導語：如何才能寫好一篇土地使用權征收補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】房屋征收；補償標準；分析

0.引言

我國土地實行的是社會主義公有制管理，土地歸國家和集體所有，存在土地所有權和土地使用權分離的問題，進而造就了房屋征收這一特有的制度。根據土地所有人和房屋占用范圍的不同，這一制度包括國有土地上房屋征收制度和集體土地上房屋征收制度兩種[1]。隨著我國城市化的不斷擴張，城市中可以利用的土地日趨飽和，政府部門可以回收利用的國有土地也越來越少，城市的范圍逐漸向農村擴張，隨之出現了大量集體土地上房屋征收行為。但目前我國的集體土地上房屋征收中還存在法律不健全、補償混亂等問題，征收過程中的矛盾和沖突日益突出，農民的損失十分慘重。加強對集體土地上房屋征收補償的研究，并加快相關立法進程是當前農民的迫切需求。

1.集體土地上房屋征收補償標準的影響因素

集體土地上房屋征收補償標準是房屋征收補償中的重要組成部分，它和征收補償原則、補償范圍和補償方式等都有一定的關系。從宏觀角度來看，集體土地上房屋征收補償標準的影響因素主要有以下幾個方面。

1.1征收補償原則的影響

土地征收是為了滿足國家公共利益的需求，強制性取得被征收者土地房屋所有權的行為[2]。征收過程中被征收者喪失了不動產的所有權，因而承擔了比普通民眾更大的負擔，也為公共利益做出了很大的犧牲。為了保障被征收者和普通民眾之間的平衡，必須給予被征收者一定的補償。分析各國和地區立法的不同，征收補償原則可以大致分為：完全性補償、適當性補償和公平補償三類。我國現有的立法中還沒有對征收補償原則做出統一的規定，《憲法》中雖然肯定了征收補償的作用，但并沒有明確規定征收補償的原則，導致很多地方出現了征收補償原則不統一，實際使用混亂等情況。

1.2征收補償范圍的影響

很多國家和地區對征收補償范圍的規定比較寬泛，例如美國的不動產征收范圍不僅包括不動產本身，還包括不動產的附加產物和與地產相關的無形資產等。我國國有土地上房屋征收補償范圍中包括了房屋價值、搬遷損失和臨時安置補償這三個方面，可以說是立法上的一大進步。但是該立法中對土地使用權和劃撥土地使用權這兩者沒有進行區別劃分，很多學者對此存在爭議。部分學者認為，集體土地上房屋征收應該有別于國有土地上房屋征收，對集體建設中的土地使用權區別對待，如果可以無償獲得集體建設用地的使用權，對土地使用權的終止不需要進行補償，反之，就需要增加土地征收補償的金額。但筆者認為，不論集體建設用地的獲取是有償還是無償，都是用易物權的行為，征收作為剝奪他人財產權的行為，應該給予相應的賠償，并納入征收補償的范圍中。

1.3征收補償辦法的影響

我國的土地征收補償主要以多種費用的形式體現，其中征地的補償包括土地補償、臨時安置補助和農作物補償等。集體土地上房屋征收補償管理辦法主要由各級政府規定，農村地區和城市遠郊一般采用遷建安置的方式，進行宅基地建房，按照房屋拆遷成本進行補償，宅基地征收按照當地規定的征收標準。城鄉結合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通過實物和貨幣補償，由政府提供安置房或者被拆遷者自行購房。

2.集體土地上房屋征收補償標準的確定方法

2.1房屋價值補償標準的確定

集體土地上房屋征收中的非住宅房屋，集體建設中的土地使用權具有一定的限制流轉性，很難評估它自身的價值。可以采用區分是否搬遷重建的方法確定補償標準，需要搬遷重建的非住宅房屋，應該聘請相關專家進行重置成本評估，以確定合理的補償標準。對于提供土地重建安置的征收補償，應該由資深房地產評估機構進行房屋價值評估，評估中去除土地使用權價值的補償。

2.2臨時安置和拆遷補償標準的確定

相關法律規定，只有在征收房屋的情況下被征收者才能得到搬遷補償；只有在符合產權調用補償方式的基礎上，被征收者用于產權調換的房屋在征收時無法按期交付時才能獲得臨時安置補償。但是相關法律中對于搬遷和臨時安置的具體補償標準還沒有做出明確規定。筆者認為，搬遷費和臨時安置費在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方評估機構并不經濟。對此征收者和被征收者可以協商解決，如果協商不成可以聘請專業搬家公司進行搬遷，并由征收方提供周轉房作為補償。

2.3停業停產補償標準的確定

停業停產補償是指被征收者由于房產被征收，無法正常開展業務導致的損失，這種補償和被征房屋屬于集體土地或者國有土地沒有直接關系。集體土地上房屋和國有土地上房屋的停業停產補償標準可以一致[3]。停業停產損失包括兩方面的內容，第一是由于停業停產導致被征收者失去了獲取利潤的機會，第二是征收過程中產生的費用，如儀器、設備和商品搬遷費用，以及停產期間員工的福利、工資等。補償標準應該對相關的利潤損失和必要的費用補償進行分別設定，做出停產停業效益評估的指導性規定，避免政府由于執行不當損害了被征收者的合法權益。

3.結語

加強對集體土地上房屋征收補償的研究，并加快相關立法進程是當前農民的迫切需求。國家應該針對集體土地上房屋征收中出現的問題，加強對相關立法的關注和重視。建立有法可依、公平公正的土地補償操作機制，促進國家、集體和農民三方的利益達到平衡狀態。

參考文獻

[1]王達.征收補償決定及其合法性審查[J].中國房地產，2011（21）.

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關鍵詞： 工程建設　公益性　拆遷　立法

一、公益性建設項目拆遷具有特殊性

1.公益性建設項目與經營性建設項目的區分

工程建設項目根據工程建設目的的不同，可區分為公益性建設項目和經營性建設項目。二者的區分標準在于：公益性建設項目的建設目的是追求社會公益，建設主體對其建設開發不追求利潤的獲取，而經營性建設項目的建設目的是實現特定主體的經營目標，建設主體實施項目開發建設會產生相應的投資利潤回報。正如美國判例法所闡明的：只要行為后果涉及權利人之外的不特定多數人，就視為符合公益目的要求。美國就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個私人工廠的鐵路而請求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運輸擁擠壓力，法院認為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變為公用占地，其土地征收合法。

我國《土地管理法》第五十四條、《城市房地產管理法》第二十三條均根據建設目的的不同對建設項目的性質作出了區分，并依此區分對土地使用權的取得方式作了不同的規定。筆者認為其中公益性建設項目根據開發主體的不同，還可以再區分為國家機關設施建設項目、市政工程建設項目和公益設施建設項目，但三者的區別僅是開發主體的不同，該差異對三者基于公益性建設目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設項目的開發建設成果是可以滿足社會大眾公共需求的公共產品，該產品不具有流轉性，因而不是民法意義上的“財產”。相比較而言，經營性建設項目的開發建設成果不僅具有使用價值，而且具有完全的交換價值，因而經營性建設項目的成果不僅是“產品”，而且是民法意義上的“財產”。上述不同決定了公益性建設項目與經營性建設項目法律調整方式上的差異。財產是民商法的調整對象，因而經營性建設項目土地使用權的創設，必須由建設用地申請人與建設用地借給人在平等自愿的基礎上以合意完成，經營性開發建設中的土地出讓行為應為民事法律行為，應受民商法調整；公共產品不屬于民商法的調整對象，公益性建設項目所需建設用地需要政府以行政劃撥的方式批轉，公益性開發建設中的土地劃撥行為屬于行政行為，應由行政法規范。

需要指出的是：公益性建設項目與經營性建設項目不僅在國有土地使用權的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設項目拆遷行為的特殊性決定了其法律規范具有特殊性

公益性建設項目拆遷行為與經營性建設項目拆遷行為相比，具有以下幾項特點：

一是公益性建設項目的拆遷成本控制應與經營性建設項目有所不同。公益性建設項目是為不特定的社會公眾提供公共產品，其工程建設的公益性目的決定了其項目建設投入的收益率極低甚至沒有投入收益。市場經營的一般規律是：投資風險應該與投資收益相適應。基于公益性建設項目的非盈利特征，國家應控制其經營風險，保障其建設開發進程。與此相應地，立法機關應該制定相應的法律制度控制公益性建設項目的建設成本，促進開發建設目標的實現。正如有學者所說：市政、公益項目的建設拆遷中，如用統一的拆遷立法，提供和房地產經營項目相同的補償安置標準，則既為國家財力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項目的正常進行。

二是公益性建設項目拆遷的進度控制也應該與經營性建設項目有所不同。公益性建設項目的工程進度直接關系到社會公共，因而利益對此應予以嚴格控制。在工程建設項目的拆遷工作中，工程拆遷的進度與項目的審批環節與審批程序直接相關。我國現行拆遷法規為工程建設項目拆遷設置了較嚴密的法律程序，根據我國《城市房屋拆遷管理條例》第七條的規定，拆遷人只有向拆遷主管部門提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案及辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明后，被拆遷人才能申請取得拆遷許可證。筆者認為：現行立法設置如此嚴格的拆遷補償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補償工作與城市居民的根本利益緊密相關，與城區的規劃發展密切相聯，嚴格的審批程序可以控制工程建設單位的工程拆遷，使其不能擅自實施工程拆除行為，侵害他人合法權益，也可以防止工程建設單位實施違反城市發展規劃、危及社會公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設項目出于其公益性的建設目的，一般均需要長時期的設計論證，一般不會與城市發展規劃和居民的合法權益發生根本性的對立和沖突。在對公益性建設項目的可行性研究和立項作嚴格論證和審批的情況下，對公益性建設項目設置過于嚴密的拆遷安置法律程序，不但毫無必要，反而會無謂減緩公益性建設項目的建設進度，增加建設成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問題需要立法的支持，公益性建設項目拆遷行為的特殊性決定了立法應賦予其獨特的地位，在一般拆遷法規之外形成相對獨立的特別法規范。

值得注意的是：上海市2001年出臺的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（下稱111號文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設項目不同的規定。顯然這邁出了對公益性建設項目和經營性建設項目拆遷行為分別調整的第一步，但邁出這一步并不意味著現行拆遷立法已經解決了公益性建設項目拆遷立法中存在的主要問題。按照111號文第十條的規定，雖然相比較經營性建設項目，重大市政工程可以就項目建設范圍內暫停辦理建設施工等事項向拆遷主管部門提前提請審批，但是該提前申請并不能起到提前拆遷實施進度，并進而降低工程拆遷成本的結果。此外，111號文也未對重大市政工程拆遷補償的標準問題作出另行規定，顯然，111號文第十條和第二十六條并不能滿足公益性建設項目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設項目拆遷立法需要解決的幾個問題

筆者認為，完善公益性建設項目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補償標準等方面著手進行，具體而言：

1.公益性建設項目拆遷應納入土地儲備制度的調整范圍，由政府作為拆遷人依法實施拆遷

以上海市的情況為例，二四年六月九日，《上海市土地儲備辦法》（下稱《儲備辦法》）正式公布施行，這是上海市關于土地儲備制度的基礎規范。根據《儲備辦法》第三條的規定：土地儲備是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。政府有關部門實施土地儲備，實質上是政府將土地使用權征收或收購，然后經拆遷和前期開發配套把“生地”變為“熟地”，然后予以供應的過程。

需要注意的是：《上海市儲備辦法實施細則》（下稱《實施細則》）第四條規定：本市新增經營性建設用地的供應，原則上應當從儲備土地中選擇，并優先列入土地利用年度計劃。即新增經營性建設用地一般均須通過土地儲備取得。而公益性建設項目用地是否需要通過土地儲備方式取得，該《實施細則》未作規定。

