他被征收人的合法權益。為解決這個問題，強制執行這一措施是不可避免的。但是，本《條例》對強制執行的規定與舊的拆遷條例有了本質的不同。第一，本《條例》中明確取消了舊條例中行政機關自己強制執行這一措施，取而代之的是由市、縣級人民政府依法申請法院強制執行。這就完全改變了舊條例中行政機關既當裁判員又當運動員這一不合理的狀況。第二，本《條例》第二十七條第三款明確規定禁止建設單位參與搬遷活動。這也在根源上杜絕了暴力性事件的發生。

具體來看，本條例中規定的強制執行符合行政法中行政相對人（具體到本條例為被征收人）或履行或的制度。或履行或是行政法執行程序中的一項特殊制度，該制度含義為在一定期限內，當事人對行政決定不服的，可就行政機關作出的行政決定向法院提起行政訴訟，或按照行行政機關作出的行政決定履行義務。逾期既不履行義務又不向法院提起行政訴訟的，由作出決定的行政機關向法院申請強制執行從而使行政決定得以實現的一項制度。需要注意的是，如果被征收人在規定期限內向法院提起行政訴訟或申請行政復議的，行政機關作出的房屋征收決定是不得執行的。與舊條例原房屋拆遷制度中，行政裁決決定“不停止執行”的規定相比，本《條例》更好的強調了依法行政這一原則，既被訴的征收決定在法院作出最終的生效裁判前行政機關不得申請強制執行，只有法院的終審裁判判定行政機關勝訴后，行政機關才能依法申請法院強制執行。當然公平與效率總是不能兼顧的，很顯然在效率和公平的天平上充分考慮到被征收人的利益，制定《條例》時國務院還是將天平傾斜到了公平這一方。

五、其他亮點及不足

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Abstract： After continuous exploration and practice, the urban land supply mechanism whose main mode is land use right transfer has been established. The development of urbanization makes the contradiction between the supply of land resources and social demand become unbalance. It is very important to explore and analyze the problems of urban land supply, reasonably guide the control of urban land supply in the process of urbanization, optimize urban land use structure and achieve a better allocation of land resources.

關鍵詞： 城鎮化發展；土地供應；探討與分析

Key words： urbanization development; land supply; discussion and analysis

中圖分類號：[F292] 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）16-0279-02

作者簡介：范力勇（1965-），男，河北石家莊人，工程碩士，研究方向為工程和土地經濟管理。

0 引言

城市土地作為經濟發展重要的生產要素和資源載體，它在推動城鎮進程中起到了舉足輕重的作用。隨著城鎮化發展進程的不斷深入，城市土地供應的重要性越來越突出。土地資源的供應與社會需求之間矛盾日益尖銳并且呈失衡的發展態勢，城鎮化進程中建設用地需求與建設用地供應的矛盾日益尖銳，社會經濟發展對土地需求的增長性與土地資源的稀缺性之間的不協調備受社會關注。合理引導控制城市化進程中城市土地供應，優化城市土地利用結構，探討和分析完善城市土地供應問題顯得十分重要。

1 城鎮土地供應有償使用機制的發展

城鎮土地供應機制經過不斷的探索和實踐，以土地使用權出讓為主要方式的城鎮土地供應機制已經建立。城鎮土地有償使用機制的推行使得土地資源的資產屬性得到了體現，緩解了財政困難，使政府獲得了大量土地收益，培育了土地市場，促進了房地產業的發展，推動了社會經濟的持續快速發展。然而，由于城鎮土地使用制度還是有償使用和原行政劃撥并存的“雙軌制度”，土地有償使用主要通過出讓土地使用權得以實現，但由于制度實施環境尚不成熟，出讓制自身的弊端和不足日益暴露出來，某種程度上阻礙了土地市場的正常運行。現行土地供應體制確立了土地用途管制制度，政府高度控制土地供應，確立了單一土地供應制度，嚴格控制集體建設用地直接進入市場交易。“雙軌制”是政府供應國有土地的方式，易言之，有償使用方式以及劃撥用地方式。城鎮土地供應的有償使用方式源自香港，起初于深圳，這種方式被推廣在改革土地使用制度之中。國有土地有償使用主要有以下三種方式：①作價出資入股；②出讓；③租賃。而劃撥方式脫胎于計劃經濟，以下四種用地能夠采用劃撥的方式：①國家重點扶持的基礎設施用地，例如能源、水利等；②國家機關用地以及軍事用地；③公益事業用地以及城鎮基礎設施用地；④法律和行政法規規定的其他用地。當前，城市與農村二元結構的土地配置依然是我國土地供應市場配置，并且農村在很大程度上落后于城市。農村土地要想變為國有土地就得通過征用方式，才可以流動。究其實質，土地供應就是城市土地市場。顧名思義，城市土地不僅是使用于非農業用途的土地，而且還指城市規劃區以及建成區空間領域內的土地。在我國，根據行政區劃城市土地的范圍，有全市土地以及市區土地兩類。前者涵蓋了城區、郊區以及市轄縣；后者涵蓋了城區以及郊區，而市轄縣并沒有涵蓋之內。

2 城鎮化進程中科學合理的健全城市土地供應

城鎮化是社會現代化的客觀要求，是人類社會發展和進步的必然趨勢。我國耕地少、人口多，耕地保護在我國具有一定的戰略地位。城鎮化建設必然要占用土地，有些甚至耕地，耕地保護與城鎮化水平提高的矛盾將長期存在。達到城市土地有償使用的目的主要是以出讓土地使用權的方式實現的。它與國有土地租賃有著本質的區別。對于城市土地供應運行機制而言，現行規定有多種形式市場化土地出讓方式。例如掛牌、協議以及拍賣等，在選擇的時候一般應按照實際情況。而在推動改革土地使用制度以及對土地市場進行培育這兩方面，土地出讓制度的建立有著至關重要的作用。一方面在基礎設施的建設中，為政府提供了資金；另一方面，為我國城市的發展打下了堅實的基礎。從原則上來看，經營性用地均需以掛、招等方式；協議出讓是公益性用地所采取的方式；掛、招等手段也是產業用地日趨使用的方式。經過出讓方式獲得的土地絕大多數應用在在此開發以及利用上。高效性、公開性以及競爭性是招標、拍賣和掛牌的出讓方式的特征，其同市場經濟發展的需求相一致，在土地出讓尤其是經營性土地的出讓中被普遍地使用。在市場配置土地資源中，招標、拍賣和掛牌均是有效的方式，它們并不存在優劣差異，僅在適用范圍有所不同：在具體的批租活動中，土地行政主管部門應視國家產業政策、政府對土地的要求、土地用途、規劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。對于土地使用者和土地用途無特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標的經營性用地，應采用招標、拍賣或掛牌方式；對于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制，僅少數人可能有受讓意向的經營性用地，應采用招標方式出讓。少數城市試行的 “勾地制度”的土地出讓政策，是更加完善現行土地出讓制度的一種嘗試。國有土地租賃制度是在土地使用權出讓制度基礎上進行的，是土地使用權出讓制度的完善與補充。國有土地租賃所要解決的特定問題，主要是城市大量原有行政劃撥用地如何擴大到有償使用的范圍，盡管傳統意義上的租賃權應是債權，但是，由于我國土地所有權不可買賣，以租賃方式取得的國有土地使用權應當是一種物權，權利人有使用、收益和部分處置權，因此也具有相應的價格。土地使用權出讓和國有土地租賃都是社會主義市場經濟發展到一定階段的產物，其根本目的都是通過市場機制實現土地資源的合理配置和流動。

