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關鍵詞：土地經營權流轉；現代農業；土地產權制度

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0050-04

實現農業現代化，是我國農業發展的目標，也是城鄉統籌發展和新農村建設的要求。然而在戶均經營耕地面積不到0．513公頃(農業部課題組，2005)的土地經營規模條件下談現代農業建設談何容易。因此，在現有土地所有制下，必須大力推進土地經營權流轉來擴大農業經營規模。

1.土地規模經營是現代農業的根本要求

1.1 發展現代農業的條件

農業是典型的社會效益高而經濟效益低的弱質產業。農業生產同其他產業相比，生產周期長，資金回收慢，面臨的市場風險和自然風險大，而農業的平均利潤率又低于其他產業。早在17世紀時，英國經濟學家配第就已指出：比起農業來，工業的收入高；而商業的收入又比工業多；換言之，工業比農業、服務業比工業的附加值高。總之，農業的弱質產業性質，使之比較利益差，只有規模化經營才可能產生效益。所以，農業的發展方向是大規模的現代農業。

所謂現代農業，實質是以現代科學技術及其應用水平、現代工業技術及其裝備水平、現代管理技術及其管理水平、現代農產品加工技術及其加工水平、現代農產品流通技術及其營銷水平為基礎、產供銷相結合、貿工農一體化、高效率和高效益相統一的新型農業。發展現代農業需要六個條件。一是用現代工業裝備農業，由機械操作代替人畜力作業，使農業逐步實現機械化、水利化、電氣化以及信息化和網絡化；二是用現代科學技術改造農業(包括生物技術和信息工程技術)，逐步取代傳統的生產技術；三是用現代科學管理方法組織管理農業；四是用健全的社會化服務體系服務農業，取代“小而全”的自給自足或半自給自足的生產；五是用現代產業體系拓展農業，大幅度地提高農產品的轉化增值效益和市場競爭能力；六是用現代科學知識武裝農民，提高農民的文化科學素質[1]。這六個條件可以簡單概括為機械化和集約化。

1.2 土地規模經營是現代農業的根本要求

現代農業的機械化和集約化是以土地的集中規模經營為前提的，而小規模經營對于現代農業則是一種障礙。建立在狹小規模基礎上的農業，其技術進步的速度是非常緩慢的[2]，因為土地經營存在有效使用現代生產要素的最低臨界規模[3]。分散經營的農地產權制度安排對現代農業造成嚴重的制約，具體表現在以下幾方面。

(1)不利于實現農業機械化。機械化要求土地成片經營，一些先進的農用機械在零碎分散的土地上難以使用。(2)不利于科技進步，這種分散的小規模經營使農業科技應用的邊際成本大于邊際收益，也使一般農戶采用新技術發展高產、高效、優質農業的需求不足。(3)不利于農業經濟結構的調整。分散的、小規模的土地安排給農業的生產結構調整帶來困難和挑戰。對于大多數農戶來說，經營的數量不多，能獲取的利潤非常有限，但面臨的市場風險卻很大，為了規避市場風險，首先生產足夠的糧食和其他的農產品以滿足自家的需要，在此基礎上再考慮商品生產成為農民的普遍選擇，最終導致農村經濟結構單一。(4)不利于農業基礎設施建設。固定投入是分散的農戶所不能也不愿承擔的，因為利用率低，致使單位農產品的成本增加，而國家投入又有限，因此導致長期以來農業基礎設施日益弱化，影響我國現代農業建設。(5)不利于交易成本的降低。由于以農戶為單位分散的市場主體獲取信息和談判的能力都較弱，加之我國農村社會化服務體系和市場中介組織不健全，導致農民在市場交易中處于不利的地位，交易費用高昂。這不僅表現在農產品的出售上，也表現在生產資料的購買上。(6)排斥了專業化分工。單個生產單位內部的分工是以一定的規模為前提的，而分散的小規模經營模式幾乎享受不到專業化分工帶來的利益。正如馬克思對農民小塊土地所有制的歷史局限性進行分析時指出的：“生產資料無止境的分散，生產本身無止境的分離。人力產生巨大的浪費。生產條件日趨惡化和生產資料的日趨昂貴是小塊土地所有制的必然規律。”這種分散的小規模經營，“按其性質來說就排斥社會勞動生產力的發展、勞動的社會形式、資本的社會集聚、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用[4]。

只有擴大土地經營規模，才能發揮大規模的機械化生產釋放農業生產要素的效率，如勞動力、水利設施、農業機械滿負荷工作效率和購買、銷售網絡談判的優勢。同時在農業中引入現代科學和管理技術，加上大型的企業化經營，提升農業的平均利潤率和邊際效益[5]。發展現代農業不能無視其規模要求，必須進行相應的制度安排，擴大農業經營規模，這遠比一兩項農業科技突破更有利于現代農業建設。

1.3 土地規模經營是我國現代農業的必經之路

單靠沒有資本積累的小農戶是根本無法實現我國現代農業的。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯合的方式實現成片經營，推行機械化生產或農業經濟合作組織，但終究由于交易成本過高而導致綜合效益不高。這些年來國家大力倡導籌建的農業經濟合作組織，但其效果如何，在農戶增收貢獻上就可見一斑。在目前平均利潤的機制沒有形成條件下，農產品成本高昂而利潤低下，對于追求利潤最大化的“經濟人”而言，農地經營權市場的需求缺乏基本的利益驅動，土地的撂荒也就不足為奇。所以，如果不能通過土地制度創新改變分散的經營，就永遠不能促進企業家資源與土地資源的優化配置[6]，無法實現現代農業。

鼓勵工商企業進入農村，實現農業的規模經營，動用社會資本實現我國農業現代化是切實可行之路。絕大多數西方發達國家的農業現代化都是建立在大規模農場經營基礎之上的，當然，也不排除極個別國家在土地經營規模較小基礎上實現農業現代化的，但是它們有我國不具備的國情。如日本的農業現代化是建立在現代化最小臨界規模(戶均經營10公頃)基礎上，但這主要是靠政府大量的財政補貼得以完成的。1986年，世界各國政府發放的農產品價格補貼總額為1 000億美元，日本一國就高達400億美元，占1／3以上。2000年日本農業的補貼占GDP總額的1．4％，而當年的農業總產值才占1．1％。農田水利設施建設和農戶農業現代化的購置等支出，絕大部分由政府財政承擔，需要農戶支付的比重很小[7]。靠高補貼催生的日本農業現代化成本高昂，導致其農產品價格世界最高，目前日本的大米和小麥價格分別是美國的4倍和6倍，在國際上沒有競爭力[8]。因此，在財力尚不足以大力實施對農業補貼的情況下，我國現代農業建設必須主要依靠推動土地規模經營，調動民間資本力量來改造傳統農業才能得以實現。

2.完善農村土地經營權流轉制度是土地規模經營的有效途徑

我國農村目前的土地經營規模狀況不容樂觀，土地經營細碎化成為發展現代農業的最大障礙。從全國范圍來看，我國農業經營規模偏小，不具備現代農業的基礎。這不僅是因為我國人地矛盾非常突出，人均耕地面積只有世界平均水平的1／4，而且在實施土地的過程中，為了充分體現社區成員取得土地使用權的平等權利，都采取了“農地普占”的做法，即按人口或勞動力平均分配土地使用權，致使土地分配細碎化。據全國農村固定觀察點辦公室對分布在全國29個省(市、區)的274個村莊調查，完全平均分配土地使用權的村莊達74．3％，口糧田按人均分、責任田按全部勞動力均分的為5．5％；口糧田按人均分、責任田按農業勞動力均分的占11％；其余為其他形式。而且76．5％的村在分配土地使用權時又采取了好、中、差地搭配的方法。這樣，在農村改革之后就形成了分散、細碎、小規模的土地經營方式。據調查，全國平均每個農戶的農地面積僅8．35畝，分布在9．7塊地[9]。隨著人口的增長，零碎的農戶耕地還將進一步被細分。

