導語：如何才能寫好一篇關于農村土地征收賠償規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

關鍵詞： 集體土地；征收；農民利益補償

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律視域下的集體土地征收與補償

1.1 土地征收制度土地征收指的是國家基于公共利益的需要，強制取得集體土地所有權的行為。與土地征用內涵界定不同，土地征收是強調所有權的收回，而征用往往是使用權。2004年的《憲法》修正案將土地征收與土地征用做了明確區分，將第l0條第3款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，由此可以看出我國現階段實行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收權是行政主體的一種公權力，它建立在國家的基礎之上，來源于《土地管理法》的授權。其次，征收的對象是集體土地所有權和使用權。再次，土地征收必須基于“公共利益”。我國《憲法》、《土地管理法》都明確規定了國家征收土地的依據是“為了公共利益的需要”。最后，土地征收應以補償為要件。《憲法》《土地管理法》和《農村土地承包法》中都規定了“土地征收應該給予補償”，這是土地征收的法定要件。

1.2 關于征收補償補償與賠償不同，補償是使受損權益得到恢復和彌補的一種重要的法律手段，同時也是一項重要的法律制度。土地征收補償既是補償法律制度中的一項重要內容，也是土地法律制度中的一項重要內容。在土地征收中，征收補償問題是一個十分重要的問題，甚至可以說是核心問題[1]。而補償的原因主要是因為土地是農民最重要的生產和生活資料，也是農村集體經濟組織最重要的資源，是他們基本生活資料的重要來源，也是他們從事農業生產經營活動的物質基礎。土地一旦被國家征收，農村集體經濟組織和農村村民便喪失了土地所有權，同時也喪失了基本生活來源和從事農業生產建設活動的物質基礎。

2土地征收與農民利益補償的現狀分析

伴隨近幾年來的經濟建設的快速發展和愈發加快的城鎮化步伐，建設用地需求量大幅增加，征收農村土地的力度越來越大，由此引發了農村集體經濟組織內部征地補償費的分配，卻仍然存在著分配方式各異、分配比例不合理、雜亂無章等問題，嚴重損害了被征地農民和農村集體經濟組織的利益，影響了農村社會穩定和農村經濟的健康發展，同時也阻礙了征地工作的順利進行。我國《憲法》中規定只有對公益用地，才能進行征收，但是卻沒有對公益性用地進行明確的界定，而在實際上不論是國家公益性建設項目還是經營性項目或者是房地產開發項目，―律動用國家征收權，遠遠超出了“為了公共利益”這個范圍。這種現象主要歸因于我國現行法律對土地征收的“為了公共利益”界定不清以及關于土地征收權的規定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了執法過程中極大的可操作性，從而為利益分配不公埋下了隱患。

3優化集體土地征收和農民利益補償關系

3.1 制度先行，建立健全補償制度補償標準的合理性需要在三個方面進行權衡考慮：第一，土地的市場價值；第二，農民因土地被征收而實際遭受的損失，農民從土地上可獲得的收益、土地上的相關附屬物等；第三，農民喪失土地后的生活保障。對于一定年齡界限（如50歲）以上的農民，應考慮其被征地后的生活保障。而在一定年齡界限以下的農民，則應考慮其就業培訓費用及失業保障。

3.2 廣惠于民，進一步擴大補償范圍這一點是比較明顯的。在大力振興農村經濟的宏觀背景下，不僅僅通過國家的政策傾斜、財政轉移支付等政策，還要廣泛的對被征地農民進行利益補償。擴大補償范圍需要遵循這樣幾個原則：第一，被征收土地原用途的土地價格，即對于被征地農民的土地財產損失補償；第二，被征地農民的社會保障費用，即對農村土地社會保障功能的補償，以保證被征地農民長遠生計有保障；第三，地上附著物補償費；第四，土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關損害補償費；第五，被征地農民一定時期的失業損失費用和轉業轉崗就業培訓費用[3]。擴大的范圍不僅僅是農民的數量，還有補償的項目，補償范圍的擴大可以視為補償標準的寬容性降低。

3.3 對接市場，引進價格機制，促進補償“合理化”既然土地征收所形成的利益補償是既得利益對既失利益的一種價值轉移，那么可以說，解鈴還須系鈴人。市場帶來的問題就需要市場去解決，這也是維護土地征收和利益補償平衡的最有效的配置方式。導入市場機制，確立“合理補償”的原則針對我國目前對土地征收補償原則的規定不明朗的現象，我國應當在借鑒大多數國家和地區做法的基礎上，結合我國的具體國情，確立“合理補償”的原則，以市場價格作為征地補償的標準，以市場談判的方式確定補償費用。該原則的確立，一方面可以切實保護被征收土地者的合法權益，另一方也可以避免現階段實行“完全補償”可能給國家和社會發展帶來的負擔。[4]另外，在適當擴大補償的范圍的基礎上，繼續依照現實情況制定開發合理的補償標準。為此，一方面土地征收補償的標準要確保被征地農民的生活水平不降低。另一方面應當建立完善的土地評估制度和土地評估方法，在對被征收土地進行科學的評估后，以市價為基礎。綜合考慮國家、集體和個人三者的利益，合理地確定土地征收的補償標準。為確保土地補償費用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會議自治權的濫用，另一方面應當確保村民會議的自治權。排除行政和司法的過多干預。

參考文獻：

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[2]藍威.論我國農村集體土地征收制度的立法缺陷及完善[J].2007，（20）.

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關鍵詞：農村土地 管理使用 法律法規

中國幅員遼闊，但是山地和水面占去四分之三，所以土地依然是稀缺資源。國家提出很多關于土地管理和保護的政策，但是還不能從根本上解決土地的問題。土地資源緊張的直接后果是導致農用地難以擴大，并且直接危害環境，影響經濟發展，甚至影響和諧社會的構建，加劇民間矛盾的產生。我國是農業大國，9億農民支撐著我國的農業發展，特別是農用地的管理涉及國民生存和發展。如何管理好農村土地，保證農民的利益，保證經濟的發展，促進社會的和諧，是擺在各級政府面前的一個緊要問題。本文就農村土地管理中存在的問題和管理策略談談自己的看法。

1、農村土地管理中存在的問題

1.1土地管理機構不健全

隨著城鄉經濟一體化的進程不斷推進，我國農村土地的問題也日益多起來，各級政府相繼建立了土地管理機構，由中央到地方，普遍建立了土地五級管理網絡，但是在組織建設和機構設置等方面還存在著不夠完善的地方，比如機構的生存問題，人員的編制問題，經費來源問題等，都困擾著管理工作的開展，尤其是面對的工作對象是知識水平不高的農民，土地管理人員的素質和職業道德都成為影響管理工作的重要因素。人員素質不高，機構不健全，是農村土地管理工作中一個重要的問題。

1.2各級政府違規征用土地引發的問題

第一，管理工作中沒有很好地執行《土地管理法》，沒有按照法律規定對征收征用土地做好賠償。以租代征、私買私賣土地的現象是農村土地管理中的一大毒瘤，利益驅動政府和一些單位大力開發建設，農民賴以生存的土地被征用而得不到補償，引發一些發生。

第二，土地征用形式不規范。由于經濟建設和經濟發展的需要，被征用的土地在審批手續方面存在不規范的現象，政府默許一些不合理的征收行為，對于那些逃避監管，采取土地置換、以租代征、先建后報和私買私賣的違規行為采取睜一只眼閉一只眼的做法，縱容了其違規行為的發展。

第三，對農民失地補償不足。《土地管理法》對征收農民土地有規定的補償標準，但是這個標準沒有與時俱進，和當前農民安置的需要相差很遠，更有人為因素的作用，導致農民的補償不足，不能滿足農民安置所需。或者有征收補償款不及時到位的現象，損害了農民的利益。

第四，不能足額發放征地補償款。在征用土地中，農民的補償款不能足額發放，土地補償款的分配和管理不規范。土地補償款應該在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配，而在實際中，存在集體經濟組織甚至是一些縣區、鄉鎮政府截留、挪用、擠占乃至私分補償款的情況，侵犯群眾利益。

2、做好農村土地管理的策略

2.1健全農村土地制度

沒有規矩不能成方圓，農村土地管理需要與時俱進地創新管理制度，用規定和制度去約束政府和一些部門的行為。健全相關的制度，完善相關的規定，更進一步地約束政府行為，特別是在政府獲取增量土地時容易出現的一些不規范行為。農村土地管理是個復雜的問題，涉及到國計民生，涉及到和諧社會的構建，因此必須要用制度約束行為。約束征用權，強化規劃權等，這幾項工作如果不在制度約束下，很有可能出現違規行為和不規范操作，所以需要用制度明確界定公益事業的范圍，在制度上強化和完善征地的規程；科學和長遠地考慮土地的規劃問題，保證土地規劃在科學性的前提下實施的強制性。

2.2加強土地管理的監督制約

加強監督管理是規范土地使用的有效措施，強化管理力度要實行“村級財務公開”和“村務公開”。在農民的監督下進行土地的征用和管理。尤其是征地款的監管、使用、審批等事宜，更要在農民的監督下實施。發揮鄉鎮政府農經和財政部門的作用，做好征地款的核算工作，保證征地款專款專用，從而保證農民的利益，避免擠占挪用私分的現象出現。

2.3嚴格管理加大懲治力度

強化管理是保證土地科學規劃和使用的又一條重要措施，政府機關要制定國土資源動態巡查方案并嚴格執行，從縣、鄉鎮、村等三級政府中入手，聯合巡查，形成一個有效的監督網絡，隨時發現違法用地的行為，及時采取有力措施消滅在萌芽狀態；另外還要嚴肅查處在土地權轉讓、使用、批租中的違紀違法行為，根據相關法律管理和監督，一經發現違規違法現象，立即移送有關部門追究法律責任。聯合紀律檢查和監察機構，從嚴管理、從嚴處理，保證農村土地在合理、科學、可持續發展的狀態下進行。

2.4加強對管理人員和農民的法制教育

這個教育對象，包括兩方面，一個是對工作人員的法律教育，一個是對農民的法律教育。執行管理者的法制教育，應該包括土地審批權、管理權、執法權的相關業務內容的教育，以及國情和政策法規的教育。提高管理者的業務素質和法律修養，從而提高土地管理的效率。

做好農村土地管理工作，不僅是保護國有土地、保護民眾利益，而且也是促進和諧社會建設的有效途徑。土地與國家、與政府、與農民都是極其重要的資源，管理不好，影響子孫后代，這是我們肩負的歷史使命。