筆者認為，從降低公益性建設項目建設成本，推進公益性建設項目建設的角度，應將公益性建設項目建設用地取得納入土地儲備的制度的調整范圍。其原因有三：

一是由土地儲備機構實施公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發，可以較為嚴格地控制公益性建設項目的用地和建設規模。根據《儲備辦法》及《實施細則》的規定，土地儲備機構實施土地儲備一般要由土地儲備機構在每年的10月份向政府房地資源局和發改委報送下一年度土地儲備計劃建議，該土地儲備計劃建議報經政府土地管理領導小組審核批準后形成年度土地儲備計劃，該年度計劃應與政府國民經濟和社會發展計劃相協調，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應計劃相銜接。以上較為嚴格的土地儲備年度計劃報批實施程序可以確保政府公益性建設項目經過層層論證，逐級把關，防止公益性建設項目用地的濫批濫用。此外，在土地儲備中，由于委托土地儲備機構是受政府房地資源局委托實施儲備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補償等焦點、難點問題都可以由政府按照城市發展規劃和城市土地供應計劃的要求統一部署，保證落實。政府部門主導實施拆遷有利于保障開發進度，控制供地范圍，防止用地申請人擅自擴大用地范圍。由于土地的前期市政配套開發也同時由政府委托相關專業機構實施，因而政府還可以通過土地前期配套開發控制儲備地塊的用途。

二是由土地儲備機構實施公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發，可以降低公益性建設項目土地前期開發的成本。根據《儲備辦法》及《實施細則》的規定，土地供應部門就供應經營性新增建設用地所得收益，除用于支出付經營性建設用地的開發成本和管理費用外，應全部劃入土地儲備專項基金，該基金的設立目的是支付土地開發與整理的費用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設項目的前期開發成本。在重大市政工程建設的開發建設中，如果政府直接把經配套開發的熟地供應給公益性建設項目的建設單位，公益性建設項目的建設成本將會大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲備機構實施公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發，可以大大加快公益性建設項目的開發建設進度。將公益性建設項目的用地取得和前期開發納入土地儲備的統一制度體系，可以使建設單位從土地前期開發的復雜工作中解脫出來，專注于項目的可行性研究，可以較早地介入工程設計施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開發整理同時并行，就可以大大加快工程開發建設進度。降低公益性建設項目的開發建設成本。

基于以上分析，筆者認為，應將公益性建設項目的建設用地供應和土地前期開發納入土地儲備的法律規定中來，由有關土地儲備的法規直接規定新增公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發和供應，明確公益性建設項目用地儲備和開發在現行土地儲備制度體系中的地位。

2.公益性建設項目拆遷應形成相對獨立、統一的拆遷補償原則和補償標準

拆遷安置補償標準是城市房屋拆遷的核心問題。根據我國《城市房屋拆遷管理條例》和上海市111號文的規定，拆遷人應按照被拆遷房屋的市場評估價給予被拆遷人拆遷安置補償，此外，拆遷人還應對因拆遷所引起的設備拆遷費、不可移動設備的重置費以及由拆遷造成的被拆遷人的營業損失等相關費用向拆遷人予以補償。

以上是我國城市房屋拆遷補償的一般標準。筆者認為。我國現行拆遷法規關于拆遷安置補償的不足有三：

一是未能在區分公益性建設項目拆遷補償和經營性建設項目拆遷補償的基礎上，對拆遷補償標準分別加以規定。

如上文所述，公益性建設項目與經營性建設項目在建設目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質的建設項目所發生的拆遷補償費用也應有所區分。根據我國《土地管理法》第二條第四款規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家在征收取得國有土地后，再根據《土地管理法》第五十四條的規定將土地劃撥給公益性建設項目的建設主體。因而公益性建設項目拆遷補償的法律依據是國家征收行為；相比較而言，經營性建設項目取得建設用地的法律基礎則有所不同。國家不能以征收的方式為經營性建設項目取得建設用地，而只能以其他方式收回國有土地使用權，然后再以出讓方式為經營性建設項目設立國有土地使用權。顯然，兩種建設項目國有土地使用權取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補償標準也應有所區別。 筆者認為，公益性建設項目適用房屋拆遷補償的標準應同土地使用權征收補償標準相統一。學界雖然對征收補償的理論基礎和補償標準存在不同學說，但是這些學說的主要觀點還是趨于一致的，即：土地征收人應向被征收人足額補償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進被征收人的房地價值損失）和因土地征收所引起的土地征收時已經造成的間接損失。相比較而言，基于經營性建設項目土地使用權取得行為而發生的補償問題，則由于其投資具有營利性，其補償不應只及于被拆遷人的直接損失，而應給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補償。

二是征收城市國有土地使用權和集體土地使用權過程中所發生房屋拆遷補償的補償原則未能統一。如上文所述，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。該補償在國有土地使用權的征收上，體現為城市房屋拆遷補償，而集體土地使用權的征收方面，則體現為集體土地使用權的征收補償。根據《城市房屋拆遷管理條例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規定，拆遷人應按照合理補償的原則，向被拆遷人補償被拆遷房屋的市場評估價值，對被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補償、停業損失補償等費用。存在設備搬遷的，被拆遷人還可以請求設備搬遷補償。在城市房屋拆遷補償中，國有公房的承租人同樣具有獨立的請求拆遷補償地位，承租人可以按照有關規定，請求拆遷人支付拆遷補償費用總額的80%.根據上述論述可總結出我國城市房屋拆遷補償的兩項原則：一是給予城市國有土地使用權人以獨立的拆遷補償請求權，二是拆遷補償額的計算方式是市場評估。

相比較而言，集體土地使用權的征收補償則較為復雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補償，而且包括集體耕地的征收補償。因為后者是集體土地征收的主要類型。故筆者以其為例加以分析。根據我國《土地管理法》第四十七條規定，征收集體耕地發生的費用補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償等，計算該征收補償費用的方法是按照過去三年被征收耕地年產值的倍數確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權人以獨立的補償費用請求權，而僅在《土地管理法實施條例》第二十六條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”至于土地補償費如何在集體經濟組織與包括集體土地承包經營權人在內的集體土地使用權人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規定。相比較城市房屋拆遷補償的原則，集體土地征收補償的補償費用計算方法和土地使用權人的補償地位均有較大差異，這些差異導致集體土地征收補償中，農村集體土地使用權人的權益被嚴重忽略。農民的合法權益不能得到法律的周延保護。因而如何將國有土地征收補償和集體土地征收補償統一在共同的征收補償原則之下，是未來完善公益性建設項目拆遷立法的重要內容。

三是政府需要就公益性建設項目拆遷標準定期公布市場評估參照價格。如上文所述，公益性建設項目建設用地取得的法律基礎是政府的土地征收行為。由于土地征收補償的標準與土地與地上附著物的市場評估價值緊密相關。因而政府實施土地征收補償，既要堅持其征收行為的行政強制性效力，同時還要使其補償與被征收土地及其地上附著物的市場價值相適應，以保護被征收人的合法權益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補償充分性的協調，政府需要建立起較為合理的土地征收補償價格指導機制。即政府應定期公布公益性發建設項目土地征收或者房屋拆遷的補償參照價格。并在該政府指導補償價格的基礎上，確定一定的補償價格調整幅度，在該補償價格調整幅度內，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區位、用途、重置價值、收益等因素，確定土地征收補償（在國有土地征收，即體現為城市房屋拆遷補償價格）的最終價格。

筆者認為：在上述土地征收補償政府指導價的價格構成中，房屋價值的補償，可參照同等區域同種類型房屋的重置價確定，而土地征收的地價補償則可在被征收土地的土地基準地價上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價格的同步性，該土地征收補償政府指導價應與土地基準價格、標定價格同步制定、同步公布，同步實施。

3. 公益性建設項目的拆遷申請與審批程序應予以簡化

我國《城市房屋拆遷管理條例》第六條、第七條規定，拆遷人實施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，在公益性建設項目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項目投資立項、用地規劃許可、土地使用權取得審批和拆遷資金到位證明等相關申請前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡化公益性建設項目的申請與實施程序，即是將公益性建設項目建設用地的征收和前期配套開發納入土地儲備體系，即由政府有關儲備機構代表政府完成上述土地儲備和整理開發工作。政府儲備機構對公益性建設項目拆遷工作的介入，為簡化拆遷申請與實施程序奠定了重要的基礎。

《儲備辦法》第十條就土地儲備中的拆遷補償作出了如下規定：土地儲備涉及房屋拆遷、征用農村集體所有土地的，應當按照國家和本市的有關規定，辦理房屋拆遷許可、征地補償安置方案審批等相關手續，并按照規定的標準、方式和程序實施補償安置。另據上海市111號文第十條規定：因重大市政建設項目拆遷房屋的，建設單位可以憑市發展計劃委員會或者市建設和管理委員會的批準文件，向規劃管理部門申請辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴建的通知手續，并向拆遷房屋所在地的區、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續，以及房屋租賃合同的登記備案手續。根據上述規定，重大市政工程項目只需持項目批文，而無須持辦理完畢工程建設規劃許可證即可申請規劃范圍內房屋和土地使用的審批，停止規劃范圍的工程建設和建筑設施的處分行為。

但是上述規定只是提前了凍結工程規劃范圍內工程建設行為和建筑設施處分行為的時間，并未完全實現簡化拆遷申請和審批程序的目的。在土地儲備制度中，土地儲備計劃的審核程序十分嚴格，一旦一宗土地納入年度的土地儲備計劃，即表明該宗土地的儲備已經與城市國民經濟發展計劃、城市發展規劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設置較繁復的前置程序，既不能實現該前置程序設立的基本目的，又有審批制度重復設置之嫌。筆者認為，在土地儲備制度中，公益性建設項目的拆遷審批程序應作如下簡化：

一是由投資、規劃、土地管理等行政主管部門在土地儲備機構設置審批分支機構，由各部門在公益性建設項目儲備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機構設置上為簡化公益性建設項目的拆遷審批奠定基礎。

二是將拆遷的審批標準由實體審查轉變為形式審查。這樣既可以減輕審批工作的壓力，同時又可以加快相關審批工作的進度。同時，立法還可以就審批工作設定審批時限，以加速公益性建設項目拆遷的審批進程。

三、公益性建設項目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號文已經作出了區分市政工程建設項目拆遷與經營性建設項目拆遷的若干規定，但是該規定是零星的，不系統的，而且市政工程建設只是公益性建設項目的一個重要組成部分，上海市111號文的相關規定也并不能反映公益性建設項目拆遷立法的全貌。筆者認為：在與現行拆遷立法銜接的基礎上，公益性建設項目拆遷立法應從以下幾個方面逐漸加以完善。

1.應將公益性建設項目的拆遷作為特別規范對象，單列于現行的《城市房屋拆遷管理條例》之外。

《城市房屋拆遷管理條例》第二條規定：在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例。根據該規定，包括公益性建設項目拆遷和經營性建設項目拆遷在內的所有城區國有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據前文所作分析，公益性建設項目的拆遷工作相比較經營性建設項目，在建設目的、建設成本、進度要求和補償標準等方面均在在較大差異，不同種類的拆遷工作適用同一法規予以調整，不利于促進公益性建設項目的建設和發展。

另需注意的是：國務院辦公廳于二四年六月下發的《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》就城鎮房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規定：政府行政機關不得干預或強行確定拆遷補償標準，以及直接參與和干預應由拆遷人承擔的拆遷活動。如果將公益性建設項目納入《城市房屋拆遷管理條例》的調整范圍，那么公益性建設項目的拆遷工作就不能由政府來實施，也不能得到有關政府部門的支持，城市公益性建設項目如何推動就成為一個矛盾。