2.1 流轉土地經營權是擴大土地規模的有效途徑

規模經營要么靠土地所有權買賣，要么靠土地經營權流轉。土地經營權流轉是各國擴大經營規模的有效途徑，對于土地私有制的發達國家也是如此。在美國土地流轉過程中，一般不涉及土地的所有權，而大多是土地使用權和經營權的有償流轉[10],土地經營權流轉(簡稱土地流轉)是將耕地經營權轉讓給別人，但不能改變農用土地的用途。其目標是通過土地經營權的流轉，優化土地資源配置，實行農業結構的戰略性調整和適度規模經營，從而提高土地資源的配置效率，提高土地產出率，逐步形成以市場為導向、以效益為中心、以科技為動力、以產業化經營為載體的區域化布局、專業化生產、一體化經營、企業化管理、社會化服務的現代農業生產格局。這是一種制度安排，涉及到土地產權的界定，依據路徑依賴原理，在我國通過完善土地經營權流轉制度，加快土地經營權流轉是擴大農業經營規模最為明智的選擇，因為可以在不改變土地集體所有制前提下，強化其承包經營權能來得以推動。完善土地經營權流轉制度是我國繼后農村土地制度的進一步變遷，可以使土地的使用權集中在少數種田能手或企業家手中，繼而實現土地規模經營成為可能，為農業生產力發展提權基礎，成為我國現代農業的開端。

2.2 完善土地經營權流轉制度的核心是界定土地產權

2.2.1 我國土地經營權流轉不暢及其原因分析。在承包制剛剛落實之初，我國就已允許土地經營權流轉，但直到目前我國土地流轉始終發展很慢。地區流轉不均衡，經濟不發達地區土地流轉規模更小，2004年廣東、江蘇、湖南、安徽的土地流轉比例分別為14．4％、12．1％、6．3％和4．5%[11]。一些地區出現了有地不耕和無地可種的兩難局面，一方面大量農地棄耕、撂荒，另一方面，一些勞動力較多的農戶、那些愿意擴大經營的種田能手及部分涉農企業卻沒有足夠數量的土地進行耕種。土地流轉速度總體上緩慢，流轉短期化特征明顯，主要以轉包和轉讓形式為主。土地流轉過程中也暴露出諸多問題，如沒有規范的土地經營權交易市場，土地流轉的市場機制、價格體系還沒有形成，農地流轉的市場規則、中介組織還沒有建立起來。國家有關法律規定滯后，對土地流轉也還缺乏必要的監督、管理，現有的土地流轉基本上處于自發、無序的狀態。由于土地流轉不暢，嚴重影響了土地規模經營和現代農業的發展進程。

致使土地流轉不暢的核心問題是土地產權不清晰。在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分解為三種權利，其一是所有權，其二是承包權，其三是經營權(使用權)。土地家庭承包制下的經營權流轉就是擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。我國土地流轉市場之所以長期以來不能充分發育，原因在于買方和賣方都難以形成，這主要是由于承包經營權中未包括處置權造成的。缺乏土地處置權，一方面造成土地的永久性流轉無法實現，既然農民不能通過轉出土地而獲得進城謀生的初始資本，所以除了有穩定收入而加入城市戶籍外是不會放棄土地這一最后保障的，而轉入方也因土地經營權屬弱而沒有長期經營的信心。另一方面造成土地的短期流轉也無法保障，農民進城務工的機會成本會因為國家隨時出臺的利農政策而改變，作為理性的“經濟人”，部分農民會放棄打工到回鄉種地，轉出的土地雖未到期，也會因各種理由被收回。2004年的“爭地風”就是一例。

2.2.2 完善土地經營權流轉制度的核心是界定土地產權。

界定土地產權是完善土地流轉制度的核心內容，即虛化土地所有權，強化經營權，使農戶耕地承包經營權物權化。在此基礎上，允許經營權長期永久流轉，并可抵押、繼承，培育土地流轉市場的買賣雙方，進一步推進土地流轉。

肯定土地承包經營權是物權，而不是長期以來被視為的債權，有利于促進土地經營權流轉市場的形成。耕地的承包經營權應該像“四荒”地那樣是“四權”的統一，即具有占有、使用、收益和處分權力。農民擁有了處分權，就可以永久轉讓(出賣)或暫時轉讓(出租、入股、抵押等)土地。包含處置權的承包經營權既能保證農民在合同范圍內有償或無償對土地進行轉讓，也允許農民通過土地經營權入股、或作為抵押品，取得非農產業的經營資本。賦予農戶土地處分權的意義正在于使承包者能夠將承包經營權當作獨立的交換價值進行流轉。只有存在完整意義上的承包經營權，才談得上形成土地經營權流轉的市場機制[12]。這種制度安排將調整行為主體的行為，進一步完善產權制度效率，促進土地經營權的流轉。(1)激勵效率。產權價值取決于它所內含的強度，處分權可以增加經營權的價值，對承包經營主體有更大的激勵作用。(2)資源配置效率。資源優化配置的前提是資源的合理流動，只有賦予承包經營權抵押、繼承等權利，土地才能加速流轉，從而實現土地資源與其他生產資料和企業家資源的優化配置及集中實現規模效益。(3)約束效率。強化經營權，一定程度上減輕了所有權主體虛置帶來的一系列問題，如土地使用過程中的短期行為，基層政府的侵權行為等。(4)風險規避效率。所有權主體虛置，給機會主義行為的產生留下了空間，社會風險增加。通過強化經營權，產權會更加明晰，社會風險得到規避。同時，強化經營權意味著經營者收益的增加，使其與所承擔的自然風險匹配。

肯定承包經營權是物權，還有利于規范土地經營權流轉市場。近年來，土地問題一直高居農村首位，也對土地流轉市場的健康發展產生負面影響。導致高發的原因主要是集體經濟組織經常以所有者的身份去干預承包戶的經營權，打著加快發展的名義，公然違反法律政策，干涉土地承包，強迫土地流轉，損害和侵害了農民土地承包經營權，究其根本原因是土地產權不清晰[13]。至于促進土地流轉、發展土地規模經營等，這些都不是干預承包權、弱化承包經營權的理由[14]，承認承包經營權是物權，不是不要土地流轉，而是反對以所有者的名義去干預它，去強制推行某種方式。

3.制度設計中需要考慮的幾個問題

發揮市場機制及強調政府的推動作用對于土地經營權流轉都很重要。發達國家的土地流轉的經驗也證明了土地流轉既離不開市場對資源的配置，也離不開政府的制度安排，“看不見的手”和“看得見的手”必須同時發揮作用，才能形成一個健康、高效的土地流轉市場。但在制度形成之初，政府的作用顯得更為重要。結合我國實際，應從以下幾方面完善土地經營權流轉制度。(1)完善《物權法》中的相關規定，賦予經營權處分權，允許土地承包經營權可以抵押、繼承等。在產權界定清晰的基礎上，注重培育土地流轉市場。結合各種補貼，鼓勵有實力的個人或企業轉入土地，吸引更多的種養大戶和農工商企業投資農業；出臺統一城鄉勞動力市場的法律，盡快實現農民工市民化，以土地換社保，轉出土地。

（2）土地流轉的目的和結果都是擴大土地規模經營。一方面，政府應給予長期轉入土地并達到一定規模的大戶補貼，另一方面，創建土地銀行或土地信托開發公司，平整土地，或協調解決成片經營問題，提供良好的土地流轉基礎條件，降低大面積成片經營的土地轉入大戶的談判成本。