參考文獻：

[1]劉權瑩.探究農村土地管理制度的新改革[J].技術與市場. 2012（02）

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【關鍵詞】土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權 社會保障

征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。

根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。

（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍

土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的。現行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。

為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。

2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍

現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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曾世雄．損害賠償法原理［M］．北京：中國政法大學出版社，2001，137．

篇4

(安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241000)

摘要：隨著城市化進程的的不斷加快，農村房屋拆遷的過程中出現了各種各樣的沖突與糾紛，使得農村拆遷成了近幾年社會矛盾最集中的領域之一。不同視角下的農村拆遷暴露出了不同的問題：法律與制度上的不完善、政府角色的錯位與缺失、補償方式的單一等因素造成了政府、開發商、農民三者之間激烈的利益博弈。而從根本上解決拆遷中所產生的問題需要從國家法律明確公共利益這一概念，以此限制行政權力，保障拆遷中農民的根本利益。

關鍵詞 ：農村拆遷：博弈：公共利益

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015） 08- 0086- 03

一、引言

當今中國的城市化進程不斷的被推進，城市的發展也不斷的被加速，而這一過程中產生的一個直接的結果就是對土地的需求越來越明顯而人口的聚集和膨脹導致了城市建設用地的規模越來越小。在城市規劃區被冷落的農村集體所有的土地逐漸顯現出了巨大的優勢，這一優勢正好解決了城市發展建設用地不足的困境，這也就導致了越來越多的農村土地和房屋面臨著征用和拆遷。農村土地的房屋的拆遷工作與國家的經濟建設有著密切的關系，只有在拆遷工作中保證農民的切身利益才能夠順利和諧的解決城市建設用地緊缺的問題，同時也能夠保障新農村建設的穩定。

二、國外對于拆遷問題的研究

（一）關于拆遷補償制度的研究

David Adamsa通過介紹香港的機構更新轉變過程，認為拆遷比項目的完成更加的困難，因為城市拆遷不僅僅要求政府正確的定位自己的角色，尤其是內部的機制起主導地位的前提之下更不能按照指定的計劃生搬硬套。Bettina Reimann在對東柏林的拆遷中指出房子的產權重新掌握在個人手中對拆遷的進行以及房屋的重建有著重要的推進作用，他還同樣指出不同的財產其屬性不同因此賠償的標準也應該隨之與之適應。這些不同主要包括房屋拆遷中財產所在城市的真實價值。

（二）關于拆遷對社會的影響研究

pengjunZhao, Bin Lu，JohanWbltjer認為城市的邊界問題在解決農村征地拆遷糾紛占據了重要的地位，他提出應該有效的控制城市的邊界的進一步擴張才能有利于解決農村糾紛問題日。seong -Kyu Ha認為在倫理學上韓國的拆遷補償標準低于正常的標準，這使得很多人居無定所，同時這不但沒有提要數以萬計的貧民的居住水平還是有違人權的。

（三）關于拆遷、土地、環境三者關系的研究

Jose Antonio PuPRm de oliveira認為在不同的環境政策和土地權利兩重作用下會在東亞馬遜流域引起各種的糾紛，這種糾紛既可以發生在政治上也可以發生在社會上，從而會引起進一步的土地上的糾紛和水土流失。Cynthia Sorrensen指出巴西政府處于對環境的保護，政府對于燃料用地的嚴格限制引起了大規模的沖突事件。

三、國內對于拆遷問題的研究

（一）關于拆遷政策的相關研究

首先是拆遷政策的研究，李江濤認為：對于城郊集體土地上的拆遷，我國現在都沒有特定的法律去規范其拆遷的行為。有一些法律雖然涉及到到了城郊土地拆遷的一方面，但是依然沒有具體清晰的作出規定，相反大多都是比較簡單籠統的規定，同時還有許多問題在法律上是空白的。

其次是現行拆遷制度的利弊方面，姚從容認為導致拆遷中的各種糾紛的原因是復雜的，首先應當指出的是我國的土地制度、征地制度和社會保障制度這三方面存在著缺陷：土地的所有權、使用權、收益權和處置權日。同時征地執法過程中的非人性化，非市場化以及社保制度的缺乏都是引起拆遷糾紛的原因。而這些并非是農民失地問題產生的根本原因。我國現在實行的土地產權制度與社保制度已經使農民遠離了社會。

最后是在拆遷的性質方面，胡信彪指出有關農村拆遷的法律法規在法的性質上來說應該是先征地后拆遷而不應該是拆遷法律法規和征地法律法規相獨立的。從農村的整個拆遷過程來看，政府由于用地需求按照正規的程序征用農村的集體土地，在這個過程中農民的房屋作為附著物”連同土地一起被征收。其實這就是土地從集體變為國有這一過程的結果，這個過程中法律是禁止先拆遷后轉化土地所有權的。

（二）關于不同視角下的拆遷問題研究

首先在利益博弈的視角下，楊華指出征地拆遷的過程是一種利益博弈的過程，利益相關者之間進行激烈的博弈，然而博弈帶來的直接后果就是各種沖突和拆遷糾紛，宄其根源是由于各個利益相關者都想在政策允許的范圍內進行利益最大化的博弈。在這個過程中政策的限定和具體的操作空間決定了征地拆遷的糾紛來源，并且為了減少由此引發的各種拆遷糾紛問題政府應該減少利益博弈的空間。施建剛，朱杰對征地拆遷中的沖突和糾紛以博弈理論為基礎進行了實證性的分析。他們的幾輪主要分為三個方面：首先是對于拆遷人行為選擇的影響因素，他們指出政府在拆遷實施的過程中有斗爭和妥協行政成本，并且兩者之間存在著一個差額，這個差額的大小會直接影響政府的行為決策，一旦政府的決策變化隨之變動的便是被拆遷人的行為選擇，這個差額大于補償的差額，雙方之間傾向于和平的方式去處理解決各種糾紛，反之，便會以比較激烈的博弈去處理拆遷問題。以上兩位作者都在博弈視角下對于拆遷糾紛這一問題進行了探討，兩者的相同點都是認為整個拆遷的過程只是利益的博弈，從而忽略了非利益因素在拆遷進程中所起到的作用。

其次在行為經濟學視角下，卿志瓊從稟賦效應和時政幻覺這兩個視角指出我國征地拆遷所產生的沖突在情緒上和制度上是如何被引發的。稟賦效應認為，房屋的擁有者也就是被拆遷人認為自己的房屋是個體的人格時產，深層意義上來說房屋包含著個人感情等復雜的因素：而在時政幻覺的角度下，拆遷人認為房屋只是一種可以被金錢衡量的資產。這兩種對于房屋價值的判斷本身就存在著情緒的沖突，這種沖突在我國特有的房屋拆遷和土地征收的制度上會被激化從而變為更為激烈的情緒對抗。因此，制度調整應向著市場化的方向推進。遇制和防范情緒事件的改革措施和政策建議是：用市場機制獲取所需財產：以高于市場價值補償：避開高主觀價值集中的區域或放棄征收：推行嚴格的征收約束機制。卿志瓊在經濟學視角下對于拆遷糾紛進行了細致深刻的分析，從一個新的角度來闡述拆遷中的沖突，但是文中分析的情緒對抗的一系列過程在現階段的拆遷中占據的地位不能具體和量化，另外避開特殊的地區不拆遷也是不切實際的。

最后在立法的視角下，王靜比較全面的分析我國現階段房屋拆遷現狀和拆遷糾紛的特點，并指出了房屋拆遷糾紛產生的制度等方面的原因，還提出要解決拆遷糾紛應該從以下方面著手：完善房屋產前糾紛解決機制，嚴格拆遷的程序，保證聽證制度的完善和嚴格執行，保障被拆遷人的知情權和參與權以及完善拆遷補償制度王靜提出的措施雖然比較全面，但是對于解決拆遷糾紛這一問題來說她提出的措施過于客觀。

（三）關于農村拆遷糾紛補償對策的研究

首先是在農村拆遷補償問題及其對策方面，白旭川在農村拆遷補償的制度中談到了注重私權保護的重要意義，還對有關農村拆遷問題的立法方面進行了詳細的分析。他還談到房屋拆遷中的無形利益”的損失，這種無形利益”主要是指在房屋拆遷的過程中，被拆遷人因拆遷而喪失的鄰里關系”：教育環境”：醫療衛生設施環境”等等。在這一方面也應當在對被拆遷人補償時適當予以考慮。只有這樣，才能更加全面地保護被拆遷人的合法權益。通過這一觀點可以發現白旭川對于農村拆遷補償制度的分析更為全面和深刻，在指定農村拆遷補償數額的時候，政府部門也應該同樣考慮到這種“無形利益”對拆遷進程帶來的正面和負面影響。

其次是在農村拆遷補償的影響因素方面，王蘭蘭在在關于農村拆遷補償的影響因素這一問題中進行了比較全面比較和分析。各種非制度因素的影響在我國拆遷補償數額的多少方面起著關鍵的作用，宅基地占地面積、建筑面積家庭總人口和村莊距城市的距離這幾個因素對宅基地賠償額有顯著的影響而建筑類型、建筑年份和家庭成員中是否有村干部或黨員對宅基地賠償額沒有顯著或穩定的影響。同時發現宅基地拆遷賠償額在全國有非常顯著的地域差異。但事實上是賠償數額的多少是由多方面的原因綜合而成的，這是由于宅基地面積、建筑的新舊等一些用來作為賠償數額的基本依據都是由農村本地人自己評判的，因此可以肯定的是人脈關系的好壞對于宅基地賠償數額的多少占據著一定的地位。

最后在農村拆遷補償所產生的影響方面，孟俊紅指出我國農村房屋拆遷補償存在著嚴重的利益主體缺位和錯位的現象：違法建筑的補償錯位、集體土地產權關系的缺位。如果任其發展下去會導致新的糾紛。由于補償主體的缺失和錯位導致地方政府的利益受損，這種情況下地方政府便會利用消極的方法去獲得土地利益例如強拆）。另外這也會導致嚴重的補償不公平行為，造成區域的貧富差距進一步擴大，也會產生一群食利階層”，使社區風氣變得浮躁。