為了避免發生上述矛盾，筆者認為，應修改《城市房屋拆遷管理條例》第二條，將公益性建設項目拆遷單列于其調整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理條例》之外，形成較為完整的公益性建設項目拆遷行政管理、審批和補償標準規范體系。

當然，在無法及時修改《城市房屋拆遷管理條例》的情況下，可在上海市第111號文現有規定的基礎上對公益性建設項目拆遷作例外性規定，甚至還可以通過政府規范性文件的形式對上海市第111號文所作規定作進一步細化，逐漸形成以政府規章為主體的公益性建設項目拆遷規范體系。而就上海市而言，由于已經形成了單行的土地儲備規范體系，則應盡快將其納入土地儲備的法律規范體系。

2.將公益性建設項目拆遷立法納入土地儲備的調整范圍，并進而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲備辦法》第十條就土地儲備中的房屋拆遷作出明確規定。該規定為公益性建設項目拆遷納入土地儲備制度的調整范圍奠定了法律規范的基礎。以后的工作則是要在行政管理、審批和補償標準等方面作出更加詳細的規定。

值得提出的是：《儲備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規章，土地儲備作為一項創設性的法律制度，僅由政府規章的形式規范尚顯依據不足，應在經驗積累到一定程度，時機成熟時，由上海市人大及其常委會制定相應的地方性法規。

在對《儲備辦法》第十條制定實施細則的基礎上，上海市可以形成較為完善、系統的公益性建設項目拆遷規范體系，而相比較而言，上海市111號文主要規范經營性建設項目拆遷，這樣就可以形成公益性建設項目拆遷法規與經營性建設項目拆遷法規相互并立、彼此協調的拆遷法律規范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設項目拆遷納入土地儲備制度的調整范圍，必須解決土地儲備制度的上位法律依據問題。土地儲備制度屬于調整土地權屬變更的重要經濟制度，而且涉及對非國有財產的征收，因此該事項應屬于我國《立法法》第八條所規定的只能制定法律的事項，地方立法機關及地方人民政府只能根據該法律規定制定實施性的規范。但是由于在國家立法層面，我國對土地儲備的立法規范尚是一片空白，所以盡管我國除貴州、以外的大部分省市都已經就土地儲備制度作出了不同形式的制度規范，但是這些規范背后的合法根據并不充分。

尋找土地儲備制度的合法性依據，必須界定好土地儲備制度的法律性質。目前，我國的《物權法》和相關的國家征收法律規范都在起草之中，根據我國《物權法（草案）》的規定，非為公共利益目的，非經法律規定審批和充分補償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財產。在不遠的未來，《物權法》即將公布實施，如果不將土地儲備制度定位于公益性目的的征收，其實施將面臨與《物權法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認為，將土地儲備定位于公益性建設項目的土地征收、整理和供應制度是我國現有法律體系制度選擇的必然。在我國征收法律法規出臺的基礎上，將土地儲備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設項目拆遷納入土地儲備的調整范圍，將是公益性建設項目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設項目與經營性建設項目在建造目的上的區分，促成了兩者在用地、拆遷、供應等各個方面彼此區分，相對獨立的制度規范結果。

參考文獻：

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篇3

關鍵詞：房屋拆遷；保護缺陷；完善對策

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0237-01

1　城鎮居民房屋拆遷問題現狀

這些問題歸納下來主要有三個方面：

(1)以公共利益為名進行商業拆遷。開發商和政府有關部門假借“舊城改造”、“公共事業”之名，行商業拆遷之實，謀取高額利潤，嚴重損害被拆遷人財產權益。

(2)違反法定拆遷程序。主要有濫用行政許可權、限制被拆遷人知情權、野蠻拆遷、暴力執法等問題，其中最嚴重的就是層出不窮的野蠻拆遷和暴力執法。

(3)拆遷補償不合理，房屋拆遷中的補償款是政府指導下的市場價，遠遠低于房屋的正常價格，這也是拆遷問題糾紛的焦點。

2　城鎮居民房屋拆遷法律保護缺陷

(1)未區分公益拆遷和商業拆遷。

根據拆遷的目的不同可以將其分為公益拆遷和商業拆遷，公益拆遷的性質是行政征收，實質是在政府的主導下用國家補償方式對私人財產的強制性剝奪。而商業拆遷屬于普通的買賣協議，即被拆遷人和開發商在平等協商的基礎上就拆遷人拆除被拆遷人房屋并給以補償的協議，其實質在于被拆遷人自愿讓渡房屋所有權和土地使用權。

我國《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。《土地管理法》第二條第二款規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《城市房地產管理法》第十九條規定：在特殊情況下，國家可以根據社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條規定，在特殊情況下，國家根據社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權。從憲法、法律到行政法規都提到“公共利益”是征用征收土地的前提條件，但卻沒有作明確定義。公共利益涵蓋的范圍非常廣泛，如果沒有一個標準加以界定，必然會成為踐踏居民房屋財產權的有利借口。

(2)拆遷補償制度的法律缺陷。

依《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”雖然確定了“區位”、“用途”和“建筑面積”三個標準，但只是表面上規定了貨幣補償的金額由市場決定，實際上目前的通行做法是，政府通過規章或其它規范性文件的形式規定拆遷房屋所占用土地的地價及房屋建筑安裝費用等其它方面的補償標準。這樣，拆遷補償費用實質上仍由政府決定。而政府規定的補償標準往往是在上一年度的基礎上制定的基準價格和重置價格，費用往往偏低。并且對規定的補償標準更新較慢，如果出現市場價格上漲的趨勢，該標準明顯不利于被拆遷人的利益。

我國《城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”《土地管理法》第五十八條規定：“為公共利益需要使用土地的；為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；對土地使用權人應當給予適當補償。”可見，國家依法收回土地使用權的，應對土地使用權人予以補償。但1995年10月31日建設部作出的《關于拆遷城市私有房屋土地使用權是否予以補償問題的復函》明確指出：“拆遷城市私有房屋應當嚴格執行現行有關法律和《城市房屋拆遷管理條例》，并按照規定對拆遷的房屋進行安置補償。”這表明，拆遷只對“房屋進行安置補償”，即補房不補地。2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》和各省市制定的實施細則中關于房屋拆遷補償問題。大都沿用這一原則。這就使房屋拆遷中補償的范圍大大縮小。一般來說，土地的價值遠遠大于地上所附房屋的價值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，取得土地使用權并進行投資獲得收益才是房屋拆遷的最主要內容。但我們的拆遷補償制度中，恰恰沒有對最有價值的土地使用權進行補償的內容。

(3)拆遷法律程序的缺陷。

我國現有的拆遷程序中，拆遷許可的核準是在補償協議的訂立之前，這意味著，一旦拆遷人具備予以核準的條件，取得了許可證，拆遷行為就意味著合法有效，至于補償協議能否達成對最終拆遷的影響并不大，一方面有許可證工期的限制，另一方面被拆遷人不服行政裁決的，如果拆遷人對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。(條例十六條第二款)如此先行政決定，后民事補償的程序，極大地限制甚至剝奪了被拆遷人的財產權，使被拆遷人處于非常不利的地位。

3　城鎮居民房屋拆遷法律制度完善對策

(1)明確界定公共利益。

在立法模式上，采取概括加列舉的混合式，比較適合我國的法律國情。曾經1986年頒布的《土地管理法》(現已失效)關于公共利益的界定可以作為參考，該法二十一條規定：“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規定辦理。”此處的文化建設、國防建設、社會公共事業均屬于公共利益的范疇，只是經濟建設是否可以納入公共利益有待商榷，常見的公共利益應當涉及國防、教育、衛生、體育、環境和自然資源保護、社會福利、交通、水利水電、能源、文物古跡等公共事業，卻不僅限于此。

單單明確了什么是公共利益并不能有效解決實踐中關于該問題的判斷，公共利益中還可能夾雜著某些商業目的，也就是說政府在缺乏監督機制的條件下很難做到不為利益所動，所以有必要建立一個識別公共利益的程序機制，具體來說，有兩種方式：一是聽證，雖然法律可以嚴格規定屬于公共利益的列舉性事項，但政府還是可以在概括性事項中享有自由裁量權，這對被拆遷人極為不利，而引入聽證的好處在于可以制約政府相關部門行使決定的權力。二是建立公共利益認定的臨時委員會，成員由各占三分之一的政府工作人員、被拆遷人和專家代表組成，實行少數服從多數，委員會原則上應當推定征收的拆遷行為不屬于公益范疇，除非政府相關部門可以證明其決定確屬為了公共利益。

(2)完善補償機制。

由國外經驗看，一個良好的拆遷補償機制必須具備三個條件，即補償范圍、補償標準和補償評估。我國現有的拆遷補償實行的并不是真正的市場價值，為了公平建議采用市場定價方法。嚴格執行《房屋拆遷條例》中“區位”、“用途”和“建筑面積”三個標準。在無法確定市場價格的情形下，引入價格評估程序。授予價格評估機構法定權限，并由拆遷人和被征收人共同指定，評估機構要對有誤的評估結果承擔相應法律責任。另外在補償范圍方面，還要充分考慮土地使用權的補償，建立相關機制全面保護好拆遷居民的財產利益。

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【關鍵詞】 房屋拆遷 現代制度經濟學 產權 交易成本 國有土地使用權產權

一、引言

新制度經濟學理論體系擴張了傳統經濟學的解釋力，已成為一種能更準確和全面地解釋現實世界的經濟學工具。盛洪（1993）用兩個詞概括了其理論核心，一個是“產權”，即受制度保護的利益，產權制度既涉及對產權的界定，有涉及對產權的保護；另一個是“交易費用”，即指達成契約和保證契約執行費用。

眾所周知，房屋拆遷工作對于我國現代化建設、城市面貌更新及國有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關系到人民群眾的切身利益，對于被拆遷者的國有土地使用權產權的不明晰界定，導致了拆遷補償標準的確定機制不完善，進而降低了拆遷工作效率，嚴重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對社會穩定造成不利影響。因此，在此基礎上提出切合實際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質量與保護被拆遷人合法權益的關系提供借鑒。

二、實施拆遷行為的必要性分析

對于問題交互性質的認識將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失。科斯（1960）在分析涉及對他人產生有害影響的工商行為時深刻指明損害問題具有交互性質，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對受損害方的損害將會使實施損害的一方遭受損失，關鍵在于避免較嚴重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權人帶來損失的同時，更應考察不實施拆遷行為給社會凈收益帶來的損失，唯有權衡兩者輕重，才能更好地理解實施拆遷行為增加社會總價值的戰略意義。

實施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對于被拆遷者（受損害方）是否補償及補償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個家庭的命脈，承載著太多的東西，當拆遷方實施拆遷行為時，大多數被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設施和交通條件，到城市邊遠地區購買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業和物業區域內土地使用權喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學習成本增加等損失。

此外考察不實施拆遷行為帶來的損失，亦即實施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實施，我國許多城市實現了住房資金的良性循環，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡屋得到了改造，居民的居住環境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國進行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國城市住房的所有制結構發生了天翻地覆的變化，城鎮住房以公有制逐漸轉化為非國有為主，為房屋的市場交易奠定了基礎。因此，比較實施與不實施拆遷行為的各自損失，我們可以發現，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領域也是不現實的。

為了更好地分析實施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對別人造成了損害，只要該行為的當事人采用了適宜的技術降低了侵害，受到侵害的人也只能承認這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據對整個社會的成本與收益的考慮，作出的對私有產權適當削弱的調整。于是，從提高社會凈收益的角度出發，受侵害一方應當允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應當對城市房屋拆遷行為報以支持和配合的態度。另外，由于相對于實力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優勢，這使得擁有“合法的妨害”權利的當事人，會降低技術的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對于國有土地使用權產權的不予以承認及不明晰界定導致被拆遷者損失加重的現象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現。

