導語：如何才能寫好一篇政策性金融的特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、政策性金融的混合特性及其內在沖突

具體而言，法律金融理論從宏觀和微觀兩個層面揭示了現代金融體系中混合特性所產生的兩種內在沖突。

其一，宏觀金融層面中流動性與穩定性沖突。現代金融體系的一個實質性變化在于，金融交易的基礎性工具從實物貨幣轉向為純粹的法定信用貨幣，法定信用貨幣的產生將金融市場的基礎與政府公共權力緊密地結合在了一起。隨著金融市場的高度發展，各種金融監管措施與貨幣政策權力的結合使得政府不僅能夠在貨幣數量上發揮至關重要的影響力，在貨幣價格（利率）上也獲得了舉足輕重的權力。實際上，現代金融市場很難從本質上去區分市場和政府的邊界，甚至于金融產品的定價也很難說是典型意義的市場行為。透過公共權力與現代政治體系的介入，金融法律制度對金融市場的影響也大大超出了傳統法律制度的維護和保障范疇。政府通過貨幣權和監管權調控金融市場的同時，也產生了法律與金融體系目標上的悖論。法律金融理論也認為，金融體系的穩定需要法律制度提供穩定和可預見的規則基礎，而金融市場的經濟性波動卻要求法律制度能夠根據市場需要做出適時調整，否則金融體系就有可能因為流動性的匱乏而導致崩潰。可預見性、穩定性和流動性在金融法律制度在內在邏輯上是存在沖突的。

流動性與金融穩定的沖突在政策性金融中體現更為突出，因為政策性金融機構中的權力干預更為普遍。特別是政府透過貨幣權力所施加的影響更容易扭曲市場的秩序，而且在公共視野中也更為隱蔽。無論發達國家還是新興市場國家，利用貨幣政策影響住房金融市場的價格都是一個普遍的做法，也是政府用以支持或者調控住房市場情況的一項重要政策工具。研究表明，住房價格、信貸利率與貨幣政策之間存在密切而重大的交互影響。住房價格（不動產資產價格）的大幅波動對金融穩定是一個巨大的沖擊，而貨幣政策的失當則是導致不動產資產價格失控的一個重要誘因。{2}顯然，貨幣政策維護金融穩定的本意與促進經濟發展等宏觀政策目標之間存在內在沖突。當貨幣政策被利用來促進就業或者其他特定社會經濟目標時，金融體系的穩定性就有可能因此遭到破壞，但令人困惑的是，當資產價格泡沫破滅危及到金融穩定時，利用貨幣政策挽救不穩定的金融體系卻又似乎成為了唯一可行的應急措施。2008年金融危機的演繹過程生動地展現了美國住房抵押金融市場與貨幣政策權力之間的上述悖論，也充分揭示了穩定性與流動性在金融法律制度中的內在沖突。

其二，微觀金融層面中公共與私人的利益沖突。公共權力的運行往往具有多重政策目標，多元利益訴求在政策和制度的制定與執行中必然形成不同利益之間的沖突與糾葛。在金融法律體系的微觀層面，各種利益的沖突并不總是能夠將制度的運行導向良性狀態，少數利益危及公共利益的例子屢見不鮮。政策性住房金融就是一個非常典型的例證。房利美（Fannie Mae）和房貸美（Freddie Mac）與普通金融機構不同之處在于，二者在以私人股權方式從抵押按揭再貸款市場獲取利潤的同時，享有來自政府的財政支持和融資擔保。此外，滿足中低收入群體住房金融需求的公共利益旗號，使得這兩家機構還可以享有一定程度的監管豁免。以公共利益為名的特權和以市場自由為名的私人利益得以結合，一旦監督機制和治理結構無法與金融創新同步發展就極有可能在金融體系中造成災難性的后果。在分析房利美和房貸美在金融危機中的失敗原因時，有研究者就認為：“二者之所以做出一系列嚴重的錯誤判斷并招致失敗，是因為他們出于經濟利益的考慮而不愿意接受更為有效而嚴格的資本監管。”{3}

雖然，美國住房按揭抵押貸款機構采用的政府支持型企業模式在金融危機能夠被證明是不可靠的，但是也必須承認這種結構設計也的確在支持居民住房需求以及滿足住房金融市場流動性方面發揮過重要的作用。產生弊病的關鍵不在于政策性住房金融機構中所采用的私人產權與政府發起的結合，而在于不同金融主體的行為機理未能在一個清晰和嚴謹的規范框架下控制在合理的范圍之內。金融體系本身所內在的混合特性決定了公共權力與利益激勵二者同樣不可或缺，因而回避或者拒絕任一要素的介入都是不切實際，也無法在現實中加以貫徹的。法律金融理論對此提供了另一種思考方向，也即是從制度和規則的約束角度來正確認識、分析以及判斷金融領域中權力機制與市場機制的混合體系，并力圖從規則約束的角度來獲取政策性金融機構治理的靈感。

二、政策性住房金融機構的目標定位：穩定與發展的平衡

要正確認識政策住房金融機構中權力機制與市場機制的混合特性，還必須從設立政策性金融機構的初衷出發。因為，目的決定方向，而方向決定可以選擇的有效工具。政策性金融機構之不同于商業金融機構的根本之處在于其所肩負的政策目標。無論是出于單純經濟目的，或者是經濟與社會政策目標兼而有之，政策性金融機構多是目的上的非營利性與工具和手段上的市場化所形成的特殊聚合。目的之異使之不同于商業性機構，而工具和手段之異則使其有別于政府行政機構。市場化籌資方式和政策性信貸目標之間的混合使得政策性金融機構在目標定位、治理結構以及運行機制上面臨著一系列困擾，同時也是理論研究中所爭議的關鍵問題。

政策性金融與商業金融的一個突出區別就在于其政策性目標，具有社會和公益性質的政策導向決定了政策性金融機構必須在自身的運營風險與推動社會發展之間進行必要的利益抉擇。這就決定了政策性金融機制的決策者不能用商業性金融的績效標準來考核和管理政策性金融機構，也不能完全無視金融市場的風險和效率原則。首先，并不是任何情形和任何條件下，我們都能夠找到風險、效率和政策性目標完美結合的金融工具。許多政策性金融業務之所以需要政策支持恰恰是因為這些業務本身的風險和收益匹配根本不足以吸引商業性金融機構直接介入。政策性金融區別于商業性金融的一個本質屬性就在于對社會效益目標的追求，而不是僅僅局限于商業利益。尤其是一些具有巨大社會效益卻很難產生商業利益的金融業務更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很難用單純的商業性或經濟性指標來進行有效衡量和評價。其次，政策性金融中的社會效益并不構成對經濟利益的排斥或否定。社會效益比經濟利益具有更為廣闊的范圍以及更為復雜的體現形式，社會效益更注重社會主體之間的利益分配結構，而不僅僅是貨幣所衡量的絕對利潤水平。但是，經濟收入是持續推動社會效益改善的基礎，也是金融系統能夠穩定運行的必要條件。政策性金融必須將社會效益建立在經濟可行的前提之下，而不是完全脫離市場規律行事。

社會效益在很大程度上表現為公共利益，其在經濟體系中不可避免的與公共經濟部門具有難以分割的關聯。一些社會利益可以內化為市場主體的經濟行為，而另一些則幾乎完全缺乏市場供給的動力。前一種社會利益通過規范市場行為加以實現，后一種社會利益則需要依賴公共財政資源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社會利益的實現過程中也存在產生商業利益的空間，因而也就有可能通過政策性金融的介入，引導、推動，甚至放大公共資源的功效。同時，錯誤的政策選擇和不當的金融工具也極有可能造成公共資源使用的異化，從而造成社會利益和經濟利益的雙重損害。有學者認為在政策性金融中“政策性目標是最高目標，是最高宗旨，而市場化運作則只是其運營管理中的重要原則，而非其最高宗旨、最高目標，二者根本不在同一個層次或層面上。”{4}但是，政策性目標中的政策具體內涵必然是涵蓋了社會與市場的多元復合目標，而且越是宏觀的政策目標，其所涵蓋的領域與所涉及到的利益范圍就愈發廣泛，各種利益之間的交叉與互動也就愈發復雜，政策目標與市場機制之間存在多種組合的可能。把政策性目標作為政策性金融業務的最高原則并不必然能保證此類金融機構的良性運行，除非政策性目標本身能夠得到合理的確認、評價和監督，而且政府的不同政策性目標之間能夠構成彼此協調一致的體系。

三、政策性住房金融機構的治理結構：效率與風險的平衡

政策性金融機構不同于一般性行政機構或金融企業，它既是公共機構又是金融市場的重要參與者。作為公共機構他必然以政策性目標為最高宗旨，但是不同于財政所支持的行政部門，它需要以財政資源為依托撬動和引導市場資金流向，這也就意味著它必須在市場秩序之中行事。在財政資金和市場資金的共同組合中，政策性住房金融活動不可避免地涉及到了“信貸可獲性、投資積極性、納稅人權利保護、金融和經濟穩定”{5}四個方面的要素。事實上，構成政策性目標的多個要素并非簡單而孤立的結構，也無法在立法或規章制度上事先排定優先序列，各構成要素之間必須通過合理的組織治理加以協調。政策性金融機構的組織治理在很大程度上構成了政策性目標在具體實施過程中價值判斷和取舍的基礎，同時也是社會多元利益博弈的一個重要環節。

政策性住房金融機構按照政府參與的程度與方式可分為兩大類型：一類是政府運營企業，一類是政府支持企業。兩者的資金雖然都以政府的直接或間接資金作為基礎，并將市場資金作為重要融資渠道。但是，前者通常由政府直接管理和運營，而后者則由私人機構負責管理和運營。2014年新設立的國家開發銀行住宅金融事業部在組織機構上基本上屬于政府運營企業，其人員選任、資本金來源、盈虧分擔、監督和約束在很大程度上都依賴于政府財政和行政機構。除了利用國家信用進行市場化之外，國家開發銀行住宅金融事業部的市場性組織特性并不明顯。與政府運營企業不同的是，政府支持企業形式的政策性金融機構具有更為鮮明的市場化特征。例如，美國的房利美和房貸美就屬于比較典型的政府支持企業，二者不僅資本金來源中都有較大比例的私人股權，而且企業管理在相當大程度上是依據市場組織的方式選任董事會和管理層，其運營盈虧也由股東承擔，政府的支持主要體現為特許經營權的授予和財政信用的支持。

實踐表明，政府運營企業通常能夠為政策性目標的推行提供更便捷的組織條件，但是其運營效率往往難以有效提升，而政府支持企業在私人股東的逐利驅動下又有濫用特許經營權和財政信用的風險。政策利益、機構利益與運營者個體利益之間能否實現良性關聯是政策性金融機構有效平衡風險和效率的關鍵所在，在政策性住房金融機構的立法中應當充分考慮決策行為中的利益驅動機制，將多元主體參與、規則約束、權力制衡的法治化治理手段運用于政策性住房金融機構的組織治理當中，以實現社會經濟利益與金融風險的有效平衡。從美國政策性住房金融機構的運行中可以發現，財政監督和市場監管二者缺一不可。有激進的研究者甚至認為，授予政策性住房金融機構的特別權限顯然有損于金融市場的競爭秩序，其公共性職能應當由單純的政府機構承擔。{6}筆者雖然不贊同政策性金融完全納入政府部門的觀點，但是加強政策性金融機構的外部競爭約束和金融監管仍然不失為改進其治理結構有效手段之一。