四、簡要評價

（一）對國外相關研究的評價

國外關于拆遷問題的一個顯著特點就是大范圍性的實證研究比較多，因而代表性比較強，同時國外在拆遷的對于環境的影響方面的研究方面比較豐富，綜合而言國外單獨對土地相關的研究少見，大多數是從宏觀的角度進行的研究，中間穿插對土地沖突的研究。同時國外研究的文獻中對征地拆遷中的細節問題研究的比較少，這與國家之間的政策不同有一定的關系。

（二）對國內相關研究的評價

總的來說，國內對征地拆遷中的各個方面的問題研究已日趨成熟，無論是從研究的方法還是研究的內容上都已經開始自成一套體系。但是相比國外研究而言我國對于拆遷的各個方面的研究都是偏重于理論性質的，尤其是從法律、政策、利益的角度去分析的居多，很少有以數據作為基石采用實證研究的方法去出發，比如在補償的種類中被拆遷人的無形損失是否應該去保障？該如何保障？又如何量化？而從另一方面來說即使是有也只是小范圍性質的實證研究，其研究的結論推廣到全國的可能性不大。

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論文關鍵詞：破壞土地資源 土地流轉 職務犯罪

隨著經濟的發展和城市化進程的推進，土地作為一種重要的生產要素的作用也越來越重要，土地犯罪中主要包括破壞土地資源和在農村土地流轉過程中的職務犯罪兩大類。關于破壞土地資源的犯罪，我國1997年《刑法》規定了重大環境污染事故罪（第：338條）、非法占用農用地罪（第342條）、非法轉讓、倒賣土地使用權罪（第228條）、非法批準征用、占用土地罪（第410條）和非法低價出讓國有土地使用權罪（第410條）5個罪名。土地流轉過程中的職務犯罪主要包括農村土地征收、拆遷、賠償等過程中發生的“村官腐敗”問題。

一、花都區土地犯罪案件的基本情況和特點

據統計，近五年來（2007-2011）花都區共受理破壞土地資源類犯罪25件/37人，罪名主要集中在非法轉讓、倒賣土地使用權罪和非法占用農用地罪兩個罪名上。查處的“村官腐敗”的職務犯罪中，幾乎所有都與土地征收、賠償款存在千絲萬縷的聯系。通過分析，發現土地案件具有以下幾個特點：

1．破壞土地資源類犯罪中，受政策影響大。2007年前國家對土地政策相對寬松，土地案件的數量較少，適用緩刑較多；2007年后，隨著確保18億畝耕地的政策要求，開始嚴厲打擊土地犯罪案件，案件數量也隨之大幅上升，適用緩刑較少。

2．土地流轉過程中的職務犯罪，共同犯罪的“窩案”多。在“村官腐敗”的職務犯罪中，由于存在村主任和村支書之間的相互制衡，所以在村干部腐敗案中一般都是村支書、村主任相互勾結，所有村委會員相互勾結、共同作案、共同腐敗、共同分贓，結果是“查出一個，帶出一窩”。

3．土地流轉過程中的職務犯罪，集中在征地拆遷的土地補償款上。在土地征收、拆遷、補償過程中，“村官”作為連接政府和拆遷戶的紐帶，具有協助各級政府進行土地賠償款的征收等職權，利用職權以貪污、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補償款等各種款項，是土地職務犯罪中的主要表現形式。

4．土地流轉過程中的職務犯罪，呈現出上下勾結、內外串通、共同作案的特征。村官自身一般沒有實際處分公共財產的職權，而土地案件中的職務犯罪，均是針對國家賠償款等公有財產，這就需要與政府機關內部審核部門和人員的積極“配合”，雙方結成利益共同體，內外勾結、共同作案、利益均沾。

5．從處理結果上，量刑偏輕，輕緩刑適用率較高。從法院判決上看，對于破壞土地資源類的犯罪中緩刑所占的比重較大，占該類案件的近50%；在土地流轉過程中的職務犯罪，通常被認定為具有自首情節，導致整體量刑也偏輕。

二、土地流轉過程中職務犯罪高發的原因

土地流轉過程中的職務犯罪高發的原因復雜，既有經濟社會發展的客觀原因，也有法制意識淡薄的主觀原因。要遏制“村官”腐敗的勢頭，必須從規范國家公權和社會治權的權力運行機制、設立專門的農民維權或監督基金、提高農民自身的組織程度等方面入手，形成防治“村官”腐敗的合力。

1．民主意識薄弱，權利意識缺位，內部監督缺失。在農村基層民主實踐中，民主選舉機制由于受到農村宗派、家族觀念的影響，部分村干部憑借家族和宗派勢力被推選為村官，內部監督機制的缺失，導致了權力的濫用，成為在土地流轉過程中滋生職務犯罪溫床。

2．財務管理管制混亂，財務制度公開有名無實。在村級財物管理中，財物、會計和村長、村支書等一般均有親屬關系，錢賬不分，財物支出缺乏制約，惟村支書和村主任的命令是從，這為“村官”腐敗提供了條件；而村財務公開中“選擇性公開”成為一種慣例，存在“看不懂”、“說不明”、“管不了”的問題。

3．監督制約機制缺失，打擊不力。農村土地流轉過程中往往存在，上級監督缺失、同級監督不力、專項監督不到位的情形，村民自治制度通過選舉產生村委，具有相對的獨立性；村民委會作為村民自治組織機構，并沒有相關的權力直接監管村內部財務的使用，無法成為有效的制約；專項監督僅僅針對某一特點款項的使用，缺乏長期有效的制約機制，導致存在監督制約的困境。同時，從司法實踐來看，在土地流轉過程中的職務犯罪人員，在當地人脈資源深厚，社會影響力大，司法機關在查處時辦案壓力較大，法院的判決也存在偏輕的情況。

4．價值觀扭曲，法律意識淡薄。我國農村深受傳統封建思想影響，法律意識淡薄，而基層干部的文化程度普遍偏低，對各種行為的危害性認識不足，個別干部甚至認為通過虛構土地賠償款等途徑侵占公共財產，村民利益并沒有受到任何損失，是對村干部協助國家從事相關工作的合理補償。

5．對農村基層組織成員和“從事公務”的范疇規定不完善。在農民基層組織的人員構成上，我國現行法律沒有明確村黨支部、村民小組、農村經濟聯合社等經濟組織的成員，而在司法實踐中也存在不同的解讀和認定，導致對上述人員是否構成職務犯罪的認識存在分歧；同時，我國刑法對農村基層組織成員規定為“其他依照法律從事公務的人員”，只有在協助人民政府從事救災、搶險等相關公務時，才屬于法律規定才可能構成貪污、挪用公款或受賄罪，但在具體界定“從事公務”的范圍時，無法清晰的界定“從事公務”和農村“集體事務”的界限，特別是對于貪污、挪用村集體賬戶中的款項，由于無法界定資金性質，導致司法實踐中的混亂。

三、土地犯罪案件的預防和治理

對土地犯罪中破壞土地資源和土地流轉過程中的職務犯罪的預防和治理，應當從完善基層組織、建立權力監督機制、加大懲處力度等多方面進行，建立打防并舉的長效機制。

1．建立完善的“村務公開”、“財務公開”制度，建立監督制約機制。“陽光是最好的防腐劑”，公開是監督制約的前提，土地犯罪中基本都存在基層組織成員“暗箱操作”的情況，監督農村基層組織的權力運行和財務公開制度，通過明確公開的項目、內容、時間、地點等，并由相關的專業人員定期進行公開檢查，能夠從根本上遏制土地流轉過程中的職務犯罪和與之相關的破壞土地資源犯罪，防止腐敗的發生。

2．完善基層組織建設，建立權力的約束、制約機制。我國目前實行的村民自治制度中，村民大會具有選舉、監督、制約甚至罷免村委會主任的職權，但目前由于村民大會并沒有常設機構，無法對村委會主任進行動態監督，可以通過設立“村民會議常務委員會”對“村官”權力進行常態化的監督制約，并審核和批準“村官”提出的預、決算方案；“村官”提出的重大施政措施，必須在取得“村常委”半數以上委員的同意后才能實施等。同時，建立村官的罷免機制，對于“村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務自行終止”或“連續兩次被評議不稱職”的，可以終止其職務，強化對農民基層組織成員的監督。

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關鍵詞：農地發展權；土地權利；農地征收；征收權；征收補償

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）04-0021-03

隨著我國經濟社會的高速發展，工業化、城鎮化進程的加快，農地的非農化成為不可回避的問題。依據我國現行的土地法律法規，農村集體土地只有經征收為國家所有后方可在土地一級市場上轉讓。一方面，國家對土地一級市場的壟斷為地方政府帶來巨大的經濟利益，在利益的驅使下，農村集體經濟組織所有的土地被大規模征收；另一方面，被征地農民卻沒有得到足夠補償，國家與農民的沖突不斷，成為農村社會不穩定的主要因素。筆者認為，建立解決此問題的長效機制，必須引入農地發展權，并以此為基礎對我國農地征收立法予以全面檢討與完善。

一、農地發展權及其歸屬

1.農地發展權的概念及與其他土地權利的關系。農地發展權源于土地發展權，而土地發展權實際上受到采礦權可以與土地所有權分離而單獨出讓和支配的啟發。從最原始的、絕對的、排他的個人所有權到共有權、法人所有權、建筑物區分所有權、采礦權、空間權，土地產權體系不斷演進。土地發展權有廣義和狹義之分，分歧在于發展權客體的差異。廣義上的土地發展權是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權，如果只涉及土地用途改變帶來的利益則為狹義上的土地發展權，其又可分為農地發展權和市地發展權。農地發展權是指土地用途從農用地轉為建設用途使用之權。在我國，它包括兩個方面，第一個方面是農用地通過征收成為國有建設用地的權利，第二個方面是農用地轉為農村集體非農建設用地的權利。農地發展權是土地產權體系的重要內容，與其他土地權利之間存在密切關系：第一，農地發展權與土地所有權的關系。土地所有權是指土地所有人在法律規定的范圍內對農地享有的占有、使用、收益、處分的權能。現代物權法較為重視用益物權的地位和作用，將土地開發利用而產生的發展性利益單獨抽象出來，作為一項獨立的民事權利客體予以保護，是土地所有權發展的必然結果。[1]我國現行的土地法律法規對農地權利的規定僅限于靜態權利內容的規定，缺乏動態權利的內容，而現代土地權利發展的動向之一，便是權利重心從靜態權利向動態權利的轉化。農地發展權的設置不僅不與現有的土地所有權制度相沖突，反而彌補了現有土地所有權制度不能涵蓋動態利益的不足。第二，農地發展權與土地使用權的關系。土地使用權屬于土地所有權的一項基本權能，按照我國現行的土地法律法規，使用權是為所有人之外的其他人使用土地而設定，使得土地使用權成為與土地所有權并列的一項權利。[2]土地使用權包括占有、使用、收益和部分處分的權能。農地發展權本應為使用權的應有之意，但是法律法規將土地使用權限定在靜態的層面上，即依據土地原有性質的利用或約定方式的使用。由此可見，土地使用權是農地發展權存在的基礎，農地發展權是對土地利用方式的改變，同時也是對土地使用權的改變或固定化。第三，農地發展權與空間權的關系。空間權是權利人對地表以下或以上一定空間范圍所享有的權利。農地發展權的內容是改變農地的用途，是一種動態的權利，而空間權的內容是地表以上或以下一定空間范圍的權利，通常包括空間所有權和空間使用權，是一種靜態的權利。二者的目的都是對土地利用限制，不同之處在于農地發展權是對土地用途的限制，以調整土地利用動態法律關系、促進土地規劃目標的實現；而空間權是對土地范圍的限制，調整土地立體開發利用法律關系，增加土地的利用效率。

