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篇1

關(guān)鍵詞 社區(qū)矯正 法律監(jiān)督 檢察監(jiān)督

中圖分類號：F592 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、社區(qū)矯正法律監(jiān)督概述

社區(qū)矯正是由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，將矯正人員即將那些不需要、不適宜監(jiān)禁或繼續(xù)監(jiān)禁的罪犯放置于社區(qū)內(nèi)，由專門的政府機(jī)構(gòu)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在法定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，對刑罰目的的實(shí)現(xiàn)，刑罰輕緩化的推行、刑罰結(jié)構(gòu)的完善等具有重大的意義。

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對社區(qū)矯正進(jìn)行監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。社區(qū)矯正法律監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，與社區(qū)矯正執(zhí)行部門相互信任，相互配合，在有效利用現(xiàn)有人力、物力、條件資源的情況下，科學(xué)合理地加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作方式，履行好法律監(jiān)督職責(zé)，依法監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正工作依法開展。同步加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督，既是法律規(guī)定的需要，也是司法實(shí)踐的需要，維護(hù)司法公正的需要。

社區(qū)矯正法律監(jiān)督的核心目的是通過監(jiān)督促進(jìn)和加強(qiáng)社區(qū)矯正工作依法開展，督促糾正社區(qū)矯正中的脫管、漏管現(xiàn)象，維護(hù)和保障社區(qū)矯正對象的合法權(quán)利。主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：法院、監(jiān)獄、看守所將社區(qū)服刑人員的交付執(zhí)行活動(dòng)，司法行政部門對社區(qū)服刑人員變更矯正（如減刑、收監(jiān)執(zhí)行）和結(jié)束矯正活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督、教育矯正社區(qū)服刑人員的活動(dòng)等。

二、社區(qū)矯正監(jiān)督法理依據(jù)

刑法和刑事訴訟法明確了社區(qū)矯正的法律依據(jù)。《中華人民共和國刑法》規(guī)定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正。《中華人民共和國刑事訴訟法（2012年修正）》第二百五十八條規(guī)定對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。這為社區(qū)矯正提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著我國社區(qū)矯正法律制度的正式確立，為改革和完善我國刑罰執(zhí)行制度奠定了重要的基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督的憲法法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)是我國憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其中刑罰執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要職能之一。社區(qū)矯正是我國刑罰執(zhí)行制度的一項(xiàng)重大成果，是一項(xiàng)新的刑罰執(zhí)行方式，理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《中華人民共和國刑事訴訟法（2012年修正）》第二百六十五條規(guī)定：人民檢察院對執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。

最高人民法院等聯(lián)合制定的法規(guī)規(guī)章為社區(qū)矯正及社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了可操作性規(guī)范。如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部頒布的《2012年社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第二條第三款規(guī)定：人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督。第三十七條規(guī)定：人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正、整改，并將有關(guān)情況告知人民檢察院。

三、社區(qū)矯正監(jiān)督模式

社區(qū)矯正監(jiān)督是新興的檢察監(jiān)督。各地檢察機(jī)關(guān)因地制宜、立足實(shí)際，探索了多種模式，創(chuàng)造性的開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作，已經(jīng)將監(jiān)督觸角延伸到社區(qū)一線。

一是直接將社區(qū)矯正監(jiān)督權(quán)劃分到監(jiān)所檢察部門統(tǒng)籌實(shí)施。監(jiān)所檢察部門是檢察機(jī)關(guān)依照法律履行刑罰執(zhí)行監(jiān)督的專門部門，而社區(qū)矯正是一種新的刑罰執(zhí)行方式，因此，監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督具有先天的優(yōu)勢。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來看，大部分監(jiān)所檢察部門的工作重心都放在了對監(jiān)所的監(jiān)督，而缺乏更多的力量對在社區(qū)服刑的社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督，使得對社區(qū)矯正人員的監(jiān)督不到位，不能充分對社區(qū)矯正工作進(jìn)行監(jiān)督。

二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立社區(qū)矯正檢察科，配置專職檢察干警專門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。社區(qū)矯正檢察科的設(shè)置順應(yīng)了對社區(qū)矯正工作監(jiān)督的要求，能夠集中力量統(tǒng)一對司法所進(jìn)行檢察監(jiān)督，卓有成效地開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作。但是，囿于機(jī)構(gòu)、編制等的限制，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置社區(qū)矯正檢察科不具有普遍性。

三是檢察機(jī)關(guān)在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)置社區(qū)矯正檢察室。（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正檢察室雖然可以普遍有效地對社區(qū)矯正工作進(jìn)行監(jiān)督，但是存在很大的局限性。社區(qū)矯正檢察室人員要求、經(jīng)費(fèi)支持等較高，相對于檢察機(jī)關(guān)的總體人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置，不現(xiàn)實(shí)。諸如有的基層檢察院只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了社區(qū)矯正檢察室，沒有配備專職的檢察干警在檢察室上班，這就使監(jiān)督的效果大打折扣。

四是由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室協(xié)助開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室協(xié)助開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，符合實(shí)際，有必要性和合理性。首先，2010年10月，最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作是（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能之一，這為（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了法律依據(jù)和政策依據(jù)。其次，接觸社區(qū)矯正人員，檢察監(jiān)督的主要方式還要通過下基層來落實(shí)，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，工作協(xié)調(diào)易于安排，較為現(xiàn)實(shí)可行。再次，配合司法所開展社區(qū)矯正工作，方便易行，諸如對社區(qū)矯正人員的入矯宣告，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室檢察干警到場相對來說方便一些。最后，（街道）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以有效地發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用。對司法所在社區(qū)矯正工作中發(fā)現(xiàn)問題，檢察室可以及時(shí)溝通院監(jiān)所部門，由院監(jiān)所部門協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決。

當(dāng)然，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)矯正檢察室也存在不足之處，對于未設(shè)置基層檢察室的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督存在空白，還得主要由院監(jiān)所部門進(jìn)行監(jiān)督，解決這一問題，需要通過一定的制度設(shè)計(jì)來完善，使街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室全覆蓋社區(qū)矯正工作。

四、社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)制

對社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督，一方面是加強(qiáng)對社區(qū)矯正人員的監(jiān)督，核對人社區(qū)矯正人員名單，防止社區(qū)矯正人員脫管、漏管，檢查社區(qū)矯正人員參加公益勞動(dòng)、集中學(xué)習(xí)、思想?yún)R報(bào)等，了解社區(qū)矯正人員矯正基本情況；一方面強(qiáng)化社區(qū)矯正工作人員的監(jiān)督，防止社區(qū)矯正工作人員、弄虛作假，包庇、隱瞞縱容犯罪等違法犯罪行為。社區(qū)矯正法律監(jiān)督范圍廣、難度大，因此，加強(qiáng)社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)制建設(shè)是必要的。

（一）定期檢查機(jī)制。

日常檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合。負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的檢察干警定期到司法所走訪，核實(shí)社區(qū)矯正人員信息，檢查社區(qū)矯正監(jiān)督考察人員檔案、審查對社區(qū)矯正人員的監(jiān)管執(zhí)行和矯正工作是否合法，檢查社區(qū)矯正人員社區(qū)服務(wù)、教育學(xué)習(xí)、思想?yún)R報(bào)、報(bào)告等，接受矯正人員及其家屬的控告，提供法律咨詢和法律服務(wù)，及時(shí)解決社區(qū)矯正中存在的問題。檢察機(jī)關(guān)可以牽頭聯(lián)合司法局等相關(guān)部門共同開展社區(qū)矯正專項(xiàng)檢查活動(dòng)，每年對司法所的社區(qū)矯正工作進(jìn)行集中專項(xiàng)檢查，督促整改監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性和突出問題。

（二）幫扶幫教機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)可以積極面向檢察干警招募社區(qū)矯正志愿者，社區(qū)矯正志愿者對社區(qū)矯正人員進(jìn)行幫扶幫教，形成幫扶幫教機(jī)制。檢察干警作為志愿者，參加社區(qū)矯正人員入矯宣告儀式，與社區(qū)矯正人員簽訂一對一幫教協(xié)議，通過開展家訪、談話，幫助解決家庭生活問題、就業(yè)問題等，使社區(qū)矯正人員重新樹立起生活做人的信心，努力改造，順利完成社區(qū)矯正，達(dá)到矯正的目的。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。

預(yù)防社區(qū)矯正人員再犯罪是社區(qū)矯正工作的重要內(nèi)容之一，因此，形成風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是非常必要的。可以通過對每位社區(qū)矯正人員均建立風(fēng)險(xiǎn)評估監(jiān)督臺賬，定時(shí)填寫社區(qū)矯正人員改造情況檢查表，同時(shí)發(fā)放社區(qū)矯正人員檢察聯(lián)系卡，及時(shí)掌握社區(qū)矯正人員的訴求，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正人員再矯正過程中的問題，有的放矢的進(jìn)行教育，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作效率和效果的統(tǒng)一。

（四）聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。

由于社區(qū)矯正工作涉及多個(gè)政法機(jī)關(guān)，社區(qū)矯正過程中發(fā)生的問題往往涉及多個(gè)機(jī)關(guān)和單位，社區(qū)矯正工作需要多部門聯(lián)合，形成合力，才能有效對社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)管。檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合相關(guān)部門定期召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)社區(qū)矯正工作開展情況、定期執(zhí)法檢查情況，反饋檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題及整改意見，商討制定對社區(qū)矯正人員進(jìn)行全程監(jiān)督跟蹤機(jī)制，商討社區(qū)矯正工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，分析原因，共謀對策。

（五）信息共享機(jī)制。

信息共享機(jī)制的建立可以切實(shí)提高社區(qū)矯正工作質(zhì)量和工作成效，有助于解決社區(qū)矯正人員脫管、漏管問題。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的科室辦公電腦聯(lián)入司法局社區(qū)矯正平臺，建立建立電子動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，錄入社區(qū)矯正人員的個(gè)人信息，與相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息共享，相關(guān)部門對社區(qū)矯正人員資料按時(shí)聯(lián)合查對，如有不實(shí)、不全，立即查漏補(bǔ)缺，確保社區(qū)矯正人員資料齊全。

檢察機(jī)關(guān)、社區(qū)矯正部門對本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的有重大影響、涉嫌嚴(yán)重刑事犯罪案件或不穩(wěn)定因素，應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)；社區(qū)矯正部門對于社區(qū)矯正人員發(fā)生脫管、漏管、違法犯罪，報(bào)上級提請撤銷緩刑、假釋或提請對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行、行政處罰等重大情況，社區(qū)矯正部門及時(shí)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。

（六）社區(qū)矯正銜接機(jī)制。

社區(qū)矯正工作銜接是指人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)之間有關(guān)社區(qū)矯正工作的相互配合。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)等部門的銜接配合，是依法規(guī)范實(shí)施社區(qū)矯正工作的重要手段，是防止社區(qū)矯正人員脫管、漏管的關(guān)鍵舉措。隨著社區(qū)矯正工作的深入實(shí)踐，社區(qū)矯正銜接過程中出現(xiàn)一些問題，比如法律文書的送達(dá)滯后、審前社會(huì)調(diào)查工作的時(shí)間短、人戶分離、實(shí)際居住地與戶籍所在地不一致等問題，因此，檢察機(jī)關(guān)可以牽頭，建立相關(guān)銜接機(jī)制，確保社區(qū)矯正工作順利進(jìn)行。

五、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要積極發(fā)揮在社區(qū)矯正中的作用，通過聯(lián)席會(huì)議、季度評審、日常檢察、動(dòng)態(tài)跟蹤等措施，加強(qiáng)對司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正法律監(jiān)督，在監(jiān)督中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，既尊重個(gè)體的差異，又遵循管理的規(guī)律，確保社區(qū)矯正工作順利有序進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和管理的雙贏，取得良好社會(huì)效果。

（作者：浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院，研究方向：刑法學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳文軍、李潤玲. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)與社區(qū)矯正法律監(jiān)督.基層研究.2011年9期.

[2]周偉. 關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督若干理論問題的探討. 中國檢察官. 2012年第2期.

篇2

關(guān)鍵詞：量刑建議；法律監(jiān)督；量刑裁判

量刑建議權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在量刑裁判前的某個(gè)訴訟環(huán)節(jié),根據(jù)被告人的犯罪事實(shí)、犯罪性質(zhì)、情節(jié)、認(rèn)罪態(tài)度和社會(huì)危害程度等,提出建議,對刑種、刑期、罰金數(shù)額、執(zhí)行方法等方面提出具體要求,請求人民法院對被告人處以某一特定刑罰的權(quán)力①。2005年,最高人民檢察院出臺了《人民檢察院量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見》,正式將量刑建議列入檢察改革項(xiàng)目,并部分試點(diǎn),但時(shí)至今日,理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于量刑建議的性質(zhì)仍存在爭議,并直接影響到量刑建議制度的全面推行。筆者擬從分析量刑建議權(quán)的本質(zhì)屬性為出發(fā)點(diǎn),就如何構(gòu)建具有我國特色的量刑建議制度提出建議。

一、量刑建議權(quán)本質(zhì)上屬于法律監(jiān)督權(quán)

(一)量刑建議是公訴的應(yīng)有之義,量刑建議權(quán)是公訴權(quán)的重要權(quán)能之一

公訴權(quán)是指法律規(guī)定具有公訴職能的國家機(jī)關(guān)為追訴犯罪而向國家審判機(jī)關(guān)提訟的權(quán)力②。公訴權(quán)“依據(jù)權(quán)利內(nèi)容可以包括定罪請求權(quán)、量刑建議權(quán)、程序適用權(quán)等權(quán)能”③。檢察機(jī)關(guān)通過向法庭提出指控犯罪證據(jù),請求法庭對犯罪的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和危害后果進(jìn)行確認(rèn),在此基礎(chǔ)上進(jìn)而請求法庭對犯罪人進(jìn)行刑罰制裁,前者為定罪請求權(quán),后者即為量刑請求權(quán),兩者構(gòu)成完整的公訴權(quán),缺一不可,量刑請求權(quán)是定罪請求權(quán)的必然結(jié)果。完整的公訴權(quán)不僅要求法院對事實(shí)進(jìn)行確認(rèn),還需提出具體的量刑請求。目前,通說認(rèn)為公訴權(quán)本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán),那么,作為其重要組成部分的量刑建議權(quán)當(dāng)然也是一種法律監(jiān)督權(quán)。

(二)量刑建議在刑事訴訟中的功能表明其具有監(jiān)督制約的特質(zhì)

刑事公訴中,檢察機(jī)關(guān)通過行使求刑權(quán),請求法庭對犯罪人科以刑罰,揭示刑法的不可違反性,使犯罪人意識到犯罪行為給社會(huì)帶來危害的同時(shí),也使自己受到制裁,從而強(qiáng)迫犯罪人感受到法律的威嚴(yán),自覺遵守法律,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)刑罰的特殊預(yù)防功能。同時(shí),通過特殊預(yù)防,還能教育和威懾一切社會(huì)主體自覺遵守法律,保護(hù)法律的正確實(shí)施。因此,從促進(jìn)法治建設(shè)的角度來看,量刑建議權(quán)具有監(jiān)督法律正確實(shí)施、維護(hù)法律尊嚴(yán)和促進(jìn)法治進(jìn)步的社會(huì)功能。