三、土地使用權產權不明晰界定引發的城市房屋拆遷問題

土地使用權是憲法確定的私有產權，在涉及對這種私人產權的征收、征用、拆遷時，就應當考慮補償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對房屋進行補償，不對土地進行補償，有關土地使用權的補償糾紛時有發生，從而影響了社會的穩定。此外，不合理的法定拆遷補償標準使得居民在缺乏合理依據的情況下根據自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會以此為依據提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財政負擔。

1、城市房屋拆遷的本質及其所涉及的土地問題

為了考察國有土地使用權的獨立產權性質，必須理解什么是產權。阿曼?阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會里，資源的個人使用權（即產權）都能得到解釋，產權意味著對于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認為：“產權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關系，或承擔不遵守這些關系的成本。”

土地使用權雖然是不完全物權，但仍然是獨立的財產權利，具有對世性的特征。土地使用權者直接和不特定多數人發生法律關系，也都可以獨立地行使物權請求以保護自己的合法權利，也可以自主決定將該權利轉讓、出租或抵押，或在其權利上設定其他性質的物權。土地使用權人實施上述法律行為時，不受土地所有權人即國家及社會任何其它個體或組織的干涉。因此，土地使用權是其使用權人的一項獨立產權。

盡管城市的土地按照憲法規定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權的房屋，這些房屋是因為擁有國有土地使用權而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權的流轉，被拆遷人的財產價值構成不僅涵蓋房產，更應當體現出土地的價值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質卻是在公權力干預下的平等主體之間土地使用權的產權交易。基于土地使用權的獨立產權性質，其流轉交易應依法實行有償轉讓，房地產開發及拆遷行為應當按照法律規定支付土地使用權出讓金、城鎮拆遷費等相關費用，以平等協商、等價有償的原則上取得土地使用權。

然而無論是相關法律理論，還是拆遷補償實踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產權人購買的只是地上建筑物的所有權，利用地方規章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權產權，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補償。因此，國有土地使用權產權的不明晰界定導致了對于受損失方不合理的拆遷補償標準，進而引發拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現，不利于社會的和諧發展。

2、土地使用權產權不明晰界定引發的拆遷交易成本上升

“交易成本包括事前發生的為達成一項合同而發生的成本和事后發生的監督貫徹該合同而發生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對交易成本的具體成本支出內容進行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價成本，即為確定買者和賣者的真實要價而進行的討價還價過程，此外還應包括因無法達成合同而產生的訴訟賠償等方面的成本支出。

交易與交換，無論是物品的交換還是勞務的交換，說到底都是一種權利即“產權”的交換，也就是放棄對某一物品的產權換得對另一物品的產權。產權不明確，事實上從兩個方面使交易成本上升，一方面是造成交易對象之間發生議價博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產權會阻礙交換行為的發生，導致交易規模的縮小，使人無法通過交易行為提高經濟效率，這一由產權不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個方面，對土地使用權產權不明晰界定引發的拆遷交易成本上升問題進行考察。

有形交易成本方面，假定拆遷方對其所致損失（包括房屋所有權和土地使用權）負完全責任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因為對被損害權益的賠償總是能夠替代他們損失的市場價值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權即不用負完全賠償責任，他們就會堅持這一安排，這樣輪到被拆遷方設法減少損失，采取與拆遷方進行議價博弈的形式。進而，在議價過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對某個地塊進行拆遷，這個拆遷的程序是不可逆轉的，政府和開發商無論投入多大成本都必須將這個工作完成，此時，居民就不會擔心因為自己要價過高而使得開發商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權產權不明晰的情形下，原先的拆遷補償標準名存實亡，被拆遷方不合理地提高補償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預算范圍的有形交易成本。

無形交易成本方面，當拆遷雙方就補償標準進行議價談判陷入僵局而無法達成拆遷協議契約，甚至引起雙方法律糾紛時，就產生了無窮大的無形交易成本。即當我們以“機會成本”的觀點來看該問題時，產權界定不清楚，事實上阻礙交易的實現，使任何交易成為不可能，事實上使潛在無形的交易成本無限大。

從這個意義上說，明確界定產權，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認并明晰界定被拆遷方應有的土地使用權產權，并為此建立公平合理的產權制度以保護公民的私人獨立產權，將會大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會資源配置效率。

四、土地使用權明晰界定為被拆遷居民獨立產權的意義

明確的產權界定，提供了人們進行一切交易活動的基礎，它能有效減少和節約交易成本。進而，不同的產權界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產權界定。盛洪（1992）認為，“誰的行動給他人的既定經濟利益帶來損失，誰就要負賠償責任，這便是達到最佳產權界定的簡化了的經濟學規則”。

對于房屋拆遷問題而言，要達到最佳土地使用權產權界定，應當要從遭受利益損失的使用者的產權角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會資源配置效率不受影響，必須負完全賠償責任。即政府及有關部門應脫離房屋所有權、土地使用權分離的思路，土地所有權公有化，并不意味著土地使用權產權的公有化，應當按照出讓土地使用權的完全市場價格，將其基本或完全界定為居民的獨立產權。唯有如此，才能以最有利于社會資源配置為目的的土地使用權產權界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權產權不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動更容易、更順利、更高效率地進行。

同時，不能執行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護的產權，只是“口頭”的產權。因此，為使界定產權不流于形式，還必須有效地保護產權，即能對破壞產權的行為進行有效的制裁。既然產權的概念本身是一個社會概念，是在人與人之間才能劃定的社會關系，那么也就需要以國家機器為物質基礎的社會契約方式加以界定和保護，而產權制度便是這樣一種社會法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產權制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關系”。產權制度的價值，就是它所能避免的為爭奪產權而付出的代價和因產權未定帶來的資源配置的機會損失。因此，產權制度較之沒有產權制度是優越的，有關拆遷立法和監督執行部門要在行政法規、地方規章和具體行動中真正明晰界定以及保護居民土地使用權和房屋所有權，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨立產權的公民產權制度，推動城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設服務。

五、對我國城市房屋拆遷問題的對策性措施思考

1、以明晰界定被拆遷者土地使用權產權為基礎對拆遷法規進行修訂

國家應當盡快出臺《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權和房屋所有權時，能夠依照法律的規定進行，而不是依據現行的行政法規。修訂法規的核心任務是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護被拆遷人依法享有的土地使用權產權，改變對依附于房屋所有權的土地使用權被無償征收的不合理狀況。

2、逐步完善土地使用權補償制度

應當在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理條例》中增加對土地使用權剩余年限補償以及區位變動補償的具體規定，這既是尊重和保護私人財產的體現，也是市場經濟中土地資源市場化發展的必然要求。同時，通過設定較為科學完善的價格評估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補償金額，充分保護被拆遷人的合法權益。由于作價補償時，必須考慮土地的價值因素，置換地段區位，應以合理的土地評估價，給予被拆遷人公正合理的拆遷補償。因此，要全面推行市場化評估，拆遷房屋所依附土地的市場化評估要符合國家房地產評估規范的要求，緊跟動態的房地產市場。對于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評估，要參照同區位的房地產市場交易價格，采用同一的市場化評估方法，充分體現公平、公正原則。最后，具體費用的計算標準和方法應該通過制定新的《行政征收法》以及相應的實施細則來加以規定和明確。

3、政府應合理定位并履行好自身職責

在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實踐中出現的很多問題都是因為沒有理順這兩種角色的關系，若要有效推進土地所有權與使用權分離、土地使用權產權有償轉讓制度，政府必須正確行使土地所有權和行政管理權職責。拆遷是平等主體之間土地使用權的轉讓，拆遷補償應由雙方當事人依法平等協商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應保持中立。當然，由于土地的國有性，國家作為土地所有權人和土地使用權人存在管理服從的行政關系。但是如果政府能夠嚴格區分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實踐中出現政府職能“越位、缺位、錯位” 的情況。具體到拆遷補償問題上，政府應謹守其財產所有人的中立角色，尊重土地使用權人的私人獨立產權，做到“行政的歸行政，市場的歸市場”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達成協議的依法裁決；同時作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協調關系、制定優惠政策、提供信息等服務工作，做到不從拆遷中牟利，不充當市場競爭的主體，不與投資主體之間存在經濟利益或親緣關系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動城市房屋拆遷安置工作。

4、推行被拆遷人參與機制：對擬建項目的社會評價制度

城市發展項目是引致城市拆遷的動因所在，因此，必須要做好項目評價工作，把好城市項目審批關。然而現有的城市建設拆遷制度似乎在引導公眾參與、協商、促進信息公開、減少負面社會影響等方面有所欠缺，在城市開發項目的規劃和建設過程中，缺乏對擬建項目進行必要的社會評價，難以識別開發中存在的社會問題。通過對擬定項目進行社會評價可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協商機制，賦予拆遷戶協商權、發言權，把拆遷戶的意見體現在拆遷協議中，確保他們的利益不受侵犯，達到城市發展以城市居民為本的目的。

【參考文獻】

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篇5

 

一、城市房屋拆遷的基本理論

 

(一)城市房屋拆遷的概念

 

“城市房屋拆遷”是指拆遷人根據建設規劃要求和政府所批準的用地文件在取得拆遷許可證的前提下，依法對城市規劃區域內國有土地上的房屋予以拆除，對被拆除房屋的所有人和使用人予以遷移安置，并對被拆除房屋的所有人予以經濟補償的活動。

 

(二)城市房屋拆遷的特征

 

1.城市房屋拆遷所指的房屋應當是位于城市規劃區內的國有土地上的房屋：該房屋應當位于城市規劃區內：該房屋應當坐落在城市規劃區內的國有土地上：城市房屋拆遷中所指的房屋泛指建筑物中包括住宅房屋和非住宅房屋。

 

2.城市房屋拆遷應當是依法拆除。拆遷人主體合法——合法的拆遷人應當是取得房屋拆遷許可的證得單位：拆遷行為合法，無論是自行拆遷還是委托拆遷，都必須依法進行，禁止使用非法手段實施拆遷活動。

 

3.城市房屋拆遷的立足點在于對房屋的權利人給予補償，不得損害房屋權利人的合法利益。

 

4.拆遷行為是必須經過批準、領取拆遷許可證并在房屋拆遷管理部門監督管理下依法進行的法律行為。

 

二、房屋拆遷的法律問題

 

(一)立法中存在的問題

 

國務院于1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)并于1991年6月1日起實施。建設部在國務院的《條例》之后，及時制定了《城市房屋拆遷單位管理規定》、《關于在房屋拆遷中涉及代管房產處理的幾點意見》，制定了房屋拆遷的規范格式文本《房屋拆遷許可證》，并會同原國家物價局、財政部下發了《關于房屋拆遷管理費的通知》。全國大部分省、市也制定了有關城市房屋拆遷管理的地方性法規、政府規章及配套性政策文件。為了適應城市房屋拆遷的新形式、新情況。2001年6月6日，國務院第城市房屋拆遷的40次常務會議原則通過了新的《城市房屋拆遷管理條例》(第305號國務院令)，該條例自2001年11月1日起施行。

 

縱觀新條例的全部內容，該條例在拆遷公告、拆遷管理、拆遷補償和安置以及違規罰則等方面，有些切實可行的規定。但是，如果我們仔細研究該條例的有關內容，不難發現，其中有些條款的確需要重新考量并及時修改。其問題主要表現在：對拆遷行為本身的合法性未作出任何規定、對行政權力過分依賴，忽略司法程序的作用等方面。

 

(二)“公共利益”界定不明

 