2.農地發展權歸屬的爭論及論證。關于我國農地發展權的歸屬，主要有三種觀點。第一種觀點主張發展權歸國家所有，使用者若要進行開發必須先向國家購買發展權，[3]類似英國模式。農地發展權國有化是指將土地未來的發展權移轉歸國家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權，任何人想變更土地用途，在實行開發前，必須先向國家申請，并向國家購買發展權。這種觀點認為農地轉為建設用地的增值來源，應該奉行“漲價歸公”。“漲價歸公”的主要依據是貢獻原則，即在經濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利。[4]被征農地價格的提升主要是由于城市化發展，農民集體對漲價的貢獻微乎其微。我們則認為農地發展權按照“貢獻原則”，歸國家所有貌似合理，值得商榷。“漲價歸公”混淆了農地增值收益與城市化經濟利益的分享。因為，城市化涵蓋整個國民經濟體系，對國民經濟的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現為內部性收益或成本，就內部性收益而言，國民經濟各單位應分享包括居民生產效率的提高、城鄉居民消費條件的改善、政府財政收入增加等在內全部城市化收益，而不單是農地的增值收益。同時，“漲價歸公”還混淆了農地增值收益的歸屬與分享。農地增值收益的歸屬是一種產權經濟現象，具有市場經濟屬性，取決于農地收益權的歸屬。農地收益權歸屬于農地所有權人，所以農地增值收益也應歸屬于農地所有權人。而被征農地增值收益的分享是政府對征地活動的調節，具有行政屬性。雖然政府在城市化過程中有權分享被征農地的增值收益，但是不代表被征農地的增值收益應歸政府所有。在我國，如果繼續將農地發展權歸為國有，農民和政府因征地所引發的矛盾也將愈演愈烈。

第二種觀點主張農地發展權歸土地所有者所有，國家可以向農地所有者購買發展權或者允許農地發展權可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易，[5]類似美國模式。從農地發展權的權源來看，農地發展權曾經長期沉睡于農地所有權中，后為調整農地的動態利用利益從所有權中分離出來。從這個意義上講，農地發展權應歸屬于農地所有權人，但是一種權利的設立需要考慮到一國國情，美國實行土地私有制，農地歸屬于農民個人所有，農地發展權從屬于農地所有者，具有較大的便利。但是，依據我國《憲法》和《土地管理法》等規定，農村土地屬于農村集體經濟組織所有，因此依據該觀點，農地發展權應歸屬于農民集體所有，但是，我國立法中農民集體經濟組織的指向并不明確，鄉（鎮）集體經濟組織、村集體經濟組織和村內集體經濟組織之間也沒有清晰的界限，并且集體所有權主體缺乏人格化的代表，導致了集體所有權主體在事實上的虛置。在這種情況下，如果將農地發展權歸屬于農地所有權人所有，由于主體虛位，農地發展權實際上最后被少數利益集團把持，勢必產生土地的粗放式經營、不可避免的權利尋租，并且使農民得不到足夠的補償。

第三種觀點主張將土地發展權的決策權交給國家，由國家作為農地發展權的權利主體代表，地方政府作為國家人具體行使征地權，農民通過建立社會保障機制的方式參與對農地發展權權益的分享。[6]這種觀點似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農地發展權的決策權交于國家是什么意思？由國家作為農地發展權的權利主體代表和農地發展權歸國家所有，有什么區別？農民的社會保障機制怎么建立？

總之，我們主張，農地發展權應歸承包該農地的農民所有。農村土地承包經營權是土地使用權的一種，具有準所有權性質。農民是集體土地的真正使用者及土地發展行為的真正責任人和后果的真正承擔者，集體土地發展權歸屬于農民在一定程度上擴大了農民對集體土地的處分權能，能夠真正起到對權利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農村土地承包法》的實施而長期穩定農地承包關系，鼓勵農民向土地投資。農地不僅是農民的主要經濟來源，還承擔著農村的社會保障職能，農地發展權歸屬于農民，才能讓農民真正享受到土地增值的收益，從而提高農地征收的成本，抑制不合理的農地征收行為。

二、農地發展權視角下的農地征收權限制

在我國，由于欠缺農地發展權制度，農地集體所有權主體虛位，農地流轉又過度依賴于國家對土地用途的管制和對土地一級市場的壟斷，以致國家對農地增值收益享有巨大的權力。在我國財政體制下，基層政府特別是工業化程度低的地方政府，往往存在巨大的財政虧空，而對地方政府而言，農地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補財政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農地發展權的收益，擴張當地財政，積極進行“圈地運動”。同時，土地作為日益稀缺的資源，價值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協議、招標、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區別。而掌管土地審批事宜的官員對方式的選擇享有很大的自由裁量權，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關負責官員勾結，導致“權力尋租”行為屢屢發生。因此，我們認為應當基于農地發展權對農地征收權設定目的限制與程序限制。

1.農地征收權的目的限制。《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收。”即國家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國家通常將“公共利益”的范圍界定為國防、環保、公共場所等方面，但我國法律并未對“公共利益”作明確的規定。國家壟斷土地一級市場，農地只有經過國家征收才能轉為建設用地進入土地市場，當建設用地需求上升時，國家只能通過農地征收這唯一的制度安排來滿足，以致實際操作中將“公共利益”擴展到國家一切經濟活動范圍，征地范圍難以控制。我們認為，為了解決我國征地范圍過寬的問題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內容。公共利益概念的最大特點在于它的不確定性，包括利益內容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。利益內容的不確定性是指利益的價值受到利益主體和當時的客觀事實左右；受益對象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，國家為了公共利益的需要可以征收農民集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其他公認的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經過農地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國規定，除非公共福利之需，且經與擬征收土地所有權人多次協商購買其土地未果外，不準輕易動用征地權。[7]

在嚴格區分公共利益用地和非公共利益用地的基礎上，對于房地產開發和企業用地等經營性項目用地，應允許農地發展權流轉，通過開發商與農民的談判來實現農地的和平開發。在我國，土地利用規劃中所有待開發的農地都享有農地發展權。通過設立農地發展權，可以在法律中規定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協商的基礎上，一并獲得該土地的承包經營權和農地發展權。在政府部門按照土地利用規劃批準待轉用農地可以轉用后，由建設用地者參照建設用地和農用地的市場差價，直接向擁有待轉用農用地發展權的集體經濟組織和農民購買農地發展權。建立農地發展權的流轉機制，可以用市場來調節城市化進程對征地的占用，達到資源的最優化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農地發展權的利益考慮進來，增加征地成本的同時增加了農民的收益，不僅遏制了城郊農地征用失控的趨勢，并且保證了失地農民的正當利益。

2.農地征收權的程序限制。按照我國《土地管理法》及其實施條例的規定，我國征收土地的審批程序為：用地者提出申請，政府審查和批準，公告和登記，征地補償。雖然《土地管理法》第48條也規定了征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農民集體經濟組織和農民的意見，但主要還是強調行政主體征地權的行使，而忽視農地征收過程中有關監督作用的程序。由于農地發展權制度缺失及集體所有權主體缺失，農民不享有農地的增值收益，農民缺乏參與征地談判的積極性，導致“權力尋租”泛濫。并且，對征地過程的全程管理和反饋機制沒有建立，個別利益主體實際上是在沒有任何監督的情況下與國家或用地單位進行談判，而應受補償的農民卻不能以獨立的權利主體身份參與到征地協商談判中去。

“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。”在農地征收過程中，應確保征收過程的透明度，切實保證農民的知情權、參與權和救濟權等程序性權利：知情權是指政府部門在征地報批前，應將擬征地的用途、位置、補償標準以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個農戶；參與權指農民有權參與擬征收土地賠償標準的決策，有權要求政府部門組織聽證等；救濟權則是指當在征地過程中，農民合法權利遭到侵犯時，農民有權并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農地發展權的農地征收程序應當如下：（1）預先通告；（2）政府對被征收農地進行評估；（3）向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開公開的聽證會說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，則應交由法定的有資質的機構估價；（7）雙方最后一次進行補償金的平等協商；（8）如果雙方不能達成一致，則按照法定機構的估價為準；（9）協議生效后，政府在一定期限內支付農地征收補償金并取得被征收的土地。

三、農地發展權視角下的農地征收補償

農地征收是私權利割讓給公權利，引起土地產權永久性變化。為了公共利益的需要，國家公權力對私權利予以強制雖然是必要的，但是這種強制也必須建立在法律的約束和對私權利保護的基礎上。農民享有農地發展權，在政府征收農地的過程中，農民享有獨立的因農地轉非農用地而形成的增值收益。國家因公共利益征收農地，必須向農民購買農地發展權或在補償中增加農地發展權收益，并在此基礎上建立農地征收補償的法律制度。

1.農地征收補償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是并沒有明確征地補償的原則。這種制度的缺失導致在征地補償中行政機關享有較大的自由裁量權，征收行為缺乏法律上的約束，征收標準的不確定性使公民的合法權益無法得到保證。因此要完善農地發展權的補償制度，必須先確定征地的補償原則。對征地的補償原則，存在不同認識：完全補償原則認為補償不應該限于征收的客體，而且應該包括與該客體具有直接或間接關系的經濟上和非經濟上的利益；不完全補償原則認為補償應該基于公共利益而限于被征收財產的價值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當補償原則認為應該視情況分別采用完全補償標準或者不完全補償標準；生存權補償原則則主要考慮到除了補償被征收財產的價值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補償。我們認為，我國法律對土地征收補償的規定應該以完全補償為原則，即除了對被征收土地本身具有的價值進行補償外，還須補償因轉化土地用途而形成的農地發展權利益等，同時輔以生存權補償原則，從而保障被征地農民的生活不低于最低水平。