(三)從我國現(xiàn)行刑事訴訟模式來看,量刑建議應(yīng)當(dāng)具有法律監(jiān)督的價(jià)值取向

現(xiàn)代刑事訴訟結(jié)構(gòu)中,權(quán)力制衡是基本價(jià)值取向,只有以制衡為基點(diǎn)才能尋求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。1996年刑事訴訟法修改后,我國刑事訴訟庭審模式由職權(quán)主義向當(dāng)事人對抗主義轉(zhuǎn)變,但這種轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)性的,至少目前尚未形成完整和規(guī)范的當(dāng)事人對抗主義庭審模式,奉行實(shí)體真實(shí)原則和“犯罪控制”優(yōu)先的職權(quán)主義的意識和因素仍不時(shí)影響庭審活動(dòng),再加上我國刑法中關(guān)于刑罰適用的條款過于疏松,同一罪名涉及的刑罰種類和幅度跨度太大,導(dǎo)致法官在刑罰適用上難以得到有效監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)代表國家行使公訴權(quán),全程參與刑事訴訟,有必要也有可能賦予其必要的監(jiān)督權(quán)力和措施,以制衡審判權(quán)。事實(shí)上,法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對量刑“畸輕畸重”的判決提出抗訴,就是監(jiān)督刑罰適用的措施之一,只不過在以往的庭審中,其量刑建議權(quán)歸于“隱形”而已。

(四)從量刑建議制度設(shè)置的目的來看,應(yīng)該賦予其法律監(jiān)督的性質(zhì)

量刑建議權(quán)存在的本身就是對審判權(quán)的制約,其通過提出具體的量刑種類和幅度,限定了刑罰適用,而且對審判結(jié)果依法進(jìn)行監(jiān)督,進(jìn)而保障法律的正確實(shí)施,維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。有的學(xué)者認(rèn)為“并不主張檢察機(jī)關(guān)提出之量刑建議是在行使所謂的籠統(tǒng)的法律監(jiān)督權(quán),而是在依靠程序角色分化、程序功能按角色分別配置的前提下所實(shí)施的當(dāng)事人權(quán)力(利)制約”④,筆者認(rèn)為有待商榷,因?yàn)槿绻粚⒘啃探ㄗh權(quán)定位為一般訴權(quán),將檢察機(jī)關(guān)定位為一般當(dāng)事人,則有可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)為了追求勝訴而不顧法律是否正確實(shí)施、當(dāng)事人合法權(quán)益是否得到有效保障,此舉勢必否定其職權(quán)的監(jiān)督性質(zhì),削弱監(jiān)督能力,導(dǎo)致刑事訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。實(shí)際上,檢察機(jī)關(guān)行使公訴職權(quán)時(shí),其不應(yīng)僅將自己視為刑事訴訟一般當(dāng)事人,還應(yīng)基于客觀公正的立場履行法律監(jiān)督的職責(zé),盡力維護(hù)刑事訴訟程序的公正和當(dāng)事人合法權(quán)益。

二、量刑建議制度的具體構(gòu)建

量刑建議權(quán)作為一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督權(quán),是強(qiáng)化刑事公訴法律監(jiān)督屬性的要求,也是強(qiáng)化審判監(jiān)督之必然。構(gòu)建量刑建議制度,必須以規(guī)范量刑建議的提出和采納為出發(fā)點(diǎn),以體現(xiàn)和強(qiáng)化量刑建議的法律監(jiān)督屬性為宗旨。

(一)確定量刑建議權(quán)行使的時(shí)間和方式

首先,對于公訴機(jī)關(guān)建議適用簡易程序?qū)徖淼妮p微刑事案件,可以在時(shí)提出明確的量刑建議。此類案件,犯罪事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)充分,而且被告人自愿認(rèn)罪,公訴人對案情、證據(jù)程度和量刑幅度等有了充分的了解,證據(jù)程度在審判階段不會(huì)發(fā)生根本性的變化,而且此類案件檢察機(jī)關(guān)一般不派員出庭支持公訴。因此,在提起公訴時(shí)一并提出量刑建議符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則,有利于提高訴訟效率。但筆者認(rèn)為不宜在書中直接寫明量刑建議,因?yàn)榇嬖诒桓嫒水?dāng)庭翻供或法院不同意適用簡易程序?qū)徖淼目赡苄?量刑建議在庭審過程中可能會(huì)作出修改,如此一來,書的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性會(huì)遭到質(zhì)疑。因此,單獨(dú)制作一份量刑建議書并隨案移送較為符合客觀實(shí)際,即使被告人當(dāng)庭翻供或法院不同意適用簡易程序?qū)徖?公訴人也能根據(jù)庭審情況及時(shí)、有針對性地發(fā)表變更后的量刑建議,從而避免損害書的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

其次,對于適用普通程序?qū)徖淼陌讣?公訴人可以在庭審過程中根據(jù)查明的具體案情和被告人的辯護(hù)意見提出明確的量刑建議。因?yàn)榇祟惏讣话惆盖楸容^重大、復(fù)雜,案件事實(shí)的認(rèn)定有可能隨著庭審的進(jìn)程發(fā)生變化,公訴人在法庭調(diào)查完畢后,綜合已經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)程度和被告人的認(rèn)罪態(tài)度等全部因素,在法庭辯論階段向法庭提出具體的量刑建議會(huì)更加全面和準(zhǔn)確,也更具有說服力,法官和被告人更易接受。需要說明的是,為使量刑情節(jié)得到充分的論證和交鋒,筆者贊同在法庭辯論階段提出量刑建議,但對于被告人在最后陳述階段才表示自愿認(rèn)罪的案件,有必要綜合考慮被告人自愿認(rèn)罪的因素,對之前的量刑建議做出修正。總之,量刑建議權(quán)行使的方式和時(shí)間不能完全模式化、程序化,而應(yīng)根據(jù)具體案件的不同作出相應(yīng)調(diào)整,以達(dá)到監(jiān)督制約法官量刑、維護(hù)量刑公正的目的。

(二)確定量刑建議權(quán)的種類

目前實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)的量刑建議種類有三種,分別為:概括性量刑建議,即建議適用某一刑法條文規(guī)定的法定幅度刑;相對確定的量刑建議,即在某一法定幅度刑內(nèi)壓縮一定的量刑空間;絕對確定的量刑建議,即確定、具體的刑種和刑期建議。概括性量刑建議因?yàn)槲磳Ψǘㄐ痰姆冗M(jìn)行任何壓縮,不具有任何參考意義;相對確定的量刑建議雖然壓縮一定的量刑空間,提出了較為具體量刑幅度,但相同犯罪事實(shí)和情節(jié)的案件可能由于具體承辦人的不同而有不同的量刑幅度,而且,量刑幅度的范圍可大可小,由此給人產(chǎn)生一種模糊界限、“和稀泥”的感覺,法官有時(shí)也無所適從,而且也不利于就此展開量刑辯論(因?yàn)樵摿啃谭瓤赡芊媳桓嫒嘶蚱滢q護(hù)人的量刑預(yù)期)。據(jù)此,筆者認(rèn)為,應(yīng)采納絕對確定的量刑建議模式,因?yàn)?首先,經(jīng)過庭審,案件所有證據(jù)均得到質(zhì)證,犯罪事實(shí)和各種量刑情節(jié)已經(jīng)查明,公訴人應(yīng)當(dāng)而且能夠提出具體確定的量刑建議。其次,量刑建議是一種具有法律監(jiān)督性質(zhì)的司法建議權(quán),只有具體確定的量刑建議才是法官量刑的前提條件和基礎(chǔ),檢察機(jī)關(guān)也只有以具體確定的量刑建議作為監(jiān)督制約法官依法行使自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。再次,有利于控辯式庭審模式的確立。被告人及其辯護(hù)人更易接受具體確定的量刑建議,因?yàn)槠淇梢該?jù)此展開具體的、有針對性的量刑辯護(hù),不會(huì)覺得無的放矢。

(三)明確量刑建議的法律效力,明確檢察機(jī)關(guān)量刑抗訴權(quán)

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)查明的犯罪事實(shí)和法律規(guī)定提出的量刑建議,既是提供給法院作為量刑的重要參考依據(jù),也是檢察機(jī)關(guān)對法院量刑進(jìn)行法律監(jiān)督的重要依據(jù)。如果法院采納了檢察機(jī)關(guān)的量刑建議,不僅表明承擔(dān)不同訴訟功能的檢、法兩家在量刑上取得了一致認(rèn)識,同時(shí)也表明法院接受了檢察機(jī)關(guān)的量刑監(jiān)督;如果法院未采納量刑建議,則必須說明不采納的理由,不能說明理由或理由不能成立、符合抗訴條件的,可以提起抗訴。不符合抗訴條件但確屬量刑不當(dāng)?shù)?可以依法提出糾正意見,這樣完全可以發(fā)揮量刑建議的審判監(jiān)督作用。

在此,有兩個(gè)問題存在較多爭議,亟待解決,第一,法院未采納量刑建議的那些案件可以抗訴?量刑建議權(quán)性質(zhì)上畢竟是一種程序上的司法請求權(quán),如果未采納量刑建議的判決都可以抗訴,未免有干涉審判權(quán)之嫌。筆者認(rèn)為,目前可以將法院降格或升格量刑的案件作為提起抗訴的主要對象,例如,量刑建議判處死刑的,法院判處了無期徒刑或以下。第二,實(shí)踐中,基于認(rèn)識的不同和自由裁量權(quán)的行使,雖然法院未采納檢察機(jī)關(guān)的量刑建議,但其量刑絕大多數(shù)并不存在畸輕畸重的情形,充其量只是偏重偏輕,不符合抗訴的條件,對于這些個(gè)案的量刑如何監(jiān)督?筆者認(rèn)為,可以借鑒北京市東城區(qū)人民檢察院探索、創(chuàng)新的“量刑宏觀監(jiān)督”的模式。在該模式下,該院將量刑監(jiān)督由個(gè)案監(jiān)督轉(zhuǎn)為宏觀監(jiān)督,將監(jiān)督的重心放在促進(jìn)法院內(nèi)部量刑標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一上,公訴部門注意圍繞被認(rèn)為存在問題的個(gè)案判決,有針對性的收集判例并加強(qiáng)調(diào)查研究,最終集中與法院溝通交流,從而引起法院對統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)問題的高度重視,取得了較好的效果⑤。

同時(shí),量刑建議并不是簡單地?cái)U(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),其對于檢察機(jī)關(guān)也有約束作用,主要表現(xiàn)在:如果法院采納了檢察機(jī)關(guān)的量刑建議,一般來說,檢察機(jī)關(guān)不能再以自己對案件的認(rèn)識發(fā)生變化為由,對法院的判決再進(jìn)行抗訴,這對于檢察機(jī)關(guān)正確、準(zhǔn)確地行使公訴權(quán)和抗訴權(quán)都有積極的效果⑥。由此可見,檢察機(jī)關(guān)不能無約束地行使量刑建議權(quán),而應(yīng)不斷完善、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,提高量刑建議質(zhì)量。

正確認(rèn)識量刑建議權(quán)的本質(zhì)屬性是構(gòu)建量刑建議制度的前提,盡管我國量刑建議制度的構(gòu)建還面臨法律規(guī)則和法治意識等多方面的制約,但強(qiáng)化法律監(jiān)督、保障法律正確實(shí)施是我國司法改革的主旋律,應(yīng)不斷完善量刑建議各項(xiàng)機(jī)制,構(gòu)建具有我國特色的量刑建議制度。

注釋:

①王志剛.量刑建議制度全面推行的障礙及其破解.中國刑事法雜志.2009(5).第68頁.

②張穹主編.公訴問題研究.中國人民大學(xué)出版社.2000年版.第77頁.

③姜偉,等主編.公訴制度教程.法律出版社.2002年版.第35頁.

④歐衛(wèi)安.檢察機(jī)關(guān)對刑罰裁量的合理模式研究.西南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2007(2).第111頁.

篇3

【關(guān)鍵詞】完善；地方法律援助制度；建議

當(dāng)前我國的地方法律援助制度依舊存在某些不足，也許應(yīng)該認(rèn)真思考，尋找到具體的方向，以此明確解決問題的途徑，進(jìn)而使得法律援助制度最大化地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，即讓更多的需要法律幫助的人獲得法律上的救助，維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

一、明確法律援助范圍

法律援助范圍的明確，具有重要的意義，一方面使得百姓們清楚地知道可以得到法律幫助的具體情形，以避免可以得到幫助的百姓因條件不明確而沒有求助，或者有人魚龍混雜。法律援助的范圍一方面要予以細(xì)化，比如明確申請者的年收入在何種水平、何種文化水平，案件所涉及的標(biāo)的物的重要性或者占據(jù)其收入的比例才可申請；另一方面要予以擴(kuò)大，要深入農(nóng)村，尤其要重視到涉法涉訴的上訪案件。

二、規(guī)范法律援助監(jiān)督

一句格言道出了“質(zhì)量”的重要性，即“質(zhì)量體現(xiàn)素養(yǎng)，素養(yǎng)決定質(zhì)量，質(zhì)量決定生存。”而質(zhì)量的保證離不開有效的監(jiān)督。因此，加強(qiáng)法律監(jiān)督是至關(guān)重要的。當(dāng)前，只是有部分地方建立了法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系，并沒有完全推廣，即很多地方缺乏全面地、系統(tǒng)化地法律援助質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)。監(jiān)控體制要構(gòu)成一個(gè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對于法律援助工作者的評估應(yīng)包括受援助人的回饋、法官的看法、同行的評價(jià)以及法律援助機(jī)構(gòu)的考核。首先，受援助人對于法律援助質(zhì)量的高低最具有發(fā)言權(quán)；其次，法官見證了法律援助工作者在審理過程中的具體表現(xiàn)；同行的評估具有客觀性，利于法院工作者的進(jìn)步；當(dāng)然，法律援助機(jī)構(gòu)的考核是必不可少的。然而，現(xiàn)在存在著一種情況就是大多數(shù)各級法律援助機(jī)構(gòu)，特別是市以下的機(jī)構(gòu)既承擔(dān)著管理職責(zé)，又承擔(dān)著辦案任務(wù)。這種體制機(jī)制不利于科學(xué)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能。只有把目前的法律援助機(jī)構(gòu)職能定位在質(zhì)量監(jiān)管方面，以審查指派案件，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施服務(wù)考評等，才能實(shí)現(xiàn)管理的高效化、專業(yè)化。[1]因此，地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律援助監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的鋪設(shè)，將受援人、法官、同行、法律援助機(jī)構(gòu)的評價(jià)予以綜合，以此作為對法律援助工作者獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)，使其具有客觀性，同時(shí)也利于法律援助事業(yè)質(zhì)量的提高。

三、壯大法律援助隊(duì)伍

法律援助隊(duì)伍既包括律師也包括志愿從事法律援助事業(yè)的社會(huì)人士，而壯大法律援助力量，不僅僅是法律援助工作者數(shù)量的增多，還包括法律援助工作者素養(yǎng)的提升，即質(zhì)量的提高。