篇2

關鍵詞：欠發達地區；農村；政策性金融

一、前言

政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經濟發展政策，以國家信用為基礎，嚴格按照國家法規限定的業務范圍和經營對象，運用各種特殊的融資手段，以優惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農業政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農業政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農業發展為主要職責，直接或間接地體現國家對農業支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內容看，農業政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現特定的政策目標而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內以讓渡資金的使用權為特征的資金融通行為，優惠性，即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業銀行貸款更加優惠。這三個本質特征充分顯示了政策性金融同財政和商業金融的區別。

農業是高風險、收益率較低的弱勢產業。由于資本的逐利性，不僅城市的、發達地區的資金不往農村流，農村的資金還會往外流，這樣關系人類生存的農業問題卻得不到資金的支持，當市場這只看不見的手不能發揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產生、存在與發展是有深刻的經濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結果。農業政策性金融的這三個特點恰恰體現了政府的作用所在，尤其對于經濟欠發達地區農業的發展來說，政策性金融的作用是非常重要的。

二、國外政策性金融支農經驗分析

不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經過了長期的實踐，并日益普遍發展壯大，在實現政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經驗，對于構建中國欠發達地區的政策性金融體系非常具有現實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農村政策性金融機構有效地支持了農業和農村經濟的發展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：

1　形式多樣，目的明確

各國政策性金融機構的形式多樣，如：美國有對農產品進行價格支持和對農業生產給予補貼的農民家計局，有對農村非盈利的電業合作組織和農場等發放貸款點農村電氣化管理局，有對農產品進行價格支持或對農業生產給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業提供信貸援助的小企業管理局等等。日本農業中的政府金融機構是農林漁業金融公庫，向森林漁業的公共事業提供低息長期貸款和各種農業貸款。印度的政策性金融機構有三類：國家農業和農村開發銀行、地區農業銀行、農業中間信貸和開發公司，每一類機構的目的和任務非常明確，法國的農業非常發達，法國農業信貸銀行系統在農業發展過程中貢獻最大，它是由總行、地區和基層三級機構組成的。盡管各國政策性金融機構的名稱不同，但是，他們的服務范圍非常明確，在執行政府的政策上富有效率。

2　農業政策性金融機構的資金來源多樣化

主要有政府資金，政府擔保債券、向央行和其他金融機構借款、吸收存款等方式。如：美國的農業合作信貸機構均在很長一段時期都由聯邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農業合作信貸機構的籌資方式是發行統一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農業信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農林漁業金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發展中國家一般都由中央銀行直接發放或充當農村政策性金融機構的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構借入資金。如泰國就采用了這一做法。

3　農業政策性金融的法律制度健全

各個國家大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障，目前，美國和日本等發達國家普遍建立了比較完善的農業政策性金融法律體系，對農業政策性金融的監管嚴密規范，如美國的《農業信貸法》、《農產品信貸公司特許法》，日本的《農林漁業金融公庫法》等，都是關于農業政策性金融機構的專門法律，除此之外，還有農業信貸法，農業信用保證、保險法等關于農業信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，鼓勵和保護農村政策性金融機構，來促進農業政策性金融支農作用的發揮。

4　政策性金融機構層次明晰，支農范圍寬泛

各個國家的政策性金融機構各自有具體的支農范圍，而且，支農的領域很廣，和農業有關的融資都可以找到對應政策性金融機構。這些支農領域涉及到生產領域貸款，如美國農業電氣化管理局的農用電力改造貸款，日本農林漁業金融公庫的農業綜合設施貸款等，流通領域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領域貸款，如法國農業信貸銀行、印度國家農業和農村開發銀行等都有農產品加工貸款，扶貧貸款，如印度農業和農村開發銀行對小農、無地農民和邊際農民等貧困人口的扶持貸款；農業擔保和保險業務，如美國農民家計局對其他金融機構發放貸款進行擔保。

5　各國注重建立支農政策性金融中的農業保險制度

農業保險制度是化解轉移農業風險的一個重要手段。如美國的農業保險非常發達，美國在1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》，其農作物保險經歷了試辦、加速發展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和的四個階段。法國是的農業保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

三、中國欠發達地區農村政策性金融的定位

1　完善農村政策性金融的立法工作

可以借鑒國外立法的經驗，規范政策性金融機構的經營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預，維護自身的合法權益，保障資產的安全。同時，要加強對農業政策性金融的監管，發揮和完善中國銀監會的監管作用。

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不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經過了長期的實踐，并日益普遍發展壯大，在實現政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經驗，對于構建中國欠發達地區的政策性金融體系非常具有現實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農村政策性金融機構有效地支持了農業和農村經濟的發展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：

1形式多樣，目的明確

各國政策性金融機構的形式多樣，如：美國有對農產品進行價格支持和對農業生產給予補貼的農民家計局，有對農村非盈利的電業合作組織和農場等發放貸款點農村電氣化管理局，有對農產品進行價格支持或對農業生產給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業提供信貸援助的小企業管理局等等。日本農業中的政府金融機構是農林漁業金融公庫，向森林漁業的公共事業提供低息長期貸款和各種農業貸款。印度的政策性金融機構有三類：國家農業和農村開發銀行、地區農業銀行、農業中間信貸和開發公司，每一類機構的目的和任務非常明確，法國的農業非常發達，法國農業信貸銀行系統在農業發展過程中貢獻最大，它是由總行、地區和基層三級機構組成的。盡管各國政策性金融機構的名稱不同，但是，他們的服務范圍非常明確，在執行政府的政策上富有效率。

2農業政策性金融機構的資金來源多樣化

主要有政府資金，政府擔保債券、向央行和其他金融機構借款、吸收存款等方式。如：美國的農業合作信貸機構均在很長一段時期都由聯邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農業合作信貸機構的籌資方式是發行統一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農業信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農林漁業金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發展中國家一般都由中央銀行直接發放或充當農村政策性金融機構的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構借入資金。如泰國就采用了這一做法。

3農業政策性金融的法律制度健全

各個國家大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障，目前，美國和日本等發達國家普遍建立了比較完善的農業政策性金融法律體系，對農業政策性金融的監管嚴密規范，如美國的《農業信貸法》、《農產品信貸公司特許法》，日本的《農林漁業金融公庫法》等，都是關于農業政策性金融機構的專門法律，除此之外，還有農業信貸法，農業信用保證、保險法等關于農業信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，鼓勵和保護農村政策性金融機構，來促進農業政策性金融支農作用的發揮。

4政策性金融機構層次明晰，支農范圍寬泛

各個國家的政策性金融機構各自有具體的支農范圍，而且，支農的領域很廣，和農業有關的融資都可以找到對應政策性金融機構。這些支農領域涉及到生產領域貸款，如美國農業電氣化管理局的農用電力改造貸款，日本農林漁業金融公庫的農業綜合設施貸款等，流通領域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領域貸款，如法國農業信貸銀行、印度國家農業和農村開發銀行等都有農產品加工貸款，扶貧貸款，如印度農業和農村開發銀行對小農、無地農民和邊際農民等貧困人口的扶持貸款；農業擔保和保險業務，如美國農民家計局對其他金融機構發放貸款進行擔保。

5各國注重建立支農政策性金融中的農業保險制度

農業保險制度是化解轉移農業風險的一個重要手段。如美國的農業保險非常發達，美國在1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》，其農作物保險經歷了試辦、加速發展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和的四個階段。法國是的農業保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

二、政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經濟發展政策，以國家信用為基礎，嚴格按照國家法規限定的業務范圍和經營對象，運用各種特殊的融資手段，以優惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農業政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農業政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農業發展為主要職責，直接或間接地體現國家對農業支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內容看，農業政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現特定的政策目標而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內以讓渡資金的使用權為特征的資金融通行為，優惠性，即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業銀行貸款更加優惠。這三個本質特征充分顯示了政策性金融同財政和商業金融的區別。

農業是高風險、收益率較低的弱勢產業。由于資本的逐利性，不僅城市的、發達地區的資金不往農村流，農村的資金還會往外流，這樣關系人類生存的農業問題卻得不到資金的支持，當市場這只看不見的手不能發揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產生、存在與發展是有深刻的經濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結果。農業政策性金融的這三個特點恰恰體現了政府的作用所在，尤其對于經濟欠發達地區農業的發展來說，政策性金融的作用是非常重要的。

三、中國欠發達地區農村政策性金融的定位

1完善農村政策性金融的立法工作

可以借鑒國外立法的經驗，規范政策性金融機構的經營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預，維護自身的合法權益，保障資產的安全。同時，要加強對農業政策性金融的監管，發揮和完善中國銀監會的監管作用。

2拓寬農業政策性金融的資金來源

農發行的資金來源除了財政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券，目前中國農業政策性金融面臨著資金來源和使用規模不一致的問題，這主要是因為隨著農村經濟的發展，對資金需求的規模在逐漸擴大，然而農業政策性金融的資金來源已經不能夠滿足這種需要。欠發達地區支農的金融支持需要充足的資金來源，因此，擴大農業政策性金融的融資渠道是關鍵，日本做法值得借鑒，日本的政策性金融機構不直接吸收存款，而是間接的利用率郵政儲蓄的資金作為農業政策性金融機構的重要資金來源。我們可以參照這一方法，中國的郵政儲蓄在農村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行負擔很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開始有了貸款業務，因此，借鑒日本的經驗，把郵政儲蓄在農村中吸收的大量存款當作農業政策性金融機構的資金來源，解決農業政策性金融機構的資金來源問題。還可以，利用政府擔保從國際金融組織和外國政府獲得低息低資金成本的優惠貸款等等。

3拓展農發行的業務范圍

2004年農發行轉型以來，形成了以糧棉油收購貸款業務為主體，以農副產品生產加工貸款為一翼，以支持農業和農村發展的中長期貸款的一體兩翼的支農新格局，有選擇性的支持農業產業化經營和農村基礎設施建設。但是，農發行的支農格局與欠發達地區的支農需求的不相匹配的，欠發達地區的農村很少有農產品的加工產業和農業產業化的經營項目，而往往是單個農戶分散，小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業銀行所不愿支持的，必須要有政策性的金融來承擔。

4發揮農信社的作用

農信社在農村覆蓋面廣，與三農接觸最多，這些都具備了服務三農的基礎，因此，通過對農村信用社的改革，將農村信用社建成產權關系明晰、可持續發展的支農型社區金融機構是可行的。農村社業務可以分為兩部分，一部分走商業銀行的道路，另外一部分是支農服務，規定支農的比例和最低的底線，針對社區農民的需求來確定金融產品，以微利為前提，辦理扶貧、開發貸款業務、農副產品的種植、收購、加工貸款等各項業務。關鍵是要貼近農民，了解需求，提供快捷的金融服務。

5建立有效的合作金融和合作信用擔保體系

對欠發達地區農村分散而且經濟實力弱小的農民來說，通過合作金融的形式融資是一種必然選擇，正是由于農民、農戶沒有自己的合作金融組織為其服務，就造成了大量縣城金融市場的真空，也就產生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實踐證明互助合作性質的農業信貸機構是一種具有效率的組織，如法國的農業信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式，它的中央機構國家農業信貸銀行是公有性質的，由政府所有，而省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質，由個人及成員入股組成，按合作制原則經營，為農民提供了大量的與農業生產有關的普通和優惠貸款。這種將政策性金融機構與互助合作性質金融機構有機地結合起來的支農形式可以為我們所借鑒。在政府的主導下，積極支持農民自主參與的各種形式的資金互助，自擔風險、自己出資、自我管理的合作金融組織，以改善農村金融的服務供給，同時，主導的政府部門可以給予必要的指導和監督。