2.農地征收中增值收益補償標準。《土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，且它們是按照一個相對固定的標準進行計算。然而，這種補償方式只是對土地原有用途的補償，沒有考慮到農地轉非后土地的增值收益。按照我國對被征收土地的補償標準，補償的總和遠遠低于市場的土地價值，對農民來說欠缺公平，更何況本來很少的補償費大多被層層盤剝，農民實際能夠拿到的比法律規定的還要少。對被征收土地的補償標準，主要有兩種計算方法，一種是按照城郊土地的市值計算，一種是按照農地給農民提供的平均收益計算。對農地征收補償，無疑應該包括農地給農民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農地征收標準其實主要就是增加對農地發展權的補償。我們認為，應在建立農地發展權流轉機制的基礎上，打破政府對土地一級市場的壟斷，農村集體土地發展權可以在市場上流轉。在此基礎上，通過市場，根據土地市場的供給需求，最終確定農地發展權的價格。這個價格不僅可用于非公共利益的用地單位與農民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時的重要參考。由于土地的增值是全社會共同貢獻的結果，在城市化過程中，政府發展城市經濟，改善了城市周邊地區的基礎設施和經濟環境，會對城市周邊的經濟活動產生重要的正外部性。農地價格上漲正是這種正外部性在被征農地上的表現。[8]所以政府可以以征地活動干預者的身份，通過土地增值稅的方式，分享被征農地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規定。農民最終得到的征地補償應該是小于市場上的市地價格，遠大于農地給農民提供的平均收益。

四、結語

經歷了30多年的歷程，我國市場經濟取得了巨大的成就，然而我國的法制建設卻沒有完全跟上經濟發展的節奏，甚至在某些基礎權利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應經濟發展的要求。他山之石可以攻玉，農地發展權制度已被許多國家普遍接受，我國應當將農地發展權引入土地權利體系并賦予它在市場上自由轉讓的特性，使得農民在農地征收中增加補償內容，同時提高政府征地的成本，從而通過市場的調節來限制非公共利益征地的數量，化解當前我國城市化進程中因農地征收而導致國家與農民間日益尖銳的矛盾，實現征地過程的法制化、合理化。

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[6]季禾禾,周生路,馮昌中.試論我國農地發展權定位及農民分享實現[J].經濟地理,2005,(2).

篇7

    【案情】

    劉中華與劉中香系兄妹關系。1982年,土地承包到戶時,劉中香作為家庭成員之一,與劉本友、楊榮章、劉中華、劉中榮共同在永善縣溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組承包了田1.66畝、地3.5畝。1987年2月23日,劉中香與永善縣務基鄉白順村順河四組的卓維東結婚,并將戶口遷入了該社,但未在該社重新承包到土地。2007年9月22日,劉中香與劉中華簽訂了《哥哥拿給妹妹的原籍田地協議書》,雙方約定劉中華自愿將田、地、自留地、荒山地及地上附作物拿給劉中香,并將土地使用權劃歸劉中香,同時約定違約方賠償對方30000元。2007年9月28日,劉中香一家作為移民搬遷到溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組安置入戶。2009年12月2日,雙方為土地承包經營權糾紛再次達成協議,約定劉中華將承包田、地共計1.02畝歸還劉中香,劉中香給付被告劉中華10000元,同時又注明承包田地面積按1982年土地承包面積的依據為準。后雙方再次發生糾紛,劉中香向永善縣農村承包經營糾紛調解仲裁委員會申請仲裁。2011年2月22日,永善縣農村土地承包經營權糾紛調解仲裁委員會作出了永農仲裁(2011)第1號裁決書,裁決劉中香屬溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組集體經濟組織成員,在該集體經濟組織享有農村土地承包經營權,并按2009年12月2日雙方簽訂的協議執行。劉中香不服,于2011年3月13日向法院起訴。

    【分歧】

    一審法院認為,農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地,任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。1982年,原告劉中香與被告劉中華與其他家庭成員共同在永善縣溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組承包了田、地共5.16畝。原告劉中香與卓維東結婚后雖將戶口遷入了其夫卓維東所在地,但未在該地重新承包土地,其土地承包經營權仍在溪洛渡鎮桐堡村桐子堡二組。2007年9月28日,原告劉中香一家作為移民搬遷到永善縣溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組安置入戶,原告劉中香屬銅堡村集體經濟成員。2007年9月22日,原告劉中香與被告劉中華簽訂了《哥哥拿給妹妹的原籍田地協議書》,雙方約定被告劉中華將承包田、地歸還原告劉中香,并約定了違約條款。2009年12月2日,雙方為土地承包經營權糾紛再次達成協議,由被告劉中華將承包田、地歸還原告劉中香,并將土地承包經營權劃歸原告劉中香,原告劉中香給付被告劉中華10000元。兩份協議均對土地承包經營權進行了約定,但不管協議如何約定,原告劉中香都依法享有土地承包經營權,因此,兩份協議中約定歸還土地的部分有效,但約定的違約條款以及由劉中香給付劉中華10000元部分無效。永善縣農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會的永農仲裁(2011)第1號裁決書中的第二項即2009年12月2日,雙方經鎮、村、社三級組織調解達成的協議合法有效,劉中香與劉中華土地承包經營權糾紛按該協議執行的裁決,該協議雖然是鎮、村、社三級組織調解達成的協議,但返還土地承包經營權不能附加任何條件,且原告劉中香不認可該協議,被告劉中華不認可《哥哥拿給妹妹的原籍田地協議書》。按照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定,任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。原告劉中香作為溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組的集體經濟組織成員,在該集體經濟組織依法享有土地承包經營權,被告劉中華應將田0.332畝、地0.7畝劃歸原告劉中香。至于原告劉中香要求將其承包經營權劃歸自己的主張,屬于土地承包家庭成員分戶的情形,原告劉中香可以申請發包方對其土地進行分戶承包,并請求有關行政主管部門給予辦理土地承包經營權證,故劃歸土地承包經營權不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。原告劉中香屬溪洛渡鎮銅堡村桐子堡二組的集體經濟組織成員,在該集體經濟組織享有土地承包經營權,為此被告劉中華在第二輪土地承包時原告劉中香不享有土地承包經營權的主張不成立,本院不予支持。被告劉中華以為管理土地付出了勞動,并繳納了相關費用為由,要給付他管理費及各項費用共計35000元的主張,雖然被告劉中華在耕種土地時確實繳納了農業稅等費用,但也獲得了相應的收益,繳納農業稅等費用只是收益中的一部分,且沒有提供證據予以證明,為此,要給付管理費及各項費用共計35000元的主張沒有事實依據,本院不予支持。被告劉中華稱本案已超過訴訟時效,但本案屬土地承包經營權糾紛,土地承包經營權屬用益物權,為此,本案并沒有超訴訟時效。綜上所述,依照《中華人民共和國土地承包法》第五條第一款、第二款、第九條、第三十條之規定,判決:被告劉中華在本判決生效之日起六十日內歸還原告劉中香承包田、地共計1.032畝(田0.332畝、旱地0.7畝)。案件受理費100元,由被告劉中華負擔。

    劉中華不服一審判決,提起上訴。昭通市中級人民法院認為,劉中華與劉中香之間的糾紛已經永善縣農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會作出永農仲裁(2011)第1號裁決書,裁決書中的申請人劉中香不服裁決,在法律規定的期限內向人民法院起訴,永農仲裁(2011)第1號裁決書已自行失效。本案是屬于農村承包戶內成員分割承包經營權的糾紛,承包土地的戶主為劉中華。根據《中華人民共和國土地承包法》第十五條明確規定“家庭承包的承包方是集體經濟組織的農戶”,因此,承包經營權的主體是原所在戶,而不是該戶內的各個成員。《中華人民共和國民法通則》中也將“農村承包經營戶”作為一種特定的民事主體加以專門規定,農村土地是承包到戶,不是到人。農戶成員的承包經營權是不分彼此地融合在家庭承包經營權中。要求分戶,分割承包經營的家庭成員不能將原所在戶與發包簽訂的承包合同、持有的土地承包經營權證,相互作為提起承包經營權之訴的依據,相互亦不具有提起經營權之訴的主體資格。根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款規定:“土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決;協商不成的,由人民政府處理”。《云南省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第十一條規定:“承包期內,承包方家庭成員分戶的,可以申請發包方對分戶前的承包土地進行分戶承包,并分別簽訂承包合同。縣級人民政府農業、林業行政主管部門應當給予辦理土地承包經營權證、林權證等相關證書。”可以看出要從根本上劃分承包戶內各自的土地承包經營權,則應在家庭成員協商一致,達成協議的基礎上,征得發包方(村民委員會)同意,報鄉(鎮)人民政府農村土地管理部門備案后,解除原來的土地承包合同,注銷原來的《土地承包經營權證》,由發包方與分戶后的成員分別簽訂承包合同,頒發新的《土地承包經營權證》,以界定各自使用的土地位置和土地四至界限。綜上,本案不屬于人民法院受理范圍。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第(四)項、《訴訟費用繳納辦法》第八條第(二)項之規定,經本院審判委員會討論決定,裁定:一、撤銷云南省永善縣人民法院(2011)永民初字第265號民事判決書;二、駁回上訴人劉中香的起訴。一審案件受理費100元,予以退回被上訴人劉中香。二審案件受理費100元,予以退回上訴人劉中華。

    【評析】

    一、本案二審法院的處理是否正確?