（一）建立專職律師隊(duì)伍

專職就是所有的法律援助案件均由專業(yè)律師承辦，專辦就是在骨干律師事務(wù)所的基礎(chǔ)上形成幾家各具特色的專辦所、品牌所（如勞動(dòng)爭議、刑事犯罪、老年維權(quán)等）；在骨干律師的基礎(chǔ)上形成未成年、醫(yī)療糾紛、交通事故類案件等多支律師專辦隊(duì)伍。[2]當(dāng)然，各地需要結(jié)合本地律師資源的具體豐富程度，如果律師資源匱乏，就不易實(shí)行這一模式，如果律師資源豐富，可以借鑒這一模式。不論是何種情況，各地區(qū)都應(yīng)該完善對律師從事法律援助事業(yè)的具體制度，包括辦案補(bǔ)貼、獎(jiǎng)懲機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)方式等，根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的具體情況，各地區(qū)應(yīng)該加大對律師的補(bǔ)貼數(shù)額，提升他們的待遇，由此增強(qiáng)律師們的積極性，讓更多的律師參與法律援助事業(yè)。另外，要合理地分配律師的責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，由此減少律師們怕承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)太大的憂慮。

（二）吸引更多人加入

法律援助事業(yè)若實(shí)現(xiàn)輝煌，絕不僅僅是政府的責(zé)任，或者是律師們的責(zé)任，它需要更多社會(huì)民眾的加入。當(dāng)前，很多高校開設(shè)有法學(xué)課程，有的院校甚至設(shè)有法律診所，因此，可以充分利用高校教師、學(xué)生這一資源，讓他們積極地加入到社會(huì)援助事業(yè)中，既增加了他們的實(shí)踐能力，也增添了法律援助的力量。另外，可以通過某些優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)上更多人士積極參與法律援助。

（三）提升工作者素養(yǎng)

法律援助作為一項(xiàng)“希望工程”，它不僅需要援助者具有扎實(shí)的理論功底，還需要他們具備法律素養(yǎng)、道德修養(yǎng)，因?yàn)樗麄冃枰托牡貫槭茉咧v解各種法律知識，需要耐心地幫助受援者尋求各種證據(jù)等。對此，一方面，可以集中培訓(xùn)法援者；另一方面，可以邀請從事法律援助事業(yè)時(shí)間較長的有經(jīng)驗(yàn)的工作者為大家講解，漸漸地提升每一位法援者的道德水準(zhǔn)。

四、豐富法律援助方式

（一）推行“巡回”制度

所謂“巡回”制度就是指地方的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以集合法律援助的從業(yè)者以及志愿人士不定時(shí)地到各地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)或邊遠(yuǎn)的山區(qū)進(jìn)行調(diào)查，一方面向當(dāng)?shù)匕傩諅鬟f法律援助的相關(guān)制度、有關(guān)知識，另一方面積極援助需要法律幫助的百姓。

（二）推廣“指派點(diǎn)援制”

指派點(diǎn)援制是讓受援人在法律援助機(jī)構(gòu)公布的法律援助志愿律師名單中選擇承辦人，再由法律援助機(jī)構(gòu)指派該承辦人的辦案方式。但目前點(diǎn)援制只適用疑難復(fù)雜重特大案件，普及程度不高。[3]因此，各個(gè)地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐穆蓭熧Y源，完善法律援助志愿律師團(tuán)體，讓指派點(diǎn)援制得以推廣、得以普遍化。

（三）規(guī)范民間援助力量

民間法律援助機(jī)構(gòu)則是指出于公益目的，為處于社會(huì)弱勢群體的公民依法免費(fèi)提供法律事務(wù)方面幫助的社會(huì)組織或公民個(gè)人。[4]各個(gè)地方要結(jié)合本地民間援助發(fā)展的具體情況，積極鼓勵(lì)民間援助力量地發(fā)展，同時(shí)，規(guī)范這一力量，讓其有效地彌補(bǔ)政府法律援助力量的不足，二者相輔相成，共同促進(jìn)本地法律援助事業(yè)的發(fā)展。

五、協(xié)調(diào)各部門工作機(jī)制

法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各部門工作協(xié)調(diào)職能，主要體現(xiàn)在法律援助機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門之間進(jìn)行聯(lián)系溝通，相互交換意見，理順工作關(guān)系，為本轄區(qū)內(nèi)的法律援助工作的健康有序發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。協(xié)調(diào)既包括法律援助機(jī)構(gòu)與司法行政內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)部門，如律所、基層工作管理部門之間、不同地方法律援助機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，也包括法律援助機(jī)構(gòu)財(cái)政、法院、社會(huì)團(tuán)體等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)。通過協(xié)調(diào)，相互間就有關(guān)法律援助工作的某些事項(xiàng)達(dá)成一致的看法，或者共同下發(fā)有關(guān)規(guī)范性文件，以保障法律援助工作順利開展。[5]對于這一機(jī)制的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)具有具體的政策、制度，或者是法律文件，不同地方根據(jù)本地的具體情況，合理地協(xié)調(diào)不同層級或同一層級不同區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)之間以及法律援助機(jī)構(gòu)與其他部門之間的關(guān)系，使法律援助更加順利地開展，以更順暢地保障人民的權(quán)益。法律援助需要實(shí)踐，一切美好的理論如果不被踐行，那只是一張張寫滿文字的毫無意義的紙。所以，各個(gè)地方不僅要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、政治、文化等具體狀況不斷地完善相關(guān)制度，同時(shí)，要將這些“頂層設(shè)計(jì)”運(yùn)用到實(shí)際中，構(gòu)建具有本地特色的法律援助機(jī)制，讓百姓真正地得到實(shí)惠，讓群眾在每一個(gè)案件中獲得正義，同時(shí)，讓更多人的法律素養(yǎng)有所提升，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ平ㄔO(shè)。

【參考文獻(xiàn)】

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[4]武元軍.民間法律援助與政府法律援助之關(guān)系研究[J].20153(中):166.

篇4

為貫徹落實(shí)國家和省政府2011年環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)電視電話會(huì)議精神，提高廣大企業(yè)和公眾環(huán)境法制意識，進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保部門依法行政，構(gòu)建和諧的廠群、政群關(guān)系，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育工作提出如下意見：

一、充分認(rèn)識加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育的重要意義

法制宣傳教育是推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的重大任務(wù)。開展環(huán)保法制宣傳教育工作，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感和使命感；有利于深入推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)的貫徹落實(shí)；有利于切實(shí)維護(hù)群眾合法的環(huán)境權(quán)益；有利于積極推進(jìn)“平安”、“法治”建設(shè)。當(dāng)前，隨著我省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣大人民群眾法制意識的日益提高，環(huán)保法治需求也不斷增強(qiáng)，對環(huán)保法制宣傳教育工作提出了新的更高的要求。全省各級環(huán)保、司法行政部門和普法機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育的重要意義，在“五五”普法工作的基礎(chǔ)上，認(rèn)真制訂“六五”普法規(guī)劃，并積極貫徹實(shí)施；要廣泛宣傳環(huán)保法律知識，普及環(huán)保科普知識，進(jìn)一步增強(qiáng)全民法治觀念，提高全社會(huì)法治化管理水平，形成學(xué)法、守法、用法的良好社會(huì)環(huán)境。

二、緊緊圍繞中心工作開展環(huán)保法制宣傳教育

當(dāng)前，應(yīng)著重加強(qiáng)對廣大排污單位、公眾、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制宣傳教育，促使他們自覺學(xué)法、知法、守法。

一是要把環(huán)保法制宣傳教育與引導(dǎo)廣大企業(yè)自覺守法緊密結(jié)合起來。廣大企業(yè)作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)最具活力的經(jīng)濟(jì)主體，在推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，但是企業(yè)自身逐利的特性，決定了其為了經(jīng)濟(jì)利益會(huì)出現(xiàn)違反法律、鉆法律空子、漠視社會(huì)責(zé)任的現(xiàn)象。近年來，我省發(fā)生的嚴(yán)重影響群眾利益的環(huán)境違法案件大部分就是由于企業(yè)長期漠視法律、違法排污造成的。為此，當(dāng)前環(huán)保法制宣傳的重點(diǎn)要針對廣大生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)，促使其認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹落實(shí)國家和我省環(huán)保的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，提高其守法意識和責(zé)任意識，營造公平合理的競爭環(huán)境。

二是要把環(huán)保法制宣傳教育與保障公眾的合法環(huán)境權(quán)益緊密結(jié)合起來。要充分發(fā)揮環(huán)保法制宣傳教育在保障和改善民生中的作用，著重開展《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《省排污許可證管理暫行辦法》等環(huán)保法律法規(guī)規(guī)章的宣傳，以及《刑法》、《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《行政訴訟法》、《治安管理處罰法》、《人民調(diào)解法》、《條例》等公共法律知識的宣傳和教育，使公眾牢固樹立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的觀念。要注重運(yùn)用引導(dǎo)的方式，促使公眾自覺依法理性表達(dá)訴求，積極尋求法律保護(hù)，真正把環(huán)保法制宣傳教育的過程變成服務(wù)群眾、教育群眾、引導(dǎo)群眾的過程，努力提高全社會(huì)法治化管理水平，切實(shí)預(yù)防和減少社會(huì)矛盾。

三是要把環(huán)保法制宣傳教育與促進(jìn)部門依法行政緊密結(jié)合起來。依法行政是建設(shè)“法治政府”的必然要求。今年3月以來，我省陸續(xù)發(fā)生的路橋、德清鉛酸蓄電池污染致使部分群眾和職工血鉛超標(biāo)的事件，一定程度上表明相關(guān)行政執(zhí)法部門的依法行政工作亟待加強(qiáng)。當(dāng)前，要重點(diǎn)查處不執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度、違反“三同時(shí)”制度、超標(biāo)排污、不正常使用污染物處理設(shè)施、私設(shè)暗管等環(huán)境違法行為；要對屢罰不改、造成嚴(yán)重后果、群眾反映大、媒體曝光等案件加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)遏制環(huán)境違法行為。各級環(huán)保、司法行政部門工作人員要堅(jiān)持依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，有效保障群眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、人身權(quán)利、民利、訴訟權(quán)利，讓廣大群眾切實(shí)感受到法律的尊嚴(yán)、權(quán)威和社會(huì)的公平正義。

三、充分運(yùn)用各種有效形式開展環(huán)保法制宣傳教育

當(dāng)前，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳工作應(yīng)當(dāng)立足于企業(yè)環(huán)保及法制意識的樹立，立足于社會(huì)公眾環(huán)保和法制意識的培養(yǎng)，立足于環(huán)保系統(tǒng)及相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政效能的不斷提高。全省各級環(huán)保、司法行政部門和普法機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、板報(bào)、櫥窗等宣傳陣地的作用，利用法制講座、法律知識競賽、法律咨詢、法制手冊發(fā)放等手段，廣泛開展主題鮮明、形式多樣的環(huán)保法制宣傳教育，多形式、多渠道地把環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)推向深入，形成大力宣傳、認(rèn)真貫徹、切實(shí)執(zhí)行的濃厚氛圍。

一是要進(jìn)一步暢通環(huán)境違法行為舉報(bào)途徑，引導(dǎo)公眾合法維權(quán)。依托我省自2001年以來逐步建立并完善的環(huán)境違法行為舉報(bào)系統(tǒng)，借助經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的正面效應(yīng)，著眼于公民權(quán)益的維護(hù)，進(jìn)一步暢通舉報(bào)途徑。各級環(huán)保部門要進(jìn)一步維護(hù)好、使用好“”環(huán)保舉報(bào)熱線，切實(shí)發(fā)揮連接環(huán)保與公眾的橋梁作用、紐帶功能。同時(shí)，注重引導(dǎo)公眾積極運(yùn)用調(diào)解、訴訟等方式解決問題。

二是要進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，豐富宣傳教育手段。各級環(huán)保部門在行政執(zhí)法時(shí)要牢固樹立以人為本、執(zhí)法為民的理念，工作中不僅要依法執(zhí)法，還要合理執(zhí)法。通過案卷評查、召開案例分析會(huì)、工作片會(huì)、法制培訓(xùn)等多種形式，提高環(huán)保執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法制水平；通過環(huán)保志愿者行動(dòng)、座談會(huì)、聽證會(huì)、庭審旁聽以及邀請社區(qū)、學(xué)校、媒體等各方代表參與執(zhí)法、見證執(zhí)法，形成環(huán)保執(zhí)法與公眾監(jiān)督良性互動(dòng)的局面，進(jìn)一步創(chuàng)新環(huán)保法制宣傳形式。

三是要進(jìn)一步有效整合部門力量，善于抓住工作重點(diǎn)。要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，通過廣泛宣傳，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的熱情，正確引導(dǎo)、充分發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用。當(dāng)前，要著重開展重金屬等行業(yè)企業(yè)環(huán)保法律法規(guī)及科普知識的宣傳工作，全省各級環(huán)保、司法行政部門和普法機(jī)構(gòu)要制定具體宣傳方案，編制我省重金屬等行業(yè)企業(yè)法律手冊和科普知識手冊，分發(fā)給重金屬生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)和廣大社會(huì)公眾，為形成濃厚的學(xué)法、知法的氛圍創(chuàng)造條件，達(dá)到企業(yè)自覺守法、公眾依法維權(quán)的社會(huì)效果。

四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保環(huán)保法制宣傳工作取得實(shí)效

全省各級環(huán)保、司法行政部門和普法機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識在當(dāng)前形勢下做好環(huán)保法制宣傳的重要性，高度重視環(huán)保法制宣傳工作，精心組織，周密部署，專人負(fù)責(zé)，確保環(huán)保法制宣傳取得實(shí)效。

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。要成立由環(huán)保、司法行政部門和普法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的環(huán)保法制宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作機(jī)制，明確工作職責(zé)，落實(shí)工作措施和經(jīng)費(fèi)，及時(shí)研究、解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，扎實(shí)有序地推進(jìn)工作。要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，密切配合協(xié)作，充分發(fā)揮環(huán)保和司法行政部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合維權(quán)優(yōu)勢。

（二）重視隊(duì)伍建設(shè)。全省各級環(huán)保、司法行政部門和普法機(jī)構(gòu)要建設(shè)一支政治素質(zhì)高、思想作風(fēng)正、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作有激情的環(huán)保法制宣傳教育隊(duì)伍；要加大對環(huán)保法制宣傳人員的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)工作交流，不斷提升隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

篇5

關(guān)鍵詞：地票；土地整理；土地流轉(zhuǎn)；法律規(guī)制

中圖分類號：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-8122（2011）02-0037-04

一、引 言

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，城市建設(shè)用地需求猛增。新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，自《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國土資發(fā)[1999]39號）印發(fā)以來，各地按通知要求做了大量工作，積極爭取實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，取得了一定成效。然而，當(dāng)前實(shí)行的“占補(bǔ)平衡”耕地保護(hù)政策，是先占后補(bǔ)，區(qū)域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時(shí)間和質(zhì)量都不能保證。

2008年12月，重慶市開展了以農(nóng)村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，采取以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。實(shí)施一年多來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益顯著。