（3）選擇合適的土地流轉方式加以重點扶持。租賃經營和土地入股合作經營不僅經營規模較大，而且經營者一般都具有強烈的投資和謀利愿望，謀劃比較充分，立足長遠發展，資本充足，注重農業科技的運用，通常采用現代管理方式，有利于土地規模經營和現代農業的建設。應盡快制定鼓勵這兩種土地流轉方式的具體措施。

（4）加快土地流轉機制創新。在現有的法律框架下，通過“確權不確田”、“股田制”等轉讓方式，將社區農民的承包地自愿入股組成合作社，以公司形式經營。每畝地折成價格，再折成股份，按股分紅，同時可在合作社范圍內進行股份的轉讓、贈送、抵押、繼承等。

（5）區別不同地區，分別確定土地的流轉方向。在經濟較發達地區或城市郊區，向農業園區和規模化、集約化的方向發展，主要采取企業化經營模式。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市工商局近期出臺了允許農民以土地承包經營入股成立企業，值得其他條件類同的地區積極效仿。而在經濟欠發達地區，目前主要是鼓勵向農業大戶、示范田、種田能手流轉。

完善土地經營權流轉制度，促進現代農業建設是我國現代化建設整體布局的重要組成部分，因此，政府必須從統籌城鄉和協調區域發展的高度認識土地經營權流轉問題。農業勞動力大量穩定轉入非農產業是發展規模經營必須具備的基本前提。東部發達地區和中西部欠發達地區農地流轉規模不同不是偶然的現象，而是不同的外部拉力造成的。理想的農地制度應是最有效率的，追求效率的產權制度安排要同農村經濟關系和經濟社會發展水平相適應。因此，中國的土地產權制度改革一如在此之前所有領域的漸進式改革一樣，適時地逐步推動農地產權制度的改革。在外部條件具備的地區，應及時推動農地產權制度改革；在外部條件尚不具備的地區，應大力改善外部環境，盡快為農地產權制度改革創造條件。

基金項目：本文是教育部社科研究基金規劃項目(編號：06JA790048)階段性成果。

參考文獻：

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二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性

中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎

反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。

同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。

另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據

依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].

首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。

如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。

三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突

土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經營的土地

在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。

根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。

2、發包方收回承包經營的土地

依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為主權利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。

在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。

四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系

由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度。《擔保法》第36條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。”那么以承包經營取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：

首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。

其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。

再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。

由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。

五、設立土地承包經營權抵押期限制度

中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。

筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。

由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。

筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].

六、結 論

中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。

土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。

土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。

土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。

總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。

參考文獻

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第26條第4款

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（西昌學院，四川 西昌 615000）

摘　要：目前我國在農村土地承包經營權的抵押制度是我國農村集體經濟土地承包責任制的產物。從改革開放到今天，土地承包責任制得到不斷的完善和發展，從聯產到承包再到如今的抵押，我國的農村的土地制度經歷了一次又一次的變革。本文就農村的土地承包經營權抵押法律制度問題進行研究，希望能為土地的承包經營權提供一些有用的建議。

關鍵詞 ：農村土地；承包經營權；抵押；法律制度

中圖分類號：F327文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2015）10-0176-01

收稿日期：2015-03-10

基金項目：本文是四川省社科聯“十一五規劃”青年項目《城鄉一體化中社會問題法律研究——以涼山州為例》（SC08C028）相關研究成果

作者簡介：余瀅（1980-），女，四川西昌人，碩士，講師，從事民事訴訟研究。

1.前言

抵押是最原始的擔保貸款方式，農民如果能將手中的土地權利作為抵押的擔保，那將能很順利地解決貸款的問題。但是目前立法的不完備、產權界定不明晰、抵押范圍狹小等因素一直限制著農村的土地承包經營權抵押的實行。如何解決這一問題，也成為了人們關注的焦點。本文通過了解我國農村土地承包經營權抵押的現狀，找出其受制約的原因，總結一些有用的建議以解決問題。

2.農村土地承包經營權抵押現狀

自從2008年中國人民銀行和銀監會聯合發出公告，允許有條件的地區實行土地承包經營權抵押貸款業務后，各大金融機構也開始公告推行此項目，取得了一定的成功。2009年遼寧省法庫縣的長崗子辣椒專業合作社的農民用自己承包的土地作為抵押，向縣里的信用聯社貸款30萬，解決了辣椒種植的資金問題。這一次的成功，給其他試點的工作作出了示范，對推動國家惠農政策的貫徹實施。在此之后，又有很多的試點工作順利進行，但很多地區的工作還是受到限制，融資問題依然成為一個大難題，沒有在全國范圍內推廣起來。總結出來的原因是法律法規還不夠完善、沒有專業的土地評估機構以及流轉登記制度不健全等問題。我國法律關于農村土地承包經營權的規定，土地承包經營權是在農村的生產實踐中產生的，它由土地集體所有制演變而來，相關的法律法規還不夠完備和詳盡。在2007年《物權法》出臺之前，學術界對土地承包經營權屬于“物權性”還是“債權性”存在很大的爭議，直到《物權法》明確指出就土地承包經營權作為益物權，規定了物權性質的范圍。這部法律的出臺，為土地承包經營權提供了法律依據，并且確定了不同土地的經營權流轉，農民對自己的土地具有自主處理權，并且一定程度上提高了農民的生產積極性，有利于推動農村經濟的發展，實現農村的現代化。

3.關于土地承包經營權抵押的建議

為了能讓土地承包經營權抵押這個項目持續進行下去，解決農村農民融資的難題，推動農村的現代化，對于我國土地承包經營權抵押做出幾點建議。

3.1完善土地流轉的相關法律法規

在十七屆三中全會上有提出要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”這保證了農民對土地的自主性，確定了土地承包經營權的物權性，如果相關法律在確定農民可以利用承包的土地進行抵押，確定好可以抵押的土地的范圍，那貸款就不會有法律這一方面的障礙，擔保功能也能夠得到實現。

3.2建立專業的土地評估機構

由于沒有專業的土地評估機構，土地的價值等都無法明確，為了解決這個問題，應該要建立專業的機構，科學定制土地的評估標準，全面考慮土地所屬地區、農作物價值、投入資金等因素，評估出土地可以抵押的價值。同時建立相應的服務平臺，提過及時有效的信息，形成完善的市場化機制。

3.3保障試點工作的政策支持

相關金融機構已經明確了貸款的對象、條件以及貸款的額度風險等，促進了農村土地承包經營權抵押向規范方向 發展。與此同時，國家應該有相應的政策作為支持，將土地承包經營權抵押試點作為一種政策性的貸款，建立相關的政策保險、基金補償以及政府貼息等保障其正常進行的機構。而一些確定是風險而造成的貸款損失，政府在核實確認后應給予幫助，出資補償。

4.結束語

中國作為一個農業大國，其發展離不開農村的穩定，農業的發展，由于我國的農村人口基數還比較大，國家想要富強，就必須要讓農村富起來。在現代科技的推動下，農業的生產力水平要進一步提高，就必須向機械化、現代化方向發展，相對的，要事先現代農村，就必須要投入大量基金。而農村本身可發展的項目相對較少，融資成為了一大難題。國家只有解決了農村土地承包經營權抵押項目的法律障礙，完善農村的法律保障，是農民的貸款不成為問題，農村經濟發展才有所指望，再能更接近現代化的發展道路，脫貧致富才能不再遙遠。

參考文獻：

[1] 楊震.物權法[M].北京：中國人民大學出版社，2009，45-51.

[2] 張平華.土地承包經營權[M].北京：中國法制出版社，2007，23-25.