6完善與支農金融相配套的農業保險和農業擔保機制

中國自1982年開辦農業保險，由于種種原因，農業保險自1992年開始逐漸萎縮，2004年中國農業保險業務不僅保費收入減少，農業保險的險種也在不斷減少，已由最多時的60多個項目下降到目前的不足30個。2004年保監會啟動了農業保險，有了安信、安華和陽光三家不同經營模式的專業性農業保險公司，開展保險公司與政府聯辦，為政府代辦，以及直營等多種形式。如何在試點基礎上逐步完善支農金融相配套的農業保險和農業擔保機制有待進一步的研究。

篇4

關鍵詞：政策性金融；監督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監督機制體現的是一種特殊的監督關系，即依據各個單獨的政策性金融機構法所形成的一種特殊的監督機制和權力結構。監督的目標是實現政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監督內涵主要表現為：由政府相關部門和權威專家或其他行業人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會或理事會的權利制衡結構或治理結構，并由董事會(理事會)對機構行使最高的決策、協調與監控的職能權力；由政府直接控制政策性金融機構的主要人事任免權，政府相關部門參與協調與制約，國家審計機構定期或不定期的專門審計監督，從而從機構外部對政策性金融機構進行控制、組織、約束、協調、保障的特殊監督機制。這樣，就從政策性金融機構的外部和內部兩個層面上，構成了政策性金融獨特的監督機制和權力結構。

一、政策性金融監督機制的國際比較

(一)日本政策性金融監督制度

日本政策性金融與商業性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業性金融二者嚴格劃分開來(機構分離、業務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構分別單獨立法予以監督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協力銀行法》、《農林漁業金融公庫法》、《日本中小企業金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構在國內被歸入“銀行和其他金融機構”一類，但它們并不受主要適用于普通商業銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監督機制中，政策性金融機構受到政府許多相關職能部門的業務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協調與制約的力度較大，但限于政府授權和法定的范圍之內，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構不受中央銀行和金融監督廳的監管。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整后，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于其監管。同時，所有的政策性金融機構都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監督的特殊權力結構集中體現為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構都設有董事會或理事會這種最高的決策權力機構。

(二)德國政策性金融監督制度特征

講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監督。德國是最早建立金融綜合監管機構的國家，聯邦銀行業監管局實際上是一個綜合性金融監管當局(因德國銀行業可以同時經營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構則不屬于其監管之列，而是依據獨立的法律由政府職能部門監督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關的商法典也不適用于它們。《德國復興信貸銀行法》第1章規定，該銀行是依據公共法設立的法人團體；第12章規定，該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。政策性金融機構奉行不與商業性金融機構競爭的補充性原則和中立原則。依據德國復興信貸銀行法規定，作為一家政府的政策性銀行，其業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務(補充性原則)。同時還規定，該銀行有政府支持，享受政府的優惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭，否則就違背了平等競爭的市場經濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發放貸款原則上都必須通過商業銀行轉貸給借款人，基本不直接發放貸款。但它的具體業務卻不受政府干預，始終保持經營決策的獨立性、穩定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協會的住房貸款也長期享有免稅特權。

(三)美國政策性金融監督制度特征

美國對政策性金融單獨立法授權。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調節經濟的國家，對于政策性金融機構的監督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業務活動、日常管理則不必政府事無巨細統統過問。美國的農業政策性金融監督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯邦農業信貸法》、1923年的《農業信貸法》和1933年的《農業信貸法》，據此分別建立的美國土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構后，仍受聯邦農業信貸管理局的監督和檢查，因此其農業信貸業務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農業政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權限、內部組織機構、與政府的關系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續制定了一些其他相關法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監督、管理。政策性金融機構主要是由與其業務相關的政府職能部門監督、協調與制約，政策性金融監督的權力結構也主要體現于董事會的組織形式上，并由總統直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權力機構為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統任命并經參議院確認。美國聯邦住房貸款銀行體系依據《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯邦住房貸款銀行委員會負責監督和協調，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯邦住房貸款銀行的領導權力機構是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產生，任期2年。美國聯邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統任命。

二、建立健全我國政策性金融監督機制的建議

借鑒世界各國政策性金融監督制度及運作機制的經驗，我國應盡快構筑有本土特色的政策性金融監督體制。當務之急是從監督的法律依據、監督的主體結構和監督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監督機制和結構。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業性業務的規模和范圍。

(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規

實現依法監督、制約和引導的規范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構的單獨立法，也有專門的政策性金融監督條例，以及具體的業務管理制度，如《政策性銀行業務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規章，使對政策性金融機構的監督和考評有法可依。

(二)在政策性金融監督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監督機制和治理結構

通過這兩個監督層面或外部治理和內部治理的有機統一，形成政策性金融機構的監督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調控機制等相互結合的良好的治理結構，進而為其業務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構監督主體應該是國務院“政監辦”。即建立一個由國務院有關職能部門參與和共同組成的權威性的“政策性金融機構監督辦公室”，負責對政策性金融機構的總體性協調、規劃、考評、人事安排、經濟處罰和依法監督。微觀層次的政策性金融機構監督主體，是由不同的政策性金融機構分別構成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經營決策、政策執行和內部稽核監督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現在有別于商業性金融機構由股東大會選舉的董事會的成員構成上。即政策性銀行的董事會成員結構必須是經國務院批準和任命的、由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業務特性要求的科學的業績考評標準并自成體系

篇5

關鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發展

中圖分類號：F830.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0026-04

我國三大政策性銀行成立運作13年來，有許多基本而迫切需要解決的理論與實踐問題亟待梳理和系統深入研究。目前，學術界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達成共識。筆者認為，我國政策性銀行的改革與可持續發展，既要學習借鑒和順應世界各國政策性銀行改革發展的潮流和趨勢，與時俱進，也要結合中國的實際和金融生態環境的現實因素，切實走出一條具有中國特色的政策性銀行可持續發展之路。

一、國外政策性銀行發展戰略重新調整的特征和趨勢

（一）業務多樣化和市場化運作發展態勢

主要表現為：政策性銀行的資金來源渠道和形式多樣化，更多地面向市場發行金融債券融資；業務種類不斷增多，業務范圍不斷擴大，既從事政策性金融業務又兼營與其相關的商業性金融業務，既從事一般銀行信貸業務又經營投資銀行和證券業務；而且是通過市場化運作手段，來實現其多樣化的經營目標。這種戰略性調整似乎也從一個側面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結構未來調整與變化的基本要求和總體特征。這種業務多樣化發展戰略的實施盡管有多種多樣的內因和外因，但在一定程度上無疑會對商業性金融構成潛在的和現實的負面影響。在這方面，韓國產業銀行（KDB，2004）表現得尤為突出。為了實現在2011年以前成為具有國際競爭力的亞洲領頭銀行并最終發展成為世界一流的國際投資銀行的戰略目標，KDB不斷擴充銀行功能與手段，尤其是不斷擴大項目融資、企業并購、債務重組、承銷債券等投行業務。最近數年間，KDB在企業外資融資中介、外匯交易等國際金融和期權、掉期等衍生金融工具領域成為韓國金融市場占有率第一的先導金融機構,大大鞏固了企業重組、咨詢領域獨一無二的地位。

然而，值得提及的是，政策性銀行無論如何調整其發展戰略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業務，形式上的商業化改造可能更增加了政策性金融的適應性。國外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國際協力銀行、韓國產業銀行、德國復興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅持其政策性金融的本質屬性。

（二）總量的結構性傾斜及其逆轉和擴張性態勢

按照政策性金融制度設計的一般原則性要求，在政策性銀行的業務總量中，政策性業務應該占有絕對大的比重或向此傾斜，而其他輔或延伸的相關業務占比應該較小。然而，20世紀70年代末、80年代初以來，隨著市場經濟金融體制的深入發展和資金供求關系的巨大變化，政府對政策性銀行的優惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業務總量有所下降（如日本的政策性農業貸款占整個金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經營商業性業務的比重，或者說出現了業務總量的結構性逆轉，而且這種態勢正在逐步擴大。例如，韓國產業銀行以國際及投資業務部門為重點，大幅擴大了職能和業務領域與業務規模，并不斷增設國內分支機構，形成了人員和組織等外延型規模的逐步擴大。1991年，KDB還以韓國產業證券公司（子公司）的設立為契機，通過證券、租賃、綜合金融、風險資本等子公司和職能業務的完善聯動，構筑了綜合性金融服務體制。

然而，當今政策性業務規模的相對穩定或有所減少是就總體規模而言的，具體到個別行業、個別地區、個別時期和個別類型的政策性金融，其業務規模總量不僅不會下降，反而會穩步上升。例如，發達國家進出口政策性金融對本國對外經濟活動的支持，不僅力度大而且呈現出上升趨勢。如1945年《美國進出口銀行法》頒布時，美國進出口銀行的信貸規模為35億美元，1951年10月擴大到45億美元，1963年達到90億美元，1968年貸款規模又提高到135億美元，到1993年，美國進出口銀行的貸款規模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國家進出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國為17.7%、加拿大為7.1%、德國為5.4%、英國為4.4%，美國則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國外進出口政策性金融對本國對外經濟活動的支持力度有日益增強的趨勢。

（三）分賬戶經營和母子公司經營態勢

為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競爭，同時防止商業損失轉嫁國家財政而產生的道德風險，國外兼營商業性業務的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實現政策性和商業性兩類業務的綜合經營。

一是實行分賬戶管理。國內外許多從事商業性業務的政策性金融機構普遍采用這種方式，即通過特別賬戶或信托基金，實行專項管理，隔離政策性業務和商業性業務。如日本國際協力銀行設有海外經濟合作賬戶和國際金融賬戶，泰國農業與農村合作銀行（BAAC）、韓國產業銀行、韓國輸出入銀行等的業務也分為兩類管理，分別設置會計賬戶，分賬核算。再以亞洲開發銀行為例，亞行通過優惠窗口“亞洲發展基金”為欠發達國家提供低息長期開發援助，通過“技術援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術援助贈款。這些特別賬戶的設立，將政策層面的專項業務與其他一般性商業性業務加以隔離，保證資金成本較低的優惠基金不被用于商業盈利性業務。

二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來提供商業。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰略伙伴（民營資本）合資成立，專門從事商業性盈利業務。如德國復興信貸銀行（KFW）、巴西社會經濟開發銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨立的法人地位和財務管理權限的子公司。這些子公司在法律和財務方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子公司還通過上市成為公眾公司以優化治理結構和強化市場約束。如德國KFW擁有34.1%股份的德國產業投資銀行，專門從事商業性的長期項目融資。巴西BNDES則通過全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業性股權投資和工業企業的固定資本投資業務。國際多邊機構世界銀行和歐洲投資銀行分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業性金融服務。

二、我國政策性銀行改革發展的路徑選擇

在當今國外的政策性銀行不斷改革和多元化發展的潮流趨勢之下，我國的政策性銀行改革發展的政策路徑或思路不外乎三點：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴格遵循法定的業務范圍，專心致志地從事單一的政策性業務，嚴禁與商業性金融競爭；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經營政策性業務和商業性業務，通過總量性擴張和不斷擴大業務范圍和結構來壯大自身生存與發展的綜合實力，允許與商業性金融適度的業務交叉和非主動性競爭；三是建立穩定的資金或財務補償機制，強調國家信用的背景和后盾支持，并適時適量適度地提供政府財政的顯性支持，收縮政策性銀行的業務規模，主要是立足于首倡誘導基礎上的虹吸與擴張，通過較少的資金來吸引誘導以充分調動商業性金融參與政策性業務的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。