2010年8月5日成都市國土局的《關(guān)于實(shí)行國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓“持證準(zhǔn)入”制度的公告》，確認(rèn)了成都土地“地票”制度。按照規(guī)定，2011年1月1日之后，國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)競買的申請人必須持相應(yīng)面積的《建設(shè)用地指標(biāo)證書》或建設(shè)用地指標(biāo)保證金收款憑證，方可報(bào)名參與競買。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣會(huì)，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。

二、“地票”制度闡述

（一）“地票”的涵義

目前國內(nèi)的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經(jīng)發(fā)展了2年時(shí)間，制度相對完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，農(nóng)村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

“地票”制度，通過成立的“地票”交易所進(jìn)行交易，相當(dāng)于先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地后，才在城市新增建設(shè)用地，是以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場為目標(biāo)，建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素相互流動(dòng)的新機(jī)制。

（二）重慶“地票”制度實(shí)施步驟

地票交易，即建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法進(jìn)行設(shè)計(jì)，共分四步實(shí)施：1.在自愿的前提下，對農(nóng)村廢棄、閑置的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設(shè)施用地進(jìn)行復(fù)墾，把它變?yōu)楦兀?.由土地部門和農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合對復(fù)墾出來的耕地進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量的把關(guān)，將確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)作為地票；3.地票在農(nóng)村土地交易所交易，所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過公開競價(jià)購買“地票”；4.買到地票的企業(yè)，在城市規(guī)劃區(qū)范圍里面去尋找可開發(fā)的，現(xiàn)在還是農(nóng)村土地，“地票”在城鎮(zhèn)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補(bǔ)償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。

（三）重慶“地票”制度實(shí)施總體效果

重慶市目前農(nóng)村人均生活用地超過250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可以節(jié)約170 m3左右的建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口為2300萬，如果其中1000萬人轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億m3建設(shè)用地，相當(dāng)于增加250余萬畝耕地。可見，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實(shí)施以來，在促進(jìn)土地復(fù)墾整理、解決建設(shè)用地指標(biāo)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面取得了可觀的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣會(huì)，拍賣地票18000畝，成交18.65億元，成交均價(jià)每畝10.36萬元，競得地票機(jī)構(gòu)主要為土地收購儲備機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，主要用途是為城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)備建設(shè)用地。農(nóng)村復(fù)墾土地對應(yīng)增加等量城市建設(shè)用地，通過交易來引導(dǎo)市場要素配置，化零為整，操作性強(qiáng)，同一村莊內(nèi)的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復(fù)墾則復(fù)墾，推動(dòng)了土地復(fù)墾整理與農(nóng)村土地的節(jié)約和集約利用，滿足了城市發(fā)展對建設(shè)用地指標(biāo)的需求，同時(shí)保證了18億畝良田紅線不變。

（四）重慶“地票”制度實(shí)施的意義

首先，確保了耕地的數(shù)量和質(zhì)量。對農(nóng)村閑廢置建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，是農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活，既新增了耕地，又新增了建設(shè)用地指標(biāo)。其次，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。土地交易所形成了一個(gè)全市統(tǒng)一的土地供求信息平臺，不僅為小宗承包地流轉(zhuǎn)免費(fèi)提供交易和信息服務(wù)，還組織大宗承包地進(jìn)場交易，資源能夠在更高平臺、更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)競爭交易，流轉(zhuǎn)方將獲得更多的收益。再有，保障了科學(xué)發(fā)展的用地需求。“地票”通過土地交易所公開交易，實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)大范圍、遠(yuǎn)距離置換，突破了城市化、工業(yè)化的用地瓶頸。同時(shí)，為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶入城提供了利益補(bǔ)償機(jī)制。此外，充實(shí)了新農(nóng)村建設(shè)資金。土地交易所的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，使一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地，能夠分享城市周邊土地的級差收益，獲得更大的市場價(jià)值。

（五）成都“地票”制度實(shí)施的爭議

2010年8月5日，成都市國土局就首次提出“持證準(zhǔn)入”制度，按照當(dāng)時(shí)政策規(guī)定，開發(fā)商拿地只有兩條途徑，購買“地票”之外，還有繳納建設(shè)用地指標(biāo)保證金的路子可走。但后來開發(fā)商都選擇繳納保證金的辦法，并沒有去購買“地票”。12月16日，成都市國土局《關(guān)于進(jìn)一步完善國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓 “持證準(zhǔn)入”制度的公告》稱，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開發(fā)商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實(shí)施的強(qiáng)制“地票”制度，直接帶來了“地票”價(jià)格的飆升。成都地票制度的“”，關(guān)鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準(zhǔn)入”制度，不僅將所有國有經(jīng)營性建設(shè)用地都納入其中，而且同時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)從國土部門之間擴(kuò)展到了房地產(chǎn)企業(yè)。由于成都市的做法有冒進(jìn)的趨勢，被上級部門緊急暫停。

支持者認(rèn)為，成都市的做法，使農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，現(xiàn)行土地政策是對農(nóng)民最大的“剝奪”。而國土資源部為每個(gè)城市每年頒發(fā)一個(gè)“全年用地指標(biāo)”的做法，明顯帶有“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”特點(diǎn)，不符合市場經(jīng)濟(jì)的潮流。

反對者認(rèn)為，除了被指責(zé)拍賣推高地價(jià)房價(jià)，在國內(nèi)掀起不良示范效應(yīng)之外，農(nóng)地整治所產(chǎn)生的“地票”升值收益大部分都?xì)w政府掌控，農(nóng)民從土地增值收益中獲益很少。

三、借 鑒

（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復(fù)墾法律法規(guī)

地票制度設(shè)計(jì)目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農(nóng)民的生存，又能解決城市建設(shè)用地吃緊的問題。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，如何保證地票所對應(yīng)的復(fù)墾耕地質(zhì)量過硬，成為地票交易制度設(shè)計(jì)最值得重視的問題據(jù)。

1.國土資源部牽頭修訂的《土地復(fù)墾條例（草案）》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)原則通過國務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)審議，該部正在對該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關(guān)土地復(fù)墾的相關(guān)法規(guī)依據(jù)只有1989年的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）以及2001年國土資源部與國家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》，就當(dāng)前形勢來看，以上兩部部門規(guī)章性質(zhì)的文件無論是內(nèi)容還是從法規(guī)等級上都已經(jīng)滿足不了國家對土地復(fù)墾的要求，而此次修訂則將土地復(fù)墾的法規(guī)建設(shè)由國土資源部的部門規(guī)章上升為國務(wù)院的條例，法律等級有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。

2.《條例》明確沿用了《規(guī)定》中的“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災(zāi)害損毀的土地）責(zé)任主體為政府。縣級以上人民政府要切實(shí)肩負(fù)起“快還舊賬”的歷史責(zé)任。針對監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后特別是復(fù)墾義務(wù)人資金普遍不落實(shí)等問題,《條例》一方面對復(fù)墾義務(wù)人編報(bào)土地復(fù)墾方案、按方案提取復(fù)墾資金、實(shí)施、進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量控制都作了規(guī)定；另一方面，又要求管理部門加強(qiáng)對土地復(fù)墾監(jiān)督、驗(yàn)收、進(jìn)行復(fù)墾后跟蹤評估等，同時(shí)要求公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。《條例》草案明確并加大了法律責(zé)任。比如，第一次對國家監(jiān)管工作人員不履行監(jiān)管職責(zé)明確了責(zé)任；對復(fù)墾義務(wù)人未補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案、不按照規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)、拒絕或阻礙監(jiān)管人員監(jiān)督檢查等行為加大了懲罰力度。

（二）建立相互尊重、簡便易行、規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式

“地票”制度的出現(xiàn)，使土地復(fù)墾運(yùn)行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經(jīng)濟(jì)收益可以更好為土地復(fù)墾權(quán)利人服務(wù)，也可以使復(fù)墾義務(wù)人和第三方權(quán)利得到保證。相互尊重、簡便易行和規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式就是要求在完善我國現(xiàn)有復(fù)墾法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在土地復(fù)墾實(shí)施過程中，要求土地復(fù)墾的義務(wù)人和土地復(fù)墾的權(quán)利人的權(quán)益相互尊重，編制的土地規(guī)劃要兼顧各方，制定的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和方案簡便易行，配套的復(fù)墾地方政策和法規(guī)規(guī)范有序。主要包括以下內(nèi)容：

1.編制好土地復(fù)墾規(guī)劃，并得到有效實(shí)施。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。通過土地復(fù)墾規(guī)劃的編制確定土地復(fù)墾的重點(diǎn)、目標(biāo)及規(guī)模等。（1）土地復(fù)墾要與用地的復(fù)墾義務(wù)人建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排，并結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)逐年實(shí)施，使復(fù)墾權(quán)利人的土地科學(xué)合理的利用；（2）土地復(fù)墾要與當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境及生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，充分照顧土地復(fù)墾權(quán)利人和復(fù)墾義務(wù)人的長遠(yuǎn)利益；（3）土地復(fù)墾要充分利用復(fù)墾義務(wù)人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復(fù)墾義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮最佳，也照顧了復(fù)墾權(quán)利人的利益；（4）當(dāng)?shù)卣诰幹仆恋貜?fù)墾計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取復(fù)墾權(quán)利人的意見。復(fù)墾權(quán)利人對土地復(fù)墾完成情況有異議的，主管部門應(yīng)當(dāng)向土地復(fù)墾義務(wù)人提出整改意見。

2.制定科學(xué)復(fù)墾土地方案，完善土地復(fù)墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復(fù)墾方案內(nèi)容全面，復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施方案切實(shí)可行；（2）在方案實(shí)施方面：階段性的實(shí)施方案必須備案與公告，接受社會(huì)監(jiān)督，復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制體系，落實(shí)復(fù)墾責(zé)任，同時(shí)接受監(jiān)管機(jī)關(guān)的驗(yàn)收和監(jiān)督檢查；（3）實(shí)行提供建設(shè)用地與土地復(fù)墾掛鉤和土地復(fù)墾押金或保證金制度。對建設(shè)單位或個(gè)人只有按要求，對在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的土地履行了土地復(fù)墾義務(wù)，以后再申請用地時(shí)，才予以受理審批，同時(shí)對生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人收取土地復(fù)墾押金或保證金，只有在復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)并達(dá)到要求后，才如數(shù)退回。

3.制定和實(shí)施好土地復(fù)墾的地方政策及法規(guī)。配合我國《土地復(fù)墾規(guī)定》，地方政府還有配套的實(shí)施辦法，我國的《土地復(fù)墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規(guī)，應(yīng)該在依照《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，地方政策和法規(guī)可以實(shí)施比現(xiàn)行《規(guī)定》和未來《條例》更周詳和更實(shí)際的復(fù)墾運(yùn)行模式，主要體現(xiàn)在：（1）貫徹實(shí)施嚴(yán)格的礦山采礦權(quán)發(fā)證及建設(shè)用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復(fù)墾資金，加大土地復(fù)墾資金投入；（3）加強(qiáng)教育，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦耐恋貜?fù)墾意識；（4）依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)土地復(fù)墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進(jìn)民間和國外資本，改變復(fù)墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人擴(kuò)大利用外資解決土地復(fù)墾方面的資金不足問題，吸引國外資金投入到具有重大影響的土地復(fù)墾活動(dòng)中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復(fù)墾專項(xiàng)資金或借鑒國外的做法，爭取建立土地復(fù)墾基金制度，以加強(qiáng)國家對土地復(fù)墾方面的宏觀調(diào)控能力。

（三）確立城鄉(xiāng)一體、優(yōu)勢互補(bǔ)、科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，城市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)納入土地利用年度計(jì)劃，每年由國土資源部上報(bào)國務(wù)院先確定了全國總量后，再從中央到地方，層層下達(dá)、分解的。地方各級政府在使用建設(shè)用地指標(biāo)上普遍存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，很多城市已經(jīng)把未來十年、甚至二十年的建設(shè)用地指標(biāo)用完。以往，提前用完當(dāng)年城市建設(shè)用地指標(biāo)的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規(guī)操作，也即在沒有指標(biāo)的情況下占地，先發(fā)展再說；二是向別的地區(qū)購買其富余的指標(biāo)。現(xiàn)在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，通過盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問題。

1.城鄉(xiāng)一體化的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。由于我國實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，農(nóng)村的集體土地不像城市國有土地市場化的流轉(zhuǎn)，但是隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，對于失地農(nóng)民的保護(hù)與現(xiàn)行的農(nóng)地嚴(yán)格限制交易有強(qiáng)烈的沖突。在我國現(xiàn)行土地政策和法律法規(guī)的規(guī)定下，地票交易制度部分解決了農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的問題。土地交易的城鄉(xiāng)一體化是未來的發(fā)展方向，這種一體化不僅僅是我國城鎮(zhèn)化的需要，也是維護(hù)城鎮(zhèn)化后失地農(nóng)民憲法權(quán)利的保護(hù)，這當(dāng)然需要我國土地政策的松綁和關(guān)于土地管理制度的法律法規(guī)再修改。

2.優(yōu)勢互補(bǔ)的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方針。按照優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，例如地票的交易制度的出現(xiàn)，讓農(nóng)村存量閑置的建設(shè)用地，可以進(jìn)行市場化的流轉(zhuǎn)，雖然僅僅規(guī)定的僅是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但畢竟是農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的大膽嘗試。農(nóng)地交易的優(yōu)勢互補(bǔ)就是農(nóng)村和城市互補(bǔ)，建設(shè)用地和非建設(shè)用地互補(bǔ)，建設(shè)用地可以復(fù)墾，農(nóng)村的閑置建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。這種優(yōu)勢互補(bǔ)，一方面解決城市發(fā)展的用地指標(biāo)需求，另一方面解決農(nóng)村發(fā)展缺乏資金的問題。實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問題。

3.科學(xué)合理是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)原則。按照科學(xué)合理的指導(dǎo)原則，“地票”交易制度在不觸動(dòng)現(xiàn)行土地管理制度的前提下出現(xiàn)的。這種原則需要農(nóng)地交易能夠體現(xiàn)土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護(hù)了地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民的三方權(quán)利，使三方利益達(dá)到一定程度的均衡。更為重要的是，科學(xué)合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現(xiàn)有土地管理體制內(nèi)的是成功改革，彌合了事實(shí)與規(guī)范之間的差距，維護(hù)了現(xiàn)有的土地管理法律秩序。

（四）建立公平合理、等價(jià)有償、誠實(shí)守信的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

建立公平合理、等價(jià)有償、誠實(shí)守信的交易市場需要交易的標(biāo)的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場的主體。而我國現(xiàn)有的土地管理制度是對土地，尤其是農(nóng)村土地交易是禁止或嚴(yán)格限制的。所以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)交易秩序公平合理，交易結(jié)果等價(jià)有償，交易主體誠實(shí)守信，就是要建立和完善符合我國國情的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。

1.建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。重慶依托 “農(nóng)村土地交易所”，成都依托 “農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)直接進(jìn)場進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)交易是最簡單和最有效利用現(xiàn)有資源的做法。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的具體形態(tài)，是分布于全國各地的若干家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（或中心），既可以是新設(shè)立的交易所（或中心），也可以是依托已有產(chǎn)權(quán)交易所（或中心）而新增設(shè)土地產(chǎn)權(quán)交易板塊。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的基本設(shè)計(jì)要充分考慮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的特殊性。被政府征用的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易。從現(xiàn)有的土地政策及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展趨勢看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場可以嘗試四類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)品種的交易：農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)民宅基地及房屋的產(chǎn)權(quán)交易。