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關鍵詞：土地承包；土地流轉；經營權；抵押貸款

一、土地承包經營權抵押的涵義

在相當長的一個時期內我國法律未對其做出定義，2007年施行的《物權法》第125條在我國第一次以法律形式對土地承包經營權做出了明確界定。該條規定：土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。

二、河南省農村土地承包經營權抵押總體情況

農業部數據顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積為3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉比例達到26%，比2008年底提高17.1個百分點。我省農村家庭承包耕地流轉面積2824萬畝，占家庭承包面積的29%，高出全國2.8個百分點，是全國農村土地流轉面積占耕地比重較大的10個省份之一，比2010年年底的1313.7萬畝增長了50.9%，增速居全國第二。流轉出承包耕地的農戶達到326.2萬戶，占家庭承包農戶數1978.5萬畝的16.5%，比2010年上升4.82個百分點；簽訂流轉合同220.62萬份，涉及流轉耕地1308.2萬畝，分別比2010年增長40.8%和79.3%；簽訂流轉合同占流轉總面積的67.6%，高出全國6.5個百分點，比2010年增加了9.8個百分點。我省部分涉農機構開展了與農村土地流轉相關的貸款業務，共發放涉及農業龍頭企業、專業合作社等經濟組織貸款余額10.57億元。從放貸銀行看，包括農村土地承包經營權在內的“三權”抵押貸款主要集中在涉農機構；從貸款對象看，土地承包經營權集中在種養大戶、專業合作社和個體工商戶；從貸款用途看，土地承包經營權主要用于種植業、養殖業；從區縣分布上，不同區縣推進力度不同，我省四個改革試點縣（濮陽縣、杞縣、固始縣、汝陽縣）相對發展較快。

三、農村土地承包經營權抵押存在的問題

（一）抵押權難實現。首先從法律規定，土地承包經營權流轉之后，不能改變所有權性質和用途，其次缺乏真正的土地流轉中介組織，土地承包經營權流轉還需要各方自行協商實現。因此，當貸款無法收回時，銀行等金融機構難以處置抵押的土地承包經營權。

（二）抵押物價值難確定。一是未成立相應的專業土地承包經營權價值評估機構；二是沒有建立對農村土地價值對應的標準；三是銀行業機構難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度控制較低。

（三）貸后管理難。銀行發放貸款后為保證借貸資金的安全，一般會選擇監督資金的用途和項目的運行情況。但是農村土地承包經營權抵押貸款的借款人的借款目的是從事農業生產，項目地址在農村，但大部分銀行的業務重心在城市，進行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

（四）貸款風險難以掌控。一是農業生產是受自然條件約束，受政府管控嚴格的產業，農產品價格比較難預測。二是操作存在風險，在對貸款項目的審查過程中存在忽略某些環節，如目前農村土地承包經營權抵押存在價值評估不夠規范。三是我國還沒有對農村土地承包經營權抵押貸款設立專門的法律文件，真正發生糾紛時無法得到法律的支持。

（五）金融機構放貸積極性不高

由于農村中、小額貸款的收益和成本同所承擔的風險不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現難在一定程度上會影響金融機構的積極性。加之金融機構，尤其是銀行的業務重心，主要集中在城市地區，往往更看重大企業，更注重大額業務，而忽視小企業，對農民的創業貸款更是慎之又慎。

四、農村土地承包經營權抵押貸款環境優化

（一）完善法律法規。農村土地承包經營權抵押貸款是農村經濟發展的關鍵環節，但因《擔保法》、《物權法》等法律法規的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農村土地承包經營權抵押工作的全速推進，先行先試，建議相關部門進一步加強相關產權的法律框架建設，完善相關法規，出臺較為全面的農村產權抵押融資管理辦法，明確規定農村土地承包經營權的可抵押性，以便為農村產權抵押貸款制度的推進提供相應的法律保障。

（二）建立土地流轉市場。首先，土地流轉市場的建立能夠進一步促進土地流轉，使土地形成規模化經營，更有利于土地承包經營權抵押貸款的實施；其次，當借款人無法償還貸款時，金融機構能夠及時的變現抵押物從而獲得補償，并且有正規的、統一的流轉市場也會相應的降低交易費用，這是提高金融機構放款積極性的有力舉措。最后，也有利于有關部門建立制度化，規范化的土地流轉管理機制，加強對農村土地流轉的指導和監管。

（三）設立專業評估機構制定評估標準。設立專業的農村土地承包經營權抵押價值評估機構，制定合理的評估標準，建立農村土地承包經營權抵押價值評估制度。此制度需考慮兩點：一是政府應出臺評估標準細則，對不同等級的農村土地制定相應價值標準以供參考；二是成立獨立的抵押價值評估機構，結合實際，根據農地的地理位置及其他條件，綜合農地流轉價格，制定科學的評估標準和操作辦法。

（四）培育良好的外部環境。一是盡快完善農村社會保障體系，逐步淡化土地的社會保障功能。在農村社會體系尚未完善之前，可以對土地承包經營權抵押設定一定的限制，以保障農民免于破產。二是加快農村信用體系的建設，培育良好的金融生態環境，為農村土地承包經營權抵押貸款業務的開展創造良好的外部環境。

五、風險防范

農村土地承包經營權抵押貸款可能會帶來四種風險：經營風險、轉移風險、貸款風險和社會風險。在這四種風險中，經營風險、貸款風險是社會風險產生的根本原因，轉移風險是社會風險的直接原因，因此，控制經營風險是關鍵，而控制轉移風險則有助于緩解社會風險。

（一）引導資金流向。生產決策直接影響經營風險，農業生產的核心是種什么、養什么、種多少、養多少的問題。各級政府建立農業信息體系，強化信息引導，建立縣鄉兩級信息處理系統和信息服務網絡，及時收集、整理和各種農業信息，從而引導資金流向。

（二）自然災害預測與預防。政府要對申請土地承包經營權抵押貸款的農戶提供技術支持，從而提升農產品的科技含量，一方面使得農產品抵御災害能力增強，另一方面還能增強產品的市場競爭力。主要措施：（1）加強水利工程等基礎設施建設，提高抗旱排澇能力和水資源的利用效率。（2）提高動植物病蟲害防治水平。完善動植物病蟲害監測預警，對農業經營者進行病蟲害防治技術指導。（3）強化農業氣象災害防御工作。充分發揮氣象為農業生產服務的職能和作用，氣象部門深入開展氣候變化對農業生產的影響研究，完善多渠道的氣象信息。

（三）發展農業保險。農業保險由于高風險、高賠付率，贏利低，商業保險在農業領域不活躍，保險的范圍和種類十分有限。所以應該深入貫徹國務院農村金融體制改革的決定，積極組建各種政策性農業保險機構。此外，還可以發展合作保險方式。行業性、地區性的合作保險組織以互助共濟為目的，不追求贏利，但可以降低成本，是解決一般商業保險公司不愿經營農業保險為題的有效方法，通過農村保險事業的發展來推動和保障農村土地承包經營權抵押貸款的發展。

參考文獻：

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[2] 趙耀華.蒲勇健.《博弈論與經濟模型》，[M].中國人民大學出版社，2010年

[3] 王德霞.2014年：《對當前農村金融現狀及改善對策的探析》，《時代金融》第 1期

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[5] 黃向慶.《農村土地使用權流轉及金融支持：幾個案例比較》，[J].金融發展研究，2009年

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關鍵詞：農村土地；承包經營權；登記；建議

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160431059

前言

農村土地承包經營權主要是指農村的集體經濟組織或者個人對國有的農用土地進行依法耕作和養殖的過程，享受使用土地和依法流轉的權利。土地在我國農村地區的發展中具有重要的作用，也是農村地區矛盾糾紛的主要展現，近年來，在，土地承包問題頻發，給我國農村地區的社會穩定造成了較大的影響，為了解決這一問題，必須要在我國農村地區建立完善的土地承包經營權等級制度，實現對農村土地承包的有效管理，促進承包關系的穩定，促進農村地區的經濟發展。