3 結束語

根據我國現行社會經濟發展實際情況，城鎮化發展的初期，是以擴大土地面積的外延方式為發展途徑，從而導致耕地總量的快速減少。合理引導控制城鎮化進程中城市土地供應，使城市化進程重點戰略由以外延方式為主發展途徑，逐漸向外延與內涵相結合式和以內涵方式為主的城鎮化發展轉變，實現資源節約型的城鎮化。鑒于我國城市土地市場目前還不健全，一些土地還停滯在無償劃撥使用的狀態下，并且大部分的土地使用者的支付能力具有一定的限制性，土地有償使用的范圍在很大程度上受到了約束。在我國，存量土地和增量土地是城市國有土地供應機制中的兩大種類，前者就是根據土地有償使用的基本思路，以掛、協議、拍等渠道對土地使用權進行處置，也即舊城改造區的土地，后者是農用地被征用成國有土地之后，又通過土地租賃、行政劃撥等方式納入城市建設的土地之中。針對于諸如公益事業用地以及城市建設基礎設施用地等土地而言，應采取保留原劃撥的方式；而采取聯合建房或者用地換房的方式時，則適用于由國家控股的重要領域以及基礎性行業實施作價入股或者授權經營的土地，同時適用于因為歷史的原因而導致具有繁瑣、復雜的，國家難以直接地行使土地配置主動權的土地。針對于其他眾多的存量土地來講，在進入市場中時，主要以土地租賃與土地出讓兩種方式。然而，在城市土地供應中，針對于增量土地，在對土地使用權進行處置時，應采用有償使用方式，而土地出讓是其主要采取的方式。在城市土地供應機制運轉過程中，眾多的城市政府滿目地拓展土地出讓面積，旨在加大地方財政收入，從而使得城市的發展模式體現出“重外延輕內涵”，沒能夠充分地保護耕地。鑒于存量土地本身具有的復雜性和多元化的處置手段，在改革土地有償使用機制中，存量土地一直是重點。

在城鎮化快速發展的時期，城市發展應重視的內涵，提高土地利用的集約度和利效率，促進舊城改造，有序推動城市化進程，增強土地資源對經濟建設和可持續發展的保障能力。城鎮化進程應在保護耕地和節約用地的前提下，科學合理地制定各類城鎮用地的規模與標準，加強土地整理和優化，對城市內未利用的閑置土地、區內零星的棄耕地、低利用率土地，用行政管理與市場調控相結合的方法進行整理開發，通過控制存量建設用地，儲備可盤活的城市建設用地，積極實現土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉變，進一步完善城鎮化進程中土地供應運行機制，推進城鎮土地的集約利用，消除城鄉二元結構，實現國家經濟、政治、文化的現代化目標。

參考文獻：

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為加強土地管理和土地市場管理，中央和地方政府制定了許多土地法律、法規，這些法律法規與土地使用制度聯系起來，便于各級土地行政部門的具體操作，因此，如何把有關制度落到實處，是規范土地市場的重要手段。

1、切實推行土地有償使用制度

實行土地有償使用，法律上有明確的規定，近年來，土地有償使用制度取得了很大進展。但總的來看，國有土地使用權全面有償使用的目標還遠未實現。因此，地方政府及土地行政部門有必要加大土地有償使用工作力度，采取多種有償使用方式，使土地所有權在經濟上得到全面體現，把隱形土地土地市場造成的國有土地資產收益流失降低到最小范圍，為全面完善有形土地市場奠定堅實的基礎。

2、嚴格土地出讓制度

土地出讓是土地有償使用的重要方式，土地出讓金是政府財政收入的重要組成部分，土地出讓制度是否完善對于土地市場、房地產市場的健康發育影響極大。如果政府在收取土地出讓金時厚此薄彼，就會人為的造成房地產企業的不公平競爭，從根本上違背了市場經濟規則。土地出讓金要按國家政策和規定的標準收取，不能隨意減免，更不能行政領導一人說了算，要向社會公開土地出讓的真實情況，接受社會監督，以防止“暗箱操作”和滋生腐敗。

3、完善土地登記制度

土地使用權交易、變更、最終會反映在土地登記上。土地變更登記的基礎是要有初始土地登記。初始土地登記工作不到位、不徹底，就會為隱形土地交易提供便利條件，變更登記也就無從談起。初始土地登記工作難度大，投入多，但它是土地管理、土地市場管理的最基礎工作，地方政府及土地行政部門必須下大力氣抓好。實施土地證書年檢制度，定期檢查土地使用證，通過證書年檢發現土地利用問題，維護土地登記的嚴肅性，保護土地權利人，特別是土地所有者——國家的正當權益。

4、逐步完善土地儲備、開發制度

土地儲備、開發制度是政府為控制建設占用農用土地、盤活存量地、增加財政收入，對當地土地供應進行壟斷，建立土地儲備機制，實行“五統一”開發后再向土地市場供應土地。土地儲備開發制度一旦形成良性機制，制度本身就會成為政府調控經濟的有效手段。土地儲備的來源，一是政府新征用的增量國有土地，一是原劃撥性質要入市的存量國有土地，把這些土地拿來儲備，都需要對原土地所有者或使用者進行補償；對土地的前期開發也需要投入很大一部分資金，因此，沒有一定的經濟實力，土地儲備開發機制難以形成。

二、建立土地需求者準入制度

土地使用權出讓活動是一種市場交易行為，建立土地出讓市場的主體準入制度是加強土地出讓市場建設的又一重要基礎工作。土地出讓市場需求主體準入，主要是指房地產開發企業要依法具備一定條件，不符合條件的企業禁止參與房地產開發經營。通過設定統一的標準對土地需求者進行全面性的資質審查，除對用地需求進行審查外，更要重視土地使用權受讓人的經營能力和土地使用方向、籌資能力的審查。否則可能造成已批租或轉讓的土地由于資金不到位，而造成土地閑置浪費。

三、積極推進工業用地“招拍掛”出讓

長期以來，工業用地協議出讓方式在實際操作中存在的市場透明度不高、競爭性不強、行政行為干預過多、地價嚴重偏低等問題，致使工業用地土地出讓市場問題叢生。積極推進工業用地采用招標拍賣掛牌方式出讓，是解決城市工業化、城市化進程中工業用地市場供需矛盾突出與工業用地大量閑置和粗放利用問題并存的根本途徑。可以促使企業積極主動調整產業結構，改進生產工藝，提升技術水平，能夠促使我國工業經濟從高消耗、低效益的產業向低消耗、高技術、高效益的產業轉變，實現經濟增長方式從粗放型向集約型的根本性轉變。

四、完善土地價格形成機制

地價作為反映一個地區和城市經濟社會發展水平和土地供求狀況的指標，是由市場決定的。土地市場發育和規范的程度，要以地價形成機制的狀況來衡量。因此，進一步深化地價管理改革，完善市場形成土地價格的機制，充分發揮地價的杠桿作用，促進土地資源的優化配置，實現節約集約用地的目標，為社會經濟可持續發展提供土地資源保障。

1、從嚴從緊控制建設用地供應總量

供求關系是市場運行的最基本關系，嚴格控制建設用地供應總量是加強地價管理的基礎條件，是培育和規范土地市場，促進土地節約集約利用的前提，也是調整經濟結構、轉變經濟增長方式、建設節約型社會的客觀需要。2003年以來開展的土地市場秩序的治理整頓，已有效遏制了亂占濫用耕地、盲目擴大建設用地規模的勢頭，但反彈壓力仍然較大。當前，在建設用地供應上仍要實行從嚴從緊的政策，嚴格執行規劃計劃，嚴格土地用途管制，嚴格保護耕地，發揮規劃計劃在控制建設用地規模，布局方面的作用。在嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的基礎上，探索建立城市土地供應計劃制度，合理確定城市供應總量、結構和進度，促進土地市場公開、安全、穩定運行。