2.建立和完善農(nóng)地交易市場。現(xiàn)行主流土地市場模式是土地征收+國有土地一級市場。農(nóng)村集體土地沒有完善的一級市場，農(nóng)民集體就不能將自己土地的使用權(quán)出讓給用地單位。項(xiàng)目用地只能先由國家征收為國有，再將國有土地使用權(quán)出讓或租賃給用地單位。這種征收+國有土地一級市場的壟斷體制，給一些不法分子尋租創(chuàng)造了可乘之機(jī)。因此，必須打破政府壟斷土地一級市場的體制，建立與國有土地一級市場相對應(yīng)的集體土地一級市場，形成“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級市場”。同時(shí)，還需要建立與城市土地市場相對應(yīng)的農(nóng)村土地的二級市場。城市兩個(gè)市場統(tǒng)一，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級和二級市場。在市場中的土地權(quán)利主體不僅可以是國家，也可以是農(nóng)民集體。所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，就是要消除城鄉(xiāng)壁壘，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)營性用地，一律進(jìn)入土地市場公開交易。“統(tǒng)一的市場”，主要是指交易政策法規(guī)一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個(gè)有形市場。

目前各大城市都設(shè)有“土地交易市場”，主要從事國有土地使用權(quán)交易。應(yīng)該建立和完善農(nóng)地土地一級和二級市場，在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易，活躍土地二級市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和，并制定和完善大宗交易、場內(nèi)交易及場外交易規(guī)則。

重慶和成都“地票”制度的出現(xiàn)，實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)交易中，土地產(chǎn)權(quán)很容易從一級市場進(jìn)入。一方面，二級市場的引入，可以對于地票一級市場的交易起到良性的推動(dòng)作用，組織完善、經(jīng)營有方、服務(wù)良好的二級市場將初級市場上所發(fā)行的地票快速有效地分配與轉(zhuǎn)讓，使其流通到其它更需要、更適當(dāng)?shù)耐顿Y者或者需要者的手中。而且通過二級市場可能能夠進(jìn)一步的顯化地票價(jià)值，這樣對于農(nóng)村的反哺力度也會(huì)增強(qiáng)。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化。地票作為一種指標(biāo)，本身就擁有它的證券性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的證券化是土地金融的比較高級模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券的過程。通過證券化，農(nóng)民所擁有的殘缺土地產(chǎn)權(quán)可以發(fā)揮出財(cái)產(chǎn)性的功能，會(huì)降低土地證券化的成本和風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，總的來說土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產(chǎn)標(biāo)的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立和農(nóng)地一級和二級交易市場的建立和完善，根據(jù)現(xiàn)有的條件及改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，可以逐步探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證化，成立類似REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)將利用積累的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)化知識，逐步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)程的“高級階段”。

四、結(jié) 論

本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點(diǎn)，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實(shí)施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭議，“地票”制度對完善我國農(nóng)地整理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度有重大的借鑒和參考意義，對解決實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置、土地要素流轉(zhuǎn)、土地價(jià)值及解決拆遷、安置等實(shí)際問題具有重要推動(dòng)作用，對實(shí)現(xiàn)我國耕地保護(hù)的基本國策、維護(hù)農(nóng)民憲法和法律權(quán)利更具有理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。下一步，應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研、科學(xué)論證，盡快拿出改革思路和實(shí)施方案，早日出臺及完善“地票制度”及相關(guān)政策和法律法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)地整理事業(yè)又快又好發(fā)展，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

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篇6

關(guān)鍵詞：能源產(chǎn)品 能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利 能源市場準(zhǔn)入制度 能源產(chǎn)品價(jià)格制度

能源財(cái)產(chǎn)交易客體

“法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系，是社會(huì)內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一”（張文顯，2009）。法律關(guān)系客體是法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象，包括物、行為和精神財(cái)富。以法理學(xué)為支撐，財(cái)產(chǎn)交易法律關(guān)系客體成為研究財(cái)產(chǎn)交易的邏輯出發(fā)點(diǎn)，尤其在涉及無形財(cái)產(chǎn)以及新型財(cái)產(chǎn)交易的領(lǐng)域，其客體是無形物抑或是外延并不明確的權(quán)利，“在民法中，交易客體外延的大小，不僅直接決定法的調(diào)整范圍，而且關(guān)系到具體交易法律關(guān)系中當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)”（喬新生，2000），因此，客體外延的審視成為題中之義。

能源財(cái)產(chǎn)交易法律關(guān)系，作為法律關(guān)系的一種，是能源法律規(guī)范所調(diào)整的或應(yīng)當(dāng)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。“能源”該詞并非源于法律用語，我國尚未制定能源基本法，根據(jù)《中華人民共和國能源法》（征求意見稿）第二條：“本法所稱能源是指能夠直接取得或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、原油、天然氣、煤層氣、水能、核能、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能等一次能源和電力、熱力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源”，是從能源科學(xué)的角度對其下定義。然而，能源財(cái)產(chǎn)交易客體不能簡單等同于“能源”，其既包括上述定義中所羅列的能源產(chǎn)品，也包括能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（一）能源產(chǎn)品

能源產(chǎn)品，是指經(jīng)過開采和適當(dāng)?shù)募庸ぁ⑥D(zhuǎn)換程序能夠直接取得有用能量并進(jìn)入市場流通的能源資源以及由一次能源加工轉(zhuǎn)換而成的能夠產(chǎn)生有用能量的產(chǎn)品。能源產(chǎn)品和能源的主要區(qū)別在于能源產(chǎn)品本身凝結(jié)了人類的勞動(dòng)，已不再是單純的自然物。能源產(chǎn)品與在市場中流通的一般產(chǎn)品一樣都必然具有使用價(jià)值和交換價(jià)值，這也是能源產(chǎn)品成為能源財(cái)產(chǎn)交易客體的本質(zhì)要求。

能源產(chǎn)品的可用性和稀缺性決定了能源產(chǎn)品的價(jià)值屬性，能源產(chǎn)品作為一種特殊的商品，其價(jià)值的確定對于能源的生產(chǎn)、開發(fā)尤其是能源產(chǎn)品價(jià)格的確定都具有重要意義。首先，能源產(chǎn)品具有使用價(jià)值。能源產(chǎn)品之所以可以進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交換主要在于其具有有用性，即給人類帶來有用價(jià)值的資源能夠在使用的過程中產(chǎn)生對人類具有價(jià)值的能量。能源產(chǎn)品作為社會(huì)資源，最主要特性就是可用性，這是能源產(chǎn)品的基本屬性。其次，能源產(chǎn)品具有交換價(jià)值。作為能源財(cái)產(chǎn)交易客體之一，必然要求其在市場交易中能夠流通，這就要求能源產(chǎn)品具有可流通性，即能源產(chǎn)品能夠且必須方便自如地在市場中進(jìn)行流通。

（二）能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利

能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利與一般民事權(quán)利相比，具有一定的特殊性，主要體現(xiàn)在能源開發(fā)、生產(chǎn)的過程中。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利是能源產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是能源財(cái)產(chǎn)交易的前提。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利一般處于能源開發(fā)利用的上游行業(yè)，具有較高的敏感性和壟斷性。筆者認(rèn)為，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有特定范圍，是指基于對能源資源和環(huán)境資源的開發(fā)而直接取得的能源方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是權(quán)利人從政府手里直接取得的貫穿于能源資源開發(fā)過程中的權(quán)利。具體來講，包括但不限于對能源資源所享有的勘探、開發(fā)和利用的權(quán)利，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要在能源開發(fā)的上游和下游領(lǐng)域。

在確定能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利為何種性質(zhì)的權(quán)利之前，需追根溯源，探究其產(chǎn)生的緣由。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有權(quán)制度已經(jīng)不能充分滿足社會(huì)對各種財(cái)產(chǎn)利益的需求，一方面，作為社會(huì)財(cái)富的能源資源具有極強(qiáng)的稀缺性，不可能滿足所有民事主體的需求；另一方面，權(quán)利所有人并不一定需要用特定的財(cái)產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)其實(shí)際利益，基于此，社會(huì)的巨大需求導(dǎo)致了所有權(quán)的權(quán)能發(fā)生了分離，產(chǎn)生了以使用、收益為目的的用益物權(quán)，而基于特定的能源資源或特定區(qū)域的從所有權(quán)中分離的能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如礦業(yè)權(quán)、發(fā)電權(quán)等就屬于用益物權(quán)的范疇，這業(yè)已被我國《物權(quán)法》第123條所肯定和保護(hù)。從宏觀角度來看，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利無疑是物權(quán)、私權(quán)。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要內(nèi)容是對其可以控制的能源資源進(jìn)行開發(fā)并獲得能源產(chǎn)品，以及通過對有限的“環(huán)境容量”的利用獲得排放能源污染物的權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)能源資源或者“環(huán)境容量”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而整個(gè)開發(fā)利用的過程必然包括了對能源資源、特定的區(qū)域以及一定“環(huán)境容量”的占有、支配，任何人都有不得侵害的消極義務(wù)，權(quán)利人也有權(quán)利排除他人的干涉和侵害，因此，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有物權(quán)的特性。與此同時(shí)，根據(jù)目前學(xué)界區(qū)分公權(quán)與私權(quán)較為權(quán)威的學(xué)說“新主體說”，“依據(jù)規(guī)范該行為的法規(guī)，并非任何一般人皆可成為該行為的權(quán)利或者義務(wù)主體，而必須并且僅能由統(tǒng)治權(quán)主體或者行政官署擔(dān)當(dāng)其權(quán)利或者義務(wù)的主體的，該法規(guī)為公法法規(guī)，依該法規(guī)所為的行為，為公法行為。反之，一般人亦可成為該行為的權(quán)利或者義務(wù)主體，該法規(guī)為私法法規(guī)，依據(jù)該法規(guī)所為的行為，是私法行為”（崔建遠(yuǎn)，2003）。我國能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一般人皆可成為權(quán)利或者義務(wù)主體，因此，能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利亦應(yīng)為私權(quán)。

能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得

（一）能源權(quán)屬制度

能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利是能源財(cái)產(chǎn)交易的基礎(chǔ)，并深受能源權(quán)屬制度的影響。“所謂能源權(quán)屬，指能源資源與能源產(chǎn)品的權(quán)利歸屬，即能源資源歸誰所有，能源產(chǎn)品由誰經(jīng)營，歸誰使用。其中的關(guān)鍵是能源資源的歸屬問題，也包括能源產(chǎn)權(quán)制度和能源市場的準(zhǔn)入制度”（黃振中等，2009）。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及在它基礎(chǔ)上開發(fā)取得的能源產(chǎn)品的性質(zhì)、歸屬與流轉(zhuǎn)等關(guān)乎能源財(cái)產(chǎn)交易的基本問題均受一國能源權(quán)屬制度的影響。換言之，能源權(quán)屬制度構(gòu)成能源財(cái)產(chǎn)交易法律制度的基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)行的能源權(quán)屬制度由憲法、物權(quán)法以及能源資源單行法規(guī)定。憲法作為我國具有最高法律效力的根本大法，對我國的能源權(quán)屬制度作出了原則性規(guī)定，即實(shí)行能源資源的國家所有權(quán)制度。“地下資源一般是可耗竭資源，并且其權(quán)屬依法歸屬于全體人民所有。地上資源（風(fēng)能、太陽能、輻射能）一般是不可耗竭資源，并且沒有一種‘固定不變’的所有權(quán)形式，無法成為國家所有權(quán)的客體”（清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心課題組，2008）。《物權(quán)法》也貫徹了憲法的原則性規(guī)定，第45、46條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有；國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”、“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小薄４送猓兜V產(chǎn)資源法》第3條、《煤炭法》第3條、《對外合作開采海洋石油資源條例》第2條、《對外合作開采陸上石油資源條例》第3條等能源法律法規(guī)也對能源權(quán)屬制度進(jìn)行規(guī)定。

然而，“隨著物權(quán)法從‘歸屬’到‘利用’的發(fā)展，他物權(quán)的利益更受到法律的重視，出現(xiàn)了他物權(quán)優(yōu)位與所有權(quán)虛化的傾向，用益物權(quán)逐步取代所有權(quán)成為物權(quán)法的中心”（張璐，2005）。將所有權(quán)中的使用、收益權(quán)能分離出來形成一種子權(quán)利，即用益物權(quán)，是追求物的效用、利益最大的必然趨勢和結(jié)果，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)中具有劃時(shí)代意義，但其也受到母權(quán)利所有權(quán)本身的制約。在能源財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域，絕大部分能源資源均屬于地下資源，我國土地所有權(quán)歸屬國家和集體，而土地所儲藏的能源資源亦歸屬國家所有，個(gè)人即使取得土地使用權(quán)，也并不當(dāng)然取得對其地下能源資源的勘探、開發(fā)與利用權(quán)，因此，國家對能源資源的用益權(quán)實(shí)行許可制度。

（二）能源市場準(zhǔn)入制度

能源市場準(zhǔn)入制度是指除國家以外的集體和個(gè)人，通過能源產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入機(jī)制獲得對能源的勘探、開發(fā)和利用等權(quán)利，經(jīng)過基本的開采和合理的加工從而獲得能源產(chǎn)品所有權(quán)的程序。隨著我國市場化改革的推進(jìn)，能源產(chǎn)品市場也在不斷進(jìn)行改革，通過權(quán)利的讓渡使多元化的主體進(jìn)入能源產(chǎn)品市場領(lǐng)域，形成多元化的產(chǎn)權(quán)制度。

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“勘探、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”，這表明我國在一定領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)允許民營資本的進(jìn)入。同時(shí)，《能源法》（征求意見稿）第16條也確認(rèn)了我國能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度；對能源市場準(zhǔn)入制度也做了規(guī)定，對企業(yè)申請石油、天然氣、核能、煤炭、水能、海洋能、風(fēng)能、太陽能等資源勘探或者開采項(xiàng)目所需具備的條件和報(bào)批程序作出了規(guī)定。綜述，國家之外的集體和個(gè)人主要通過“申請―審批―登記發(fā)證”、“招拍掛”、“協(xié)議”等有償取得的方式取得能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利。具體而言，國家通過許可、招標(biāo)、拍賣和協(xié)議等方式有償?shù)厥谟杓w和個(gè)人依法行使勘探、開發(fā)和利用的權(quán)利，并依法附有相應(yīng)的期限。同時(shí)應(yīng)當(dāng)依照上述相關(guān)法律法規(guī)對投標(biāo)的集體和個(gè)人進(jìn)行資質(zhì)的審查，當(dāng)符合準(zhǔn)入條件時(shí)由登記管理部門進(jìn)行登記發(fā)證和備案等程序。集體和個(gè)人在被授權(quán)的范圍內(nèi)依法進(jìn)行開采、加工等活動(dòng)生產(chǎn)的能源產(chǎn)品即取得能源產(chǎn)品的所有權(quán)。因此，經(jīng)過嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入機(jī)制，通過對能源資源進(jìn)行基本的開采和加工獲得對能源產(chǎn)品的所有權(quán)。