    依照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第四十八條規定:當事人不服仲裁裁決的,可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不起訴的,裁決書即發生法律效力。依此法律規定,本案當事人劉中香不服仲裁裁決,可自收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴,是否可以推定,人民法院對本案有管轄權,應當立案受理?當然不能!理由是:⑴人民法院審查案件,決定是否立案受理,原則上應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》及其司法解釋的規定來判斷,而不應以其他法律或者司法解釋作為審查案件是否立案受理民事案件的依據。只有在其他法律或者司法解釋明確規定某類具體案件可以或應當向人民法院起訴時,才能作為立案受理此類具體案件的依據,如果只作一般規定,人民法院是否立案受理,應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》及其司法解釋的規定來審查,如果不符合立案條件,即使其他法律或者司法解釋規定可以向人民法院起訴,也不得立案受理。例如:《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規定: 下列涉及農村土地承包民事糾紛,人民法院應當依法受理:(一)承包合同糾紛;(二)承包經營權侵權糾紛;(三)承包經營權流轉糾紛;(四)承包地征收補償費用分配糾紛;(五)承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的,人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的,人民法院不予受理。此條規定就比較明確具體,哪些案件人民法院應當受理,哪些案件應當告知其向有關行政主管部門申請解決,一目了然,便于準確把握。《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定:土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決;協商不成的,由人民政府處理。單位之間的爭議,由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議,由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日內,向人民法院起訴。此條規定,可以向人民法院提起(行征)訴訟的案件為已經人民政府處理后,對處理決定不服的土地所有權和使用權爭議案件。⑵《中華人民共和國土地承包法》第十五條明確規定“家庭承包的承包方是集體經濟組織的農戶”,說明農村土地是承包到戶,不是到人。本案原告劉中香以個人的名義起訴其兄劉中華,依本條規定,原、被告主體均不適格。劉中香與劉中華之間的糾紛屬于農村家庭成員之間土地承包經營分割糾紛,不是《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條規定的“農村土地承包經營糾紛,”故不能適用《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第四十八條規定向人民法院起訴解決。二審法院以不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍為由,裁定撤銷原判,駁回劉中香起訴,符合法律規定。

    二、本案原告劉中香可采取哪些途徑實現其土地承包經營權?

篇8

關鍵詞：城鎮化；失地農民；社會保障

一、引言

隨著工業化和城鎮化進程的不斷推進，必然導致大量農民土地轉換成為建設用地，農民失去賴以生存的土地成為不可避免的事實。黨的十報告里明確提出我國未來要加快“新型城鎮化”建設里明確提出我國未來要加快“新型城鎮化”建設里明確提出我國未來要加快“新型城鎮化”建設城鎮有效轉移的問題。失地農民在被動城鎮化的過程中，其以土地資源為依托的傳統生計方式已經難以維系，如何幫助失地農民解決就業、醫療、養老、住房等社會保障問題，既是有序推進農業轉移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮化質量，從而保持社會穩定和推動經濟可持續發展具有重要意義。我省的土地總面積為16.56萬平方公里，其中耕地面積占48.8%，是一個農業大省。但是，由于我省人口眾多，人均耕地僅1.29畝，遠遠低于全國平均水平。土地對于農民的重要性可以想象，失地農民的生活保障成為問題。河南省作為作為改革開放之后城鎮化發展較快的代表之一，同時也是失地農民現象比較普遍的城市之一，而我自己也是失地農民群體的一員，所以我希望更加深入的了解失地農民這一群體，進而了解整個中國的失地農民社會保障情況，為河南的失地農民群體社會保障問題的解決提供點建議和意見。近年來，隨著我國城鎮化速度的不斷加快，大量農村土地被征收，越來越多的農民失去了土地，成為“失地農民”。失地農民在醫療、就業、住房、養老等方面問題突出，而又由于缺乏良好的社會保障，失地農民快速發展成為一個新的社會弱勢群體。因此，失地農民問題應得到整個社會的高度關注。

二、失地農民社會保障的基本概念

1.城鎮化的概念。國內學者對城鎮化主要存在兩種不同的理解，第一種理解是從人口、地域、就業結構、生活方式等某一方面或角度定義城鎮化。如辜勝阻認為城鎮化是指農村人口向城鎮區域轉移的過程。第二種理解認為城鎮化是一種綜合系統的轉變過程。如倪鵬飛認為城鎮化不僅表現為城鎮數目的增多、城市面積的擴大、城市人口增加，還包括人口職業、產業結構、空間形態的轉變，也包含人類社會的組織方式、生活方式和生活方式的變化。正是由于城鎮化發展需要占用農民的土地才會導致農民失去自己的土地，從而加快了農民失去土地的進程。

2.失地農民社會保障的內涵。失地農民是指在城市化、工業化進程中，由于非農建設需要國家依法征收而完全失去或大部分失去農業用地份額的農民。對于農民而言，土地既是最基本的生活保障，也是最主要的保障。當這道保障消失的時候，失地農民的生活怎樣得到保障是一個必須解決的問題。社會保障是國家或社會通過立法和采取行政手段對國民收入進行再分配，以社會消費基金的形式，向年老、疾病、傷殘、死亡、失業及其他不幸遭遇的發生而使生存出現困難的社會成員給予一定的物質上的幫助，以保證其基本生活權利的措施、制度和活動的總稱[3]。社會保障是地農民的基本生活防線之一，在他們的生活中具有極其重要的作用，幫助失地農民解決就業、醫療、養老、住房等問題，既是有序推進農業轉移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮化質量保持社會穩定和推動經濟可持續發展具有重要意義。

三、河南省失地農民社會保障存在的主要問題及原因分析

1.失地農民的基本生活現狀。（1）、失地農民的糧食供給不足。土地是農民主要的收入來源，一旦失去土地，農民也就失去了主要的糧食供給，靠土地吃飯的傳統生活方式被迫變成吃“商品糧”的模式。失地農民不得不自己花錢去購買糧食以維持生計，這就出現了糧食供給問題。（2）、失地農民的經濟來源中斷。土地是農民維持生活的基本手段，農民失去土地進入城市生活，生活成本增加了，而他們卻沒有穩定的生活來源，失去了基本生活保障。同時，土地既是農民重要的資源，也是寶貴的財產。而在我國失地農民并沒有獲得土地的所有的收益，失去了財產和財產權利。（3）失地農民的政治地位缺乏保障。農民作為農村集體土地的產權主體，擁有土地部分經營權和收益權，以滿足基本的生活需求，同時為參與政治活動奠定經濟基礎。如果農民失去土地的保障，其經濟生活水平就會降低，那么其政治權利無法得到滿足。失地農民土地權利的喪失決定了其政治權利的空缺。

2.失地農民社會保障存在的主要問題。（1）、失地農民的住房保障問題。住房是人類的基本生活條件，它是反映城市面貌的重要因素之一，妥善解決失地農民的住房問題，一方面能夠促使城市化進程加快，有利于征地拆遷難題的解決；另一方面，能夠提高失地農民生活的幸福指數，使失地農民安居樂業。在我國，失地農民的住房補償往往是一次性的，住房安置采取集體安置的辦法，但安置項目時間拖延長，進度緩慢。失地農民在安置過渡期間，一部分是暫住在親戚朋友家中，另一部分則選擇在安置的簡易房里居住，交通、生活各個方面也存在諸多不方便。失地農民失去收入來源，生活得不到保障，為了節約開支，他們往往會選擇價格低廉、位置偏僻的地方安身，這使其生活質量大大降低了。（2）失地農民的養老保障問題。河南是農業大省，城鎮化水平一直落后于全國、全省的水平。但隨著近年來工業化和城鎮化的快速發展，大量農村土地被征用，農村城鎮化步伐加快，涌現出大量失地農民。失地農民的養老問題自然成為河南可持續發展的關鍵，然而這一問題并不樂觀，可歸納為以下幾方面原因：首先，失地補償標準較低，養老保障水平偏低。根據河南省人民政府辦公廳關于規范農民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見豫政辦[2006]50號文件，現行的失地補償大多采取的是一次性補償，而這只能解決失地農民的短期困難，無法達到長期的目的。顯然，失地農民在失去生存基礎的情況下，從土地中獲取的收益遠遠低于被征土地的應得收益，權益得不到保障。而且加之各地的經濟發展水平不盡相同，一次性補償的標準也相差甚大，難以解決失地農民養老的后顧之憂。其次，缺乏具體的失地農民養老保障的法律政策。隨著失地農民的養老問題越來越突出，我國在2010頒布的《社會保險法》將失地農民明確劃分到社會保險體系的范圍。但是《社會保險法》過于籠統，并沒有規定具體實施。根據《土地管理法》，征收農村集體土地的補償主要包括：土地補償費、青苗及地上附著物作價補償、安置補助費、占用耕地繳納耕地開墾費等諸多項目，但實際情況往往只是其中一小部分，使得法律幾乎成為一紙空文。最后，失地農民養老保障模式單一，無法滿足多元化養老需求。各地區、各個家庭對養老保障的需求是不同的，這些需求不僅僅局限在物質方面，而且也包括精神方面。但在具體的的實施過程中，一些政府不從失地農民的實際需求出發，一味的照抄照搬現有模式，做“面子工程”。這種做法不僅無法滿足失地農民基本的養老物質方面的需求，更是沒有涉及精神文化生活，而且不利于養老保障制度的可持續發展。（3）、失地農民的醫療保障問題。在農村，土地的收益是農民最直接的收入來源，因病致貧問題日益嚴重。近年來，醫療費用的增長速度越來越快，對農民來說醫藥費用成為沉重的負擔。由于經濟水平的制約以及意識上的局限，失地農民根本無力承擔疾病風險。而土地安置補償費用只能勉強維持基本生活，更不用提支付高昂的醫療費用。農村流行這樣一種說法“生一次大病，一朝回到解放前”，形象反映了農民在應對疾病的困境。同時，由于受到文化教育等方面的影響，失地農民對醫療保障的認識不夠。在失地農民中推行醫療保障比較困難，大部分農民寧愿把錢用在求神拜佛、尋找民間偏方等封建迷信方式上，也不愿意用來買保險。這其實間接地增加了醫藥費用成本，因為他們往往把小病折騰成大病，小錢折騰成大錢，加重了醫療負擔。（4）、失地農民的就業保障問題。土地是農民的職業，一旦失去土地保障，失地農民的就業狀況不容樂觀。究其原因，主要包括以下兩個方面：一方面，地方政府對失地農民就業重視不夠、認識不足。地方政府對失地農民主要采取一次性貨幣補償的方式，在失地農民就業安置上并沒有發揮其應有的職責。不合理的政策二元體制、政府的自我價值取向和自我利益等因素導致政府忽略失地農民就業問題。另一方面，失地農民再就業機制還未建立。我國勞動力市場還不完善，導致勞動力資源配置低效。失地農民不能很好的利用勞動力市場尋找自己合適的就業機會，對政府往往產生依賴心理。由于政府的“缺位”，失地農民再就業機制還未能有效建立。