2、大力推進土地市場建設，完善地價形成機制

修訂《劃撥用地目錄》，嚴格限定劃撥用地范圍，擴大土地有償使用的范圍，推進經營性收費基礎設施用地逐步納入有償使用范圍。堅定不移地執行經營性用地的招標拍賣掛牌出讓制度，推行工業用地的招標拍賣掛牌出讓，不斷提高土地資源的市場配置的程度，強化對協議出讓土地的監管，建立協議出讓土地的公示制度，禁止非法壓低地價招商引資。加強土地有形市場的建設，為土地的公開交易提供平臺。建立土地成交價格的申報制度，對低于市場價成交的土地，政府可優先購買，防止非法交易。

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安徽省土地管理條例完整版第一章 總 則

? 第一條 根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)，結合本省實際，制定本辦法。

? 第二條 本辦法適用于本省行政區域內的土地管理。

? 第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當加強土地法制宣傳教育，增強全民保護土地意識，保護、開發土地資源，制止非法占用、轉讓土地的行為，促進社會經濟可持續發展。

? 第四條 縣(含縣級市、下同)以上人民政府土地行政主管部門統一負責本行政區域內土地的管理和監督工作。

? 市人民政府土地行政主管部門對市轄區的土地管理和監督工作，縣人民政府土地行政主管部門對所轄鄉(鎮)的土地管理和監督工作，實行集中統一領導。具體辦法由省人民政府規定。

? 經省人民政府批準，省人民政府土地行政主管部門在特定區域設立派出機構，負責相應區域 的土地管理和監督工作。

第二章 土地權屬的確認和變更

? 第五條 依法實行土地登記發證制度。土地登記的具體事務，由土地行政主管部門 負責辦理。

? 確認林地的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照相關法律、法規的規定辦理。

? 依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

? 第六條 單位和個人使用的國有土地按照下列規定登記發證：

? (一)中央駐皖單位、省直單位依法使用的國有土地，由省人民政府登記發證;

? (二)市直單位、市轄區內其他單位和個人依法使用的國有土地，由市人民政府登記發證;

? (三)跨行政區域的國有土地，由所跨行政區域的同一上級人民政府登記發證;

? (四)前(一)、(二)、(三)項規定以外的單位和個人使用的國有土地由縣人民政府登記發證。

? 農民集體所有的土地，以及農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，依照《實施條例》 第四條的規定登記發證。

? 第七條 除法律、法規另有規定的以外，有下列情形之一的，土地所有者 、使用者應當自行為發生之日起30日內，向土地所在地的縣以上人民政府土地行政主管部門 提出土地變更登記申請，由土地登記機關依法進行土地變更登記：

? (一)依法轉讓土地使用權的;

? (二)以土地使用權作價入股引起土地使用權轉移的;

? (三)因征用、交換、調整土地引起土地權屬變更的;

? (四)因單位合并、分立等原因引起土地權屬變更的;

? (五)因處分抵押財產引起土地權屬變更的;

? (六)依法改變土地用途的;

? (七)依法繼承、贈與、更名引起土地使用權變更的;

? (八)依法改變土地權屬的其他情形。

? 第八條 依法出租、抵押土地使用權的，由土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門登記。法律、法規另有規定的，從其規定。

? 第九條 農民集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等土地使用權的承包、拍賣等方案，須經村民會議或者村民代表會議討論同意。獲得使用權的單位或者個人應當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由市、縣人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

? 土地所有者通過發包、拍賣集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等土地使用權取得的資金，應當用于本集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等范圍內的水土保持和小型農田水利等基礎設施建設。?

第十條 土地登記申請人采取隱瞞事實等非法手段騙取登記的，或者因土地登記機關責任導致土地登記不當的，土地登記機關應當書面通知土地證書持有人在規定期限內辦理土地證書更改、更換或者注銷手續;土地證書持有人逾期不辦的，由土地登記機關公告原土地證書作廢。更改、更換或者注銷土地登記的費用以及因此造成的直接經濟損失，由責任者承擔。

? 上級土地登記機關發現下級土地登記機關土地登記有錯誤的，責令限期改正;逾期不改正的，有權直接注銷或者更改。

第三章 土地利用總體規劃

? 第十一條 省、市、縣級土地利用總體規劃依照《土地管理法》規定審批。

? 縣人民政府所在地的鎮土地利用總體規劃，逐級上報省人民政府批準;鄉(鎮)土地利用總體規劃逐級上報市人民政府批準，并報省人民政府土地行政主管部門備案。

? 第十二條 城市總體規劃、村莊和集鎮規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，其建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的規模。已經批準的城市總體規劃、村莊和集鎮規劃超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模和范圍的，應當及時進行修訂、調整。

? 第十三條 各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，嚴格實行建設用地總量控制。沒有農用地轉用計劃指標或者超過農用地轉用計劃指標的，不得批準新增建設用地。節約的農用地轉用計劃指標，經核準后，可以結轉下一年度使用。

? 未嚴格執行建設占用耕地補償制度或者沒有完成土地開發、整理計劃指標的，核減下一年度的農用地轉用計劃指標。

? 第十四條 因村莊、集鎮、鄉鎮企業退建還耕易地重建的，新址應當盡量利用非耕地，不得占用基本農田;占用基本農田以外耕地小于舊址面積的，其建設用地可以 不占年度建設占用耕地計劃指標。

第四章 耕地保護

第十五條 市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，確保本行政區域內耕地總量不減少。確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地數量的，必須報經省人民政府批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，并支付相應的耕地開墾費用，由省人民政府組織易地開墾。

? 第十六條 省人民政府建立新增耕地儲備庫。市、縣人民政府組織開墾的超過耕地開墾計劃的新增耕地或者年度內占用耕地補償平衡有余的耕地，可以納入新增耕地儲備庫。儲備的耕地可以用于折抵建設占用耕地的補償指標，也可以有償調劑用于其他市、縣折抵建設占用耕地的補償指標。

? 市、縣人民政府應當建立土地開發、整理項目庫，保證耕地開墾計劃的執行。

? 第十七條 各級人民政府應當建立基本農田保護制度，按照上級人民政府下達的基本農田保護面積指標，合理劃定本行政區域內的基本農田保護區，落實保護措施， 確保土地利用總體規劃確定的本行政區域內基本農田保護面積不減少。

? 第十八條 非農業建設經批準占用耕地的，用地單位應當負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾的，用地單位在辦理農用地轉用審批手續時，應當按照每平方米6至9元的標準繳納耕地開墾費;占用基本農田的，繳納耕地開墾費的標 準應當高于上述標準的40%。

? 用地單位開墾的耕地不符合要求的，參照前款規定的標準繳納耕地開墾費。

? 開墾耕地所需資金或者繳納的耕地開墾費，作為建設用地成本列入建設項目總投資。?

第十九條 縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

? 第二十條 禁止任何單位或者個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的，用地單位應當按照 每平方米5至10元的標準繳納閑置費;連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

? 承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

? 第二十一條 在土地利用總體規劃確定的土地開墾區內開發土地，應當保護和改善生態環境，積極進行土壤改良，防止砂化、鹽漬化、潛育化和水土流失。一次性開發未確定使用權的荒山、荒地、荒坡、荒灘，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，由 開發單位或者個人向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出申請，按照下列規定的權限辦理審批手續：

? (一)不超過20公頃的，報土地所在地的市、縣人民政府批準;

? (二)超過20公頃不超過50公頃的，報市人民政府批準;

? (三)超過50公頃不超過600公頃的，報省人民政府批準;

? (四)超過600公頃的，報國務院批準。

? 第二十二條 市、縣和鄉(鎮)人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃和土地整理規劃，實施土地整理，增加耕地面積，提高耕地質量。

? 土地整理后新增耕地面積，由省人民政府土地行政主管部門負責驗收，也可以委托市人民政府土地行政主管部門驗收。委托驗收的，驗收結果須經省人民政府土地行政主管部門復核確認。

? 第二十三條 因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾;沒有條件復墾的，按照被破壞土地每平方米6至9元的標準繳納土地復墾費;復墾不符合要求的，參照上述標準繳納復墾費。土地復墾的具體辦法，由省 人民政府制定。

? 第二十四條 耕地開墾費、土地閑置費和土地復墾費由縣以上人民政府土地行政主管部門負責征收，并繳入同級財政專戶，專項用于土地開發、整理和復墾，不得挪作他用。

? 省人民政府根據社會、經濟發展水平，可以調整耕地開墾費、土地閑置費和土地復墾費的標準。?