我國現(xiàn)行的能源準(zhǔn)入制度存在準(zhǔn)入門檻過低、行政許可機(jī)關(guān)裁量權(quán)過大等缺陷。因此，需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定更為科學(xué)合理的市場準(zhǔn)入條件，同時(shí)“在能源許可的源頭上設(shè)置環(huán)保門檻，及早將技術(shù)水平低、破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重?zé)o法達(dá)標(biāo)的能源企業(yè)排除在市場之外，對我國能源資源的可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境問題的解決，將起到正本清源的作用”（鄭佳寧，2012）。

能源財(cái)產(chǎn)交易

（一）能源產(chǎn)品價(jià)格制度

能源產(chǎn)品價(jià)格是能源產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)乃至整個(gè)能源經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)器，也是能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。能源產(chǎn)品的價(jià)格是指能源產(chǎn)品的貨幣表現(xiàn)，即其在市場中所具有的價(jià)值表現(xiàn)。

1.我國能源產(chǎn)品的定價(jià)原則。從現(xiàn)行法的角度來看，我國在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中確立了以市場定價(jià)為主和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的定價(jià)方式。具體來看，我國現(xiàn)行的能源產(chǎn)品價(jià)格的法律制度大致分為以下三個(gè)方面：第一，單純的價(jià)格法律規(guī)范。主要包括《價(jià)格法》、《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》、《制止價(jià)格壟斷行為暫行管理辦法》、《政府價(jià)格決策聽證辦法》。《價(jià)格法》及其下位法對商品及服務(wù)的定價(jià)進(jìn)行了詳盡地規(guī)定，能源產(chǎn)品的定價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循價(jià)格法的相關(guān)規(guī)定。第二，能源法律法規(guī)。主要指能源基本法，《能源法》（征求意見稿）第87條對能源產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，“國家按照有利于反映能源市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制”。這就體現(xiàn)了國家積極發(fā)展能源產(chǎn)品交易市場，實(shí)行以市場調(diào)節(jié)為主，適時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策。此外，能源單行法，包括《節(jié)約能源法》、《可再生資源法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》等對所涉及的不同能源產(chǎn)品的價(jià)格也作出了規(guī)定。第三，其他相關(guān)的法律法規(guī)。能源產(chǎn)品價(jià)格制度涉及能源產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)、使用以及節(jié)能等各個(gè)領(lǐng)域，因此能源產(chǎn)品的價(jià)格制度也應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)領(lǐng)域的立法，如《環(huán)境保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》等法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)全面的銜接。

2.制度存在的問題。第一，能源產(chǎn)品價(jià)格不能有效地反映能源產(chǎn)品市場的供求關(guān)系，政府對能源產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行過渡干預(yù)。第二，能源產(chǎn)品價(jià)格不能有效地反映能源的稀缺程度。第三，能源產(chǎn)品價(jià)格不能有效地反映能源產(chǎn)品的“環(huán)境損害成本”。

3.能源價(jià)格制度改革的建議。能源產(chǎn)品市場化改革已是大勢所趨。“各國能源法的調(diào)節(jié)模式逐步從國家壟斷和所有的傳統(tǒng)模式或具有特許權(quán)壟斷與嚴(yán)格規(guī)制的私人所有模式，向有限的能源市場化轉(zhuǎn)換”（馬駿駒，2007）。在市場經(jīng)濟(jì)中，一般商品的價(jià)格由供求關(guān)系調(diào)節(jié)即可達(dá)到平衡，但能源產(chǎn)品擁有不同于一般商品的特殊性，因而定價(jià)規(guī)則顯得較為復(fù)雜。結(jié)合我國能源產(chǎn)品價(jià)格制度存在的問題以及其他國家對于能源產(chǎn)品價(jià)格的相關(guān)立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國能源產(chǎn)品價(jià)格制度的改革可以從以下幾方面考慮：

首先，能源產(chǎn)品的價(jià)格應(yīng)當(dāng)反映市場的供求關(guān)系，采取以市場定價(jià)為主的能源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。我國現(xiàn)在的能源產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制中，市場定價(jià)機(jī)制并沒有發(fā)揮很大的作用，而美國、加拿大、澳大利亞、歐盟等主要國家逐步放開對能源產(chǎn)品價(jià)格的管制。其次，能源產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)要實(shí)行必要的價(jià)格監(jiān)管制度。能源產(chǎn)品因其稀缺性，關(guān)乎國家的經(jīng)濟(jì)命脈，完全的市場調(diào)節(jié)會(huì)造成需求過度或市場壟斷。因此實(shí)行有效的價(jià)格監(jiān)管制度，通過價(jià)格這一有效的調(diào)控手段達(dá)到資源的有效利用和實(shí)現(xiàn)國家的特定目標(biāo)。第三，要建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制即能源產(chǎn)品需求保障的價(jià)格機(jī)制。能源價(jià)格的社會(huì)目的要求能夠滿足社會(huì)成員特別是低收入群體的基本能源需求。第四，將環(huán)境損害成本反映到能源產(chǎn)品價(jià)格中。能源生產(chǎn)的外部成本轉(zhuǎn)為內(nèi)部成本，從而借助市場對能源產(chǎn)品的價(jià)格的調(diào)節(jié)達(dá)到合理配置環(huán)境資源的作用。只有這樣，才可以有效地促進(jìn)產(chǎn)品的技術(shù)進(jìn)步和使用效率的提高，同時(shí)可以有效地防止能源產(chǎn)品的過度需求；從更深層次上說，可以有效地保護(hù)環(huán)境。最后，建立我國的能源價(jià)格聽證制度。能源產(chǎn)品具有公眾性、不可或缺性，在制定和變更能源產(chǎn)品價(jià)格時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮我國能源產(chǎn)品的不可替代性和消費(fèi)者對能源產(chǎn)品的依賴性，兼顧能源產(chǎn)品消費(fèi)者的弱勢地位，在能源產(chǎn)品價(jià)格的確定過程中，有引入價(jià)格聽證制度的必要性。

（二）能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利典型交易制度

1.礦業(yè)權(quán)交易。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。其中，“探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采特定的礦產(chǎn)資源并獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利”（李顯東，2012）。礦業(yè)權(quán)交易分為一級市場和二級市場，其中一級市場交易即礦業(yè)權(quán)出讓制度，即審批、招拍掛等形式，也就是上述能源準(zhǔn)入許可制度的范疇；二級市場交易是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，具體來講，是通過買賣、出租、抵押、出資入股、合作經(jīng)營、重組改制等方式變更礦業(yè)權(quán)主體，因此是平等主體之間進(jìn)行的民事法律行為。

我國《礦產(chǎn)資源法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》對礦業(yè)權(quán)交易加以認(rèn)可和規(guī)范，其中《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“礦業(yè)權(quán)人可以依照本辦法的規(guī)定采取出售、作價(jià)出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)按規(guī)定到原登記發(fā)證機(jī)關(guān)辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)”。然而，近幾年，在中西部一些資源大省，礦權(quán)“炒作”之風(fēng)越演越烈，之所以會(huì)出現(xiàn)“炒礦”現(xiàn)象，與礦業(yè)權(quán)交易市場的不規(guī)范和不完善有很大關(guān)系，同時(shí)也與上文所述的能源市場準(zhǔn)入制度存在的缺陷有關(guān)。因此，在從源頭上解決能源市場準(zhǔn)入制度存在的門檻過低、許可裁量自由等問題的同時(shí)，應(yīng)著重對礦業(yè)權(quán)交易市場進(jìn)行規(guī)范。“建立一個(gè)全國性的礦業(yè)權(quán)交易市場信息平臺，及時(shí)礦業(yè)權(quán)交易信息以及中介組織、地勘單位、礦山企業(yè)、礦產(chǎn)勘查地等信息，及時(shí)跟蹤并國家有關(guān)礦業(yè)權(quán)管理及流轉(zhuǎn)的政策信息，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)信息在全國范圍內(nèi)共享”（蓋靜，2009）。同時(shí)，根據(jù)上述暫行規(guī)定第七條的規(guī)定，“國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)由其審批發(fā)證的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)其他礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批”。因此，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批主管部門不僅應(yīng)對受讓礦業(yè)權(quán)的主體是否具有資質(zhì)進(jìn)行審查，也應(yīng)對“炒礦”現(xiàn)象進(jìn)行控制和審查。此外，礦業(yè)權(quán)交易作為一種市場經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)考慮從稅收角度作為控制“炒礦”的有效手段。

2.排污權(quán)交易。排放能源污染物的權(quán)利，是權(quán)利人依法享有的對基于環(huán)境自凈能力而產(chǎn)生的環(huán)境容量進(jìn)行使用、收益的權(quán)利，即權(quán)利人在環(huán)境部門所許可的范圍和期限內(nèi)進(jìn)行排放廢棄物的權(quán)利。雖然排污權(quán)并非屬于嚴(yán)格意義上的能源產(chǎn)業(yè)范疇，但屬于能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的組成部分，而且目前排污權(quán)以及與排污權(quán)相關(guān)的交易取得某種意義上的戰(zhàn)略地位。我國許多法律法規(guī)已經(jīng)對排污權(quán)作出規(guī)定。

排污權(quán)交易在我國并非新生事物，簡言之，它是環(huán)境容量使用權(quán)利的轉(zhuǎn)讓。近幾年新興起的“碳排放交易”是排污權(quán)交易發(fā)展的新形式。排污權(quán)交易是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的手段，“排污權(quán)交易使排污權(quán)人剩余的環(huán)境容量向資源化、價(jià)格化轉(zhuǎn)化，促使交易雙方降低污染治理成本，并使區(qū)域環(huán)境污染治理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化和效率最大化”（鄧海峰，2008）。然而，也有學(xué)者質(zhì)疑，“片面強(qiáng)調(diào)排污權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)性有可能導(dǎo)致企業(yè)不正常的交易動(dòng)機(jī)，即花錢買排污權(quán)，用提高生產(chǎn)效益來填補(bǔ)因購買排污指標(biāo)而付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，會(huì)削弱污染者控制污染的動(dòng)力”（曹明德，2004）。因此，有必要對排污權(quán)交易的主體、標(biāo)的進(jìn)行限制，即并非任何主體皆可通過交易取得任何排污權(quán)。例如，對于依附于特定土地或者河流的排污權(quán)就不能轉(zhuǎn)讓，因該種依附是建立在排污主體具有相鄰關(guān)系的基礎(chǔ)上，對沒有此種關(guān)系的主體就不能通過交易取得排污權(quán)。

結(jié)論

我國能源財(cái)產(chǎn)交易制度主要涉及能源權(quán)屬制度、能源市場準(zhǔn)入制度、能源產(chǎn)品價(jià)格制度以及能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易制度。能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為一種用益物權(quán)，其權(quán)利的取得是通過市場準(zhǔn)入制度，由行政機(jī)關(guān)許可實(shí)施能源資源的勘探、開發(fā)和使用，并可以依法轉(zhuǎn)讓；開發(fā)取得的能源產(chǎn)品歸屬于能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體，但能源產(chǎn)品的定價(jià)應(yīng)受到能源產(chǎn)品價(jià)格制度的調(diào)整。因此，上述四種制度之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。由于能源資源本身的稀缺性，使得能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利亦具有稀缺性，其交易制度不僅涉及民事主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，更重要的是關(guān)乎國家能源資源安全、生態(tài)環(huán)境等問題。通過對礦業(yè)權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利典型交易的分析，規(guī)范交易主體、交易標(biāo)的、交易方式應(yīng)當(dāng)成為我國今后能源財(cái)產(chǎn)交易制度逐步完善的方向。

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篇7

關(guān)鍵詞：執(zhí)行程序監(jiān)督權(quán)

一、執(zhí)行監(jiān)督的范圍

從廣義上看，執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督執(zhí)行，也就是說，法院內(nèi)外上下各個(gè)監(jiān)督主體對人民法院執(zhí)行工作實(shí)施的監(jiān)督。在監(jiān)督主體上，被監(jiān)督者是執(zhí)行法院及其從事執(zhí)行工作的工作人員，而監(jiān)督者的主體比較廣泛，有人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、當(dāng)事人監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等。但是，在眾多的監(jiān)督主體中，上級法院對下級法院的執(zhí)行監(jiān)督，具有職權(quán)性和權(quán)威性，最直接，最有效，因此，《執(zhí)行規(guī)定》只規(guī)定上級法院對下級法院的執(zhí)行監(jiān)督。而執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，從廣義上看，應(yīng)當(dāng)說執(zhí)行法院的所有執(zhí)行工作都屬于監(jiān)督范圍，上級法院對下級法院的執(zhí)行工作實(shí)行全面監(jiān)督，包括宏觀和個(gè)案、合法和違法，但筆者認(rèn)為，既然執(zhí)行監(jiān)督作為一種上級法院針對下級法院的糾錯(cuò)制度，那么上級法院對下級法院執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)僅是對執(zhí)行個(gè)案中發(fā)生的不當(dāng)或錯(cuò)誤的執(zhí)行措施和具體執(zhí)行行為，包括執(zhí)行中作出的不當(dāng)或錯(cuò)誤的裁定、決定和通知等進(jìn)行監(jiān)督。

二、執(zhí)行監(jiān)督的原則

從執(zhí)行監(jiān)督的性質(zhì)及其在實(shí)踐中的適用來看，上級法院對下級法院實(shí)施執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則：

1、合法監(jiān)督原則。《執(zhí)行規(guī)定》第129條規(guī)定“上級人民法院依法監(jiān)督下級人民法院的執(zhí)行工作。最高人民法院依示監(jiān)督地方各級人民法院和專門法院的執(zhí)行工作。”執(zhí)行監(jiān)督的目的主要是解決執(zhí)行程序中發(fā)生的不當(dāng)或錯(cuò)誤的執(zhí)行問題，而造成執(zhí)行錯(cuò)誤的主要一方面就是違法執(zhí)行。在通常情況下，合法的執(zhí)行措施和執(zhí)行行為不會(huì)造成執(zhí)行錯(cuò)誤。因而，執(zhí)行監(jiān)督所糾正的錯(cuò)誤實(shí)質(zhì)上是糾正違法執(zhí)行問題。執(zhí)行監(jiān)督既然為了糾正違法執(zhí)行問題，就不能下級法院合法的執(zhí)行，所采取的糾正措施必須合法。所以，執(zhí)行監(jiān)督必須以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行，必須堅(jiān)持合法原則，不得依上級的權(quán)威或職權(quán)違反法律規(guī)定強(qiáng)令下級改正合法正確的執(zhí)行行為。:

篇8

為貫徹落實(shí)司法部法律援助工作座談會(huì)精神，根據(jù)省廳《關(guān)于在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中充分發(fā)揮司法行政職能作用的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推進(jìn)我省法律援助工作服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新，提出如下意見：