第一種政策路徑，是最為規范地協調政策性金融與商業性金融業務關系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財政性融資正在逐漸讓位于以市場融資為主，這已經成為世界各國政策性金融改革與發展的大勢所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實踐。目前，也有一些官員學者對政策性銀行依靠國家資源提供政策性信貸資金這一做法產生質疑（張濤，2005）。筆者對此卻不敢茍同，因為政策性銀行是代表國家利益而從事政策性的業務，提供準公共產品，依靠必要的財政資源天經地義、理所當然、無可厚非，也是防止政策性金融與商業性金融業務競爭的基本途徑之一。問題是政策性銀行用國家資源去從事什么性質的業務活動，所以應該受到質疑的是那些動用珍貴而稀缺的國家資源從事商業性業務或越位競爭的政策性銀行。

第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財政援助）的環境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發展之路，國內外政策性銀行也已或正在普遍地實施這種舉措，似乎有席卷全球之勢。從與商業性金融相互協調的角度來看，這種勢頭令人擔憂，因為這無疑將不同程度地與商業性金融機構產生業務摩擦和競爭。對此，最高金融決策與監管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經營或兼營的商業性業務應該是與其政策性業務相關或適度延伸的有限的商業性業務，而且必須是非主動競爭性盈利，不能與商業性金融機構展開正面的市場競爭。因為無論如何隔離兩類不同性質的業務制度，政府事實上也是政策性銀行所從事的商業性業務的最后風險承擔者，政策性銀行即使沒有政府的顯性財力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應該固守其政策性金融的本質屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動競爭取勝。

關于分賬戶經營問題，在我國三大政策性銀行成立之前，四大國有商業銀行（當時稱為國有專業銀行）“一身二任”，也曾采取過這種分賬戶經營方式，既經營商業性業務，也兼營政策性業務，但由于體制問題效果不甚理想，國有商業銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業務，商業性業務和政策性業務都程度不同地受到影響，最終導致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質的業務。因此，在國外能行得通的東西在國內未必能行得通，在中國的國情和現有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態環境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經營政策性業務和商業性業務，其結果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質疑。筆者以為，這不僅會進一步加大政策性金融同商業性金融業務摩擦和競爭的程度，而且還可能影響到政策性業務的開展和完成，其前景不容樂觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現階段新形勢下，在政策性銀行內部試行“分賬管理”經營模式，也必須在出臺相應的專門法律的基礎上依法運作、規范和保障，并做好可行性研究。

第三種政策路徑，也可以說是對上述兩種路徑思路的折中和協調。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現其政策意圖的特殊金融機構，政府全方位的系統支持手段和機制始終不能缺失。針對財政融資日趨遞減的現實，目前關鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉變，主要表現為：政策性銀行主要依靠國家信用支持面向市場發行債券籌措資金；由大量的財政融資向適時適量適度地提供財政資金或財務補償、減免稅賦轉變。根據市場機制不斷健全和深入發展的現狀和趨勢，政策性銀行應該適度縮減業務總量或總體發展規模，調整業務發展結構，盡可能地擴大商業性金融機構的業務總量比重，在區域開發、機構設置、業務種類和方式等方面補充商業性金融的結構性缺失，以突出商業性金融在市場經濟金融體制中的主體性和基礎性的地位和作用。在現階段，我國政策性銀行的首要任務，應該是貫徹落實國家“十一五”規劃綱要和中央金融工作會議精神，體現政府的政策意圖，即加大對“三農”、中小企業和欠發達地區等弱勢群體的金融支持的力度。當然，即使必須有所為的政策性業務，政策性銀行所要為的也應該是通過較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與，達到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。

根據第三種政策路徑和思路，筆者設想，我國政策性銀行改革發展的方向，應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一，即政策性、盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標，體現了政策性銀行的宗旨和性質要求，以及對其業務范圍的基本規范；“盈利性”是動機，體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求，也比較順應其未來進一步發展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現了政策性銀行實現盈利的基本準則和方法，也是實現政策性金融與商業性金融協調與可持續發展的根本途徑。對政策性銀行自身改革發展的定位，實際上應該是指基于政策性金融特有功能基礎上的機構性質定位和職能定位的有機統一，主要體現為對不同類型政策性銀行的性質、業務職責及其作用范圍的界定。其中，性質定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對不同類型政策性銀行的業務職責及其作用范圍所進行的具體劃分和界定。機構定性是職能定位的前提，職能定位是機構性質的具體體現。前者具有一定的穩定性，后者具有動態調整性，即隨著不同時期和階段經濟金融運行環境的變化和政府政策的調整，政策性銀行的職能定位也需要作相應的局部調整和改變。

在2007年初的全國金融工作會議上，國務院總理強調政策性銀行要“全面推行商業化運作”，這是符合我國國情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對政策性銀行固有的經營方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質的商業化或“轉型”為商業銀行。因為政策性銀行作為一種銀行、一種金融機構，通過市場化運作或商業化運作的經營方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續發展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機構的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無異于無償的財政融資，又可能會重蹈改革開放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問題的關鍵在于是否以利潤最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經營目標，是否主動地參與市場競爭、主動地與商業銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業銀行有所區別的根本標志。

總之，無論采取上述何種政策路徑，政策性銀行都不可避免地會與商業性金融機構出現一定程度和一定范圍的業務交叉，因為市場是一個動態的過程，政策性金融和商業性金融的活動領域也是一個相對的不斷變動與調整的過程，資源配置主體與目標的錯位，以及市場選擇或不予選擇或滯后選擇的領域或項目，也不是絕對的而是相對的，相關法律或法規也是與時俱進地不斷調整的。所以，政策性金融立法部門和政府監督協調機構，應該結合每一時期或每個階段政府所確定的產業和地區發展政策及其具體政策性項目，隨時調整更新和明確界定政策性銀行的業務領域、業務結構及其融資規模。關鍵的是，政策性銀行應建立健全業務進入退出機制和規則，特別是及時或適時的退出機制，不能進而不退或者利盡則退。

通過以上的國際比較研究，我們也應該全面而清醒地看到，盡管有些國家的政策性銀行的市場化競爭性發展趨勢日益明顯，但在大多數國家，也同時存在著恪守法則、嚴禁與商業性金融機構競爭的政策性金融機構。事實上，在國外政策性金融總量與結構的重組和調整浪潮中，世界各國的政策性銀行是在呈現出一種總體性多元化發展的一般態勢。所以，在國內，我們不能以偏概全，更不能以此作為政策性銀行不斷擴大經營商業性業務，并主動與商業性金融機構搶市場、搶客戶的理由。關鍵的是，中國的政策性銀行應該結合自己的國情，在和諧的金融生態環境中，走出一條扎實的有中國特色的政策性金融可持續發展之路，切勿從本位主義出發，一味地模仿國外那些并非全面和仍處于發展之中不成熟的經驗。在中國國家開發銀行國際顧問委員會第四次會議上，德國復興信貸銀行董事長Hans Reich（2002）的一番話非常耐人尋味，他認為，一個健康的開發性政策性銀行，應是商業銀行的伙伴而不是競爭對手；開發性政策性銀行不能只分析其市場份額和市場地位，而應針對市場機制的盲區不斷發掘新的市場機會。正因為如此，德國復興信貸銀行被世人譽為“健康的政策性銀行”。（中國國家開發銀行，1996）

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篇6

關鍵詞：開發性金融 泛化 利益

泛開發性金融指的是在開發性金融機構實踐中，由于各種原因所造成的開發性金融在業務和功能方面所產生的新變化，這種變化超出了人們原來對開發性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開發性金融概念，它是對中國開發性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價值評判，泛開發性金融的效果及其評價則有待進一步的規范分析。

泛開發性金融現象的特征

中國泛開發性金融現象與中國國家開發銀行有關。縱觀中國國家開發銀行發展歷程，國開行改革與發展走過了三個主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發展階段；1998-2007年是開發性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進入初步商業化階段。從三個不同發展階段分析，開發性金融泛化現象又呈現出以下三大特點：

第一，政策性銀行泛化為開發性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開發性金融沒有出現，但由于中央政府對政策性銀行的管理缺乏經驗，過于行政化的操作帶來了政策性銀行的普遍業績不佳。加上中央政府對政策性銀行的資金補充往往力量不足，加大了政策性銀行進軍商業領域的內在動機，所以政策性銀行泛化現象在1997年以前就已出現。1997年東南亞金融危機成為中國政策性銀行改革拐點，此后的中國政策性銀行市場化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時期的一個重要現象是政策性銀行經營有著向市場化的內在動機，政策性銀行市場化探索中表現出了明顯商業化跡象。如國開行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行均出現了部分商業性業務。因此政策性銀行泛化是開發性金融泛化的主要前提和基礎。

第二，國開行市場化探索是開發性金融泛化的基礎。1998年以后，國家開發銀行率先探索市場化籌資道路。一是到2002年底，國開行籌資完全實現了從債券市場融資的金融創新，為其他政策性銀行市場化運作做出表率。二是在1998-2007年，開發性金融理論在實踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國開行課題組的相關經典文獻中。三是這一期間，國開行的業務領域和市場狀態發生了較大變化。在1994建行之初，國開行的業務主要定位于兩基一支領域，這與當時這些領域處于國民經濟發展的薄弱環節和瓶頸領域有關，這一時期國開行與商業性銀行不存在業務上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領域隨著中國經濟改革開放加快，已出現了市場成熟的苗頭。進入新世紀以后，中國快速城市化帶來了商業性金融的全面繁榮，開發性金融和商業性金融在很多領域形成了明顯的競爭關系。四是隨著國開行市場化程度的提高，開發性金融涉及的領域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規定的退出機制，隨著國開行實力的不斷壯大，其開發性金融機構的定位實際上被視為造成金融市場不公平競爭的典型代表。

國開行商業化后的開發性金融新一輪泛化。傳統政策性銀行理論認為，開發性金融是限于政策性銀行范疇內發揮作用，但從2007年至今，隨著國開行商業化步伐的不斷加快，國開行提出了堅持開發性金融的主張，這種商業化和開發性金融并存的格局帶來了理論和實踐之間的嚴重沖突。

泛開發性金融現象的形成機制

開發性金融的產生與發展有其內在的客觀規律，泛開發性金融現象的形成與相關主體的利益博弈有關，主要表現在：

第一，開發性金融機構追求自身的利益。開發性金融機構要實現其既定的功能定位和發展目標，首先要解決好自身的生存與發展問題。對國開行來說，在政策性銀行階段出現的泛化與追求自身利益也不無關系；到了市場化探索階段，開發性金融泛化是國開行市場化實踐過程中的探索性活動，國開行自身利益是推動其開發性金融泛化的原始動力。在沒有更多法律法規約束的情況下，追求開發性金融機構利益的行為就有不斷強化的趨勢，直至相關制度約束開始出現。