第五章 建設用地

? 第二十五條 任何單位或者個人進行建設，需要使用土地的，應當依法辦理建設用 地審批手續。

? 以有償使用方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同，頒發建設用地批準書后，依法辦理土地使用權登記。

? 以劃撥方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者頒發國有土地劃撥決定書和建設用地批準書后，依法辦理土地使用權登記。

? 鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業以及農村村民住宅等鄉(鎮)村建設，經依法批準使用農民集體所有的土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者頒發建設用地批準書后，依法辦理土地使用權登記。

? 第二十六條 建設項目可行性研究論證時，建設單位應當向建設項目批準機關的同級土地行政主管部門提出建設項目用地預審申請，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

? 第二十七條 具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，除依法報國務院批準的外，超過4公頃的，報省人民政府批準;不超過4公頃的，報土地所在地的市、縣人民政府批準。

? 具體建設項目使用原有建設用地和已批準農用地轉用、土地征用范圍內的土地的，以及農村集體經濟組織依法使用農民集體所有的未利用地進行非農業建設的，報土地所在地的市、縣人民政府批準。

? 第二十八條 依據《土地管理法》第五十五條第二款規定，縣人民政府收取的新增建設用地土地有償使用費，除30%繳中央財政外，40%留本級財政，10%繳市財政，20%繳省財政;市人民政府收取的新增建設用地土地有償使用費，除30%繳中央財政外，50%留本級財政，20%繳省財政。

? 市、縣人民政府收取的原有建設用地的土地有償使用費，20%繳省財政。

? 第二十九條 建設單位使用國有土地，除依法可以以劃撥方式取得外，應當以出讓等有償使用方式取得。原以劃撥方式取得國有土地使用權的，除依照《土地管理法 》第五十四條規定可以繼續保留劃撥用地外，應當實行有償使用。處置土地資產，涉及省屬 單位的，應當經市、縣人民政府土地行政主管部門初審后，報省土地行政主管部門確定。?

以劃撥方式取得的國有土地使用權，經批準準予改變土地建設用途的，除依照《土地管理法 》 第五十四條規定可以繼續保留劃撥用地外，應當辦理土地有償使用手續，繳納土地有償使用費。

? 第三十條 國有土地租賃，應當報土地所在地的市、縣人民政府批準，由土地使用者與市、縣人民政府土地行政主管部門簽訂租賃合同。

? 前款所稱國有土地租賃，是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者向國家定期支付租金的行為。

? 第三十一條 以劃撥國有土地使用權作價出資(入股)，應當報有批準權的人民政府批準，由土地使用者與市、縣人民政府土地行政主管部門簽訂國有土地使用權出讓合同。?

前款所稱國有土地使用權作價出資(入股)，是指國家以一定年限的土地使用權作價，作為出資(入股)投入企業的行為。

? 第三十二條 國有土地使用權出讓、作價出資(入股)、轉讓、抵押 等，涉 及地價評估的，由具有土地評估資格的評估機構進行評估;涉及處置劃撥土地使用權的，由土地行政主管部門確認評估結果。

? 第三十三條 征用土地應當按照下列程序辦理：

? (一)擬訂、報批征用土地方案。市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案，經市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府批準。征用林地的，應當先征得林業行政主管部門同意。

? (二)公告征用土地方案。征用土地方案經依法批準后，由市、縣人民政府將批準征地機關、批準文號和征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。

? (三)辦理補償登記。被征用土地的所有權人和使用權人應當在公告之日起15日內，持土地權屬證書或者其他有效證明，到市、縣人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

? (四)公告征地補償安置方案。市、縣人民政府土地行政主管部門根據批準的征用土 地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見，征詢意見期限為15日;征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣以上人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。

? (五)交付被征用土地。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。被征地的土地所有權和使用權人應當自征地各項費用付清之日起30日內交付被征用的土地。

? 征用農民承包的土地的，應當依法辦理土地承包合同變更手續。

? 國家依法征用土地的，按照規定核減該幅土地農業稅和有關農產品的定購任務。

? 第三十四條 征用耕地以外的其他土地的土地補償費標準：

? (一)征用魚塘、藕塘、葦塘、灌叢、藥材地等，為其被征用前3年平均年產值的6倍。?

(二)征用果園、茶園、桑園等，為其被征用前3年平均年產值的7倍;未曾收獲的，為其同類 土地前3年平均年產值的6倍。

? (三)征用耕種不滿3年的開荒地，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的3至4倍;耕種3年以上的，按照耕地補償。

? (四)征用農民集體所有的建設用地，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的4至5倍。

? (五)征用其他土地的，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的2至3倍。

? 征用林地的土地補償費標準，按照有關法律、法規規定執行。

? 第三十五條 征用耕地以外的其他土地的，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準：

? (一)征用農用地的，為其前3年平均年產值的3至4倍;

? (二)征用農民集體所有的建設用地的，為其所在村(組)耕地前3年平均年產值的2至3倍。

? 征用荒山、荒地的，不支付安置補助費。

? 第三十六條 依照本辦法規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。

? 省人民政府根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地補償費和安置補助費的標準。

? 因采礦造成塌陷需要征用土地的補償費標準和村莊搬遷、農民安置辦法，由省人民 政府另行制定。

? 第三十七條 被征用土地上的青苗和附著物的補償費標準：

? (一)被征用耕地上的青苗，按照當季作物的產值補償;多年生作物，按照其年產值補償;無青苗的，不予補償。

? (二)魚苗放養2年以上的，不予補償;不足2年的，按照放養魚苗費的3至4倍補償。

? (三)用材林、防護林、特種用途林主干平均胸徑大于20厘米的，按照其實有材積價值的10% 至20%補償;主干平均胸徑5至20厘米的，按照其實有材積價值的60%至80%補償。?

(四)苗圃苗木、經濟林、薪炭林按照其被征用前三年平均年產值2倍補償;尚無產值的，按實際造林投資2倍補償。幼齡林、新造林按實際投資2倍補償。

? (五)房屋及其他附著物的補償費標準，由省人民政府規定。

? 第三十八條 非農業建設經批準使用國有農、林、牧、漁場的土地的，應當參照《土地管理法》第四十七條和本辦法第三十四條、第三十七條規定，給予補償。

? 第三十九條 農村集體經濟組織興辦企業或者以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同興辦企業，使用土地的補償標準參照征用土地補償標準的低限執行。? 鄉(鎮)村公共設施、公益事業使用土地，應當對原土地使用權人給予補償，除地上附著物和青苗補償費全額支付外，其他補償費按照前款規定的標準減半執行;使用本集體經濟組織所有的土地，已經調劑相應的土地給原土地使用權人的，可以不予補償。

? 第四十條 嚴格控制征用蔬菜基地。確因特殊情況需要征用的，除依法報批外，應當按照征多少補充多少的原則，落實新的蔬菜基地，并按照規定繳納新菜地開發建設基金。

? 第四十一條 收回農民耕種的國有土地，不支付土地補償費。有青苗的，支付青苗補償費;本辦法實施前，已經耕種20xx年以上，收回后直接影響農民生活的，按照安置補助費的標準支付困難補助費。?