1馬龍縣農村土地承包經營權實施現狀

馬龍縣轄2鎮3鄉5街道73村（居、社區）523個村民小組。總人口20.6萬人，其中：農業人口18.7萬人，農村勞動力11.2萬人。全縣總面積1614km2，地形地貌以低丘緩坡為主，可開發利用的土地資源十分豐富。全縣有耕地4.03萬hm2，園地0.47萬hm2，合計需要確權的面積4.47萬hm2。其中：家庭承包經營耕地1.34萬hm2，承包農戶52697戶。隨著“一帶一路”國家戰略的逐步實施，馬龍縣的現代農業將進入快速發展時期，迫切需要激活土地要素市場，讓土地要素充分發揮作用。實施農村土地承包經營權確權登記頒證將使全縣52697戶農戶、174530農民經營的4萬hm2耕地、0.47萬hm2園地，每年實現土地權利價值預計2~3.5億元，不僅增加農民財產性收入，并且將極大地推動馬龍縣農村經濟的發展。長期以來，馬龍縣農村土地承包經營權制度幾經完善，但由于經濟的發展和農村土地承包制度設置的缺陷，仍然暴露出許多問題，現做初步探討。

2農村土地承包經營權登記制度存在的問題

2.1制度設計方面的缺失

我國現有的《農村土地承包經營法》當中規定，要求縣級以上的人民政府應該實現對農村土地的承包經營權，通過登記造冊和確認農村土地承包責任制的形式，來加強對土地承包的管理。但是通過對《土地管理法》中的相關內容可以看出，當前的國務院土地行政管理部門沒有對土地建設用地的使用權的相關制度進行系統的規定，導致農村地區的承包經營權沒有系統的規定，對我國農村地區的土地管理造成了較大的威脅，無法實現良好的管控，沒有系統和準確的管理制度作為依據。

2.2制度的法律效力不彰

《農村土地承包經營法》中規定農村土地的承包經營權的使用必須要建立在土地承包合同的確認上，是否登記不會對權利的設立造成影響。農村土地承包經營權應該自簽訂承包合同后生效，不會對土地承包經營權造成較大的影響。但是該項法律制度中沒有對土地承包權的變動事項加以規定，導致法律效力不高現象的存在，導致權利的安全性受到較大的影響。同時，農村土地的經營權登記的發證機關是縣級以上的人民政府，與土地的所有權登記相分離，導致土地經營的科學性和權威性受到較大影響，造成成本不合理現象的產生。

2.3制度落后于農村經濟體制改革實踐

隨著社會經濟的快速發展，促進了農村體制改革的不斷深入，國家相繼取消了農業稅和農林特產稅等一系列制度，并且國家收購體制也逐漸被農村土地承包責任制代替，導致我國的農村土地承包形式發生了轉變。但是由于農村土地承包責任制自身還存在著不完善的特點，展現出了在農村制度中的不適應性。為了確保在農村地區的土地承包經營權能夠不受侵犯，通過對農村土地的承包經營權進行登記和確認的過程，來加強對農村土地經營的管理，是當前農村土地承包經營需要迫切解決的問題[1]。

3完善我國農村土地承包經營權登記制度的建議

3.1采取登記生效主義模式

在使用農村土地承包經營權時，不管是由于家庭承包形式還有其它形式取得的農村土地承包經營權，都應該采取登記生效主義模式。登記在農村土地承包經營中具有重要的地位，具有一定的公信力，在使用過程中，能夠有效地避免在工作中出現土地發包、承包經營合同履行過程中產生的不確定性，能夠實現權利的流轉，防止各項隨意性現象的發生，保證了土地承包經營權人的合法權益，是當前農村地區一項重要的惠農政策。

3.2將權利主體和份額落實到個人

需要明確農村土地承包經營權的主體是集體經濟組織成員，該經營權在使用過程中，主要是通過農村集體經濟組織身份的成員和集體組織共同簽訂土地承包合同來實現的。在具體的操作中，可以由戶主代表來對農戶進行合同的簽訂，主要是提出了對土地承包經營權的登記申請，應該在合同中列明承包經營權應該由家庭成員按份共有，實現了對農村家庭體制的打破，為培育新型農民創造了必要的條件[2]。

3.3完善救濟措施

為了完善農村土地承包責任制度中的登記和轉移登記等制度，需要對一些救濟措施進行完善。在登記制度中應該對登記的時間和相關的合同的內容進行明確的規定，以便為農民提供高效的服務。同時還需要對農村承包土地中的各項具體事件進行明確的規定，以便更好地實現對承包經營權和轉包權利的把握，要求提供相關的治療，明確承包人和發包人的權利和義務，對各項事件做出明確的規定，以便建立明確的行政責任制度。

4結論

隨著農村經濟體制改革的不斷深入，對農村土地的承包制度造成了較大的影響，本文主要是對農村土地承包經營權中存在的問題進行思考，并結合馬龍縣當前的具體情況，提出了解決的措施。通過采取登記生效主義模式，將權利主體和份額落實到個人和完善救濟措施的形式，加強了對農村土地承包經營登記的管理，保障了承包人和發包人的權利和義務，對完善農村地區土地承包經營合同和促進農村地區的社會穩定，起到了重要的作用。

參考文獻

[1]劉紅威.論我國農村土地承包經營權流轉的法律問題[D].安徽大學，2014.

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[論文摘要]建立、健全土地承包經營權流轉制度，推進農業生產要素的合理流轉與有效配置，是我國當前農業現代化進程中面臨的重要問題之一，也是我國目前工業化、城鎮化的需要。因此，希望通過創建科學土地承包經營權流轉理論，以西疇縣農村承包地流轉實踐提供理論依據，真正實現農村土地資源的有效配置和維護土地承包經營權流轉當事人雙方合法權益的目的，發揮農村土地的效益，更有利于賦予農民長期而有保障的土地承包經營權。

一、西疇縣農村土地承包經營權流轉概況

西疇縣土地的流向都是流入農戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來，土地流轉涉及1782個村，占全縣總村數的100％，流轉農戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調查僅僅只是對西疇縣地區，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現的問題卻并不少，這其中固然有土地承包經營權制度在實踐層面由于執行者本身的原因帶來的問題，也有我國長期以來農村土地制度的習慣帶來的問題，然而更根本的一個方面還是我國的土地承包經營權法律制度中不完善、不健全而帶來的問題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經營權流轉制度的基本狀況，包括其中存在的問題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農村土地承包經營權制度在實踐中存在的各種問題。

二、西疇縣農村土地承包經營權流轉中主要存在的問題

從全國的情況來看，土地承包經營權流轉的發生率一直是很低的。“我國自20世紀80年代后期以來，農戶承包土地流轉面積占承包地面積的比例(以下簡稱流轉比例)基本保持在1%～8%之間，發達地區一般保持較高的水平，有的甚至達30%以上，內地則較低。”[1]80年代后期以來，農戶自發進行的土地使用權流轉，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發達地區和城郊地區的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來看，土地流轉涉及1782個村，占全縣總村數的100％，流轉農戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉面積14839畝，占承包總面積的8.6％。

土地承包經營權流轉中還存在著許多問題，主要表現在：一是地區性的不平衡。在離縣城近的地區，土地承包經營權的流轉非常活躍，而在離縣城遠的地區，流轉程度卻非常低，流轉具有封閉性，土地經營規模相對較小，流轉相對困難。二是事先須經發包方同意，在一定程度上限制了流轉。三是流轉還不規范，農戶間的流轉大多采取口頭協議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強行推進流轉。土地流轉的操作程序不夠規范。目前，規范的土地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題。不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。四是土地流轉方式還存在問題，對是否應允許抵押、繼承等實踐中存在爭議。五是土地流轉的中介組織不夠健全。大部分地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產要素的合理流動和優化配置。