一、準(zhǔn)確把握法律援助工作在社會(huì)管理格局中的功能定位

法律援助工作承擔(dān)的職能與社會(huì)管理密切相關(guān)，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中具有重要地位和作用。法律援助通過無償提供法律服務(wù)的形式直接維護(hù)困難群眾的合法權(quán)益，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶；法律援助以農(nóng)民工、殘疾人、老年人等特殊群體為重點(diǎn)對象，切實(shí)服務(wù)于保障改善民生以及流動(dòng)人口服務(wù)管理；法律援助工作介入政府值班、向黨委政府提供輿情分析報(bào)告、為群體性案件提供法律幫助，對于黨和政府的工作大局具有重要支撐作用；法律援助通過法制宣傳、接待咨詢、依法辦案引導(dǎo)社會(huì)弱勢群體依法理性表達(dá)訴求，大量化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。全省各級司法行政機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握法律援助工作在社會(huì)管理格局中的功能定位，深入研究社會(huì)管理規(guī)律，找準(zhǔn)切入點(diǎn)、把握結(jié)合點(diǎn)，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中充分發(fā)揮法律援助職能作用。

二、進(jìn)一步做好法律援助服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新各項(xiàng)工作

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各地要著力做好以下幾個(gè)方面工作：

（一）進(jìn)一步推進(jìn)“三個(gè)納入”的落實(shí)。要積極爭取當(dāng)?shù)攸h委政府支持，建立法律援助經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對法律援助需求增長，同步增加法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。特別是當(dāng)?shù)刎?cái)政撥款偏少、人員保障不能滿足工作需要的地方，應(yīng)當(dāng)在黨委政府和有關(guān)部門的支持下，爭取在近期內(nèi)有效解決。要爭取財(cái)政部門支持，建立法律援助周轉(zhuǎn)金制度，為因合法權(quán)益受侵犯導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難、難以維持基本生活保障的貧困弱勢受援人提供周轉(zhuǎn)資金，幫助他們渡過難關(guān)。要積極爭取和推動(dòng)將法律援助工作列入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，列入黨委政府的民生工程、實(shí)事工程，列入綜合治理考核內(nèi)容，進(jìn)一步做好將法律援助納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的工作。

（二）進(jìn)一步開展“農(nóng)民工討薪”專項(xiàng)行動(dòng)。歲末年初是企業(yè)拖欠工資現(xiàn)象的高發(fā)期。特別在當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)向下運(yùn)行，國家實(shí)行從緊貨幣政策，中小企業(yè)資金鏈斷裂、企業(yè)主“跑路”現(xiàn)象增多的背景下，拖欠職工工資的現(xiàn)象將會(huì)進(jìn)一步加劇。各級司法行政機(jī)關(guān)、法律援助機(jī)構(gòu)要從保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度出發(fā)，在元旦春節(jié)前后，繼續(xù)開展法律援助“農(nóng)民工討薪”專項(xiàng)行動(dòng)。通過加大宣傳力度、健全受理網(wǎng)絡(luò)、開辟“綠色通道”、簡化審批手續(xù)、加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、實(shí)行訴調(diào)結(jié)合等方法，維護(hù)好農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)特殊群體法律援助工作。全面推進(jìn)法律援助“情暖農(nóng)民工工程”、“巾幗工程”、“春苗工程”“夕陽紅工程”和“遠(yuǎn)程法律援助進(jìn)農(nóng)家”工作，認(rèn)真開展法律援助“林農(nóng)維權(quán)”專項(xiàng)行動(dòng)，繼續(xù)做好對農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、殘疾人、婦女兒童、老年人等特殊群體的法律援助工作，促進(jìn)解決涉及就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的實(shí)際問題。加快法律援助接待窗口無障礙通道建設(shè)、“12348”咨詢平臺建設(shè)和村居破損法律援助指示牌更換工作；做好勞動(dòng)仲裁院法律援助工作站試點(diǎn)工作，不斷擴(kuò)大行業(yè)部門法律援助工作站覆蓋面。進(jìn)一步加大刑事法律援助工作力度，加強(qiáng)偵查和審查階段的法律援助工作，積極參與刑事和解和刑事被害人救助工作，認(rèn)真執(zhí)行省廳、省高院關(guān)于擴(kuò)大刑事案件法律援助指定辯護(hù)范圍的聯(lián)合規(guī)定，依法維護(hù)好犯罪嫌疑人和被害人的訴訟權(quán)利，促進(jìn)司法公正。

（四）進(jìn)一步創(chuàng)新和完善工作方式。要根據(jù)社會(huì)管理要求與困難群眾的期待，結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步創(chuàng)新法律援助工作方式方法。繼續(xù)做好法律服務(wù)機(jī)構(gòu)代為受理法律援助申請工作，為困難群眾提供更為便捷的服務(wù)。積極創(chuàng)造條件，逐步在法律援助中心實(shí)行點(diǎn)援制服務(wù)，將援助律師的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)特長等信息予以公示，在統(tǒng)籌安排的情況下，供受援人自愿選擇案件承辦人，為群眾提供更加貼心、到位的服務(wù)。認(rèn)真總結(jié)法律援助便民服務(wù)主題活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善便民措施，健全長效機(jī)制。著力推進(jìn)法律援助非訴訟結(jié)案方式，倡導(dǎo)以調(diào)解的方式就地、就近化解矛盾糾紛，減少訟累、降低成本、提高效率。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化法律援助規(guī)范化建設(shè)。全面落實(shí)《省法律援助工作規(guī)范化建設(shè)意見》，切實(shí)抓好各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行工作。各級司法行政機(jī)關(guān)、法律援助機(jī)構(gòu)要對照《省法律援助工作規(guī)范化建設(shè)考核細(xì)則（試行）》，認(rèn)真查找分析法律援助質(zhì)量和規(guī)范化建設(shè)中存在的不足及原因，明確努力方向，提出改進(jìn)措施，落實(shí)相關(guān)工作。切實(shí)加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理工作，健全完善服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，積極開展案件評查、質(zhì)量檢查工作，確保困難群眾享受優(yōu)質(zhì)高效的法律援助。

三、加強(qiáng)對法律援助工作服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新的組織領(lǐng)導(dǎo)

法律援助服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新是一項(xiàng)長期任務(wù)。各級司法行政機(jī)關(guān)要把法律援助工作擺在司法行政整體工作的重要位置，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高法律援助服務(wù)社會(huì)管理創(chuàng)新的工作水平。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級司法行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)向黨委、政府匯報(bào)法律援助工作在社會(huì)管理中的作用與成績，積極爭取有關(guān)部門的支持，為法律援助工作發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。要把法律援助工作與其他司法行政工作一起研究部署、一并督促檢查。要建立工作落實(shí)機(jī)制，分解細(xì)化工作任務(wù)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任和監(jiān)督檢查，深入抓推進(jìn)、抓落實(shí)，推動(dòng)各項(xiàng)工作落到實(shí)處、見到實(shí)效。

篇9

關(guān)鍵詞： 工程建設(shè)　公益性　拆遷　立法

一、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷具有特殊性

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)分

工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)工程建設(shè)目的的不同，可區(qū)分為公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目。二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于：公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是追求社會(huì)公益，建設(shè)主體對其建設(shè)開發(fā)不追求利潤的獲取，而經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是實(shí)現(xiàn)特定主體的經(jīng)營目標(biāo)，建設(shè)主體實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的投資利潤回報(bào)。正如美國判例法所闡明的：只要行為后果涉及權(quán)利人之外的不特定多數(shù)人，就視為符合公益目的要求。美國就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個(gè)私人工廠的鐵路而請求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運(yùn)輸擁擠壓力，法院認(rèn)為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變?yōu)楣谜嫉兀渫恋卣魇蘸戏ā?/p>

我國《土地管理法》第五十四條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條均根據(jù)建設(shè)目的的不同對建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)作出了區(qū)分，并依此區(qū)分對土地使用權(quán)的取得方式作了不同的規(guī)定。筆者認(rèn)為其中公益性建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)開發(fā)主體的不同，還可以再區(qū)分為國家機(jī)關(guān)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、市政工程建設(shè)項(xiàng)目和公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，但三者的區(qū)別僅是開發(fā)主體的不同，該差異對三者基于公益性建設(shè)目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成果是可以滿足社會(huì)大眾公共需求的公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品不具有流轉(zhuǎn)性，因而不是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。相比較而言，經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成果不僅具有使用價(jià)值，而且具有完全的交換價(jià)值，因而經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的成果不僅是“產(chǎn)品”，而且是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。上述不同決定了公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目法律調(diào)整方式上的差異。財(cái)產(chǎn)是民商法的調(diào)整對象，因而經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)，必須由建設(shè)用地申請人與建設(shè)用地借給人在平等自愿的基礎(chǔ)上以合意完成，經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)中的土地出讓行為應(yīng)為民事法律行為，應(yīng)受民商法調(diào)整；公共產(chǎn)品不屬于民商法的調(diào)整對象，公益性建設(shè)項(xiàng)目所需建設(shè)用地需要政府以行政劃撥的方式批轉(zhuǎn)，公益性開發(fā)建設(shè)中的土地劃撥行為屬于行政行為，應(yīng)由行政法規(guī)范。

需要指出的是：公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目不僅在國有土地使用權(quán)的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應(yīng)等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了其法律規(guī)范具有特殊性

公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為相比，具有以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：

一是公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷成本控制應(yīng)與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目是為不特定的社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)的公益性目的決定了其項(xiàng)目建設(shè)投入的收益率極低甚至沒有投入收益。市場經(jīng)營的一般規(guī)律是：投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該與投資收益相適應(yīng)。基于公益性建設(shè)項(xiàng)目的非盈利特征，國家應(yīng)控制其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障其建設(shè)開發(fā)進(jìn)程。與此相應(yīng)地，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相應(yīng)的法律制度控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如有學(xué)者所說：市政、公益項(xiàng)目的建設(shè)拆遷中，如用統(tǒng)一的拆遷立法，提供和房地產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目相同的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，則既為國家財(cái)力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

二是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的進(jìn)度控制也應(yīng)該與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目的工程進(jìn)度直接關(guān)系到社會(huì)公共，因而利益對此應(yīng)予以嚴(yán)格控制。在工程建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作中，工程拆遷的進(jìn)度與項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)與審批程序直接相關(guān)。我國現(xiàn)行拆遷法規(guī)為工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷設(shè)置了較嚴(yán)密的法律程序，根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，拆遷人只有向拆遷主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案及辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明后，被拆遷人才能申請取得拆遷許可證。筆者認(rèn)為：現(xiàn)行立法設(shè)置如此嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補(bǔ)償工作與城市居民的根本利益緊密相關(guān)，與城區(qū)的規(guī)劃發(fā)展密切相聯(lián)，嚴(yán)格的審批程序可以控制工程建設(shè)單位的工程拆遷，使其不能擅自實(shí)施工程拆除行為，侵害他人合法權(quán)益，也可以防止工程建設(shè)單位實(shí)施違反城市發(fā)展規(guī)劃、危及社會(huì)公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設(shè)項(xiàng)目出于其公益性的建設(shè)目的，一般均需要長時(shí)期的設(shè)計(jì)論證，一般不會(huì)與城市發(fā)展規(guī)劃和居民的合法權(quán)益發(fā)生根本性的對立和沖突。在對公益性建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和立項(xiàng)作嚴(yán)格論證和審批的情況下，對公益性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置過于嚴(yán)密的拆遷安置法律程序，不但毫無必要，反而會(huì)無謂減緩公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，增加建設(shè)成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問題需要立法的支持，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了立法應(yīng)賦予其獨(dú)特的地位，在一般拆遷法規(guī)之外形成相對獨(dú)立的特別法規(guī)范。

值得注意的是：上海市2001年出臺的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（下稱111號文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設(shè)的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設(shè)項(xiàng)目不同的規(guī)定。顯然這邁出了對公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為分別調(diào)整的第一步，但邁出這一步并不意味著現(xiàn)行拆遷立法已經(jīng)解決了公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法中存在的主要問題。按照111號文第十條的規(guī)定，雖然相比較經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，重大市政工程可以就項(xiàng)目建設(shè)范圍內(nèi)暫停辦理建設(shè)施工等事項(xiàng)向拆遷主管部門提前提請審批，但是該提前申請并不能起到提前拆遷實(shí)施進(jìn)度，并進(jìn)而降低工程拆遷成本的結(jié)果。此外，111號文也未對重大市政工程拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題作出另行規(guī)定，顯然，111號文第十條和第二十六條并不能滿足公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法需要解決的幾個(gè)問題

筆者認(rèn)為，完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面著手進(jìn)行，具體而言：

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)納入土地儲備制度的調(diào)整范圍，由政府作為拆遷人依法實(shí)施拆遷

以上海市的情況為例，二四年六月九日，《上海市土地儲備辦法》（下稱《儲備辦法》）正式公布施行，這是上海市關(guān)于土地儲備制度的基礎(chǔ)規(guī)范。根據(jù)《儲備辦法》第三條的規(guī)定：土地儲備是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計(jì)劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。政府有關(guān)部門實(shí)施土地儲備，實(shí)質(zhì)上是政府將土地使用權(quán)征收或收購，然后經(jīng)拆遷和前期開發(fā)配套把“生地”變?yōu)椤笆斓亍保缓笥枰怨?yīng)的過程。

需要注意的是：《上海市儲備辦法實(shí)施細(xì)則》（下稱《實(shí)施細(xì)則》）第四條規(guī)定：本市新增經(jīng)營性建設(shè)用地的供應(yīng)，原則上應(yīng)當(dāng)從儲備土地中選擇，并優(yōu)先列入土地利用年度計(jì)劃。即新增經(jīng)營性建設(shè)用地一般均須通過土地儲備取得。而公益性建設(shè)項(xiàng)目用地是否需要通過土地儲備方式取得，該《實(shí)施細(xì)則》未作規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從降低公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本，推進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的角度，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得納入土地儲備的制度的調(diào)整范圍。其原因有三：

一是由土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)，可以較為嚴(yán)格地控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地和建設(shè)規(guī)模。根據(jù)《儲備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地儲備一般要由土地儲備機(jī)構(gòu)在每年的10月份向政府房地資源局和發(fā)改委報(bào)送下一年度土地儲備計(jì)劃建議，該土地儲備計(jì)劃建議報(bào)經(jīng)政府土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后形成年度土地儲備計(jì)劃，該年度計(jì)劃應(yīng)與政府國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。以上較為嚴(yán)格的土地儲備年度計(jì)劃報(bào)批實(shí)施程序可以確保政府公益性建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過層層論證，逐級把關(guān)，防止公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的濫批濫用。此外，在土地儲備中，由于委托土地儲備機(jī)構(gòu)是受政府房地資源局委托實(shí)施儲備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補(bǔ)償?shù)冉裹c(diǎn)、難點(diǎn)問題都可以由政府按照城市發(fā)展規(guī)劃和城市土地供應(yīng)計(jì)劃的要求統(tǒng)一部署，保證落實(shí)。政府部門主導(dǎo)實(shí)施拆遷有利于保障開發(fā)進(jìn)度，控制供地范圍，防止用地申請人擅自擴(kuò)大用地范圍。由于土地的前期市政配套開發(fā)也同時(shí)由政府委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，因而政府還可以通過土地前期配套開發(fā)控制儲備地塊的用途。