因建設需要埋設電線桿、電線塔、電纜、管道等設施占用土地的，只補償青苗損失;占地較多的，應當依法征用土地。

? 第四十二條 農村集體經濟組織的耕地被征用完后，原農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，其余的土地屬于國家所有，由原農村集體經濟組織使用;建設項目占用該土地時，應當按照征地辦法和標準給予原農村集體經濟組織補償。

? 第四十三條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地。

? 農村村民新建住宅，其宅基地的面積標準：

? (一)城郊、農村集鎮和圩區，每戶不得超過160平方米;

? (二)淮北平原地區，每戶不得超過220平方米;

? (三)山區和丘陵地區，每戶不得超過160平方米;利用荒山、荒地建房的，每戶不得超過300平方米。

? 第四十四條 農村村民符合下列條件之一的，可以申請使用宅基地：

? (一)因結婚等原因，確需建房分戶，原宅基地面積低于分戶標準的;

? (二)因自然災害或者實施村鎮規劃需要搬遷的;

? (三)經縣級以上人民政府批準回原籍落戶，沒有住宅需要新建住宅的;

? (四)原有宅基地被依法征用的;

? (五)縣級以上人民政府規定的其他條件。

? 農村村民建住宅，由本人提出用地申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員討論同意，鄉(鎮)人民政府審核，報縣級人民政府批準;其中，占用農用地的，依照《土地管理法 》第四十四條的規定辦理農用地轉用審批手續。

? 第四十五條 建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集 體所有的土地的，由土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門審批;其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經城市規劃行政主管部門同意。

? 搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用不再辦理用地審批手續;屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。

? 第四十六條 依照《土地管理法》第五十八條第一款第(一)項、第(二)項規定收回土地使用權的，應當參照當地征用土地補償標準，對土地使用權人給予適當補償，無償劃撥的，不予補償;

? 依照《土地管理法》第六十五條第一款第(一)項規定收回土地使用權的，應當按照取得土地使用權的費用，對土地使用權人給予補償。

? 收回以有償方式取得的國有土地使用權的，應當根據使用土地年限和土地開況給予補償。除國有土地有償使用合同另有約定外，收回國有土地使用權，應當對地上的建筑物、構筑物等附著物給予補償。

? ?第六章 監督檢查?

? 第四十七條 縣以上人民政府土地行政主管部門應當對本行政區域內貫徹實施土地管理法律、法規的情況進行監督檢查，對違反土地管理法律、法規的行為進行查處。

? 有關單位和個人對縣以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。

? 第四十八條 土地行政主管部門履行監督檢查職責時，除采取《土地管理法》第六十七條、《實施條例》第三十二條規定的措施外，還可以采取下列措施：

? (一)要求被檢查單位或者個人提供有關土地利用情況的文件和材料，進行查閱或者予以復制 ;

? (二)對涉嫌土地違法的單位或者個人，暫停辦理審批、登記等相關手續。

? 第四十九條 上級人民政府對下級人民政府或者上級土地行政主管部門對下級土地行政主管部門土地審批、發證、行政處罰以及土地招標、拍賣等具體行政行為應當進行監督，對違法、不當的行為，責令限期糾正;拒不糾正的，依法予以變更或者撤銷。

? 第五十條 上級人民政府土地行政主管部門發現下級人民政府不依法收回閑置土地，應當報經同級人民政府批準后依法收回用地單位的土地使用權，作為本級儲備土地;符合耕種條件的，應當組織耕種。

? 第五十一條 市、縣人民政府主要負責人離任時，上級人民政府可以組織土地、財政、監察等部門對其任期內的下列事項進行離任審查：

? (一)土地利用總體規劃執行情況;

? (二)土地利用年度計劃執行情況;

? (三)耕地保護和耕地占補平衡的情況;

? (四)土地利用審批中行使職權的情況;

? (五)耕地占用稅、土地有償使用費等稅費收繳使用情況。

? 第五十二條 土地行政主管部門將土地違法案件移送有關機關追究刑事責任或者行政責任的，有關機關應當依法處理，并將處理結果告知土地行政主管部門。

第七章 法律責任

? 第五十三條 超過批準用地面積多占土地建住宅的，由縣以上人民政府土地行政主 管部門責令退還非法多占的土地;在非法多占的土地上新建房屋的，限期拆除。

? 第五十四條 依法應當實行有償使用而以劃撥方式提供國有土地使用權的 ，其批準文件無效，由上級人民政府責令限期辦理有償使用手續;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

? 非法低價出讓或者處置國有土地使用權的，由上級人民政府土地行政主管部門宣布無效，責令限期重新辦理有償使用手續;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

? 第五十五條 無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用土地的 直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

? 非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

? 第五十六條 侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

? 第五十七條 違反本辦法規定，批準減、免土地有償使用費、耕地開墾費、土地閑置費和土地復墾費的，由上級人民政府或其土地行政主管部門責令限期追繳;逾期不繳的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。對直接負責的主管人員和其他直接責 任人員，依法給予行政處分;情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

? 第五十八條 擅自改變土地利用總體規劃確定的土地用途和土地利用現狀調查數據，減少基本農田保護面積或者調整基本農田保護區范圍的，由上一級人民政府責令限期改正;拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

? 第五十九條依照《土地管理法》、《實施條例》和本辦法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限 期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴;期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。

? 第六十條 國家工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，有下列情形之一的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

? (一)非法批準占用、使用土地的;

? (二)對土地違法行為依法應當給予行政處罰，而不給予行政處罰的;

? (三)違法進行檢查、采取強制措施的;

? (四)索賄受賄的;

? (五)其他的違法行為。

第八章 附則

? 第六十一條 本辦法自20xx年12月1日起施行。

土地管理的客觀必要性1、土地資源數量不清

2、土地資源質量不明

3、土地權屬混亂

篇5

一、土地出讓收入解繳入庫

（一）區房地部門根據土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具繳款通知書，并按照政府收支分類科目填寫市財政局繳款書，由國有土地使用權受讓人根據繳款通知書及繳款書依法繳納土地出讓收入。國有土地使用權受讓人應按照繳款通知書的要求，在規定的時間內將應繳地方國庫的土地出讓收入，就地及時足額繳入地方國庫。

（二）從年1月1日起，土地出讓收入按以下規定解繳入庫：招拍掛和協議方式出讓國有土地使用權的按總成交款的85%繳入區級國庫，15%繳入市級國庫（市、區共同投資儲備項目除外）；存量地塊增值收入補繳的土地價款等純收益，按五五比例分別進市區兩級國庫；劃撥用地用于支付的各項補償的土地收入，100%繳入區級國庫（具體項目按市有關規定）。

（三）土地受讓人結清國有土地使用權出讓價款后，憑繳款書收據聯向房地部門辦理土地出讓相關手續。對未按照繳款通知書規定及時足額繳納土地出讓收入，并且未提供有效繳款憑證的，房地部門不予核發國有土地使用證。

（四）房地部門與原受讓人簽訂土地補充合同或解除土地出讓合同，需要退款的，由原受讓人向原簽訂土地出讓合同的房地部門提出書面申請，房地部門按規定程序審核后，開具土地出讓收入退款單，向同級財政部門提出土地出讓收入退庫申請，財政部門征詢上一級（或下一級）財政部門意見后，審核辦理退庫手續。