新頒布的《物權法》第47條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益：征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”沒有對“公共利益”作出界定。在此情況下，“公共利益”就成為不確定概念，造成在實際操作過程中根本起不了應有的作用，甚至導致公共利益被濫用，從而公民權利被嚴重侵犯。

 

(三)對被拆遷人的權益缺乏應有的保護

 

拆遷工作具有濃厚的行政色彩，在解決拆遷糾紛過程中，往往片面強調服從城市建設需要，對被拆遷人的權利保護不夠充分。

 

三、完善城市房屋拆遷立法的思考

 

(一)在城市房屋拆遷立法中確立土地使用權的補償

 

年國家鼓勵住房基礎建設，于是連續幾年的房地產熱潮，房地產開發商爭相申請精華地段使用權，蓋商品房、辦公大樓希望獲取高的《條例》中以房屋的所有權隱含了土地使用權的概念，以土地的所有權排斥土地使用權。實質上是對土地使用權人財產權的一種侵害。

 

(二)應正確區別不同性質的拆遷行為

 

拆遷行為不能一概而論，應當區別不同性質的拆遷行為給予不同的對待。

 

1.政府拆遷。該種拆遷的法律實質是土地所有權人，即國家基于公共利益的需要將授予公民的土地使用權予以回收的法律行為，其唯一理由是“公共利益”。由于雙方當事人地位的不平等性，應適用公法予以調整。

 

2.商業拆遷。該種拆遷的實質是市場經濟主體通過平等協商所為的一種自愿交換行為。由于在該種拆遷行為中，雙方當事人是平等的民事主體，所以主要應當適用私法，尤其是合同法的調整。

 

四、規范并完善城市房屋拆遷的建議

 

(一)對完善當前房屋拆遷立法的思考

 

1.建立并完善房屋拆遷的法律、法規。我國對土地管理、房屋建筑、城市房屋管理、城市規劃等均加以立法，而房屋拆遷問題，確以行政法規的面目出現，這不能不說是一個缺陷。當務之急，就是對《拆遷條例》予以修改乃至廢除，重新制定一部房屋拆遷的法律，對新頒布的《物權法》予以完善。從而在法律上保障房屋從“拆遷”到“搬遷”。

 

2.在立法中明確界定公共利益，區別對待公益性拆遷與商業性拆遷。由于公共利益的界定不明，導致公共利益的濫用，嚴重侵犯公民的基本權利。只有為了公共利益的需要才有可能進入公用征收、征用程序，行政權力才有介入的可能性。對于因商業性質項目引起的拆遷，不應作為拆遷政策規定的內容成為國家強制力所保障的項目，房產開發商與被拆遷人是平等主體之間的民事法律關系，可以通過民事訴訟的方法請求人民法院進行裁決。

 

(二)完善房屋拆遷的補償原則、標準

 

1.合理確定補償范圍和補償標準，加強對被拆遷人的補償。補償范圍與補償標準應隨著市場價格的變化予以調整，并有必要對被拆遷人的隱形損失進行適當的經濟補償。結合我國具體情況，應當確立“充分補償”原則，讓被拆遷人的權益能夠得到盡可能的保護。完善補償標準，應當確立的原則是使被拆遷人的生活質量不因拆遷而下降。這樣才能充分體現社會公正，并有利于維護弱勢群體的利益和社會穩定，從而減少由于拆遷糾紛產生的惡性事件。

 

2.補償方式多樣化、靈活化。我國現行城市房屋拆遷的補償方式有兩種：貨幣補償與房屋產權調換。而在實踐中，為更好的保護被拆遷人的權益，應當由被拆遷人自行選擇補償安置方式，實行貨幣補償與實物安置相結合的方式，實現補償方式多樣化、靈活化，促進城市房屋拆遷的順利開展。

篇6

依法征用農民集體所有的土地，必須按照規定及時足額補償。征地補償安置費用包括土地補償費、安置補助費、青苗及地上附著物補償費。

（一）土地補償費

1．征用耕地（不分糧棉田和蔬菜田，下同）的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的10倍。耕地被征用前三年平均年產值的最低標準：區(年末轄區，下同,見附件1)為每畝1400元，、、、四縣為每畝1200元。

2．征用精養魚池的，按耕地前三年平均年產值的10倍計算。征用其它養殖水面的，按耕地前三年平均年產值的4倍計算。

3．征用果園或其它經濟林地的，按耕地前三年平均年產值的8倍計算。

4．征用其它農用地的，按耕地前三年平均年產值的6倍計算。

5．征用未利用地的，按耕地前三年平均年產值的3倍計算。

6.征用農民集體所有的非農業建設用地的，按耕地前三年平均年產值的6倍計算。

（二）安置補助費

1．征用耕地的安置補助費，按照需要安置的被征地農民人數計算。需要安置的被征地農民人數，按照被征用的耕地數量除以被征地農村集體經濟組織征地前每人占有耕地的數量計算。每一名需要安置的被征地農民，其安置補助費最低標準：區為13000元，、、、四縣為11000元。

2．征用其它農用地的安置補助費，按照該土地的土地補償費標準的70%計算。

3．征用未利用地和農民集體所有的非農業建設用地的，不支付安置補助費。

（三）青苗及地上附著物補償費

1．青苗補償費一般按一季的產值計算，能按期收獲的不予補償。

2．可以移植的苗木、花草以及多年生經濟林木等，支付移植費；不能移植的，給予合理補償或者作價收購。具體補償標準見附件2、附件3、附件4。

3．農田水利工程設施、人工養殖場、蔬菜大棚設施和電力、廣播、通訊設施等附著物，按照等效替代的原則付給遷移費或者補償費（具體補償標準見附件5）。其它地上附著物，按市、縣人民政府有關拆遷補償的規定和標準執行。

4．對征地調查之日起栽、種的青苗和其它地上附著物一律不予補償，由所有權人自行清除。

（四）大中型水利、水電工程建設征地的補償標準和移民安置辦法，按照國務院的有關規定執行。

（五）被征地農民人數的確定以參加第二輪農村土地承包的人口為基數，加承包后計劃內出生人口，減死亡人口。耕地面積以土地行政主管部門的詳查數為準。

（六）人均耕地不足0.1畝的村組，經依法批準撤組轉戶后,原農村村民轉為城鎮居民，按規定納入城鎮社會保障體系。撤組轉戶后原集體土地收歸國有，納入政府土地儲備；其補償安置標準按《省土地管理條例》第二十六條有關規定執行；土地補償安置費全部用于原集體經濟組織成員的生產和生活安置。

（七）新的征地補償標準自年1月1日起實行。在此之前批準的征地項目，按原征地補償標準執行。

二、確保征地補償安置經費及時全額支付到位

依法征用農民集體所有的土地，必須按照規定進行補償安置。征用土地的安置補助費必須在征地補償安置方案批準之日起3個月內全額支付，不得分期支付。征地補償安置不到位，不得強行使用集體土地。土地行政主管部門不得辦理用地報批手續、供地和發證。征地補償安置方案批準后，應當將不低于70%的土地補償費和全部的安置補助費劃入同級財政部門在銀行設立的被征地農民基本生活保障資金財政專戶，建立被征地農民基本生活保障制度，將剩余的土地補償費支付給農村集體經濟組織，將地上附著物及青苗補償費支付給其所有者。對不按規定支付補償安置費，或克扣、侵占、截留、挪作他用的，一律依法嚴肅查處。

三、堅持集約高效、科學合理利用土地

從嚴控制建設用地供應總量，遏制低水平重復建設和盲目圈占土地；嚴格執行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度；嚴格按標準供地。進一步細化各業用地標準，制定和完善建設用地定額指標和土地集約利用指標體系。推行單位土地面積的投資強度、土地利用強度、投入產出率等指標控制制度；堅持節約用地、合理用地，提高土地利用率，走內涵式發展道路，盤活利用存量建設用地，最大限度減少新占用耕地。

為防止出現土地占而不用或低效利用，自年起，凡建設項目用地在規劃部門確定規劃選址前，應征求土地行政主管部門意見，由土地行政主管部門按《建設用地指標體系》進行用地規模預審，明確用地規模，出具建設用地預審意見，規劃部門憑預審意見劃定用地紅線。

嚴禁低價協議出讓國有土地使用權，土地出讓金不得低于省人民政府按照基準地價確定的最低價；不同區位、地塊、用途要實行不同供地價格。

工業項目用地原則上必須達到每畝80萬元的固定資產投資強度，最低每畝投資不得少于50萬元。土地受讓人應當在簽訂土地使用權出讓合同后6個月內開工建設（以主廠房正負零出地面開工算），超過6個月未動工開發的，出讓人可以向受讓人征收相當于該土地使用權出讓金30%以下的土地閑置費；滿12個月未動工開發的，出讓人可以無償收回土地使用權，另行安排其它項目使用。建設項目竣工后，經有關部門確認每畝投資強度達不到規定標準的，出讓人有權要求受讓人在規定時間內追加投資以達到規定的投資強度；如受讓人在規定時間內仍未達到投資強度要求的，受讓人應當按省定最低保護價的50%補交土地出讓金。

篇7

關鍵詞：農民土地私有財產權保護

新修訂的憲法第13條增加了對合法的私有財產保護的條款，但這一條款不會自動落實到8億農民的身上。8億農民的重要的合法私有財產—“土地私有財產權”還是殘缺模糊的，農民的土地還沒有得到有效的保障。農民的“土地私有財產”問題是“三農”問題的核心，是農村的市場化和現代化的關鍵，也是影響整個中國的市場化和現代化進程的非常重要的因素。必須妥善解決農民的土地私有財產的保護問題。

一、農民的土地私有財產權—模糊殘缺的私有產權

按照現行的法律規定，農民的土地私有財產權就是農民的土地使用權。土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利。縱觀現行土地使用權制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等U1。所以，作為農民的土地私有財產權的土地使用權主要包括承包經營權和宅基地使用權。

承包經營權是指農民對農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地的承包經營權。2003年月1日生效配擬中華人民共和國農村土地承包法))，賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權力。該法案第一次從法律上界定了農民在長達30-70年的承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權等。依照該法，農民實質上已經擁有了對承包土地的私有財產權。

二、宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。

宅基地使用權實際上也是一種私有財產權。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權，同時也實際上享有宅基地使用權的轉讓權、抵押權。因為雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而產生的宅基地使用權轉讓或抵押等。申請農村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉讓宅基地使用權，法律并未明確規定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割地一并轉讓宅基地使用權。因此，農民的土地使用權是一種清楚完整的私有財產權，體現了農民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現實中，這種私有財產權卻是模糊殘缺的，農民對土地私有財產沒有取得真正的處分權。

首先，基礎權利的模糊。土地使用權的基礎是土地所有權，土地使用權是從所有權派生出來的權利，土地所有權是非常模糊的。首先，權屬不具體。現行的農村土地所有制結構是在196?年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(鎮)、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊，具體屬于哪個集體所有，是鄉(鎮)是村還是組?不明確。同時鄉(鎮)、村、組是行政單元，并不都是經濟學概念上的“經濟集體”，也不是法律概念上的“經濟法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(鎮)、是村、還是組，對土地所有權的產權均無具體的土地產權證書予以界定和確認，無產權證就無土地產權的法律依據，這樣在一個鄉(鎮)范圍內，其土地所有權可以說成是鄉(鎮)所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農民的土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現?怎樣實現?都是一片空白。第四，農民作為土地的真正所有者。他們作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現農民對鄉(鎮)、村、組等集體“所有代表”的監督?這些也缺乏制度規定。最后，集體所有權與土地使用權的關系也不清楚。表面看來集體所有權與土地使用權可以并行不悖，實則關系并不清楚。一是因為集體所有權的模糊，二是當兩種權利發生沖突時，也沒有相關的處理依據。