第二，中央政府和金融監管當局的利益。從政府對開發性金融的需求看，中央政府作為國家利益的代表，往往是從國家中長期發展考慮開發性金融機構的相關問題。因此出于國家戰略的需要，開發性金融在諸多領域需要長時期存在。例如出于宏觀調控政策和化解金融危機的需要，需要開發性金融的逆向調節作用發揮。出于平衡內需和外需，需要中國開發性金融實施“走出去”戰略等。從政府對商業性銀行改革的思路看，中國政策性銀行的出現和發展是以配合國有銀行商業化改革為基礎的。中國政策性銀行改革是由于政策性銀行市場化探索導致的，中國開發性金融的深化又是市場化探索帶來的。由于商業性銀行的深化，政府投融資需求和縣級以下的金融需求困難，國民經濟中一些固有的和新產生的薄弱領域開始顯現，客觀上各級政府部門對開發性金融產生了巨大需求。從就中國財政體制改革的結果看，1994年是政策性銀行成立和財政稅收體制改革的交匯時點，此后形成的中央政府和地方政府分權格局，造成了各級地方政府財權和事權的不匹配，地方政府融資需求缺口在長期內加大的趨勢十分明顯。政府與開發性金融合作市場有固化的趨勢。近20年來，中國國家開發銀行的發展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調控目標和地方政府發展經濟的目標，開發性金融在支持政府項目方面的確功不可沒。但是，我們還看到，由于國開行與政府合作機制已經形成并有了不斷復制的案例，地方政府和國開行開發性金融機構之間彼此在一定程度上形成了較強制度依賴。因此，即使在國開行明確實施商業化的情況下，基礎開發性金融的理論宣傳和實踐并沒有收到來政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關系是一般的商業性銀行所不具備的。國開行商業化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關系。一方面，中國的開發性金融機構融資服務領域的市場化程度日益顯現，促使中央政府有意推動其轉型為商業性金融機構，另一方面，中國開發性金融資源的稀缺性導致政府對其仍存在長期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內在的利益沖突。在這種利益格局下，開發性金融機構就有機會充分挖掘政策性領域和商業性領域的各種機會，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領域和商業性領域都有所發揮。簡單的說，政府和監管部門的左右為難造成了國開行開發性金融機構的左顧右盼現象，實質上仍屬于泛開發性金融現象。

第三，市場環境的變化不可忽視。在國開行的發展歷程中，開發性金融服務的市場環境前后發生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業務已經演化為商業性銀行競相角逐“好項目”。金融市場的變化推動著開發性金融結構必須重新進行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調整機制的情況下，國開行要么在政策性銀行體系內退出舊業務和開發新業務，要么從政策性銀行退出轉換為商業性銀行。

現實中，國開行既沒有從原來的業務中退出，卻實現了商業化，同時在政策性業務和商業性業務中都有進一步擴展的趨勢。盡管這里有國開行追求自身利益的因素，但是考慮到中國特殊的市場環境，也不是沒有存在的理由。一方面，近年來，各級政府在城鄉統籌、新農村建設、新興戰略產業和民生金融領域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實力不足，通常商業銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開發性金融機構在該領域繼續發揮作用；其次，現實中很多業務兼有政策性和商業性特征，真正區分這些業務的性質存在很多技術上的難題。而且，實際業務的性質與時空有很大關系，以前是或者不是政策性業務，不等于以后就不是或者是；同一時間點的不同區域，同樣的業務對應的性質可能也有不同。因此，開發性金融在原有領域做出局部調整和拓展也不是毫無道理的。歸根結底，在變化的市場環境下，開發性金融泛化現象也許是開發性金融機構自動適應市場調節機制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據國外經驗，完備的法律制度和金融監管體系是開發性金融機構發展的前提條件。開發性金融機構的設立和業務調整，要先立專門法律，并且要依法實施；除了對開發性金融機構進行日常監管外，還對開發性金融業務的調整進行動態監管。和國外相比，盡管中國不存在類似的開發性銀行監管制度，但是中國開發性金融機構是在中國銀監會負責的商業性銀行監管體系下運行的，按照商業銀行法監管的模式下，開發性金融機構一方面必須盡可能創造條件來迎合商業銀行的監管標準，另一方面也可通過對開發性金融監管的制度漏洞做出自利的反應。尤其是當政策性銀行的力量足以推動制度的維持或者變遷時，這種效果會更加明顯。實際上，中國國開行開發性金融的監管是在《商業銀行法》之下，開發性金融改革主要靠行政手段來推動制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開發性金融機構的利益博弈狀況。

綜上所述，中國開發性金融出現的泛化現象（見圖1），取決于國開行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場環境變化及開發性金融機構的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開發性金融現象的形成。

泛開發性金融現象的評價

一是應肯定其創新意義。在借鑒日美德等發達國家開發性金融經驗的基礎上，緊密結合中國發展中國家特殊的環境，國開行創新性地提出了中國特色的開發性金融理論。這種特色超出了原有的開發性金融理論，其實就是開發性金融泛化的一種表現，實質是中國化的開發性金融理論和實踐創新的外在表現。二是應考慮其過渡性。要充分考慮后金融危機時代的國情，在短期內開發性金融泛化具有一定的合理性，中長期漸進式的改革有助于問題的逐步化解。三是切實改進其負面效應。開發性金融泛化客觀上造成了與商業性銀行之間的不公平競爭，即開發性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點。在現實中，開發性金融機構左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開發性金融泛化應該通過完善法律和制度來進行。四是有計劃的推動開發性金融機構改革。在短期內，一個低成本的改革方案是將國開行商業性業務和政策性業務嚴格的劃分開來，分離賬戶分別監管，通過業務邊界來約束國開行的行為。長期內，在堅持政府意圖的開發性金融理念下，要嚴格界定政府與市場邊界，避免因為政府部門的行為缺乏約束，使開發性金融機構在支持政府的過程中被動成為政府過度干預市場的推手。

參考文獻：

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5.白欽先，劍眉.論政策性金融與商業性金融的相互關系[J].上海金融，2005（1）

6.李志輝，黎維彬.中國開發性金融理論、政策與實踐[M].中國金融出版社，2010

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【關鍵詞】進出口政策性金融；立法；法人治理結構；監督

一、當前我國進出口政策性金融機構立法的現狀及其問題分析

中國進出口政策性金融機構――中國進出口銀行成立于1994年，經過近20年的發展，我國進出口政策性金融機構已經初具規模，在籌集和吸收社會資金，促進國民經濟的發展，以及維護我國國家金融安全方面發揮著重大作用。但相對于其他西方資本主義國家而言，我國進出口政策性金融機構出現較晚，因此，關于我國進出口政策性金融機構立法還比較空白，其法律定位比較模糊，導致我國進出口政策性金融機構的發展仍不容樂觀，具體問題凸顯在以下幾個方面：

1.進出口政策性金融機構的立法缺失

自進出口政策性金融機構產生以來，為加強進出口貿易對本國經濟發展的推動作用，各國紛紛頒布了一系列法律法規。而自我國進出口政策性金融機構成立近20年以來，可以依照的法律法規卻仍然比較空白。迄今為止，我國進出口政策性金融機構專門的立法工作仍未完成，甚至連進出口銀行和出口信用保險公司的性質和發展方向都沒有通過法律進行明確。由于缺乏準確清晰的法律定位，我國進出口政策性金融無法充分發揮其應有的作用。

2.法人治理結構不完善，尚未建立有效的內部激勵和約束機制

由于我國進出口政策性金融機構立法缺失，導致其內部法人治理結構不完善。以中國進出口銀行為例，首先，其法人治理結構采取的是政府機關式的治理結構和管理模式，各級管理人員具有相應的級別，其內部某些“不合時宜”的職位仍在實行，使重大事項的行政決策具有濃烈的政治色彩；其次，機構內部尚未建立有效的激勵和約束機制，行政決策缺乏內部監督機制，導致某些職業道德素質較低的從業人員濫用權力，或者以不負責任的態度，僅憑自己的主觀意向辦事，導致出現行政決策缺乏科學性、合理性，甚至無法追究責任人的局面。

二、加強我國進出口政策性金融機構立法完善的對策

面對當前我國進出口政策性金融機構立法出現的一系列問題，脆弱的立法現狀已不能滿足我國對外貿易以及對外投資發展的需求。因此，加強我國進出口政策性金融機構的立法完善，是我國發展進出口貿易面臨的重大課題。對此，我國應該從以下幾個方面，加強我國進出口政策性金融機構的立法完善。

1.立法先行，適時調整，明確進出口政策性金融機構法律定位

立法缺失是影響我國進出口政策性金融機構發展和我國對外貿易安全的“罪魁禍首”，所以，加強立法完善，建立健全我國進出口政策性金融機構法律體系，是推動我國進出口經濟發展，促進我國國民經濟增長的首要任務。

根據準企業法人的法律定位，我們可以概括出我國進出口政策性金融機構具有顯著的政策性和金融性，因此，我們可以將進出口政策性金融機構定位于準企業法人，進行專項立法。立法要體現出機構以安全性、政策性、流動性、效益性為經營原則，實行自主經營、自擔風險、自我約束的市場化運作方式，以及由國家財政承擔政策性業務帶來的風險和虧損的性質。對已經設立的法律法規，國家應根據國內外的市場變化情況，以及我國的實際國情，對其不斷調整和優化，使之適應我國經濟的發展。

與此同時，立法應該協調好與《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行法》等相關法律的協調，避免規定上的相互沖突。

2.不斷調整和優化進出口政策性金融機構的法人治理結構

我國進出口政策性金融機構傳統的法人治理結構和管理模式，與現行的經濟體制已不相適應。《章程》中對中國進出口銀行法人治理結構已有明確規定：“中國進出口銀行設立董事會，實行董事會領導下的行長負責制，行長為法定代表人”。傳統的機構治理結構具有嚴重的行政色彩，使進出口政策性金融機構的政策性和金融性的特征表現不明顯。我國應該積極借鑒其他國家進出口政策性金融機構的法人治理結構的特點，在立法中確立合理有效的法人治理結構，并建立有效的激勵和約束機制，促使從業人員各司其職，各盡其責，確保行政決策的科學性和可靠性。

3.建立有效的內部監督機制，確保法律文件的有效執行

僅僅規范立法，調整法人治理結構，對促進我國進出口政策性金融機構的發展是遠遠不夠的。要確保法律法規的有效執行和實施，發揮其應有的作用，還離不開機構內部及外部對其監督管理。受進出口政策性金融機構法律定位特殊性的影響，各國一般依據本國設立的特殊的進出口政策性金融機構法，形成一種特殊的監督機制和監督權利機構，由國家最高立法機關、國家元首等不同政治角色對立法、行政以及人事任免等不同角度，對其進行監督。因此，我國可根據我國進出口政策性金融機構立法的特殊性，形成具有我國立法特色的監督機制，保證法律文件的有效實施。

三、結束語

隨著我國加入WTO以來，我國進出口貿易有了進一步發展，我國對外貿易業務量和對外投資活動逐年增加。我國只有不斷完善進出口政策性金融機構的法律體系，并嚴格執行，才能為我國對外經濟貿易的持久健康發展保駕護航。

參考文獻：

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[2]趙翠娜.我國政策性銀行改革問題研究[D].吉林大學，2011年

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一、引言

政策性金融是與商業性金融相互對稱、平行并列，并相互補充的一種金融中介形式。其較完整的定義可表述為：“政策性金融是在一國政府支持和鼓勵下，以國家信用為基礎，運用種種特殊融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠存貸利率或其他條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策或意圖而進行的一種特殊的資金融通行為活動。它是一切意義上的政策性貸款及一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼、債權重組、外匯儲備投資等一系列特殊性資金融通活動的總稱。”[2]這段權威的定義對政策性金融的內涵做了十分全面的闡釋，但由于政策性金融形態多樣、業務涉及面廣，其制度載體――政策性銀行發展歷史短，且正處于深化改革的探索發展階段，因此對政策性金融的科學認識及其規范建設，便不免常常存有明顯的認識偏差與意見分歧。

如何規范理論認識，充分發掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發，對其原理、功能、制度載體的構建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構造提供思路、方法；并且從金融協調可持續發展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構提供對策建議。