二、區級土地出讓收入的分配使用

根據用地性質、區域及土地儲備出讓主體的不同對區級土地出讓收入實行額度控制、分級管理。

（一）以招拍掛和協議方式出讓取得的區級土地出讓收入，其分配使用規定如下：

1、工業用地區級土地出讓收入分配使用。

（1）按區級土地出讓收入的4%，由區財政集中安排使用；

（2）按不高于區級土地出讓收入的1.5%，提取土地出讓業務費；

（3）按3.2萬元/畝,繳納新增建設土地有償使用費。按0.5萬元/畝,用于農業土地開發資金；

（4）區級土地出讓收入扣除以上支出后，余額部分作為土地前期開發成本控制額度，由區土地開發部門安排使用。土地前期開發成本增值部分,根據支出項目，由區財政結算給各鎮（工業區）；

2、六類用地區級土地出讓收入分配使用。

（1）按區級土地出讓收入的17.65%(土地出讓總收入15%),由區財政集中安排使用；屬于區海岸線管委會的區得部分，根據支出項目，由區海岸線管委會安排使用；

（2）按不高于區級土地出讓收入的1.5%，提取土地出讓業務費；

（3）按3.2萬元/畝,繳納新增建設土地有償使用費。按0.5萬元/畝,用于農業土地開發資金；

（4）按區級土地出讓收入的1.76%，根據支出項目，由區財政結算給各鎮（工業區）；

（5）區級土地出讓收入扣除以上支出后，余額部分作為土地前期開發成本控制額度，由區土地儲備部門安排使用，區土地儲備部門根據土地前期開發成本按實列支。土地前期開發成本增值部分由區財政統籌使用，屬于區功能區域的土地前期開發成本增值部分，根據支出項目，由區功能區域安排使用；

（二）以補繳及土地出讓的其他有關收入，由區財政按規定集中安排使用；

（三）以劃撥方式取得的土地劃撥收入，區財政按規定結算有關費用；

（四）區財政集中使用部分主要用于繳納新增建設土地有償使用費、支農支出、城市基礎設施建設以及土地出讓收入規定的其他支出。

三、區級土地出讓收入的預算管理

（一）區級土地出讓收支全額納入區級基金預算管理，支出一律通過區級基金預算從區級土地出讓收入中予以安排。按照“以收定支、收支平衡”的原則，實行財政預算、決算管理制度。

篇6

第一條 為加強土地管理，規范建設用地審查報批工作，根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)，制定本辦法。

第二條 依法應當報國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準的建設用地的申請、審查、報批和實施，適用本辦法。

第三條 縣級以上人民政府土地行政主管部門負責建設用地的申請受理、審查、報批工作。

第四條 建設項目可行性研究論證時，建設單位應當向建設項目批準機關的同級土地行政主管部門提出建設用地預申請。

受理預申請的土地行政主管部門應當依據土地利用總體規劃和國家土地供應政策，對建設項目的有關事項進行預審，出具建設項目用地預審報告。

第五條 在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目使用土地的，建設單位應當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出用地申請。

建設單位提出用地申請時，應當填寫《建設用地申請表》，并附具下列材料：

(一)建設單位有關資質證明;

(二)項目可行性研究報告批復或者其他有關批準文件;

(三)土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告;

(四)初步設計或者其他有關批準文件;

(五)建設項目總平面布置圖;

(六)占用耕地的，必須提出補充耕地方案;

(七)建設項目位于地質災害易發區的，應當提供地質災害危險性評估報告。

第六條 市、縣人民政府土地行政主管部門對材料齊全、符合條件的建設用地申請，應當受理，并在收到申請之日起30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

第七條 在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案和征收土地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

在土地利用總體規劃確定的村莊和集鎮建設用地范圍內，為實施村莊和集鎮規劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

第八條 建設只占用國有農用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案和供地方案。

建設只占用農民集體所有建設用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂征收土地方案和供地方案。

建設只占用國有未利用地，按照《土地管理法實施條例》第二十四條規定應由國務院批準的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂供地方案;其他建設項目使用國有未利用地的，按照省、自治區、直轄市的規定辦理。

第九條 建設項目用地呈報說明書應當包括項目用地安排情況、擬使用土地情況等，并應附具下列材料：

(一)經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖，占用基本農田的，還應當提供鄉級土地利用總體規劃圖;

(二)由建設單位提交的、有資格的單位出具的勘測定界圖及勘測定界技術報告書;

(三)地籍資料或者其他土地權屬證明材料;

(四)以有償方式供地的，還應當提供草簽的土地有償使用合同及說明和有關文件;

(五)為實施城市規劃和村莊、集鎮規劃占用土地的，還應當提供城市規劃圖和村莊、集鎮規劃圖。

第十條 農用地轉用方案，應當包括占用農用地的種類、位置、面積、質量等。

補充耕地方案，應當包括補充耕地或者補劃基本農田的位置、面積、質量，補充的期限，資金落實情況等，并附具相應的圖件。

征收土地方案，應當包括征收土地的范圍、種類、面積、權屬，土地補償費和安置補助費標準，需要安置人員的安置途徑等。

供地方案，應當包括供地方式、面積、用途，土地有償使用費的標準、數額等。

第十一條 有關土地行政主管部門收到上報的建設項目呈報說明書和有關方案后，對材料齊全、符合條件的，應當在5日內報經同級人民政府審核。同級人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府，并將審查所需的材料及時送該級土地行政主管部門審查。

對依法應由國務院批準的建設項目呈報說明書和有關方案，省、自治區、直轄市人民政府必須提出明確的審查意見，并對報送材料的真實性、合法性負責。

省、自治區、直轄市人民政府批準農用地轉用、國務院批準征收土地的，省、自治區、直轄市人民政府批準農用地轉用方案后，應當將批準文件和下級土地行政主管部門上報的材料一并上報。

第十二條 有批準權的人民政府土地行政主管部門應當自收到上報的農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按規定征求有關方面意見后30日內審查完畢。

建設用地審查應當實行土地行政主管部門內部會審制度。

第十三條 農用地轉用方案和補充耕地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準：

(一)符合土地利用總體規劃;

(二)確屬必需占用農用地且符合土地利用年度計劃確定的控制指標;

(三)占用耕地的，補充耕地方案符合土地整理開發專項規劃且面積、質量符合規定要求;

(四)單獨辦理農用地轉用的，必須符合單獨選址條件。

第十四條 征收土地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準：

(一)被征收土地界址、地類、面積清楚，權屬無爭議的;

(二)被征收土地的補償標準符合法律、法規規定的;

(三)被征收土地上需要安置人員的安置途徑切實可行。

建設項目施工和地質勘查需要臨時使用農民集體所有的土地的，依法簽訂臨時使用土地合同并支付臨時使用土地補償費，不得辦理土地征收。

第十五條 供地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準：

(一)符合國家的土地供應政策;

(二)申請用地面積符合建設用地標準和集約用地的要求;

(三)劃撥方式供地的，符合法定的劃撥用地條件;

(四)以有償使用方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費的標準、數額符合規定;

(五)只占用國有未利用地的，必須符合規劃、界址清楚、面積準確。

第十六條 農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經有批準權的人民政府批準后，同級土地行政主管部門應當在收到批件后5日內將批復發出。

未按規定繳納新增建設用地土地有償使用費的，不予批準建設用地。

第十七條 經批準的農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、縣人民政府組織實施。

第十八條 建設項目補充耕地方案經批準下達后，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目，由市、縣人民政府土地行政主管部門負責監督落實;在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施城市規劃和村莊、集鎮規劃占用土地的，由省、自治區、直轄市人民政府土地行政主管部門負責監督落實。

第十九條 征收土地方案經依法批準后，市、縣人民政府應當自收到批準文件之日起10日內，在被征收土地所在地的鄉、鎮范圍內，公告《土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定的內容。