其次、公益征用權的模糊。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。這是土地私有財產權在實際運行中常常遭遇到的公權，這種權利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認者、確認標準、確認程序等目前都不明。其二，“依照法律規定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應的補償，除了土地管理法第四十七條對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準外，其余的都缺乏具體的程序和標準。

土地所有權的模糊，使得農民沒有真正掌握土地，結果是“基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農民失去了土地所有者的權利。農民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。作為私有財產權的土地使用權就成了殘缺的私有產權。而公益征用權的模糊，使得農民的“土地私有財產權”也成了模糊的私有產權。這些是造成農民的“土地私有財產”不能得到有效的保護的根本原因。農民的土地私有財產—脆弱的私二產財有農民的“土地私有財產權”是模糊殘缺的財產權。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農民的土地私有財產權和侵占農民的“土地私有財產”。

(一)農民土地被大量侵占，土地私有財產權成空中樓閣

土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農民的土地所有權。·生于斯，長于斯”的農民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者權利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉、村在內的地方政府在上地問題上，事實上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“.嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發區”熱引發的’.圈地熱”，圈走了220多萬hm，土地t=}]。而在一些傳統農區，由于集體經濟薄弱，村干部工資常常不能按時發放。為了籌措經費，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據統計，7年來全國有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農民成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”川。農民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農民的“土地私有財產權”也成了空中閣樓。

(二)農民的承包經營權受侵犯

盡管農民有《農村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(鎮)、村、組干部的強勢集團也有“集體所有”、“發包方”的強大武器。因此，強勢集團就借“集體所有”之名干涉農民的自主經營權，無償收回或非法轉讓、出租農民承包的土地，違背農民意愿強行進行土地流轉等，也借“集體所有”之名隨意調整土地承包期。國家規定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現實生活中，農民的土地承包期不斷地被調整。“三年一小調，五年一大調”。頻繁的調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農民投資和經營，卻有利于強勢集團利用土地、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”的土地轉移用途產生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農民共享的“級差收益“，由于現行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農民土地承包權益的案件，隨著經濟形勢的起伏而呈現出周期性變化的規律。于是，農民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩定與發展的重大難題。

(三)農民的宅基地使用權連及房屋等私產也易受侵害

我國憲法規定了保護私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農民私有財產權則采取忽略或放任態度，甚至根本就沒有獨立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現行處理農民這些私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農民私產。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農民私產的征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包使用權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農民的房屋、樹木、青苗等私產[6]0

有恒產者有恒心。農民的土地私有財產是農民主要的恒產，但這種“私產”卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產”，這對農村、農業、農民的發展及至中國的現代化發展都是不利的。

三、完善農民的土地私有財產權，加強對農民的土地私有財產的保護

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地私有財產權的根本—土地。實踐業已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為，地方政府有追求GDP的沖動，為達目的會千方百計游說、“攻關‘’審批機關，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現其尋租行為。強勢組織共同防范的‘對象”是擁有土地““殘缺產權”的農民，蒙騙的對象則是中央政府。現代經濟學家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權有自動擴大權力來妨礙產權的可能“。“當特權存在時，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈·.(1。這段有關、‘現代產權制度”的話語，成功地揭開了在‘·土地產權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農民就土地問題的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農民的土地財產權的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農民的“土地私有財產權利”。要進一步明確農民的土地私有財產權利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權的角度;第二是強化土地使用權的角度。明確所有權，是這項制度建設工作的重點。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內容都用立法加以明確規定;明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調不能以“集體‘、少數服從多數”等名義，侵犯個體合法的土地使用等私有財產權。有專家建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數據并不支持我國目前從根本上改變土地政策或實行土地私有化。作為農業大國，我國農村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農民都有一份土地，外出打工的農民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩定和經濟發展都非常重要。;}sl而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。強化土地使用權，則重在貫徹現有的《農村土地承包法》等法律，加強土地的確權工作，確認農民的土地產權的主體地位。

(3)完善對土地私有財產的征收、征用和補償制度。首先，要明確規定征用補償的基本原則。基本原則有兩個:第一，政府行為必須受到法律嚴格限制的原則。對農民的土地私有財產進行征用，是行政法律關系，性質上是公權對私權的干預限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴格的法律限制，非法律明文規定的授權事項不可為，包括權力的范圍和行使權力的方式。農民的私有財產應當只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補償原則。征用后的一補償”關系是民事法律關系。政府負有公平合理補償農民財產損失的職責和義務;農民有權要求政府給予公平合理的補償。補償標準和金額的確定應遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農民的財產主體地位及求償權。

其次、明確界定公共利益的具體事項。公共利益是政府在公權限制私權過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進行商業開發等違法行為。

再次，規定嚴格的法律程序。政府對農民上地私有財產的征收必須借助嚴格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。第二，救濟程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當決策者、規則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統一的補償計算標準及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對其他土地私有財產的征用補償也應確定計算標準。在此基礎上，由各地按照規定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農民利益;也能防止被征方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔的事情發生。

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一、農民的土地私有財產權—模糊殘缺的私有產權

按照現行的法律規定，農民的土地私有財產權就是農民的土地使用權。土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利。縱觀現行土地使用權制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等U1。所以，作為農民的土地私有財產權的土地使用權主要包括承包經營權和宅基地使用權。

承包經營權是指農民對農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地的承包經營權。2003年月1日生效配擬中華人民共和國農村土地承包法))，賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權力。該法案第一次從法律上界定了農民在長達30-70年的承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權等。依照該法，農民實質上已經擁有了對承包土地的私有財產權。

宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地使用權實際上也是一種私有財產權。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權，同時也實際上享有宅基地使用權的轉讓權、抵押權。因為雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而產生的宅基地使用權轉讓或抵押等。申請農村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉讓宅基地使用權，法律并未明確規定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割地一并轉讓宅基地使用權。因此，農民的土地使用權是一種清楚完整的私有財產權，體現了農民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現實中，這種私有財產權卻是模糊殘缺的，農民對土地私有財產沒有取得真正的處分權。

首先，基礎權利的模糊。土地使用權的基礎是土地所有權，土地使用權是從所有權派生出來的權利，土地所有權是非常模糊的。首先，權屬不具體。現行的農村土地所有制結構是在196?年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(鎮)、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊，具體屬于哪個集體所有，是鄉(鎮)是村還是組?不明確。同時鄉(鎮)、村、組是行政單元，并不都是經濟學概念上的“經濟集體”，也不是法律概念上的“經濟法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(鎮)、是村、還是組，對土地所有權的產權均無具體的土地產權證書予以界定和確認，無產權證就無土地產權的法律依據，這樣在一個鄉(鎮)范圍內，其土地所有權可以說成是鄉(鎮)所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農民的土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現?怎樣實現?都是一片空白。第四，農民作為土地的真正所有者。他們作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現農民對鄉(鎮)、村、組等集體“所有代表”的監督?這些也缺乏制度規定。最后，集體所有權與土地使用權的關系也不清楚。表面看來集體所有權與土地使用權可以并行不悖，實則關系并不清楚。一是因為集體所有權的模糊，二是當兩種權利發生沖突時，也沒有相關的處理依據。

其次、公益征用權的模糊。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。這是土地私有財產權在實際運行中常常遭遇到的公權，這種權利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認者、確認標準、確認程序等目前都不明。其二，“依照法律規定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應的補償，除了土地管理法第四十七條對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準外，其余的都缺乏具體的程序和標準。

土地所有權的模糊，使得農民沒有真正掌握土地，結果是“基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農民失去了土地所有者的權利。農民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。}(2]作為私有財產權的土地使用權就成了殘缺的私有產權。而公益征用權的模糊，使得農民的“土地私有財產權”也成了模糊的私有產權。這些是造成農民的“土地私有財產”不能得到有效的保護的根本原因。

農民的土地私有財產—脆弱的私二產財有農民的“土地私有財產權”是模糊殘缺的財產權。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農民的土地私有財產權和侵占農民的“土地私有財產”。

(一)農民土地被大量侵占，土地私有財產權成空中樓閣

土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農民的土地所有權。·生于斯，長于斯”的農民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者權利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉、村在內的地方政府在上地問題上，事實上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“.嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發區”熱引發的’.圈地熱”，圈走了220多萬hm。而在一些傳統農區，由于集體經濟薄弱，村干部工資常常不能按時發放。為了籌措經費，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據統計，7年來全國有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農民成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”川。農民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農民的“土地私有財產權”也成了空中閣樓。

(二)農民的承包經營權受侵犯

盡管農民有《農村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(鎮)、村、組干部的強勢集團也有“集體所有”、“發包方”的強大武器。因此，強勢集團就借“集體所有”之名干涉農民的自主經營權，無償收回或非法轉讓、出租農民承包的土地，違背農民意愿強行進行土地流轉等，也借“集體所有”之名隨意調整土地承包期。國家規定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現實生活中，農民的土地承包期不斷地被調整。“三年一小調，五年一大調”。頻繁的調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農民投資和經營，卻有利于強勢集團利用土地、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”的土地轉移用途產生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農民共享的“級差收益“，由于現行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農民土地承包權益的案件，隨著經濟形勢的起伏而呈現出周期性變化的規律。于是，農民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩定與發展的重大難題。

(三)農民的宅基地使用權連及房屋等私產也易受侵害

我國憲法規定了保護私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農民私有財產權則采取忽略或放任態度，甚至根本就沒有獨立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現行處理農民這些私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農民私產。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農民私產的征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包使用權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農民的房屋、樹木、青苗等私產[6]。

有恒產者有恒心。農民的土地私有財產是農民主要的恒產，但這種“私產”卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產”，這對農村、農業、農民的發展及至中國的現代化發展都是不利的。

三、完善農民的土地私有財產權，加強對農民的土地私有財產的保護

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地私有財產權的根本—土地。實踐業已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為，地方政府有追求GDP的沖動，為達目的會千方百計游說、“攻關‘’審批機關，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現其尋租行為。強勢組織共同防范的‘對象”是擁有土地““殘缺產權”的農民，蒙騙的對象則是中央政府。現代經濟學家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權有自動擴大權力來妨礙產權的可能“。“當特權存在時，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈·.(1。這段有關、‘現代產權制度”的話語，成功地揭開了在‘·土地產權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農民就土地問題的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農民的土地財產權的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農民的“土地私有財產權利”。要進一步明確農民的土地私有財產權利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權的角度;第二是強化土地使用權的角度。明確所有權，是這項制度建設工作的重點。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內容都用立法加以明確規定;明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調不能以“集體‘、少數服從多數”等名義，侵犯個體合法的土地使用等私有財產權。有專家建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數據并不支持我國目前從根本上改變土地政策或實行土地私有化。作為農業大國，我國農村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農民都有一份土地，外出打工的農民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩定和經濟發展都非常重要。;}sl而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。強化土地使用權，則重在貫徹現有的《農村土地承包法》等法律，加強土地的確權工作，確認農民的土地產權的主體地位。

(3)完善對土地私有財產的征收、征用和補償制度。首先，要明確規定征用補償的基本原則。基本原則有兩個:第一，政府行為必須受到法律嚴格限制的原則。對農民的土地私有財產進行征用，是行政法律關系，性質上是公權對私權的干預限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴格的法律限制，非法律明文規定的授權事項不可為，包括權力的范圍和行使權力的方式。農民的私有財產應當只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補償原則。征用后的一補償”關系是民事法律關系。政府負有公平合理補償農民財產損失的職責和義務;農民有權要求政府給予公平合理的補償。補償標準和金額的確定應遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農民的財產主體地位及求償權。