三、完善西疇縣農村土地經營權流轉市場的策略

（一）規范西疇縣農村土地經營權流轉運作程序

為了避免在西疇縣農村土地經營權流轉中出現土地糾紛，建議必須規范運作程序：

第一，民主議定。凡是由集體統一組織流轉的，無論采取哪種形式、其流轉期限、租金的確定，必須經當事人的同意方可進行，決不準少數人說了算。第二，逐級審批。凡向本村以外流轉承包經營權的，須向村集體經濟組織提出土地流轉申請，經審議同意后方可實施。如涉及利益關系復雜的，村集體經濟組織應向鄉（鎮）政府請示，由鄉（鎮）政府把關。第三，簽定合同。西疇縣農村土地經營權流轉雙方一定要有較清楚的流轉意愿表達、有效的實現方式，轉包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價款及支付方式、雙方應履行的權利、義務、違約責任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經營權流轉的生效的要件，如不經登記，承包經營權流轉不得生效、不受法律保護。

（二）完善西疇縣農村土地經營權流轉的市場體系

第一，培育西疇縣農村土地經營權流轉市場。要在“依法、自愿、有償”的基礎上，確立土地流轉上的經濟利益關系。加快培育西疇縣農村土地經營權流轉市場，培育市場決定西疇縣農村土地經營權價格機制。政府應在市場準入、交易程序、權利義務等方面做出明確規定。

第二，完善市場中介組織。“積極培育農村土地市場，締造中介服務組織，特別是發展以農村集體經濟組織為主體的土地流轉中介服務組織，是推進與土地承包經營權流轉相關配套制度改革的重要內容之一”[2]。建議建立諸如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。流轉中介組織要調查、收集農村土地流轉的供求、價格等信息資料，并通過一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場信息，溝通供需雙方的聯系，為西疇縣農村土地經營權雙方提供信息引導、政策咨詢、法律服務，為實現西疇縣農村土地經營權流轉創造條件。

（三）積極推進農村社會保障制度改革

要加快土地的流轉，就必須弱化農村土地社會保障功能，要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革。根據我國國情，農村社會保障制度的主要任務應該是:基本保障農村居民“生有所靠、病有所醫、老有所養”，即辦好最低生活保障、醫療保障和養老保障等三種保障項目。

四、結論

本文是建立在對西疇縣農村土地承包經營權進行實際調查的基礎上，圍繞西疇縣農村土地承包經營權流轉實踐現狀的分析，農民土地承包經營合同的簽訂以及土地流轉過程中的一些做法，我們仍無法明確土地承包經營權的性質所在，是物權性質的權利卻為何又在很多方面打上了債權的烙印?法律規定有欠完善，實際中也存在諸多問題:如各級政府以行政手段強制土地流轉;再收回土地承包經營權后又指給予過低的補償甚至不予補償。“土地承包經營權屬用益物權范疇，用益物權的權能主要表現為使用和收益，包括權利人自己使用土地并收益和權利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益。”[3]針對當前西疇縣土地承包經營權制度在現實中，本文并基于此提出了相關的完善我國土地承包經營權的基本制度的些許建議。希望此研究能夠對我國農村土地承包經營權的流轉產生一定的實踐指導意義。

參考文獻

[1]我國農村土地承包經營權流轉的現狀、難點和建議，傅曉，湖北經濟學院學報(人文社會科學版) 2008/03：17-18.

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【關鍵詞】農村土地產權；經營權流轉；現代農業

一、引言

縱觀我國農村經濟改革歷史，其核心任務就是處理好土地問題。目前，我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，農村土地所有權歸集體，農民依法享有土地承包經營權。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》將土地承包經營權、建設用地使用權和宅基地使用權界定為于用益物權，并規定用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利，為我國農村土地產權制度改革提供了法律依據。實踐中，由于存在農村土地產權主體虛置、產權權能殘缺、產權流轉不順等問題，嚴重影響農村經濟的發展。如何在農村土地集體所有制框架下，健全現代產權制度，賦予農民更多財產權利，促進土地經營權流轉，成為各界關注的焦點。

二、農村土地產權制度的演變及相關研究

從我國農村土地產權制度演變可以看出，農村土地產權改革的本質就是不斷明確土地產權主體，賦予農民充分且完整的土地財產權利，構建以市場為基礎的資源配置體系，并在法律層面對農民財產權利予以保護。目前，對于大部分農民來說，土地不僅是最重要的生產資料，還承擔著提供生活基本生活保障的功能。在農村社會保障制度還不完善的條件下，構建富有彈性，合乎實際的土地產權制度，既可以保障農民的基本生活，又可以實行適度規模經營。

從農村土地經營權流轉的現有文獻來看，北京大學國家發展研究院綜合課題組（2010）通過對成都農村土地制度改革的調查研究，認為以確權為基礎的土地流轉，對增加農民收入有重要作用。廖洪樂（2012）從我國農戶兼業的地區差異和階段性差異出發，推斷出我國農業生產的兼業化和專業化并存將是一種常態，認為我國農地流轉規模逐年增加、地區差異明顯和主體多元化。陳章喜（2014）從理論層面探討了農地承包經營權流轉對整合土地資源、實現規模經營和加快農村勞動力轉移的重要意義，實證研究表明農地承包經營權流轉的整體運行效率得到提升。綜上所述，我國各地區自然，社會經濟文化等差異巨大，不同區域具體方式各有不同。但通過對農村土地確權，賦予農民一定的流轉權，構建富有彈性的產權制度，土地利用率也將大大提高，農民也可以通過流轉獲得增值收益。

三、農村土地產權改革措施

隨著我國城鎮化的快速發展，一方面大量農村勞動力轉移到城鎮，農村出現土地閑置，撂荒現象，土地經營權流轉勢在必行；另一方面要發展現代農業，提高全要素生產率，走適度規模經營之路，客觀上需要土地適度集中。雙重壓力之下，發展土地經營權流轉市場是發展農村經濟的重要組成部分。要解決好農業、農民問題，必須進一步深化農村土地產權制度改革、推進中國農業現代化。在堅持農村土地集體所有前提下，形成所有權、承包權和經營權三權分置格局。在有序推進經營權流轉的同時，加快農業相關制度配套建設，充分發揮政府統籌協調職能。具體可以從以下方面進行農村土地產權制度改革：

（一）完善法律法規，切實維護農民財產權利

在農村土地確權的基礎上，依據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等相關法律，制定完善土地經營權流轉具體細則，做到有法可依，構建以法律為基礎的土地經營權流轉市場。在土地經營權實際流轉過程中，堅持以市場為導向，按照市場規則自由交易，切實維護農民財產權，防止地方政府對農民的侵權行為。

（二）明確農村土地產權主體，完善集體所有制

首先，從法律上明確規定農村集體作為農村土地所有權主體的地位。其次，規定農地所有權主體與農民雙方的權利與義務。在家庭承包責任之下，把對農村土地占有、使用、與收益權分離出來歸屬于農民，那么農村土地的處分權就屬于農地產權主體與農民共同擁有，只有在雙方都同意的情況下，才能在承包期限內處分土地。只有明確了農地所有權主體，才能更好的實施土地流轉，實現土地適度規模。同時給予農民更加長久穩定的承包權，提高農民生產投資的積極性