公告期滿，市、縣人民政府土地行政主管部門根據征收土地方案和征地補償登記情況，擬訂征地補償、安置方案并在被征收土地所在地的鄉、鎮范圍內公告。征地補償、安置方案的內容，應當符合《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規定。

征地補償、安置方案確定后，市、縣人民政府土地行政主管部門應當依照征地補償、安置方案向被征收土地的農村集體經濟組織和農民支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費，并落實需要安置農業人口的安置途徑。

第二十條 在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，經依法批準后，市、縣人民政府土地行政主管部門應當公布規劃要求，設定使用條件，確定使用方式，并組織實施。

第二十一條 以有償使用方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設單位頒發《建設用地批準書》。土地使用者繳納土地有償使用費后，依照規定辦理土地登記。

以劃撥方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向建設單位頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》，依照規定辦理土地登記。《國有土地劃撥決定書》應當包括劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內容。

建設項目施工期間，建設單位應當將《建設用地批準書》公示于施工現場。

市、縣人民政府土地行政主管部門應當將提供國有土地的情況定期予以公布。

第二十二條 各級土地行政主管部門應當對建設項目用地進行跟蹤檢查。

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取消劃撥用地的積極意義

有利于土地市場的形成和完善。市場經濟的規則是通過市場配置資源，盡量減少行政干預，而劃撥供地是典型的通過行政手段配置土地資源的方式。盡管《土地管理法》和《城市房地產管理法》均明確規定了可以以劃撥方式提供土地使用權的范圍，2001年國土資源部頒布的《劃撥用地目錄》進一步細化了劃撥用地的范圍，但這些規定仍較為原則，地方政府供地時的自由裁量權很大，造成用地者在取得土地時的不公平，不利于土地市場的形成。因此，取消劃撥，實現兩種供地方式并軌，有利于政府通過規劃、用途管制等進行宏觀調控，逐步培育完善成熟的土地市場。

有利于促進節約集約用地。由于劃撥土地使用權基本是無償取得的，用地者粗放利用、浪費土地的現象大量存在。取消劃撥一定程度上可以遏制粗放用地，促進土地資源的節約集約利用。

有利于顯化土地資產。由于劃撥土地基本上是以無償方式取得的，土地的價值不計入用地者資產，給其融資造成了一定的困難。因此，出現了符合劃撥條件的用地者要求以有償方式使用土地，或要求劃撥土地變為有償的現象。因為這樣可以顯化土地價值，利于用地者融資。

有利于適應WTO規則的要求。我國加入WTO后，必須按照WTO的規則進行經濟活動。WTO的重要原則是促進公平競爭的市場經濟原則，要求對他國企業給予國民待遇。具體到土地管理領域，在供地時就不能區分投資主體。按照我國加入世界貿易組織時的承諾，目前很多公益事業投資已逐步放開，一些單位如果繼續享受劃撥方式供地，既不符合市場經濟公平競爭的原則，也是WTO規則所不允許的。從這個角度看，取消劃撥對于搞活并規范土地市場，建立公平競爭機制是十分必要的。

有利于保護農民權益，促進新農村建設。通過無償劃撥方式取得土地的使用者，特別是國家重點扶持的工程用地，往往只需支付較低的征地費用，而政府也不會為這些用地者“埋單”，嚴重損害了失地農民的權益。因此，取消劃撥有利于實現征地的同地同價，切實保護農民利益，促進新農村建設。

另外，在具體操作上，由于公益性與營利性、經營性與非經營性的概念很難準確界定，把握不好勢必造成一系列的矛盾和沖突。從該層面上說，取消劃撥有利于促進依法行政，減少腐敗發生的機會。

循序漸進取消雙軌制

不可否認，我國正處于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，取消雙軌制將影響到經濟社會生活的方方面面，勢必會給經濟的發展帶來一些不穩定因素。因此，需要深入研究制定取消雙軌制的具體措施。

完善法律法規，明確國有土地有償使用制度。《土地管理法》和《城市房地產管理法》均對劃撥用地方式作了明確規定，因此，要取消劃撥必須修改相關法律法規，并制定配套的政策措施，在法律層面上明確國有土地有償使用制度。

深化土地供應制度改革。取消雙軌制的時機是否成熟與我國的供地制度改革力度息息相關。按照現有法律，除特殊情況外，農村集體土地不能進入市場流轉，任何建設必須使用國有土地。國家以控制發展權為由，以較低的價格從農民手中取得土地，這在一定程度上造成了土地市場的不完整。因此，如何改革我國的土地供應方式，以經濟效益最優化原則配置有限的土地資源是迫切需要解決的課題。

對于法律規定的四種可以劃撥的用地，筆者建議，取消雙軌制后，可以以不同的方式提供土地，做到既能體現對其用地的保障性，又能顯現土地的價值。 對黨政機關和軍事用地，進一步明確其用地指標，并建立收支兩條線制度。政府可以通過協議購買的方式取得土地，并提供給具體的用地者。這樣，既方便國有資產的管理，也有利于促進土地市場的發育。對城市基礎設施和公益事業用地，可以在地價和稅收上給予一定的優惠，但前提必須是有償使用。對需要扶持的重點工程用地，可以采用稅收優惠和貨幣貼息相結合的方式。對法律法規規定的其他劃撥用地，可以采用國家重點扶持工程的用地方式。

完善稅收和財政制度改革。土地供應制度改革是一項系統工程，不僅僅是國土資源管理部門一家的事情。如前所述，取消雙軌制后，對一些行業國家需給予一定的優惠政策加以扶持，保障其良性發展。這些優惠措施，很多與稅收和財政制度改革密切相關，如在土地價格上如何優惠、采取何種方式優惠等，還需要進行深入研究。

過渡階段的應對措施

根據我國的國情，現階段一下子取消雙軌制還存在一定的困難。因此，制定過渡階段的應對措施，顯得尤為重要。

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進入新世紀新階段以來,隨著城市化、工業化、市場化的加快,帶來了社會結構的變動、利益格局的調整和人們思想觀念的變化,也產生了一些社會矛盾和糾紛甚至,如土地糾紛、房屋拆遷事件和涉法涉訴案件。特別是土地糾紛已經成為第一位的突出問題。我認為,造成土地糾紛的原因是多方面的,因此處理好城市化進程中的土地糾紛,也要采取多元化的對策和方式。

從土地制度本身看,我國實行國有土地公有制,其理論基礎是,每個公民應該可以平等地免費享有屬于自己的土地,擁有一套在國有土地上的帶有福利性質的住房,因此要依法實行國有土地有償使用制度,遏制不合理住房需求,防止擠占土地資源和土地過快升值。

從國家財稅體制看,從1994年實行分稅制以來,地方征收的稅種中涉及房地產的較多,而且新增建設用地的土地使用權出讓金等土地有償使用費,30%上繳中央財政,70%歸地方人民政府,沒有完全專項用于耕地開發。所以要調整財稅體制,合理分配中央地方財權,抑制地方政府通過土地經營擴張地方財政的沖動。

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農村集體土地征用補償標準低，集體和農民利益嚴重受損

現行的農村集體土地征用補償標準偏低，嚴重損害了集體和農民利益。

與農民從土地上取得的收入相比，集體和農民所得的征地補償偏低

根據我國農村和城市郊區農業生產結構特征．南方農作物主要為早稻和晚稻，北方主要為小麥和玉米，大中城市郊區主要以蔬菜為主。2001年－2003年，南方早稻和晚稻每公頃平均年產值為1.25萬元，北方小麥和玉米每公頃平均年產值為1.04萬元，大中城市郊區蔬菜每公頃平均年產值為3.89萬元。按照最高標準30倍補償，南方每公頃耕地的最高補償為36.9萬元，北方每公頃耕地的最高補償為31.2萬元，大中城市郊區每公頃耕地的最高補償為116.7萬元。2004年全國農村居民人均生活消費支出2185元，按最高標準補償，南方地區集體和農民所得補償(人均耕地按0.14公頃計算)僅夠農民23年生活費用，北方地區的補償還不夠20年生活費用。在實際征地時，通常不按最高標準補償，大中城市郊區也仍然以價值較低的糧食作物產值作為補償依據。所以，我國目前的征地補償嚴重偏低。根據前面計算，只有將征地補償由現在的30倍提高到45－54倍(南方地區為45倍，北方地區為54倍)，才能保證集體和農民征地前后收入水平基本持平。