二、文獻綜述

Stiglitz（1998）根據不完全競爭市場理論，從理論角度論證了政策性金融的價值及作用。但圍繞政策性金融的大量實踐（黃達，2003），國外卻并未形成一個統一稱謂。由于存在政府的影響，因此許多學者將政策性金融界定為一種由公共部門主辦、控制或主導的金融中介形式，能夠實現某些特定戰略產業政策的特殊金融手段（小濱浴久 等，1994），甚至不乏理論和實務界人士簡單地將政策性金融直接等同于國家金融、政府金融，將其當做一種“財政性金融”（李志輝 等，2008）[1]。這類理論認識容易混淆財政與金融的本質區別，對政策性金融的功能定位容易產生偏差，乃至錯位。

科學的政策性金融理論，實際上是20世紀80年代末首先被我國學者提出的（戴相龍 等，1998；白欽先，1987、2010），理論提出之初即強調政策性金融與財政支付的差異，明確政策性金融的金融屬性，即其仍然具有金融業務的有償性及償還性[2]。隨著我國市場經濟制度的不斷發展與完善，政策性金融也仍然被許多學者當作是我國市場經濟和現代金融體系不斷創造、創新的重要組成部分之一（胡炳志，2003；李揚，2005、2008；王廣謙，2008）。在經濟轉型的過程中，在金融體制要向更廣闊領域深入改革之際，政策性金融體系的科學構建更顯重要而關鍵（賈康，2011）[3]。

關于如何發揮政策性金融的功能作用，促進我國的金融公平與經濟發展。中國人民銀行課題組（2006）從產業結構優化調整的角度，論證了政策性金融彌補農村金融市場缺陷的政策導向作用[4]；劉營軍 等（2011）則通過微觀調研，實證分析了農戶受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效帶動受排斥農戶，解決有效金融供給不足的問題[5]；景玉琴（2004）認為，中小企業的融資約束，也應該通過對政策性金融體系的完善加以解決，如發展中小企業政策性金融機構，完善信用擔保制度及體系，加強政策性與商業性金融的協調配合等[6]。同樣，圍繞戰略性新興產業的培育、發展和升級，政策性直接金融和政策性間接金融的引入，可以適時形成與需求相適應的金融支持（顧海峰，2011）[7]。

對政策性金融研究關注更多的集中在政策性銀行的發展改革方面（張濤 等，2006）。通過國際同業間比較，丁振京（2013）為我國農業政策性金融制度的完善尋找了解決辦法[8]。李志輝 等（2008）基于開發性金融理論，為中國農業發展銀行的“職能調整、業務拓展、資產整合、風險監管”等方面設計了戰略改革措施[9]。

綜合和比較對政策性金融的研究可以發現，肯定政策性金融（功能）的觀點認為，政策性金融是財政和金融的“巧妙”結合體與統一體（白欽先 等，2010）。通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優勢，有力扶持“強位弱勢”群體①的發展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續性時，往往會強調“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關注政策性金融的制度載體――政策性銀行的財務可持續性。他們認為政策性金融存在經營機制問題，應改革其傳統的委托體制；而開發性金融是政策性金融改革發展的更高階段，能保證機構經營業績，且是市場建設的“開路先鋒”[1]。

本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經營效率，在實現政策目標，達成金融公平的同時，也實現金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下[10]。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業務對象群體。目前，我國經濟金融的轉型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業、低收入者和“三農”發展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內生需求。為何商業性金融業務不構成與政策性金融業務的競爭、替代關系②，而是相互補充、協調合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發展階段，而只是政策性與商業性金融業務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。

以金融功能的作用機制為視角，政策性金融的理論基礎涉及經濟金融、金融風險管理和普惠金融等多個領域。

1. 政策性金融的經濟金融理論基礎。政策性金融的服務對象是通常金融業務中的“強位弱勢”群體，其所面對的金融市場是非完全競爭市場。金融約束理論認為，非完全競爭市場的市場機制很難發揮作用（Hellman et al，1997），因此針對市場無效部分，政策性金融在不與商業性金融進行業務競爭的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔擔保保險責任，通過特殊金融安排可發揮資源配置導向的作用。

同時也由于缺乏市場機制的作用，以及“強位弱勢”群體自身的信用信息不完全，使得“強位弱勢”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglits et al，1981；Bester et al，1987）。由于“強位弱勢”群體或處于國家戰略經濟地位，或關乎國計民生重要部門、關乎社會公平，因此其消費的金融產品就不同于“私人產品”，而是具有了“準公共產品”的特征。公共產品的生產存在著市場失靈，其供給難以滿足實際需求，這就為政策性金融的進入預留了市場空間。更重要的是，在資源配置目標上政策性金融追求的是社會整體合理性，而不主要是經濟有效性，這對商業性金融機構來說，是無意也無力承擔的。因此，政策性金融功能是補充而不是取代商業性金融功能，二者的協調合作對我國整體經濟來說具有重要意義。

2. 政策性金融的風險管理。與商業性金融不同的是，人們對政策性金融的研究會較少關注其風險管理問題。但從我國政策性金融機構的實際運營來看，實則不然。政策性金融作為金融業務形式，天生就必然需要面對收益風險的權衡問題。政策性金融機構要發揮其金融功能，發揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風險管理相關的資金來源、項目選擇、風險識別控制，以及自身經營管理機制等問題。更進一步地，政策性金融要發揮金融協調職能，實現金融效率和金融公平的統一，發揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風險分擔的視角來重新設計其金融實現的內容與形式（賈康，2011）[3]。

3. 政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務的可得性（低收入或弱勢群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會生產性投資（如教育和創業）的機會。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會導致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經濟發展，降低商業性金融的金融效率（Demirguc-Kunt et al，2013）[11]。我國正處于產業升級和經濟轉型時期，市場機制仍不完善，經濟發展差異大，結構性矛盾多，地區金融發展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國必須發揮金融公平與金融協調的資源配置作用，促進金融普惠發展，彌補市場機制的缺陷③（白欽先 等，2010）[12]。

四、政策性金融功能與資源配置目標

政策性金融可以看作是財政與金融的某種結合，但不同于無償撥付的財政，也有別于利潤優先的商業性金融，其對資源配置的回報要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會讓政策性金融陷入資金預算的“軟約束”。在改革“轉型”時（如政策性銀行）又容易矯枉過正，過度追求“市場化”目標，利用政策優勢來進行市場競爭。這讓政策性金融的功能發生了異化與弱化，偏離了它本來的宗旨及目標。有學者指出[12]，政策性金融功能的核心是對“強位弱勢”群體的金融支持，是對社會經濟合理性目標的滿足；支持戰略性、重點項目，實現金融排斥的金融公平。財務盈利并非不重要，但要權衡政策目標的社會價值、項目風險以及對于風險的分擔。

1. 地方政策性金融的經營特點及其功能表現。事實上，如果從地方金融的成效來看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，表1歸納了省級政策性金融的若干經營特點。從表1可以看到，在地方金融中政策性金融也是以戰略性重點項目作為其主要的金融支持對象，政策性銀行的經營業績穩中有升，支持實體經濟的能力也不斷增強，但相比較其宗旨與目標，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰略、重點項目，但覆蓋面較小，中長期貸款投放的行業占比仍不足20%；（2）支持的項目常常是國家、省、市重點項目，或有國有經濟背景，或為行業龍頭企業，真正“強位弱勢”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機構數量（包括機構設置）相對缺乏，資本金和資金來源較為有限，業務上的競爭機制④更處于“空白”；（4）和商業性金融一樣，政策性金融雖創新了各項“債權保障”措施，但針對政策性金融的風險分擔機制卻仍未形成；（5）“三農”、低收入者和小微經濟，仍是金融支持最薄弱的領域，彌補商業金融缺陷的金融公平仍難實現。

2. 政策性金融的資源配置目標――效率或公平。圖1是政策性金融與中長期貸款投放的增長率對比，圖中兩條增長率曲線的走勢變化較為一致，但政策性金融的貸款增長率相對更為平穩，具有一定逆周期、穩經濟的宏觀調控作用。這一對比說明：（1）政策性金融和商業性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競爭關系，其效果要大于兩者間的互補關系。（2）政策性金融的中長期貸款在有助金融公平的同時，也有助于長期的金融穩定。

從貸款投放地區來看，政策性金融與商業性金融也存在著較大的相關性。圖2將貸款投放地區劃分成浙江省的11個地市（順序為杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水和舟山），以國家開發銀行為代表，將政策性金融和商業銀行的地區貸款投放進行了對比。圖2中的曲線變化關系說明，二者在貸款投放上具有相似的地區偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢”地區、“弱勢”項目和“弱勢”群體，實際更難獲取政策資金的支持。

3. 政策性金融的金融協調。通過貼息、信用擔保、銀團貸款，或銀政企融資平臺等方式，政策金融能吸引商業金融和聚合社會資本，發揮金融協調功能，實現銀行資金和民間資本的聯合、共贏。其中，“政策引導”與“風險共擔”是政策金融制度的關鍵。

然而，限于體制、機制等多方面原因，現有的政策性金融體系實際較難承擔起金融協調的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團貸款金額分別只有8億和25.12億，占貸款總額的比率也分別只有0.3%和0.79%。

五、政策性金融的體系和功能重構

如上文所述，我國政策性金融實現功能重構的關鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國政策性銀行的改革實踐歷程來看，指望幾家股份制的企業實體承擔起全部的社會金融職能顯然并不現實。

從金融公平和金融效率的目標出發，本文為我國政策性金融的體系和功能重構提供如下的發展思路：

（一）通過金融合同和融資模式創新，實現政策性金融的風險分擔

提倡通過股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項目進行融資，或提供金融服務（包括擔保、保險、支付結算等）。資金的來源應多元化，由借款人（提供擔保）、政府和金融機構共同承擔，以此形成激勵相容和風險共擔的機制。

（二）引入政策性金融業務的競爭機制，打破業務壟斷

政策性金融的改革應以政策性金融功能的實現為首要目標，而不是去維護政策或業務的權威。通過招投標等競爭機制，來選擇確定最具經營優勢和金融效率的業務承擔者，打破政策性金融業務的壟斷。

（三）鼓勵組建地方性的中小金融機構，形成地方金融中的政策性金融體系[13]

推動銀行網點、中小銀行和信用擔保機構的設立。通過社會信用體系建設的政策及條件，為地方金融生態的形成培育成長沃土。

通過政策性業務的分賬管理、單獨核算，整合地方性中小金融機構成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業務，而且能為金融風險的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財政支持和地方政府主導

通過制度建設或立法約束，保證公共財政對政策性金融業務的資金支持，向業務經辦機構提供直接的貼息、財政貸款或定期的資本金補充。

鼓勵地方政府在政策性金融業務中發揮積極的主導作用，明確政策目標、篩選監管項目和制定風險補償的辦法。通過發揮政府信用優勢，搭建融資合作平臺，實現信息共享和業務合作。

（五）由被動選擇項目轉向主動項目推薦

即賦予金融需求者主動申請政策性金融支持的機會和渠道（通過政府部門或金融機構）。政策性金融體系所需完善的是明確政策、統一標準、減少環節、創造條件，借助政策性金融體系和新金融技術，為受排斥的“強位弱勢”群體提供低成本、無差異的政策性金融服務。讓金融普惠在效率中產生，讓金融公平于政策中實現。