（三）發揮政府統籌協調職能，打破市場壁壘，完善農地流轉機制

在城鄉一體化過程中，工業化、城鎮化和農業現代化同時推進。科學統籌布局、結合各地區特點，創新土地流轉方式；打破市場地區性壁壘，構建全國統一的要素市場、產品市場，促進資本、勞動力和技術跨區域自由流動；建立土地經營權流轉市場，充分發揮價格機制的作用，高效配置土地資源；在這過程中政府應該統籌協調職能防止市場出現壟斷行為，改變傳統的農地征收過程中政府單方面按照原來用途進行補償其次，還可以考慮建立和完善土地交易中介服務組織。當然，農村土地經營權流轉只是發揮農業規模經營，現代農業的一個組成部分。此外，還需要進一步完善農業服務體系；創新農業保險及農民社會保障，解決土地經營權流轉可能出現的自然災害給雙方帶來的困難，為土地流轉后農民的生活提供堅實基礎；推動發展農村金融市場，為農業企業發展提供資金支持。

參考文獻：

[1]孔祥智，劉同山.論我國農村基本經營制度：歷史、挑戰與選擇[J]. 政治經濟學評論，2013，04：78133

[2]許經勇.我國農村土地產權制度改革的回顧與前瞻――形成有利于保障農民合法權益的土地產權制度[J].經濟學動態，2008，07：6872

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關鍵詞：近代；農村土地制度；啟示

中圖分類號：F301.1　文獻標志碼：A　文章編號：1671--7740(2010)02--0084--02

隨著的失敗，中國步入了近代社會，在這一特定的半封建半殖民地的社會形態中，農村土地也出現了新的運行格局。

一、中國近代農村土地制度的運行格局

(一)地主土地私有制及其經營制度

地主土地私有制仍然是中國近代農村土地制度的主要內容。據有關資料統計，20世紀30年代地主在中國農村約占總戶數的4％，卻占有耕地50％以上。另據1927年《中國中央執行委員會農民部土地委員會報告》記載，占全國總人口14％的地主，占有62％的土地；占18％的富農，占有19％的土地；占24％的中農，占有13％的土地；占44％的貧農，占有6％的土地。由此可見，地主享有大部分土地，廣大農民很少或者完全沒有土地，為了生活，只能去租種地主的土地。地主的土地，90％分割出租給農民，從中收取地租，自己并不直接進行經營。這種租佃制經營的顯著特點是所有權與使用權分離，地主憑借向農民轉讓土地使用權而征收地租，而農民則通過與地主土地的結合，獲取必要的生活用品與供養地主。這種土地運行格局的局限是經營規模狹小，資金短缺，資本構成和土地收益率低。

(二)富農土地私有制及其經營制度

中國近代富農的情況比較復雜，大多數富農直接占有、經營相當數量的土地，少數富農是租佃富農。據統計，在抗戰前，全國富農約占總戶數的6％，卻占有18％左右的土地。多數富農是通過雇傭長工或短工來直接經營自己的土地，很少向地主租進土地，有時還出租一部分土地，在這一點上又與地主的性質相同。總之，中國近代的富農多數是舊式富農，完全資本主義性質的新式富農很少，這是中國近代富農區別于西方的一個顯著特征。

(三)自耕農土地私有制及其經營制度

自耕農又稱為中農，歷史久遠，長期存在于中國封建社會，到了近代，仍然有相當數量的自耕農，約占農戶總數的20％，占有土地15％。自耕農的特點是小土地所有者，與佃農不同，他是一種自由的、獨立的個體所有者，對自己的土地有自由的支配權和經營權。自耕農作為所有者，直接與土地相結合，具有很大的勞動積極性，在這一點上要優于佃農。但自耕農經營規模狹小，各種負擔沉重，因此具有不穩定性與脆弱性，時刻有被兼并而轉化為佃農的危險。

二、中國近代資本主義農村土地經營制度

在中國近代，農業中的資本主義生產關系逐漸滋生，相對于封建的土地經營制度，體現了明顯的進步性：一是擁有較先進的生產資料，二是生產技術有了一定的進步，三是經營者的素質有了一定程度的提高，四是土地的產品商品率與生產率有了一定的提高。具體而言，中國近代農村土地經營制度主要有以下幾種形式：(1)富農經營。資本主義在中國近展較慢，富農經營是資本主義生產關系在農業經營制度中的主要表現形式。富農經營又可分為舊式富農經營與新式富農經營。前者的基本特點是對自己所有的土地，除出租一部分外，主要是進行雇工經營；后者的特點是對自己所有的土地或租進的土地，完全實行雇工經營。(2)地主經營。地主對其所有的土地，除向外出租的部分外，直接進行雇工經營，主要從事商業性農業生產。地主本人不參加勞動，主要是通過雇傭與自己社會關系較近、有一定生產經驗的長工做工頭，代替他指揮生產，從事具體生產經營活動。(3)農牧墾殖企業。這主要指由軍閥、官僚、商人等投資，在雇工墾荒的基礎上舉辦的規模化農牧墾殖企業。它一般分布在墾殖區和工商業比較發達的地區。其顯著的特點是具有較先進的生產技術、較好的生產資料、較高的土地勞動生產率。

三、中國近代農村土地制度的運行啟示

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農地制度的現實困難

首先，農村土地承包制度需要繼續完善。中國農業科學院教授牛若峰認為，這項改革沒有解決土地所有權問題，集體所有的法律規定含混不清（《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》規定，農村土地除國有的以外，屬于農民集體所有，而《村民委員會組織法》第五條則說本村土地"屬于村民集體所有"）；沒有把土地所有權和農戶宅基地所有權歸還農民；沒有給予農民以長期永久經營使用權和土地處置權，承包農戶只是半自主的經營主體；另外沒有將農村集體組織改造為名正言順的合作經濟組織如土地合作社。我們還應該看到農民組織和農村治理結構嚴重滯后與家庭承包經濟制度不配套所帶來的嚴重影響。家庭經營是對時期農村生產經營制度的根本性改革，而農民組織和農村治理結構仍然沿襲了三級體制，公社體制的"遺留"與家庭經營的經濟制度的磨擦是現實農村經濟、政治和社會問題的根源。

其次，農村雙層經營體制沒有真正形成。我們認為，當前農村許多地方，集體經濟已成為空殼，事實上只剩下農戶家庭經營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地（比如"機動地"）和資產（比如以集體名義經營的鄉村企業）由少數人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營"兩張皮"的現象嚴重影響了農民收入增長。重建農村統分結合的雙層經營體制勢在必行。

再次，農村土地產權結構導致當前農村愈演愈烈的土地矛盾和糾紛。近幾年，我們對國內近20多個省（市區）的農村問卷和實地調查表明，土地集體所有、家庭承包經營制度設計和安排中有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內部，成員邊界不穩定，而且新增成員具有"天賦資源權"和法定的"公開、公平、公正"承包權，因此"土地承包關系穩定"與"承包土地關系變更"的矛盾始終存在。現代化過程實際上也是農業資源轉移的過程，與農地、農民增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，"穩定"與"變更"之間的沖突始終不可避免；其二，集體成員"共同共有"的制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的"排他性"極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地的鄉村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空檔。

削弱農地制度的幾大因素

一、農民承包土地承擔了太多的功能，已不堪重負。在經濟意義上，承包土地是集體成員平等獲取生產資料和社會保障的權利；在政治意義上，承包土地是農民獲得民利的基礎；在社會意義上，承包土地還擔負著穩定鄉村社會結構的重要作用。因此承認農民的土地財產權，將提高農民的社會歸屬感并有利于穩定。

二、目前農村面臨前所未有的土地調整壓力。集體土地總量減少的過程，也是農民承包土地調整的過程；在農村，"賦予農民長期而穩定的土地使用權"的政策、法律精神遠沒有落實，農民土地權利事實上"短期而不穩定"。

三、第二輪土地承包制度的現實安排與成文制度有較大偏差。鄉村干部隨意變更承包合同、調整或收回農民的承包地、干涉農民的生產經營活動等現象屢有發生。時至今日，仍然有一部分地方沒有完成二輪承包任務。