與政府取得的土地出讓收益比，集體和農民得到的征地補償低

在傳統行政劃撥體制下，國有建設用地由用地單位無償使用，政府并沒有從土地征用中獲得多少收益。自上世紀90年代初起，我國開始城鎮國有土地使用制度改革，改無償使用為有償使用，行政劃撥土地比例不斷減少，以出讓、租賃等方式有償使用的土地比例不斷增加，政府從土地出讓和租賃中獲取巨額收益。1995年全國土地出讓金純收入為174億元，到2005年土地出讓金純收入增長到2184億元，增長了11.5倍。

1995年全國每公頃土地出讓金收入為77.2萬元，其中每公頃征地費18.9萬元、開發費11.1萬元、出讓金純收益40.4萬元、其他稅費收入6.8萬元。扣除開發費用后，每公頃土地收益66.1萬元，其中政府收入的出讓金純收益和其他稅費占71.4％，集體和農民個人占28.6％，政府與集體和農民的土地收益比為2.5:1。如果剔除青苗及附著物補償，集體和農民的土地權屬收益還會稍低一點。

到2005年每公頃土地出讓金收入為355.3萬元、出讓金純收益為131.9萬元。與1995年相比，每公頃土地出讓金和出讓金純收益分別增長了3.6倍和2.5倍，而征地補償標準最高限額卻僅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假設2005年每公頃土地補償為1995年的1.5倍，再假設其他稅費不變，則2005年每公頃土地純收益為167.1萬元，其中政府收入的出讓金純收益與稅費為138.7萬元，占83％；集體和農民收入28.4萬元，占17％，政府與集體和農民個人的收益比為4.8:1。假設土地開發費用與土地出讓金同比例(4.6倍)增長，2005年每公頃土地開發費用應為51.1萬元。于是，政府、集體和農民從每公頃土地中獲得的純收益為304.2萬元，其中集體和農民的征地補償為28.4萬元，政府的土地出讓純收益(出讓金純收益與稅費之和)為275.8萬元，政府與集體和農民的收益比為9.7:1。中央政府于1999年提高了征地補償標準，集體和農民的土地權屬所得絕對數有所增加，但與政府取得的收益比，集體和農民的土地權屬所得反而下降了，這是近十年征地糾紛不斷增加的根本原因。

與征用耕地相比，政府從征用非耕地中獲取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的補償標準低于耕地補償標準，其中集體建設用地和未利用土地的補償最低，而這些土地在轉為國有建設用地后，卻以同樣價格出讓。

改革土地征用制度，保護集體和農民利益

政府為公共利益動用土地征用權，已成為國際慣例，主要區別在于征地范圍和征地價格不同。我國農村集體土地征用制度改革，有兩種方案可供選擇。第一種選擇，即維持現行的農村集體土地征用制度不變，提高補償水平。第二種選擇，即公益性建設用地由國家征用，并提高征地補償標準；商業性建設用地由國家和農村集體經濟組織共同供給，并合理分配增值收益。顯然，第二種改革方案的難度與艱巨性大于第一種改革方案，但它更符合市場經濟的發展方向，更符合《物權法》提出的平等保護國家財產和集體財產的原則，更有利于保護土地所有者的利益。

界定公共利益界限，明確征地范圍

一方面，我國法律規定：為了公共利益，國家可依法征用農村集體土地。另一方面，法律又規定：任何單位和個人使用建設用地，必須申請使用國有土地，農村集體土地只有通過征用后，才能轉為國有建設用地。也就是說，不管是公益性目的，還是商業性目的，都必須先征為國有。法律條款，前后矛盾。由于未能明確界定公共利益范圍，各級政府都以公共利益為名，征用農村集體經濟組織的土地。我們可以先把用于工商用途的土地，排除在政府強制性征地范圍之外。有些項目，比如修建高速公路，可以通過收取過路費，將開發費用收回，甚至還可能盈利，也不應宜列為公益性項目。

允許農村集體建設用地使用權流轉

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一、推行招標、拍賣出讓國有土地使用權，是深化土地使用制度改革和健全土地市場的客觀要求

招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。各級土地行政主管部門要從完善土地市場、建立社會主義市場經濟和反腐倡廉的高度，充分認識推行招標、拍賣出讓國有土地使用權的深遠意義，積極推進招標、拍賣出讓國有土地使用權工作。

二、嚴控建設用地總量，整頓土地市場，為推行招標、拍賣出讓國有土地使用權創造良好環境

要嚴格控制建設用地供應總量，盤活現有建設用地，建立良好的土地供求關系。除建設項目選址有特殊要求外，各項建設需要使用國有土地的，必須在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內。凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設用地。

要嚴格限定行政劃撥供地的范圍，除按《土地管理法》和《城市房地產管理法》規定可以行政劃撥供地的以外，其他建設用地必須以有償方式提供。要嚴格限制協議出讓國有土地使用權的范圍，除劃撥土地使用權轉讓、國有企業改革中處置劃撥土地使用權以及特殊用途等用地外，都不得協議出讓國有土地使用權。協議出讓國有土地使用權的出讓金，不得低于出讓底價和國家規定的最低價，協議出讓結果和地價評估結果要報上級土地行政主管部門備案，并向社會公開披露，接受上級土地行政主管部門和社會監督。

要繼續加大清理劃撥土地使用權自發交易的力度，嚴厲打擊各類土地違法交易，重點查處各類國有劃撥土地使用權和集體土地非法入市，為推行招標拍賣出讓國有土地使用權創造良好的環境。

三、加大土地使用制度改革力度，進一步擴大招標、拍賣出讓國有土地使用權的范圍

今后，商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，有條件的，都必須招標、拍賣出讓國有土地使用權。其中，屬于下列情況之一的，必須拍賣出讓：

1．以獲取最高出讓金為主要目標，以出價最高為條件確定受讓人的；

2.對土地使用者資格沒有特別限制，一般單位或個人均可能有受讓意向；

3．土地用途無特別限制及要求。

對不具備拍賣條件，但屬于下列情況之一的，必須公開招標出讓：

1.除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件；

2．土地用途受嚴格限制，僅少數單位或個人可能有受讓意向。

對土地使用者有資格限制或特別要求的，可對符合條件的用地申請者進行邀請招標。

四、加強領導，建立健全工作制度，保證招標、拍賣出讓國有土地使用權工作的落實

推行招標、拍賣出讓國有土地使用權是今年土地管理的一項重點工作。當前，要盡快建立健全招標、拍賣出讓國有土地使用權制度，制定具體管理辦法，明確招標拍賣的具體范圍，提出擬訂方案、審查報批、組織實施和信息披露等工作要求，使此項工作逐步制度化。各省級土地行政主管部門要加強領導，主要領導親自抓，定期檢查指導，并將其納入各級土地行政主管部門的工作目標，嚴格考核，真正把招標、拍賣工作落到實處。

各市、縣要針對具體情況，制定招標、拍賣出讓國有土地使用權的工作計劃、目標任務和保證措施，盡快實現國有土地使用權出讓以協議為主向以招標、拍賣為主的轉變。