其次、明確界定公共利益的具體事項。公共利益是政府在公權限制私權過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進行商業開發等違法行為。

再次，規定嚴格的法律程序。政府對農民上地私有財產的征收必須借助嚴格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。第二，救濟程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當決策者、規則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統一的補償計算標準及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對其他土地私有財產的征用補償也應確定計算標準。在此基礎上，由各地按照規定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農民利益;也能防止被征方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔的事情發生。

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[關鍵詞]土地城鎮化；土地征收；征地補償；失地農民

[中圖分類號]D912.3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1008－4738(2012)01－0026－05

一、農村土地城鎮化的概念界定

農村城鎮化是指農村的生產要素和經濟活動向城鎮轉移集中的過程，是由傳統的農業社會向現代城市社會發展的歷史過程，是經濟發展的必然結果。其有三層涵義：一是農民市民化，人口規模擴大；二是農業用地轉化為非農業用地；三是農村產業轉化為城鎮工業和服務業。當前解決中國“三農”問題的核心就是加速推進農村城鎮化，促進農民就業、社會價值觀的轉變。在農村城鎮化進程中，土地城鎮化也是必經過程，即農村土地轉變為城鎮經濟社會用途土地的過程，此過程主要集中在城鄉結合部。

農村土地城鎮化是指農村土地所有權轉移到城鎮非農土地使用者手中的過程。農村土地城鎮化是農村城鎮化的一個重要表現形式。其有兩層涵義：一是土地所有權變更，即農民集體所有土地變更為城市國有土地；二是土地性質變更，即指農業用地轉變為城鎮住宅、工業、商業、休閑、娛樂用地等。從產權制度變遷路徑來看，我國農村土地城鎮化的最顯著特征是土地國有化。當前農村土地實行的是農村土地集體所有制和家庭承包經營，要使農村集體所有土地變成城市土地，唯一手段就是以國家為主體進行土地征收，然后對征收土地進行招、掛、拍，實現土地用途轉換。

二、農村土地征收與補償存在問題及原因分析

土地征收是我國一項基本的土地法律制度，是國家為公共利益的需要按照法律規定以強制力為基礎將集體所有土地收歸國有來保證國家公共事業建設所需土地的重要制度。這項制度是與推進中國特色城鎮化建設進程相伴而生的。其有四個基本特征：國家主體性、社會公益性、強制性、有償性。隨著國家經濟社會的發展為了公共利益需要征收部分土地，但土地供給無彈性、土地不可移動性等特點，迫使國家唯有通過強制力才能滿足社會公益事業用地需求。

荷蘭法學家格勞秀斯對土地征收補償制度作了較權威的闡釋即“土地征收的基礎在于領主對其臣民有最高統治權，依此原則，為公共用途領主便可以取得私人土地。但國家在如此行為之時，必須給受損的私人予以補償。”

土地征收補償是國家為了公共利益的需要將集體土地依法強制性收歸國有，取得其所有權并依法給予集體經濟組織和農民個人一定補償的制度。由于土地征收是對土地所有權的剝奪，因此必須給土地所有者予以補償。其有兩層含義：一是對土地所有權被強制征收的補償；二是對土地被強制征收所帶來損失的補償。在此需要區分一下征收和征用的區別，征收所收回的是土地所有權，不需要返還，而征用所取得的是土地使用權，需要返還并依法給予一定補償。為防止土地城鎮化進程中失地農民合法權益的流失，必須建立完善的土地征收補償制度。

國家和集體是土地所有權主體，其他任何單位和個人只享有使用權。在中國，集體土地是不能直接進入土地市場的。因此，在城鎮化過程中，城市郊區的農用地必須首先通過政府征收，把農民集體所有的土地變為國有土地后，用地單位和個人再通過有償的方式向政府申請獲取國有土地的使用權。中國在1982年的《中華人民共和國憲法》中規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，在2004年3月14日公布實施的《憲法》修正案中將上述條款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

(一)存在問題

在農村土地城鎮化進程中土地征收是核心問題，而征地補償又是土地征收過程中的核心問題。國家在進行公共基礎設施建設時往往更多的從減輕政府負擔出發而忽略農民的利益，阻礙了城鎮化進程。因此，合理剖析土地城鎮化進程中土地征收補償的存在問題對推進我國特色城鎮化建設意義重大。

1.集體土地產權內容不完整，土地發展權缺失

雖然我國新《土地管理法》、《農業法》、《物權法》等對我國農村集體土地所有權作了相關規定，但實際上農民并不完全擁有土地所有權。我國集體土地產權是在解決溫飽問題的基礎上形成的，與目前發展現代化農業的趨勢格格不入。土地城鎮化進程中由于集體土地產權主體不清晰導致補償受益主體不明確，利益相關方相互爭利，各級領導機構在與農民的談判中出于對土地財政和地方發展的考慮，壓縮土地補償金，農民處在利益博弈的最不利地位，集體土地所有權受到限制，農民土地合法權益受損。

從法律上來講，所有權包括占有，使用、收益和處分這四項權能。而我國的農民集體土地只享有使用權，若要轉變土地用途，必須先由國家進行征收。因此，國家是農村集體土地產權的實際控制者，農民缺乏對土地真正意義上的處置權，進而導致在土地征收過程中農民的權益得不到保障。土地發展權的缺失導致失地農民受到不公正待遇，土地被征收后其生活得不到基本保障。

2.土地征收程序不規范

第一，國家對農村集體土地征收的規定往往流于形式，不具備可行性，尤其是涉及農用地用途轉變時從申請到獲批需要一年多時間。各級地方政府在征收農村集體土地過程中以市場主體的身份進行征地，并且用行政手段切斷農村集體土地所有者與征地企業的直接談判或者聯合村集體領導班子自行決定補償標準。他們一方面壓低給予農民的征地補償，另一方面又把土地使用權拍賣給出價最高的土地開發商，使農民利益受損，阻礙市場經濟的發展，同時也為農村穩定及社會和諧埋下隱患。在土地征收過程中缺少獨立的、公正的第三方監督機構。

第二，政府在土地征收過程中以合法名義掩蓋非法占地的事實，這種現象在各地方開發區的建設中尤其突出。在沒有取得被征收人的土地使用權情況下，將該土地的使用權以國有土地使用權出讓，不按審批程序征收土地或者先征后批，擅自占用土地和非法轉讓土地。

第三，地方政府簡化征收環節，在沒有征收農村集體土地所有權的情況下，將土地使用權出讓給城鎮非農土地使用者，并授予新土地使用者強制拆遷權，直接讓城鎮土地使用者與被征收的農戶與集體經濟組織所有者代表就土地補償問題進行談判，直接導致失地農民種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、生活無保障、告狀無門路的困難境地。

3.征地補償標準不合理

第一，當前我國的土地征收補償費包括土地補償

費、勞動力安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。除此之外，殘余地補償、周邊未被征收土地受影響的補償、租金損失補償及遷移費的補償等卻沒有涉及。當前階段的補償政策并沒有全面、公平地反映土地征收補償的合理性。因而，沒有正確反映土地的真正價值，沒有切實維護失地農民的合法利益。

第二，新《土地管理法》規定對被征收耕地的補償為被征收前3年平均農業產值的6至10倍，每個農民的安置補助費為耕地被征收前3年平均年產值的15倍，土地補償和安置費之和不得超過該土地被征收前3年平均年產值的30倍。此規定表面看起來非常合理，其實經過粗略核算僅僅是農民5年左右的收入總和，再加上各級政府在此過程中與開發商相互勾結，真正落到農民手里的少之又少，未必能保持農民原有的生活水平。另外，此規定并沒有考慮到農業發展的實際狀況。在農村尤其是在城郊地區，生態農業、農家樂等現代化農業發展迅速，土地附加值有較大提升。如果仍然按照小麥等農作物一般產值計算則嚴重低于農民的真正農業產值，激化了農民與政府的矛盾。

第三，我國土地征收制度形成于計劃經濟時期，當時國家征收農民的土地后依法給予補償，并且為失地農民提供就業，使得失地農民生活上獲得了長久保障。反觀現在，土地征收不僅不給失地農民提供長久保障而且在征收過程中忽視市場，采取行政方式定價，與土地市場價格脫節，低估土地用途的改變導致地價增值，漠視農民的土地發展權，此種做法不符合當今的市場經濟規則。

4.失地農民社會保障制度不健全

土地是農村問題的核心，是絕大多數農民賴以生存的主要生產資料，也是農民就業和養老的重要保障。英國古典政治經濟學創始人威廉?配第認為，土地是財富之母，勞動是財富之父。因此，在土地城鎮化進程中不僅要讓土地成為農民的重要生活保障，更要讓土地轉化成農民的現實財富。

由于農村社會保障體系尚未建立，土地是當前農民唯一的生活保障。在城鎮化進程中農村也產生了大量失地失業農民，但農村并沒有因此發生嚴重動亂，其中土地在吸納剩余勞動力、維護農村穩定中起了非常重要的作用。農民土地被國家征收后，拿到手的土地補償金既不足以去城市謀生又失去了最基本的生活保障和就業渠道。失地農民完全失去土地以后和城市居民不再有本質區別，但在承擔市場經濟風險時并不享有城市居民享有的一切權利。可見，我國土地征收補償在保障失地農民利益上存在很大缺陷。因此，以為人民服務為核心的黨和政府理應對失地農民進行補償，為其今后的生活提供切實的保障。

(一)原因分析

1.公共利益界定不清晰

從國家在憲法及《土地管理法》中對土地征收的規定可以看出，公共利益是土地征收的合法前提。但是并沒有相關法律對公共利益這一概念做出準確闡釋。隨著市場經濟的快速發展，政府征收土地具有很大的經濟誘因，這就會導致各級地方政府在土地征收過程中濫用權力，嚴重浪費土地資源。

隨著現代社會的發展，公共利益包含的內容越來越廣，再加上公共利益概念本身的抽象性與內容的不確定性致使國家在土地征收實踐中對公共利益的定義更傾向于做寬泛化解釋。在實際運作中，只要企業有用地需求政府都會用征收的方式取得土地使用權，然后再通過出讓、拍賣等方式交給企業使用。其實，歸根結底公共利益是社會全體成員個人利益的集合，最終體現為公民的權利要求。為防止國家權力打著公共利益的幌子侵犯個人利益，各個國家都對此做出專門的法律界定。但由于公共利益不能被窮盡和其本身的不確定性致使各級政府在土地征收過程中、浪費土地。公共利益是一個開放性的概念，因此對其界定要堅持歷史分析的方法，結合不同時期的經濟、政治、文化背景對公共利益做出合理界定。

2.土地發展權缺失

在我國，土地發展權這一概念最早出現在1992年原國家土地管理局編制《各國土地制度研究》中。國內對其概念界定有狹義和廣義兩個層面：前者是指土地用途發生變更而獲得的權利即將農用地變為非農用地的變更利用權；后者是指包括土地利用、再開發的用途轉變及利用強度的提高而獲利在內的一系列權力。本文認為，土地發展權是指獨立于土地所有權的一種物權，是土地所有權人或土地使用權人改變原有土地(既包括地表又包括地上空間)利用形式或提高土地使用集約程度的權利。

現階段，《憲法》和新《土地管理法》都規定農村土地歸集體所有，但是并沒有在法律上對土地發展權做出明確規定，土地發展權也沒有從土地產權體系中獨立出來。農村集體經濟組織的土地所有權是一種不完全的所有權，國家實際上控制著土地發展權。因此，對農村集體組織而言土地發展權是缺失的，導致農民的土地收益權也不完全。以土地的市場化運作為基礎的土地增值是獲得土地發展權權益的前提，但目前土地發展權市場化運作體系并沒有形成，因此農民得不到城鎮化進程帶來的土地增值收益，征地補償不符合土地市場價格，失地農民得到的僅是農業土地收益的補償，土地發展權的收益被國家或房地產開發商占有。