四、完善河南省失地農民社會保障的對策與建議

1.強化政府的責任。（1）、逐步消除社會保障二元結構，完善戶籍制度。城鄉二元戶籍制度直接造成了城市對進城務工者的制度性排斥，使進城農民在城市中不能得到應有的接納。享受社會保障是農民的基本權利，為廣農民提供社會保障是政府的基本職責，應從制度上消除社會保障上的二元性，在城鄉間合理配置社會保障資源。（2）、改革土地征用制度。政府應進一步明確農村土地的產權性質，使農村土地的使用、轉讓、抵押、收益等有章可循，只有從法律上明確了失地農民的土地所有權，才能真正上保障失地農民在被征地的過程中的合法權益，使農民從失地中收益，高失地農民征地的補償標準，減少補償費用的中間環節，以降低補償款的層層截留，使失地農民從征地中獲得的收益真正落到實處。（3）、建立多元化的社會保障體系。對于失地農民的社會保障，在給予其土地補償金的同時，還應該解決養老、醫療、失業、住房等基本生存發展問題，完善社會保障體系。第一，立失地農民醫療保障制度。一方面，加強農村合作醫療建設，要充分發揮農村合作醫療制度的作用，解決失地農民看病難、看病貴的問題。另一方面，由于失地農民不同于以往的農民，也不同于城鎮居民，需要逐漸納入到城鎮職工基本醫療保障體系中，建立起規范的醫療保障制度。第二，建立失地農民養老保險制度。養老保險制度是解決失地農民老有所依的基本保障內容，應就失地農民的不同情況而制定。失地農民的養老保險費用應由政府、村集體和個人共同承擔，明確三方的責任和義務。第三，建立失地農民就業培訓制度。地方政府應加強失地農民的教育培訓，提高其勞動素質和職業技能。完善勞動力市場，建立城鄉統一的勞動力市場，暢通就業信息渠道，促進失地農民再就業。一方面，政府應完善就業信息的公布平臺，更多的采取網絡公布的方式，使更多的失地農民能夠及時了解就業信息。另一方面，地方政府應加大失地農民再就業的宣傳力度，遏制一些消極懶惰的行為，更好得促進失地農民再就業。第四，完善失地農民的住房安置。失地農民的住房安置應該堅持統一規劃，就近安置的原則，把納入城市建設規劃審批的安置住房，統籌規劃，合理布局，既滿足失地農民的需要，又要實現土地集中利用[8]。地方政府應該負責拆遷工作及住房安置項目方案的制定，同時負責建成后房屋的分配和監督工作，避免失地農民長期居住在親戚家中或在簡易的安置房中，交通不暢，生活不便，影響社會穩定。以此還可以降低地方政府將部分安置資金用于失地農民的過渡安置費用上，減少安置資金的浪費。（4）拓展資金來源，加大財政支持。為了進一步完善我國的社會保障體系，必須加大公共財政投入，逐漸提高社會保障支出在財政支出中的比重，使廣大失地農民的生活不會因為失去土地而陷入困境。拓展資金來源，加強政府、社會及一些公益機構的責任，改革僅僅依靠政府撥款的單一模式，使資金來源多元化，從全方位保護失地農民的利益。

2.完善社會保障監管體系。（1）設置獨立于政府部門之外的專門機構社會保障涉及到失地農民群體乃至整個社會的切身利益，而僅僅依靠政府部門的監督是不夠的，在社會保障資金來源、使用等方面需要更加完善的監管體系。政府部門可能存在越權干涉社會保障的行為，如滯留社會保障資金、挪用資金等，這就需要設置專門針對社會保障的獨立機構，使得整個社會保障運行系統透明化，加強社會監督。（2）、完善相關法律法規。社會保障監管機構只有在法律規定的范圍內行使職能，才能保證失地農民的權益得到真正落實。目前，我國就失地農民社會保障的法律并不健全，相關的政策得不到落實，農民中的社會保障問題依然突出，需要加快社會保險、社會福利等相關法律的完善。

3.加強失地農民自我保障意識。（1）、幫助并引導失地農民合理利用賠償金。在我國，農民失去土地后大多采取的是一次性補償費用，農民能否在未來沒有土地的日子里安居樂業，在很大程度上取決于對土地賠償金的管理利用上，做到賠償金的保值甚至是增值。首先，可以加強對失地農民的知識教育，拓展其投資理財的途徑渠道，而不是僅僅將賠償金全部放入銀行做儲備基金，投資收益非常低，降低資金利用率。其次，鼓勵失地農民抓住商機，進行自主創業，實現補償金價值的多元化并合理分散風險。（2）、轉變失地農民的就業觀念。受傳統就業觀念的影響，失地農民就業出現困難。而且失地農民文化素質較低，與經濟發展相矛盾。轉變就業觀念，改變過去那種農村種田自由、自主的生活方式，努力適應工廠嚴格的紀律制度；減少對征地款的依賴和坐吃山空的落后思想，掃清失地農民在就業道路上的思想障礙。

五、結語

城鎮化和工業化是我國社會發展的主要方向，它往往伴隨著大規模的農地征收，失地農民將會越來越多。如何保證失地農民的合法權益，不僅是政府關心的大事，也是千千萬萬失地農民所關注的。作為失地農民中的一員，我更是深知失地農民在失去土地后在生活和工作上出現的種種困難，以及在醫療、養老、住房、就業方面的社會保障上的缺失。本文主要針對失地農民在以上四個方面存在的問題及原因作出了較為系統的論述，并突出自己建議、措施。

作者:廉朋旭 單位:南京大學政府管理學院

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篇9

關鍵詞：農村房地產；廣州地區；阻礙因素；建議

三農問題即是農民、農村、農業問題。其中，農村問題集中表現為農村面貌落后，經濟不發達。發展農村房地產有利于改變落后的村容村貌，改善村民生活質量，而且如果農村房地產開發規劃合理，落實到位，隨著集中住房的落成和小區化的管理模式的開展，三農問題便會迎刃而解。其次，發展農村房地產有利于加快農村城鎮化，解決就業問題，振興農村經濟，加速城鄉一體化進程及縮小城鄉差距。最后，發展農村房地產有利于完成現階段保障性住房的目標，穩定社會發展。根據房地產行業“十二五”規劃，2011年-2012年兩年保障性住房總量原定為1300萬套。然而，目前已經公布的地方建設計劃，與目標還相距甚遠。以廣東省為例，中央規劃廣東明年將建44.7萬套保障房，而目前各市報上來的數字匯總只有10萬套。廣東省住建廳住房保障處表示，44.7萬套的數字還要繼續協商，我省土地壓力、財政壓力難以承受。而開發農村土地，發展農村房地產事業將大大緩解保障性住房的建設用地壓力。但現階段農村房地產的開發卻發展緩慢，因此有必要研究阻礙農村房地產發展的原因以及其發展對策。

1 農村房地產開發現狀分析

1.1 村民對農村房地產缺乏支持

筆者于2010年在廣州市農村地區3000余份的調查問卷結果得出：45%的村民對于農村房地產發展模式并不了解，而55%的村民則道聽途說，并沒有深入認識。此外在當前勞動密集型企業多，外來人口多的經濟背景下，廣州地區的城郊或城中村的村子里面形成了較大的房屋出租市場，所以對大部分村民來說現在已經很少進行農務勞動了，租房收入是村民們主要的生活收入來源。因此村民都不希望房屋土地被征收來開發房地產項目，從而斷其收入。另外，祖屋鄉情的情結也是阻礙農村房地產發展的重要因素。

1.2 農村的建設規劃不合理

由于政府相關部門及農村基層沒有具體的規劃，或者在規劃中存在很大的主觀隨意性，致使農村的建設欠缺合理性。具體表現為村中道路基建雜亂，衛生環境差等，這會使房地產開發商的投資興趣減弱。另外，村中功能性分區不明朗，村民房屋建設布局不合理，致使空心村大量遺留，造成土地資源的極大浪費。

1.3 不同農村發展不一，兩極分化較明顯

農村發展水平與離市中心距離成反比。據筆者對廣州地區實地調查發現，臨近市中心的獵德村、楊箕村等村已經完成改制，其房地產、商業地產、工業地產等規劃完善。對比較偏遠的郊區，如番禺的詵敦村等尚未有發展農村房地產意向。村子位置與其發展狀況見圖1：

2 阻礙農村房地產開發的原因剖析

2.1 村民受其教育程度的限制和傳統觀念的影響較大

筆者調查統計，約80%的村民初中畢業及以下。限于教育程度，農民對發展房地產的意義認識不足。另外，在農民的觀念中，土地是他們的“傳承之寶”，土地對他們來說是無比重要的，因此，“守地”、安逸生活的思想以及其知識水平阻礙著他們對農村改造的接受意愿。

2.2 征地補償沒有合理性的標準

補償問題是農民關于征地問題最關心的問題之一。資金補償是當今征地補償的主要補償方式。很多偏遠郊區卻把資金補償作為唯一補償方式，按照相關法律法規實行一次性賠償，賠償金額以土地“原產值”為基準。此方式沒有考慮土地的市場價值以及失地農民往后的生活保障問題。然而，在城市中心的農村，補償方式通常不單一，除了資金補償外，通常還會考慮農民失地后的生活保障問題，如為農民購買社會保險等。但總的來說，征地補償都無法滿足農民永久失地造成的損失。另外，補償制度缺乏透明與監督，農民無從得知補償的標準以及相關措施的落實情況。在相關補償落實的工作中，缺乏監督制度，農民幾乎無法直接參與到相關措施的討論與監督中，從而，很多農民的切身利益無法得到很好的保障。

2.3 土地流轉制度不明確不健全，導致土地資源浪費

在現行法律法規下，宅基地屬于集體土地，宅基地的申請者必須是該集體人員，并且使用權的轉讓也限制在了該集體人員的內部。這是造成土地資源沒有得到充分利用的重要原因。筆者實地走訪調查得知，在很多城郊，一個村里面分成“新村”與“舊村”。所謂的舊村就是上幾輩留下的大面積的舊房子、土地等，這些都是村民們舊的宅基地，而現在已人去樓空，變成了“空心村”，舊宅基地就一直處于閑置狀態，嚴重浪費土地資源。究其原因有：首先，村民不懂如何能更有效地利用并且也沒有足夠的資金去開發空閑土地；其次，限于宅基地使用權流轉的限制，宅基地無法流轉給真正“有需要”且能“有效”利用它們的人。