注釋：

①這里的群體是指符合社會經濟政策目標，關系國計民生的特定產業、領域或企業、個人等對象。

②商業性金融機構和政策性金融機構之間卻仍然可能因業務招投標而形成競爭與合作的關系。

篇9

[關鍵詞]政策性銀行;關鍵轉型期 ;政策取向;發展模式

一、三年來國家開發銀行商業化轉型的實踐

國家開發銀行(以下簡稱開行)成立于1994年,是直屬國務院領導的政策性金融機構。成立16年來,開行的業務領域從“兩基一支”等重大建設項目,擴展到歷屆政府所關注和力爭解決的中小企業、中低收入家庭住房、“三農”、助學貸款等社會民生領域和國際業務,成為我國中長期投融資領域和對外合作的主力銀行。截至2010年3月底,開行的資產總額4.6萬億元,其中人民幣貸款余額3.2萬億元,外匯貸款余額超過1010億美元,金融債券余額3.3萬億元,資本充足率11.6%,不良貸款率僅為0.9%,撥備覆蓋率達到277%,2009年實現凈利潤超過300億元,[1]保持了優良的經營業績。

2007年,根據國務院的部署,國家開發銀行開始推行商業化運作。3年以來,面對國際金融危機和國內外復雜多變的經濟形勢,開行充分發揮中長期投融資在逆經濟周期波動中的調節作用,積極貫徹國家“保增長、擴內需、調結構”的戰略部署,成為政府應對危機的重要政策工具;與此同時,抓住國際金融危機導致資源價格大幅下跌的歷史機遇,成功運作了中俄石油、中巴石油等一大批具有國際影響力的“貸款換資源、貸款換能源、貸款換市場”的戰略性重大項目,充分體現了開發性金融的獨特優勢和機構價值。在此期間,逆勢中推進的商業化運作也取得階段性成果,股權結構和治理結構得以改進,科學決策機制不斷優化,綜合化經營的業務協同優勢更加明顯,在商業化改革中沒有剝離一分錢的不良資產。但實事求是 的講,3年來,隨著改革的不斷深化,開行面臨的新風險不斷凸顯,深層次矛盾不斷積累,改革成本和制度轉換成本不斷加大,開行的商業化轉型進入到關鍵轉折期。

二、國家開發銀行改革進入關鍵轉型期的本質特征

(一)國際因素:國際金融危機以來,政策性金融機構、國家信用、市場化運作重 新出現相互交織融合的新動向

一是歐美各國政府重視采用政府信用,甚至采用注資、擔保、增信、接管、購買債務等直接 救市手段,增強金融機構,特別是帶有政府背景的金融機構的信用,并迅速 穩定了金融體系。比如英國政府向皇家蘇格蘭銀行注資455億英鎊,使其國有化比例達到84% ;美國政府向花旗銀行注資450億美元,并對其3060億美元的有毒資產提供擔保,接管了陷 入困境的“房利美”和“房地美”,維持其準級的機構債信,取消了對其未來三年的資 助上限。

二是政策性金融機構的作用進一步顯現。比如作為日本“國策銀行”①――日本興業銀行 雖然早 從2000年開始民營化轉型(后更名為瑞穗實業銀行),但在債券籌資和拓展海外業務上,仍 然享有日本政府強有力的隱形信用支持。國際金融危機以來,在日本政府的授意和窗口 指導下,瑞穗實業銀行對陷入危機的大型企業和實體經濟采取了一系列的政策性救助措施。

2010年1月,根據日本政府“必須保證航空業繼續正常運行"的要求,瑞穗實業銀行牽頭組成 銀團向困境之中的日本航空公司(JAL)提供2000億日元的貸款承諾,并為其債務提供擔保 ,成為日本政府應對日航危機的重要金融工具。德國復興信貸銀行向危機中 的金融機構提供了122億歐元的援助,并負責管理德國政府1000億歐元的企業救助基金。

反思和借鑒應對危機的經驗教訓,各國政府開始重新審視并重新定位政策性金融機構的作用 與價值,特別是在經濟危機時期的制度安排。歐美各國政府對政策性金融體系的重構,直 接影響到中國金融改革的決策層和金融監管機構對政策性銀行的改革方向和最終定位,并導 致目前改革方向的暫時“缺失”。

(二)制度因素

長期以來,我國對儲蓄類商業銀行的制度安排比較健全,但卻一直沒有建 立與開發性、中長期、批發性、債券融資等與政策性金融特征相適應的制度安排、監管標準 和法律規定,比如對承擔政府使命的業務缺乏明確的政策補償、缺乏持續的資本補充機制和 渠道、對債券銀行的債信缺乏全面的通盤規劃和制度說明、對中長期批發性業務缺乏區別于 商業銀行差異化的監管指標和評價標準、對開發性金融的創新模式缺乏專利保護等。這些 制度安排的“缺失”,導致國家開發銀行的改革得不到持續的制度保障,改革方向不斷出現 爭議和偏離,改革的成本和隱含的危機不斷累積和擴大。

(三)改革關鍵轉型期的本質特征

改革方向的 “暫時缺失”與外部制度安排的 “長期缺 失”,這“兩個缺失”的同時并存是國家開發銀行改革進入關鍵轉型期的本質特征。導致出 現“兩個缺失”并存的根本原因,是后危機時代中國政策性銀行改革的探索性、復雜性和 艱巨性的經濟規律使然,而并非人為因素。這時候,如果在改革方向上不予以明晰,在 外部制度安排上不予以明確的話,國家開發銀行的可持續發展甚至生存都將處于危險的邊 緣,甚至影響中國整個金融體系的穩定。

三、 對處于關鍵轉型期的國家開發銀行改革的分析與評價

毫無疑問,處于關鍵轉型期的國家開發銀行,國家銀行的性質沒有變,其服務于國家中長期戰略的目標沒有變,從事“兩基一支”、基層民生金融、“走出去”的開發性業務沒有變,債券銀行的籌資渠道沒有變、中長期批發性的業務模式沒有變。“國家開發銀行”的名稱和定位,決定了開行就是要用開發性金融的方法,想國家之所想,急國家之所急,圍繞國家中長期發展戰略和目標發揮作用,切實實現和維護好國家核心利益,這是開行的責任和價值所在。[3]但是,為完成這一任務所必須解決的問題和外部的環境發生了變化。2007年之前,開行一直在立足于政策性銀行框架下從事開發性業務,2007年之后,開行則要不斷適應在商業銀行框 架下從事開發性業務。但無論在哪種框架下,有四點是必須要予以澄清的。

(一)政策性銀行的商業化轉型不是簡單的“去政府信用化”

實踐表明,政府信用是維護金融市場穩定的最后一道防火墻,它具有不隨市場波動的能力, 是保持市場系統性穩定的基礎。總結國外政策性金融機構的轉軌實踐,反思這次金融危機的經驗教訓,我們得到的基本經驗就是:無論在發達國家還是發展中國家,開發性金融機構是政府信用的重要載體,是嫁接政府和市場之間的橋梁,是平抑經濟周期波動、穩定市場信心的重要手段。居安思危,未雨綢繆,我們不僅要考慮經濟增長時期,而且更要考慮在經濟下行和危機時期的制度安排。通過政府信用和開發性金融機構的有效融合,達到既防控風險、又體現政府意圖的目的。比如作為日本“國策銀行”①――日本興業銀行從2000年開始民 營化轉型(后更名為瑞穗實業銀行),但在債券籌資和拓展海外業務上仍然享有日本政府強有力的隱形信用支持。[4 ]國際金融危機以來,在日本政府的授意下,瑞穗實業銀行對陷入危機的大型企業和實體經濟采取了一系列的救助措施。2010年1月,根據日本政府“必須保證航空業繼續正常運行"的要求,瑞穗實業銀行牽頭組成銀團向困境之中的日本航空公司(JAL)提供2000億日元的貸款承諾(約21億美元),并為其債務提供擔保,成為日本政府應對日航危機的重要金融工具。

政府信用在國家開發銀行的商業化轉型中的作用更為明顯。開行是中國最大的金融債券發行行,如果簡單的“去政府信用化”,硬性切割國家信用在開行轉型期和轉型后的連續性,必將造成3.3萬億存量債券的大幅貶值,數千億新增債券的發行困難,開行資金鏈的斷裂將波及整個金融系統,形成系統性風險,進而危及國家的經濟安全。

(二)開發性業務與商業化運作不是相互排斥,而是相互兼容

開發性業務就是在中國目前的國情和發展階段下,把政府的組織優勢和開行的融資優勢相結合,把服務國家戰略和商業化運作相結合,通過構造市場化融資平臺,發揮融資先導作用,以融資推動整合資源,打通和培育商業金融不愿進入的瓶頸領域,變為商業運作和可持續發展的競爭性成熟領域,積極承擔社會責任,并為實現國家戰略和政府意圖提供強有力的金融支持。[5]簡單的講,開發性業務就是政府財政力所不及、商業銀行不愿意做、資 本市場無法覆蓋,沒有成熟的信用、機構、制度、市場建設的戰略性或導向性業務。商業化運作,通俗的講就是按照銀行規律辦事、防范風險、講求效益、確保貸款項目陽光運作,保證國有資產保值增值。多年來,開行良好的經營業績以及在電力市場、城建領域、 助學貸款、國際合作業務的成功實踐表明,無論是在政策性銀行框架下,還是在商業銀行框架下,開發性業務與商業化運作能夠有效融合、相互兼容,發揮協同作用的,這也必將是政策性銀行商業化轉型后的必經之路。

(三)開發性業務在中國現階段不是或有或無,而是大有作為

1.中國的國情和發展階段決定了中國將長期處于工業化、城市化的建設階段,這與西方發達國家后工業化、消費經濟階段的金融需求有根本不同。開發性金融機構在中長期投融資領域的獨特優勢,決定了在推進中國城鎮化、促進區域協調發展、轉變經濟增長方式等領域具有不可替代的作用。[6]此外,與中長期債券融資相匹配的中長期大額信貸投資 ,有效避免了商業銀行“短貸長借”的期限錯配風險。

2.開發性金融機構“保本微利”與“承擔社會責任”的經營理念和上市后的商業銀行“利潤最大化”的經營目標有根本不同。因此,開發性金融機構在融資支持基層民生業務、中西部、“三農”、資源開發等薄弱環節和瓶頸領域,在融資推動信用建設、構建健康市場主體的制度領域,具有天然的內生動力。

3.中國經濟社會發展的不平衡性和多樣性,決定了金融生態和金融體系的多樣性。實踐證明,功能完善的金融體系既要有中短期的儲蓄銀行,又要有中長期債券銀行。中國不缺乏同質化的零售銀行和儲蓄銀行,過度競爭理論告訴我們:清一色商業銀行之間的過度競爭反而不利于金融資源配置效率和金融體系運行效率的提高。開發性金融機構與商業銀行的特點有根本不同,它承接了中長期投融資領域內的優勢,保持了中長期債券銀行的特點,貫徹國家意圖,緩解社會瓶頸,有利于形成分工合理的金融布局,有利于在經濟下行期平抑經濟非理性波動,穩定市場信心。[7]

4.開發性金融機構具有服務國家“走出去”戰略的特殊優勢。國際市場中“貸款換資源、換能源”重大項目多是國家戰略性、政策性業務,中資企業的國際并購業務和資本、產品與服務的國際化往往受到西方國家在政治、外交、經濟上的重重阻攔。工、農、中、建等商業銀行大多已經上市,受外資股東、治理結構和信息披露的限制,不適合承擔此類業務。而開行具有中長期項目運作優勢,具有國際慣例所認可的開發性機構優勢,具有成功運作多個重大項目的先行優勢。目前正是中西方力量此消彼長,我國在經濟上爭奪更大話語權的歷史契機,也是算政治利益帳、算國家戰略帳、算利益全局大帳的關鍵時刻,如果能給予開行大額外資資金來源等政策支持,則一定能夠為國家謀求更大利益。