四、農村土地大量轉移誘致農村生產關系變化，可能導致家庭經營制度逐步解體。根據我們的調查判斷：（1）農業內部的土地流轉表現出向本地種植養殖業大戶、非農村住戶（民間、工商資本和外資）等三種主體迅速集中的趨勢；（2）農地資源向非農用途大量轉移，"國家建設"、"園區開發"、"鄉村集體圈占"三分天下；（3）與此相對應，農地資源轉移正在悄悄改變農村生產關系和社會結構。首先，土地規模流轉引致農業生產組織形式不斷改變，家庭承包經營制度可能被企業化農場和公司所取代；其次，承包農戶在享有流轉土地的補償收益以外，其他土地權利在事實上將讓渡給經營者。轉入土地的大戶和外來資本將控制村社的基本生產資料，進而左右村社"民主政治"，從而打破傳統的以地緣、血緣為紐帶的村社穩定結構；再次，無地、失地農民如果不能順利轉移到非農產業或城鎮，他們的身份將轉化為大戶和外來資本的"雇工"或者"新佃農"。

改革建議

我們認為，用農民集體成員"按份共有"的實現形式，改造農村土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。這樣做，可以減少土地私有化對農村經濟社會的震蕩，同時，土地產權清晰，長期歸屬于承包農戶，能夠化解當前矛盾而又比較穩妥。

因此建議：

--以"起點公平"的原則和真正"賦予農民長期而有保障的土地使用權"為立足點和出發點，將農民集體所有的土地，按照一定時限（比如第二輪承包起始）的集體成員人口平均分配承包土地。

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（一）承包地星羅棋布，呈散點狀分布。實行二十余年的農村土地承包經營制度，直接導致的后果就是農村土地的嚴重細分，生產規模過于細小。這種過于分散的耕地耕種格局，制約著農業先進技術的推廣應用和規模化生產的實現，已成為制約當前農業生產發展的一個主要瓶頸。

（二）農民在農業上投入過少。目前我國外出務工的農民工人數達到了0.9～1個億，并且這部分人大部分為16～50歲之間的青壯年勞力，留在農村的主要為老人、婦女、兒童，稱為“993861部隊”從事農業生產，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒。不光勞動力投入少，而且水利等農業基礎設施建設投入也少，基礎設施破壞嚴重，普遍存在灌溉渠道老化、毀損嚴重的現象，主要原因在于農業投入回報率低。

（三）土地流轉收益分配機制不夠健全。在取消農業稅前，由于農民種田負擔較重、糧食價格低迷，農民種田收益少，不少農民主動放棄承包土地經營權。通過土地流轉，一部分土地逐步向規模大戶、種田能手集中，土地投入大量增加，經營結構也得到優化，土地規模效益初露端倪。近年來，隨著國家取消了農業稅并對農業進行補貼，加之農產品價格回升，種田的實惠大大增加，于是農民轉而要求收回承包地，剛剛集中起來的土地又出現了流轉回流現象。

二、現階段農村承包地生產經營問題成因

（一）所有權主體不明晰。根據我國現行法律，農村土地屬于村民集體所有。首先，產權主體在概念上存在模糊性和虛置性。這是目前公有制經濟的通病——所有權的法人代表性問題。其次，集體的土地所有權是殘缺的、不完整的。所有權是最完整和最充分的物權，權利人擁有占有、使用、收益和處分四項權能：在處分權能上，村集體受到了嚴格的限制，只能在農戶間調整土地；在收益權能上，土地收益的絕大部分被國家占有，土地的集體所有權在經濟上被架空。

權責不對等和產權主體不明晰不利于農村產權的穩定，農民難以形成穩定、有效的預期。因此，在實際中，農民一切投入以承包期內獲取最大限度的經濟利益為度，短期行為盛行，重當前、輕長遠，重生產投入、輕基建投入，甚至出現掠奪性的生產經營行為，導致土地的地力下降。

（二）土地承包經營權的內涵不充分、不明確。土地承包經營權稱為所有權和經營權的分離，但是目前我國農村土地承包經營權的內涵是不充分、不明確的。從法律層面上沒有明確規定土地承包經營權為一種物權，承包人對承包經營權的處分受到了法律的嚴格限制，承包經營權在現實生活中更多地表現了債權的性質。

土地承包經營權的債權性質不利于建立穩定的農村土地使用制度。農業生產周期長，需要長期穩定的農地使用制度。農地使用制度的穩定性取決于以下三個因素：一是基本使用制度的長期穩定，二是具體權利義務關系與法律制度之間具有一致性，三是具體使用權利具有明確性、排他性和流轉性。土地承包經營權的債權性質，則欠缺上述因素而使現行農村土地使用制度處于不穩定的狀態。再加上發包人的違約，隨意撕毀承包合同的情況頻頻見諸報端、廣播和電視新聞中，農民無法獲得穩定的權利預期，加重了農民的短期行為。

（三）土地承包經營權缺乏有效的流轉機制。由于土地產權不清晰，土地基本上不能通過市場進行交易，土地流轉總體上規模不大，范圍較小，呈現以下特征：一是流轉過程的行政支配性。有些地方農村土地使用權的流轉，是通過鄉級或村級行政手段或準行政手段進行，甚至存在用行政手段強迫農民出讓土地使用權的現象。二是流轉方式的簡單化。大多數地區土地使用權的流轉僅限于轉包、互換等一些簡單流轉方式。三是流轉空間的封閉性。目前農村土地使用權流轉一般僅限于集體經濟組織的內部成員，流向集體經濟組織外部成員受到嚴格限制。四是流轉過程的無序性。農民土地使用權流轉方面的政策、法律、法規嚴重滯后，使得各地土地使用權流轉五花八門，各地自行其是，造成土地流轉的混亂局面。

三、完善農村承包地生產經營對策建議

我國農村承包地的改革，應置身于城鄉統籌發展的大格局中，人均耕地資源少是我國的基本國情，要提高承包地的經營效益，增加農民收入，必須從城鄉一體化出發，靠大量轉移農村人口來實現。

（一）建立農村土地股份合作制，理順土地產權關系。首先，農村土地股份合作制有利于實現農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分離”，把農民從土地束縛中解脫出來，推動土地規范流轉，加快農村勞動力轉移。其次，農村土地股份合作制有利于促進土地資源的優化配置，推進土地規模化、集約化、高效化經營，實現傳統農業向現代農業轉變。再次，農村土地股份合作制有利于土地承包關系、經營關系的長期穩定，實現承包者與經營者共擔風險、共享利益的雙責、雙贏機制，更有利于三資進軍農業、開發農業，最大限度的提高土地資源效益。

（二）逐步建立符合國情的農村社會保障體系。建立能夠維持農民基本生活之所需的包括基本養老和醫療保險制度、最低的生活保障制度、社會福利、社會救濟和社會互助等在內的農村社會保障制度。注意把農村社會福利和農村社區服務有機地結合起來，不斷增加社會福利服務項目，擴大社會福利服務范圍，逐步建立與完善農村社會福利服務體系。

（三）完善農村中介經濟組織，提高農業生產在市場競爭中的抗風險能力。發展農村經濟中介組織，不僅有利于解決農業生產經營規模小且分散的問題，促進農業科技的推廣應用，而且能夠促進農業生產專業化的發展和推動農業標準化工作的進程，加快與國際市場的接軌步伐，提高市場競爭力，增強農業的市場抗衡能力。然而，目前我國農村各種中介組織普遍存在規模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩定性較差等問題，對農民沒有足夠的吸引力和凝聚力。因此，必須加快完善農村中介經濟組織，真正發揮中介組織的作用。