3.農民利益訴求渠道不暢

無論是征地補償標準的確定還是征地補償款的分配，農民都處在弱者地位。在土地征收過程中即便農民意識到自己的合法權益受到侵犯但沒有參與權與決策權，農民無法有效維護自己的利益。在土地征收過程中沒有一個代表自身利益并為其服務的組織機構，相互之間缺少溝通和交流，缺乏談判能力，農民與政府在這個過程中存在嚴重的信息不對稱。在土地征收過程中農民的權力被削弱，屢屢受到各級地方政府和其他組織的侵犯，農民的合法利益得不到切實維護。農民利益表達機制不健全，沒有能力及時向政府表達自己的權利訴求，喪失了在土地征收過程中的參與權和決策權。

三、推進農村土地城鎮化進程中土地征收補償的對策分析

我國在城鎮化進程中針對農村集體土地征收存在很多問題，為了保證現代化和社會主義新農村的順利進行，各級地方政府在土地征收中應兼顧國家和農民的利益，盡量減少行政干預，運用市場機制解決土地征收補償問題。對此，提出了以下幾方面對策分析，以期建立符合社會主義市場經濟機制的新的、合理的土地征收補償標準。

(一)構建合理的農村集體土地發展權

現階段我國農村集體土地所有權和土地承包經營權相分離。土地產權制度的核心是土地歸誰所有。對農村集體土地所有權的征收并不意味著包括土地發展權在內的所有土地相關權利全部消失。相反，土地發展權等相關權力所有者對其使用的土地仍然享有請求權。在征收集體土地所有權的同時，對土地發展權的征收也要給予相應補償。這一權利不應因農村集體土地所有權的征收而被剝奪。

要想切實維護失地農民的合法土地權益，必須徹底解決土地發展權的問題。單純的“漲價歸公”、“漲價歸私”都有損于失地農民的土地權益。在土地征收過程中不僅要考慮到國家經濟發展導致的地價上漲，同時也要照顧到農民的土地發展權。既不能

忽視整個社會的利益，也不能損害失地農民獲得征地補償的權利，實現個人利益和國家利益的統一。首先，明確農民對土地發展權的主體地位，保護失地農民的土地權益。其次，建立土地發展權流轉制度，保證土地增值收益由失地農民共享。最后，建立和完善土地發展權交易市場運作，引入市場機制，保證土地增值收益在國家、土地使用者、失地農民之間的合理分配。

(二)規范土地征收程序與補償機制

首先，打破各級地方政府在土地市場上的絕對壟斷地位，避免政府權力濫用。上級部門對地方政府土地征收進行嚴格監督，并且參照市場因素、土地未來用途進行土地征收。切實考慮農村的經濟發展水平和農民的實際收入。另外適當擴大土地征收補償范圍，將土地預期收益、土地承包經營權列入在內，使集體土地所有權的土地資本能達到與國有土地同地同價的目的，切實保護土地所有者的合法權益。同時，強化農民的土地承包經營權，讓農民成為土地真正的主人。只有如此才能使農民在土地城鎮化進程中面對土地問題與政府博弈時處于平等地位。

其次，簡化土地征收審批環節。建立公告機制，對所征收土地的使用目的、范圍以及補償標準進行提前公告及建立聽證程序，保證失地農民的知情權和話語權。還要建立完善的制度，擴寬失地農民利益表達渠道。如果失地農民對征收土地用途、補償標準、安置方案有異議可以在規定時間內向有關部門提出復議申請，保證征地的公正性。土地征收實際上是社會利益集團博弈的結果，權利的界定總是傾斜向具有力量優勢的一方。因此，必須提高農民自身的能力。提高農民能力，增強其權利意識。要充分發揮城鄉現有教育資源的作用，對農民進行民主法制教育，提高其對自我權利的認識，激發其維權意識，提高其維權能力。為提升土地征收中農民自身的談判能力，還必須提高農民組織化程度。在加強農村社區性合作經濟組織、專業性合作經濟組織、股份合作制經濟組織及合作組織的聯合組織等建設的基礎上，將農民組織起來，形成一個能與政府充分對話、溝通的農民組織，使農民在土地征收中能夠發出與他們人口比例相對稱的聲音，實現土地征收中農民與政府的直接對話。

(三)切實提高土地征收補償標準

首先，在保持原有補償項目的前提下，增加對殘余地處置的補償、對被征收土地周邊農戶影響的補償等等。關于征地補償的標準，不宜簡單地一刀切，而應該根據土地具體用途區別對待。對經營性用地應按照市場價格對農民進行補償，然后農民再以稅收的方式把增值的部分交給國家。同時，土地使用性質的改變能帶來很大的發展性收益，因此征收土地補償應該加入能預見到的發展性收益，盡可能發掘有發展性的價值因素。

其次，建立完善的城鄉統一的土地流轉市場，以市場價格為依據對農民進行補償，最終形成一個客觀、公平的土地補償機制。

最后，靈活運用多種補償方式。除了貨幣安置方式以外，還可以采取以下安置方式：社會保險安置，即在征得農民同意的前提下，把征地補償費的一部分付給保險公司，辦理醫療保險和養老保險；土地使用權入股安置，即對于有穩定收益的項目，可以讓被征收土地的農民把地價作股，參與到用地單位的生產經營，享受分紅并且承擔風險；留地安置，即在土地征收前，村集體做出相應的規劃，預留一部分土地用于村民發展生產或者經營項目，這是一種折中的方法，也是給被征地農民留的一條后路，同時也解決了他們的后顧之憂；用地單位安置，即通過一定的法律程序和用地單位達成協議，在同等情況下優先錄用這些被征地的農民。

(四)完善失地農民社會保障體系

將失地農民納入社會保障體系，最大限度地滿足失地農民對社會保障的急切需求。由于農村情況復雜，歷史遺留問題眾多，因此在解決失地農民基本生活需要時應根據不同地區的經濟發展水平具體問題具體分析。

首先，對沒有任何生活保障僅僅依靠土地謀生的失地農民，解決其就業問題是當務之急，努力消除對失地農民的就業歧視，組織他們進行技能培訓，建立失地農民與市民相統一的就業市場，使其逐漸適應以工業和服務業為主的城市經濟體系，盡早解除失地農民的后顧之憂。同時還要在其達到退休年齡后為其提供養老保險。對于很難進行培訓再就業的中老年人，應為其提供完善的養老和醫療保障，建立國家、集體、個人三方共擔機制。對家庭拮據、基本生活難以保障的困難家庭，要提供滿足基本生活需求的最低生活保障，這也是公民生存權的必然要求。總之，應建立一個獨立的、完善的包括養老、醫療、失業、基本生活保險等在內的失地農民社會保障體系，并與城市社會保障體系保持兼容性，為城鄉二元體制的破除打下堅實的基礎。

其次，由農民轉變為市民不是一蹴而就的，要想讓失地農民更快融入城市生活必須創造一定條件，讓失地農民順利實現農民向市民的角色轉換。通過各種途徑如社團活動、節日聚會等幫助他們構建新的社會關系網絡，培養失地農民的市民意識，增強農民的自身素質。以上所有安排無不把保護失地農民的合法權益作為首要原則，使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。

[參考文獻]

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篇10

摘 要 土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有土地，給予農民集體和個人一定補償的法律制度。土地征收必然導致大量農村土地轉化成城市土地，失去土地的農民如若不能妥善安置將會引發嚴重的社會危機。政府應當完善監督機制，加強土地違法管理。

關鍵詞 土地征收 土地征用 土地補償費

一、關于土地征收制度的辨析

土地征收是一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國法律之中。它是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有土地，給予農民集體和個人一定補償的法律制度。土地征用是指國家出于社會公益目的，依法定條件和程序強制性地收買集體所有的土地或者私人使用的土地歸國家所有的法律行為[1]。土地征收與土地征用既有相似點又有不同點。相似點在于，兩者都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同點在于，土地征收的實質是強行收買，是土地所有權的改變，不存在土地返還的問題。土地征用的實質是強制使用，只是土地使用權的改變，在被征用的土地使用完畢，國家應及時返還被征用人，這只是一種臨時使用他人土地的行為。因此，土地征收是土地所有權的改變，土地征用則是土地使用權的改變。

二、土地征收中的問題

土地征收必然導致大量的農村土地轉化成城市土地，土地是農民的衣食之本，失去土地的農民如若不能妥善安置將會引發嚴重的社會危機，使被征收了土地的農民最后變成了“種田無地，就業無崗，低保無份”的三無人員。

首先，土地征收的范圍擴大。我國《土地管理法》第43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的或者鄉鎮村公共設施和公共事業建設經依法批準使用農民集體所有土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。而《憲法》中規定，國家為了社會公共利益的需要可以依照法律規定對土地進行征收。因此《土地管理法》與《憲法》的有關內容是沖突，使公共利益的范圍擴大，從而導致公為私用。農民的土地被恣意征收，農民的基本權利得不到保障[2]。

其次，補償費用少，補償標準低。我國土地征收補償是按照原用途補償的。而一般意義上應該按照土地將來的收益進行補償。土地被征收導致的用途發生變化，使土地幾倍甚至幾十倍的增值。“低價買入，高價賣出”使政府在土地征收的過程中獲得了大量的利益，從而取走了土地征收利益分配中的相當一部分，最后分到農民手中的只是很少的利益。

再次，補償措施較為單一。據調查，現在我國土地征收的補償方式基本都是單一的金錢補償，主要表現為農民交出承包的土地，由國家給與一定數量的安置費。我國《土地管理法》第47條第6款規定：“支付土地補償費和安置補償費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。”這說明我國對被征收土地的農民予以補償的目的不在于保障土地上的財產利益，而在于保障農民的生存權。然而現狀卻是大量被征收土地的農民涌入城市，因為缺少文化知識和勞動技能，無法找到工作。一旦國家發放的一次性的安置費用花光，他們的生活就陷入困境，成為造成社會不穩定的因素。

三、土地征收問題的完善方法

（一）完善法律法規，確定土地征收范圍

只有將為公共利益而實施的征地與一般經營性用地嚴格區分開，才能有效防止集體土地所有權的被侵犯。因此，建議國家立法機關明確界定“公共利益”的相應內涵，可考慮將土地征用限定在以下公共利益性用地范圍內：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城鄉基礎設施用地；（3）國家重點扶持的能源、水利等基礎設施用地，如煤礦、機場、大壩等；（4）特殊用地，如監獄等；（5）享受特殊優惠政策用地，如經濟用房建設用地、遷移戶用地等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院等[3]。

（二）提高土地補償標準，切實保障農民權益

在土地補償的標準問題上，建議以市場價格作為參考依據。要根據不同的地域、不同的類型以不同的評估方法來確定補償標準，除此之外還要為失地農民提供維持生計的額外補償費。

（三）增加補償渠道，完善失地農民保障體系

因為土地補償費僅夠維持失地農民幾年的生活，所以農民的就業和養老問題就比較突出。政府應當積極的創造條件，給被征地農民提供免費的勞動就業技能培訓，安排相應的工作崗位，為失地農民提供免費就業服務。從而為其建立一個可持續發展的保障體系。

（四）完善監督機制，加強土地違法管理

對主管部門進行改革，完善聽證制度，做好復議工作。當行政工作人員違法行政時，農民可以通過行政訴訟使被侵害的權利得到補救，要加大對違法批準征地人員的懲罰措施，完善對違法批準征地人員的刑事責任追究制度。

參考文獻：

[1]李海鳴.我國土地征用制度之經濟分析.地方政府管理.2001(12).