3 農村房地產開發的相關建議

3.1 提高村民及基層干部的認識水平

政府和村委對村民應做好有關農村房地產開發政策的宣傳及教育，可針對村內每戶的青年勞力，讓他們明白農村房地產開發的意義，使其帶動家中其他成員的理解；對基層干部進行必要的相關知識培訓，提高其行政意識，增強法律觀念，加強措施落實力度。

3.2 開創多元的賠償方式

如何補償失地農民的損失，令其不至于失去土地后生活水平下降，則是發展農村房地產事業的重要前提。目前我國存在的征地補償方式比較單一，導致失地農民利益沒有得到應有的補償和保障。此外，失地農民安置意愿與政府征地政策之間存在較大差距，現存補償方式也加深農民群眾與相關政府的矛盾。因此，筆者認為若在政府征地轉制的過程中，應發展多元化的補償方式，除貨幣賠償外，還應加入培訓其技能，安置再就業，或為其購置合理的社會保險等方式。

3.3 完善相關法律制度

根據現階段的《土地管理法》與《物權法》規定，農村集體所有的土地不得進入市場，特別是宅基地只能在村集體內部流轉，尚不允許城市居民或者村莊以外的其他居民購買村莊的農民住房而農村集體土地只有被改制，征為國有后才能進入市場。如此一來大大減少了土地的利用率和農村房地產項目的效率。因此，應改善和健全立法制度，允許村集體在一定程度上自由交易土地資源，盡量減少地方政府對農村土地的自由流轉進行過多的行政干預，而更多的是起到監管的作用，如村集體與開發商的交易中政府應加以監管，從而保證農民的合法權益不受侵害。

3.4 建設農村房地產項目的金融體系

資金問題是發展農村房地產最為核心的問題，因此需進一步健全金融體系。首先，對從事農村房地產項目，改造農村環境的企業，政府可作出政策性支持，如賦稅優惠，簡化融資手續，甚至放寬其融資方式如發行債券等。其次，積極引導大金融機構進入農村金融市場，同時鼓勵并支持中小型金融機構形成新的農村金融組織，如民間私營機構，有地方政府參股的當地大企業等為農村房地產開發提供融資平臺。

篇10

【關鍵詞】房屋拆遷；糾紛解決機制；行政法治

一、我國房屋拆遷現狀

房屋拆遷是指拆遷人在獲得房屋拆遷許可證的前提下，進行的相關土地上房屋與附屬物的拆遷行為，包括對拆遷房屋的所有人做出的補償與安置。當前，房屋拆遷逐漸轉變為商業拆遷，外部矛盾不斷激化，由內部矛盾轉變為拆遷戶與地方政府、開發商之間的矛盾。雖然，國家對策出臺了相關的糾紛解決機制，并進行了大力整治，從拆遷糾紛整體形式上看已取得一定效果，但在制度中存在的深層次矛盾并沒有從根本上得到解決。

二、房屋拆遷糾紛特點

拆遷涉及地區廣泛，拆遷糾紛數目龐大

隨著城市化步伐的加速，從我國沿海地區至中西部，許多城市都著力于進行城市建設，致使土地資源增值，讓所在地房產開發在利益的驅使下，加大了開發力度，使拆遷的范圍不斷擴大，而隨之出現的拆遷糾紛事件也不斷增多，數目龐大。

拆遷戶多

由于拆遷范圍的擴大，拆遷所涉及人數也迅速增長，集團訴訟與群體上訪事件出現越來越多，拆遷戶中所存在的釘子戶現象增多。

拆遷糾紛復雜程度高

房屋作為人們賴以生活的物質空間，是其作為寶貴的財產之一。而拆遷通常都會影響到拆遷戶的生活、工作、學習環境，一些經濟來源不穩定或老弱病群體，可能因為房屋拆遷的原因，而導致其經濟來源被阻斷，生活無著落，這類糾紛復雜程度較高。

違法、野蠻拆遷造成糾紛怨大、易激化

許多房地產開發商為了節省拆遷時間，盡快開工，在沒有進行證據保全辦理公證的情況下，以停水斷電、恐嚇威脅等手段，逼迫被拆遷人同意拆遷活動，這一類違法拆遷、暴力拆遷的事件出現越來越多，并且由于拆遷所引發極端事件的增多，社會群體對拆遷制度的不滿越來越深，拆遷制度飽受質疑。

三、房屋拆遷糾紛產生原因

拆遷立法不完備

關于拆遷的法律依據不充足，在2008年以前，只有國務院所頒發的《拆遷條列》作為拆遷的法律依據，而根據《憲法》、《物權法》、《立法法》等規定，在公民私人房屋的征收方面，其無權進行規定，明顯違反了相關規定。在2008年對《城市房地產管理法》作出的修改中，提到在拆遷中需保障被拆遷人的合法權益，并由國務院規定其具體辦法。現階段，關于《拆遷條例》的調整與修改還在進行中，拆遷缺乏有效而完整的操作依據。

拆遷性質錯位

我國實行土地公有制，城市土地的所有權是國家，而城郊與農村土地則屬于集體所有，土地征收是將農村土地轉變為國有，城市房屋拆遷是對私人房屋的征收，其拆遷的真正目的是取得需用地的土地使用權，在此基礎上進行新的開發建設，而非取得被拆遷人的房屋與其它地上附屬物，拆遷的核心是確保政府能對城鄉土地與空間資源進行再次分配與利用，拆遷制度的設計從性質上看，與正確方向存在較大偏差。

公益拆遷和非公益拆遷混為一談

現階段，由政府統一進行土地供應，以委托的形式，讓有關單位開展前期的拆遷、土地平整工作，并以招標、拍賣方式將凈地出讓給開發商，即使是非公益拆遷，開發商雖然擁有了土地的使用權，并需要支付相關的房屋拆遷補償金，但從實質上講，政府才是真正的拆遷人，使得公益拆遷與非公益拆遷混為一談。

補償不公正

目前，對于我國拆遷的補償原則，還存在較多爭議。在現有拆遷補償中，只結合被拆遷房屋的區位、用途、面積等因素，通過房地產市場評估價格，作出了相應的貨幣補償金額規定，而未提及土地的使用價值，致使房屋補償不公正現象產生，進而引發拆遷糾紛。雖然在《拆遷條例》中，作出了相關的市場評估價格機制規定，但并沒有被很好地執行、貫徹于實際中，拆遷評估價格過低，被拆遷人較難購置滿意的新房屋，而調換也存在各方面問題，對被拆遷人的生活產生了很大影響。

拆遷程序不完備，被拆遷人參與不夠

房屋拆遷涉及到不同主體，需要行政機關進行相互協調。但是，管理是政府服務民眾的方式，而不是立法的目的。再現行的房屋拆遷制度中，許多制度的設計是以行政管理角度出發而制定的，缺乏拆遷程序，忽略了被拆遷人的知情權與參與權，同時被拆遷人也無法進行申辯與提出質疑。

強制拆遷設計不合理

現階段，對于房屋的強制拆遷未作出公益拆遷與非公益拆遷區別，而被拆遷人也沒有權利反駁拆遷。在訴訟期間，關于補償協議，如雙方達成一致，拆遷人便可申請進行房屋拆除活動的先予執行，而雙方未達成協議時，也不停止房屋拆除活動的執行。

拆遷救濟渠道失效

行政裁決機構缺乏獨立性，政府既是拆遷人，也是拆遷行政裁決機構，不能為被拆遷人提供有效的合法權利保障；行政附帶的相關民事訴訟制度還有待完善；行政復議制度作為內部監督與救濟程序，并不能完全解決拆遷糾紛中存在的眾多問題。

四、房屋拆遷糾紛解決機制的改革和完善

明確區分公益拆遷和非公益拆遷

首先，在立法上將兩類拆遷區別開來，明確政府作為公益拆遷中的拆遷人，而開發商則為非公益拆遷中的拆遷人。其次，在程序上對公益拆遷進行公益目的與補償方案的聽證會論證，在對其公益目的與補償方案獲得一致認可后，再頒發拆遷許可證。而對于非公益拆遷，先進行開發商與房屋所有人的補償協議，在雙方達成一致協議后，才能申請土地使用權。第三，在拆遷補償方面，公益拆遷的補償標準必須在完善的法規下，由政府制定出合理、科學的基本計算方法。非公益拆遷的賠償標準，必須由開發商與房屋所有人共同商定，并且保證高于國家規定的最低補償標準。第四，在強制拆遷的設置上，作為公益拆遷的拆遷人，政府必須申請人民法院強制執行而非自主執行，作為非公益拆遷的拆遷人，開發商需通過訴訟申請，讓法院進行判決，并避免政府參與其中。

完善拆遷補償制度

公益拆遷與非公益拆遷，在拆遷補償方面都應做到公正補償，應以公平的市場價格進行計算。并且，在完善拆遷補償標準時，需考慮土地使用權的價格，補償范圍應包含拆遷房屋、房屋附屬物、臨時建筑物、土地使用權以及被拆遷人的其他費用與利益損失等。在進行拆遷補償時，應特別關注補償安置款的發放問題，拆遷人必須建立拆遷專用賬戶，委托銀行進行監管，確保在拆遷工作完成后，補償款能及時、完整轉入被拆遷人賬戶。

重新設計拆遷程序

對公益拆遷的程序進行重新設計，具體為：先進行城市拆遷規劃與拆遷立項，再確定評估機構完成對拆遷補償價格的評估、簽訂補償協議、建立拆遷專業資金、頒發拆遷許可證，最后進行拆遷行為。對非公益拆遷的程序，則調整為：審核開發項目、溝通協調、確定評估機構與評估價格、簽訂補償協議、繳納土地出讓金、獲取土地使用權、領取拆遷許可證、拆遷。

改革強制拆遷

進行制度的改革，只有公益拆遷才能申請強制拆遷，而政府作為拆遷人，不得行使強制拆遷權。作為非公益拆遷，拆遷人只能以訴訟申請方式，讓法院進行判決，通過判決執行完成拆遷。

完善被拆遷人權利救濟制度

發揮行政行政裁決的作用，需設立獨立的行政裁決機構，完善裁決程序。按照拆遷糾紛的不同屬性，進行行政訴訟與民事訴訟的區分解決。同時，對糾紛事件開展一定程度的類型化研究，在便于法益衡量的同時，重視對適法者法律適用性論證過程的監督與審核。

參考文獻

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