(四)處于關鍵轉型期的開行改革具有制度性和系統性特征

處于關鍵轉型期的國家開發銀行,其改革是具有制度性和系統性特征的。任何單一層面上的舉措,都不可能使轉型順利進行。我們分析的邏輯為:

1.通常業務模式舉措得當,能使開行進入新的“利潤空間"。但是,國家信用的缺失、持續的資金來源與資本補充機制的缺位,足以使得開行開創的新事業和提升的高效率化為烏有。

2.新定位的調整和重構,可以明確改革方向,釋放組織效率。但是,定位的調整和重構存 在著一條底線,這就是與中長期、債券類銀行向適應的制度安排和監管標準。缺失或背離這條底線,將無法激活現有模式的活力,無法客觀評價真實績效,導致開行競爭能力下降甚至影響生存,為進一步的改革設置障礙。或者說,今天取得的所謂“改革成果”,將成為下一步改革的對象。

3.對“商業性”機構屬性考慮的過多,可能會導致短時間內效率的提高。但是,離開了開發性金融業務,我們無法告訴各部門做什么是正確的,怎樣做是合理的,做到何種程度是可以接受的,這使得“商業化”的改革難以到位,不足以形成組織力量,去實現整體的戰略目標。

鑒于此,處于關鍵轉折期的開行改革路徑也變得清晰,那就是:必須從機構定位、制度安排、監管標準、業務重點、發展模式等多個層次上做出系統的思考,才能抓住關鍵,找到系統的突破口,成功地走向未來。[8]

四、 國家開發銀行成功走向未來的政策選擇和發展模式

(一)主管部門應明確國家開發銀行的定位和改革方向

定位:開發性金融機構,而非單純的商業銀行;改革方向:在商業銀行框架下,開發性 業務的商業化運作。在開發性金融機構的定位下,開發是國有全資的,主要從事中長期投融資領域,保持中長期債券銀行的特點和優勢,發揮開發性業務與商業化運作的協同作用,服務國家發展戰略和長期目標,積極承擔社會責任,緩解社會發展瓶頸制約。

(二)保持國家信用的連續性,建立與中長期、債券銀行相適應的制度安排

從目前開行改革的風險看,債信和國家信用的連續性問題是最亟待解決的當務之急。第一,對債券銀行給予政府信用支持,既是保障債券銀行穩定運行的基礎,又是國際慣例的通行做法。考慮到未來經濟形勢面臨極大不確定性,為保持我國債券市場和金融市場的穩定性,建議繼續保持政府信用在開行債券籌資中的連續性。第二,擴大開行債券籌資的發行渠道,直接吸納社會投資者、機構投資者的資金,提高資金來源的穩定性。第三,對大額外匯資金來源給予政策支持。

(三)建立穩定的資本金補償機制,近期內不宜上市或引入國外戰略投資者

開行作為國有全資的政府的金融機構,擔負開發性業務和履行社會責任的職能,資本市場高盈利回報的要求和信息披露的限制與開行的機構定位不符合,外資股東的掣肘也不利于開行貫徹國家戰略。因此,建議在資本金補充機制上,一方面采取“放水養魚”的政策,給予稅收返還、減少分紅、股東持續增資等扶持措施;另一方面“廣開財路”,積極引入社保基金 、地方政府注資等帶有國家性質的戰略投資者,增強開行可持續發展能力。

(四)建立區別于傳統商業銀行的監管標準

1.在資產負債比例管理、貸款集中度、收益率等核心監管指標方面,建立與儲蓄類商業銀行差異化的監管標準。

2.完善與支持發展、承擔社會責任相適應的非經濟因素的評價體系。

3.完善與“走出去”和國際合作業務相匹配的監管標準。

4.完善對混業經營模式下的金融控股集團的監管標準。

(五)業務模式上大力推動銀團貸款業務

大力拓展銀團貸款業務是開行在信貸限額約束下迅速做大資產規模和突破貸款集中度約束的現實選擇。借鑒日本興業銀行等國外政策性銀行的轉型經驗,第一,成立獨立的銀團業務部門專業推動銀團業務;第二,采用雙重記帳的利益分配制度實現不同部門的密切合作;第三,通過人員交叉派遣和雙重考核機制的人事制度打破不同部門利益界限和框框。[9]

(六)打造國際一流的、金融控股公司下的混業經營的發展模式

此次國際金融危機的一個直接后果就是推動了金融機構從分業經營走向混業經營。國際一流金融集團大多采用金融控股公司框架下的混業經營模式。比如日本瑞穗金融集團,包含銀行、證券、信托、其他業務等四大板塊,以及瑞穗實業銀行、瑞穗銀行、瑞穗證券、瑞穗信托四大具有獨立法律地位的核心子公司。②

借鑒從國際一流金融機構的發展模式,國家開發銀行改革的現實選擇必然是從政策性銀行走向商業銀行框架下的開發性金融機構,從單一信貸業務走向混業經營,從國內優秀銀行走向國際一流金融機構的歷程。其發展模式,要走“混業經營 + 資本經營 + 國際化經營”之路;在組織結構上,要采取金融控股公司下“銀行母公司―非銀行子公司”的模式;在經營策略上,主要從事中長期業務和基層金融民生業務,通過打造完整的金融產業鏈,形成“銀行業務+投資銀行+管理資產”的業務模式。

注 釋:

①日本興業銀行由于具有政策性背景的中長期信用業務又被稱為“國策銀行”,即貫徹政府政策,介于政策性銀行和商業銀行之間,又被稱為準政策性銀行。

②瑞穗實業銀行在中長期信用和大客戶融資中具有優勢,主要從事公司業務和海外業務;瑞穗銀行則在日本國內零售業務和中小企業業務中保持著領先地位。

主要參考文獻:

[1]2009年國家開發銀行年報,[N/OL]. 省略,2010.04.07

[2]陳 元. 后經濟危機階段:加速發展路徑的強制性變遷 [J]. 管理世界,2009(9).

[3]蔣超良在國家開發銀行2009年社會責任報告會答謝詞,[N/OL]. ,2010.04.07

[4]日本瑞穗實業銀行瑞穗綜合研究所. 關于原日本興業銀行的資金籌措及銀行 資產負債管理(ALM) ,[R],2008.03,7-9

[5]國家開發銀行 中國人民大學聯合課題組. 開發性金融論綱 [M].北京:中 國人民大學出版社,2006.

[6]陳 元.后經濟時代的中國經濟發展[N]. 金融時報,2009-12-4.

[7]姚中民.政策性銀行向開發性金融機構轉型的思考[J].理論前沿. 2006(9).

[8]孫 杰.國家開發銀行商業化運作的框架性構想[J].金融研究,2007(4).

[9]賀 晨,孫 杰.瑞穗金融集團整合經驗和轉型歷程[J].現代日本經濟,2009(1) .

The Policy Orientation and Development Model of China Development Bank in the key Transition Period

―― The Reform Strategy of Chinese Policy-Related Bank

He Chen1 Sun Jie2

篇10

作為技術、資金密集型產業，電動汽車產業的發展與金融支持密不可分。而電動汽車產業的特征決定了其在金融支持方面與其他產業的區別，具體來說具有戰略導向性、高投入和高風險性和產業鏈變革性。

1電動汽車產業發展的金融支持結構及功能

電動汽車產業發展的金融支持是通過把政府產業金融支持政策和市場金融支持相結合，政府部門、政策性金融機構發揮政策性引導作用，在產業初期更多地給予企業政策性資金補助，打好產業基礎；隨后市場性金融主體，如風投基金、商業銀行等在政策的引導下給予產業融資。

金融支持主體按照其是否以盈利為目的，劃分為政策性金融支持主體和市場金融支持主體，前者包括政府部門和受政府部門管理的政策性金融機構，如政策性銀行、中國出口信用保險公司（政策性科技保險）、政府引導的產業基金和創投基金管理公司；后者則由商業銀行、輔助中介（信用擔保公司、會計事務所等）、保險公司（科技商業保險）、資本市場參與者（風險投資基金管理公司、全國性證券交易所、地方產權交易所等）組成。[1]

金融支持產業發展的功能來自于政府和金融市場特有的機制。圍繞政府的引導機制和金融市場的資金支持、風險控制、資源優化配置的機制，歸納出金融支持的四大功能：政策性金融支持的引導功能、金融市場的籌融資功能、金融市場的資源優化配置功能及金融市場的風險控制功能。[2]

金融支持電動汽車產業發展；電動汽車得到發展又反過來帶動金融發展。一方面，政策性金融支持的引導功能以及市場性金融支持的籌融資、資源配置、風險控制功能，金融支持給電動汽車產業發展的各個階段提供融資；另一方面，電動汽車產業發展必然帶來新的融資需求，以及經濟的增長和技術的創新，這反過來帶動金融服務創新以及金融規模的壯大和技術的革新。

2基于生命周期的電動汽車產業演化進程

電動汽車產業在整個產業周期演進過程中，按照它的發展規模和發展潛力可以分為如下四個時期：培育期（含種子期、初創期）、成長期、成熟期、衰退期。從培育期的種子期開始到成熟期，產業都處于高速增長期，處于成熟期的產業既有可能進行新一輪的創新活動而進入新一輪的種子期；也有可能缺乏創新和增長力而跌入衰退期，衰退期的產業要么像成熟期那樣進行產業的轉型升級，要么就可能陷入不斷衰退的境地直至完全退出。

（1）培育期：處于該時期的電動汽車產業發展潛力大，但企業可供擔保抵押物有限，而其擁有的技術市場應用前景還不明朗，價值評估難度大，作為以盈利為目的的市場金融主體尤其是商業銀行，處于穩健經營規避風險的目的，對這個時期的電動汽車產業投資興趣不大。此時更多的是政府政策性資源的投入以及部分追求高收益的風險投資基金參與。

（2）成長期：該時期的電動汽車產業處于高速發展時期，產品得到市場的認可，可以進行大規模的生產和產業化運作。這一時期伴隨著產品的推廣，企業資金的缺口越來越大，亟須快速的資金補充。此時一方面對未來前景普遍看好，出于減少股權稀釋，維護控制權的目的，企業管理者不愿輕易地進行股權融資；另一方面處于成長期的企業債券融資成本較高，融資規模和時效性有限。而這個時候商業銀行的貸款可以發揮最大效用，因為成長期的電動汽車產業風險已經較培育期大大降低，且有相關得到了市場的價值評估的產品做抵押，商業銀行的信貸介入解決了企業的短期資金缺口，而且自身得到了收益。在成長期的中后期，企業普遍爭取上市以求獲得更多融資途徑。

（3）成熟期：該時期的電動汽車產業在經濟中處于主導地位，企業融資的目的更多的是為了降低融資成本，維護市場地位。因此，處于成熟期的電動汽車產業一方面通過在股票市場發行或增發新股；另一方面利用自身違約風險低，市場認可度強，信用評級高的特點在債券市場發行公司債，通過上述方式從市場獲取廉價資金替換原有的高價資金以及進行收購、并購等交易進一步加大產業規模，甩開潛在的競爭者。

（4）衰退期：經歷了成熟期后，如果企業無法進行產業升級和更新換代，就會步入衰退期，直至被淘汰或替代。此時，不管是政策性金融還是市場性金融均趨向萎縮。

3電動汽車產業的金融支持匹配理論模型

結合電動汽車產業在不同發展業態的金融需求分析，以及上文所述的各個主體在不同階段發揮的作用，構建如圖1所示的金融支持匹配理論模型：