二是由土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)，可以降低公益性建設(shè)項(xiàng)目土地前期開發(fā)的成本。根據(jù)《儲備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地供應(yīng)部門就供應(yīng)經(jīng)營性新增建設(shè)用地所得收益，除用于支出付經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)成本和管理費(fèi)用外，應(yīng)全部劃入土地儲備專項(xiàng)基金，該基金的設(shè)立目的是支付土地開發(fā)與整理的費(fèi)用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設(shè)項(xiàng)目的前期開發(fā)成本。在重大市政工程建設(shè)的開發(fā)建設(shè)中，如果政府直接把經(jīng)配套開發(fā)的熟地供應(yīng)給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位，公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本將會(huì)大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)，可以大大加快公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。將公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地取得和前期開發(fā)納入土地儲備的統(tǒng)一制度體系，可以使建設(shè)單位從土地前期開發(fā)的復(fù)雜工作中解脫出來，專注于項(xiàng)目的可行性研究，可以較早地介入工程設(shè)計(jì)施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開發(fā)整理同時(shí)并行，就可以大大加快工程開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。降低公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成本。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地供應(yīng)和土地前期開發(fā)納入土地儲備的法律規(guī)定中來，由有關(guān)土地儲備的法規(guī)直接規(guī)定新增公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)和供應(yīng)，明確公益性建設(shè)項(xiàng)目用地儲備和開發(fā)在現(xiàn)行土地儲備制度體系中的地位。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)形成相對獨(dú)立、統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城市房屋拆遷的核心問題。根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和上海市111號文的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照被拆遷房屋的市場評估價(jià)給予被拆遷人拆遷安置補(bǔ)償，此外，拆遷人還應(yīng)對因拆遷所引起的設(shè)備拆遷費(fèi)、不可移動(dòng)設(shè)備的重置費(fèi)以及由拆遷造成的被拆遷人的營業(yè)損失等相關(guān)費(fèi)用向拆遷人予以補(bǔ)償。

以上是我國城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為。我國現(xiàn)行拆遷法規(guī)關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟蛔阌腥?/p>

一是未能在區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別加以規(guī)定。

如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目所發(fā)生的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)有所區(qū)分。根據(jù)我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國家在征收取得國有土地后，再根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定將土地劃撥給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)主體。因而公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是國家征收行為；相比較而言，經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地的法律基礎(chǔ)則有所不同。國家不能以征收的方式為經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地，而只能以其他方式收回國有土地使用權(quán)，然后再以出讓方式為經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立國有土地使用權(quán)。顯然，兩種建設(shè)項(xiàng)目國有土地使用權(quán)取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。 筆者認(rèn)為，公益性建設(shè)項(xiàng)目適用房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)同土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。學(xué)界雖然對征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同學(xué)說，但是這些學(xué)說的主要觀點(diǎn)還是趨于一致的，即：土地征收人應(yīng)向被征收人足額補(bǔ)償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進(jìn)被征收人的房地價(jià)值損失）和因土地征收所引起的土地征收時(shí)已經(jīng)造成的間接損失。相比較而言，基于經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)取得行為而發(fā)生的補(bǔ)償問題，則由于其投資具有營利性，其補(bǔ)償不應(yīng)只及于被拆遷人的直接損失，而應(yīng)給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補(bǔ)償。

二是征收城市國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)過程中所發(fā)生房屋拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則未能統(tǒng)一。如上文所述，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該補(bǔ)償在國有土地使用權(quán)的征收上，體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償，而集體土地使用權(quán)的征收方面，則體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，向被拆遷人補(bǔ)償被拆遷房屋的市場評估價(jià)值，對被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補(bǔ)償、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。存在設(shè)備搬遷的，被拆遷人還可以請求設(shè)備搬遷補(bǔ)償。在城市房屋拆遷補(bǔ)償中，國有公房的承租人同樣具有獨(dú)立的請求拆遷補(bǔ)償?shù)匚唬凶馊丝梢园凑沼嘘P(guān)規(guī)定，請求拆遷人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用總額的80%.根據(jù)上述論述可總結(jié)出我國城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬身?xiàng)原則：一是給予城市國有土地使用權(quán)人以獨(dú)立的拆遷補(bǔ)償請求權(quán)，二是拆遷補(bǔ)償額的計(jì)算方式是市場評估。

相比較而言，集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償則較為復(fù)雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償，而且包括集體耕地的征收補(bǔ)償。因?yàn)楹笳呤羌w土地征收的主要類型。故筆者以其為例加以分析。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收集體耕地發(fā)生的費(fèi)用補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償?shù)龋?jì)算該征收補(bǔ)償費(fèi)用的方法是按照過去三年被征收耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權(quán)人以獨(dú)立的補(bǔ)償費(fèi)用請求權(quán)，而僅在《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”至于土地補(bǔ)償費(fèi)如何在集體經(jīng)濟(jì)組織與包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)人在內(nèi)的集體土地使用權(quán)人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規(guī)定。相比較城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t，集體土地征收補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方法和土地使用權(quán)人的補(bǔ)償?shù)匚痪休^大差異，這些差異導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償中，農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的權(quán)益被嚴(yán)重忽略。農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到法律的周延保護(hù)。因而如何將國有土地征收補(bǔ)償和集體土地征收補(bǔ)償統(tǒng)一在共同的征收補(bǔ)償原則之下，是未來完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的重要內(nèi)容。

三是政府需要就公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷標(biāo)準(zhǔn)定期公布市場評估參照價(jià)格。如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得的法律基礎(chǔ)是政府的土地征收行為。由于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與土地與地上附著物的市場評估價(jià)值緊密相關(guān)。因而政府實(shí)施土地征收補(bǔ)償，既要堅(jiān)持其征收行為的行政強(qiáng)制性效力，同時(shí)還要使其補(bǔ)償與被征收土地及其地上附著物的市場價(jià)值相適應(yīng)，以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補(bǔ)償充分性的協(xié)調(diào)，政府需要建立起較為合理的土地征收補(bǔ)償價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。即政府應(yīng)定期公布公益性發(fā)建設(shè)項(xiàng)目土地征收或者房屋拆遷的補(bǔ)償參照價(jià)格。并在該政府指導(dǎo)補(bǔ)償價(jià)格的基礎(chǔ)上，確定一定的補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度，在該補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度內(nèi)，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區(qū)位、用途、重置價(jià)值、收益等因素，確定土地征收補(bǔ)償（在國有土地征收，即體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格）的最終價(jià)格。

筆者認(rèn)為：在上述土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)的價(jià)格構(gòu)成中，房屋價(jià)值的補(bǔ)償，可參照同等區(qū)域同種類型房屋的重置價(jià)確定，而土地征收的地價(jià)補(bǔ)償則可在被征收土地的土地基準(zhǔn)地價(jià)上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價(jià)格的同步性，該土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)應(yīng)與土地基準(zhǔn)價(jià)格、標(biāo)定價(jià)格同步制定、同步公布，同步實(shí)施。

3. 公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷申請與審批程序應(yīng)予以簡化

我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六條、第七條規(guī)定，拆遷人實(shí)施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項(xiàng)目投資立項(xiàng)、用地規(guī)劃許可、土地使用權(quán)取得審批和拆遷資金到位證明等相關(guān)申請前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡化公益性建設(shè)項(xiàng)目的申請與實(shí)施程序，即是將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地的征收和前期配套開發(fā)納入土地儲備體系，即由政府有關(guān)儲備機(jī)構(gòu)代表政府完成上述土地儲備和整理開發(fā)工作。政府儲備機(jī)構(gòu)對公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷工作的介入，為簡化拆遷申請與實(shí)施程序奠定了重要的基礎(chǔ)。

《儲備辦法》第十條就土地儲備中的拆遷補(bǔ)償作出了如下規(guī)定：土地儲備涉及房屋拆遷、征用農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補(bǔ)償安置方案審批等相關(guān)手續(xù)，并按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序?qū)嵤┭a(bǔ)償安置。另據(jù)上海市111號文第十條規(guī)定：因重大市政建設(shè)項(xiàng)目拆遷房屋的，建設(shè)單位可以憑市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)或者市建設(shè)和管理委員會(huì)的批準(zhǔn)文件，向規(guī)劃管理部門申請辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴(kuò)建的通知手續(xù)，并向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，重大市政工程項(xiàng)目只需持項(xiàng)目批文，而無須持辦理完畢工程建設(shè)規(guī)劃許可證即可申請規(guī)劃范圍內(nèi)房屋和土地使用的審批，停止規(guī)劃范圍的工程建設(shè)和建筑設(shè)施的處分行為。

但是上述規(guī)定只是提前了凍結(jié)工程規(guī)劃范圍內(nèi)工程建設(shè)行為和建筑設(shè)施處分行為的時(shí)間，并未完全實(shí)現(xiàn)簡化拆遷申請和審批程序的目的。在土地儲備制度中，土地儲備計(jì)劃的審核程序十分嚴(yán)格，一旦一宗土地納入年度的土地儲備計(jì)劃，即表明該宗土地的儲備已經(jīng)與城市國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展規(guī)劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設(shè)置較繁復(fù)的前置程序，既不能實(shí)現(xiàn)該前置程序設(shè)立的基本目的，又有審批制度重復(fù)設(shè)置之嫌。筆者認(rèn)為，在土地儲備制度中，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批程序應(yīng)作如下簡化：

一是由投資、規(guī)劃、土地管理等行政主管部門在土地儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置審批分支機(jī)構(gòu)，由各部門在公益性建設(shè)項(xiàng)目儲備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上為簡化公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批奠定基礎(chǔ)。

二是將拆遷的審批標(biāo)準(zhǔn)由實(shí)體審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶椤＿@樣既可以減輕審批工作的壓力，同時(shí)又可以加快相關(guān)審批工作的進(jìn)度。同時(shí)，立法還可以就審批工作設(shè)定審批時(shí)限，以加速公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的審批進(jìn)程。

三、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號文已經(jīng)作出了區(qū)分市政工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的若干規(guī)定，但是該規(guī)定是零星的，不系統(tǒng)的，而且市政工程建設(shè)只是公益性建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)重要組成部分，上海市111號文的相關(guān)規(guī)定也并不能反映公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的全貌。筆者認(rèn)為：在與現(xiàn)行拆遷立法銜接的基礎(chǔ)上，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面逐漸加以完善。

1.應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷作為特別規(guī)范對象，單列于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。根據(jù)該規(guī)定，包括公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷在內(nèi)的所有城區(qū)國有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據(jù)前文所作分析，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作相比較經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)目的、建設(shè)成本、進(jìn)度要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面均在在較大差異，不同種類的拆遷工作適用同一法規(guī)予以調(diào)整，不利于促進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。

另需注意的是：國務(wù)院辦公廳于二四年六月下發(fā)的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》就城鎮(zhèn)房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規(guī)定：政府行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)或強(qiáng)行確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及直接參與和干預(yù)應(yīng)由拆遷人承擔(dān)的拆遷活動(dòng)。如果將公益性建設(shè)項(xiàng)目納入《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍，那么公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作就不能由政府來實(shí)施，也不能得到有關(guān)政府部門的支持，城市公益性建設(shè)項(xiàng)目如何推動(dòng)就成為一個(gè)矛盾。

為了避免發(fā)生上述矛盾，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條，將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷單列于其調(diào)整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外，形成較為完整的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

當(dāng)然，在無法及時(shí)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的情況下，可在上海市第111號文現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上對公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷作例外性規(guī)定，甚至還可以通過政府規(guī)范性文件的形式對上海市第111號文所作規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化，逐漸形成以政府規(guī)章為主體的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系。而就上海市而言，由于已經(jīng)形成了單行的土地儲備規(guī)范體系，則應(yīng)盡快將其納入土地儲備的法律規(guī)范體系。

2.將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法納入土地儲備的調(diào)整范圍，并進(jìn)而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲備辦法》第十條就土地儲備中的房屋拆遷作出明確規(guī)定。該規(guī)定為公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲備制度的調(diào)整范圍奠定了法律規(guī)范的基礎(chǔ)。以后的工作則是要在行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

值得提出的是：《儲備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規(guī)章，土地儲備作為一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)性的法律制度，僅由政府規(guī)章的形式規(guī)范尚顯依據(jù)不足，應(yīng)在經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由上海市人大及其常委會(huì)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

在對《儲備辦法》第十條制定實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上，上海市可以形成較為完善、系統(tǒng)的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系，而相比較而言，上海市111號文主要規(guī)范經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷，這樣就可以形成公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)相互并立、彼此協(xié)調(diào)的拆遷法律規(guī)范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲備制度的調(diào)整范圍，必須解決土地儲備制度的上位法律依據(jù)問題。土地儲備制度屬于調(diào)整土地權(quán)屬變更的重要經(jīng)濟(jì)制度，而且涉及對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，因此該事項(xiàng)應(yīng)屬于我國《立法法》第八條所規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)及地方人民政府只能根據(jù)該法律規(guī)定制定實(shí)施性的規(guī)范。但是由于在國家立法層面，我國對土地儲備的立法規(guī)范尚是一片空白，所以盡管我國除貴州、以外的大部分省市都已經(jīng)就土地儲備制度作出了不同形式的制度規(guī)范，但是這些規(guī)范背后的合法根據(jù)并不充分。

尋找土地儲備制度的合法性依據(jù)，必須界定好土地儲備制度的法律性質(zhì)。目前，我國的《物權(quán)法》和相關(guān)的國家征收法律規(guī)范都在起草之中，根據(jù)我國《物權(quán)法（草案）》的規(guī)定，非為公共利益目的，非經(jīng)法律規(guī)定審批和充分補(bǔ)償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)。在不遠(yuǎn)的未來，《物權(quán)法》即將公布實(shí)施，如果不將土地儲備制度定位于公益性目的的征收，其實(shí)施將面臨與《物權(quán)法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認(rèn)為，將土地儲備定位于公益性建設(shè)項(xiàng)目的土地征收、整理和供應(yīng)制度是我國現(xiàn)有法律體系制度選擇的必然。在我國征收法律法規(guī)出臺的基礎(chǔ)上，將土地儲備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲備的調(diào)整范圍，將是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目在建造目的上的區(qū)分，促成了兩者在用地、拆遷、供應(yīng)等各個(gè)方面彼此區(qū)分，相對獨(dú)立的制度規(guī)范結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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3. 郭潔：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；

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關(guān)鍵詞:見義勇為法;出現(xiàn)問題;制度完善措施

一、引言

目前，在我國的社會(huì)實(shí)踐之中，經(jīng)常出現(xiàn)見義勇為者被誣陷的事件，需要相關(guān)的一部法律進(jìn)行規(guī)范。而在美國、新加坡等國家已有相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)范。本文就是針對現(xiàn)在見義勇為之中出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究，提出相關(guān)的解決建議，并且從行政法的角度進(jìn)行分析，來完善我國見義勇為的制度，從而更好地保護(hù)見義勇為者的權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)整體的向前進(jìn)步。

二、我國見義勇為制度存在的問題

(一)見義勇為遭誣陷相撞普遍發(fā)生

隨著改革開放的不斷向前發(fā)展，我國舊有的道德體系逐漸不適合現(xiàn)在社會(huì)的發(fā)展，而新的道德體系還沒有完全形成。在這種情況下，社會(huì)民眾逐漸被極端的個(gè)人主義和適用主義所主導(dǎo)，成為自己做人的哲學(xué)。尤其是南京的“彭宇案”，更成為當(dāng)今典型案例，并且這類案件還在屢屢發(fā)生，例如，“許云案”等案件。這類事件本應(yīng)是“助人為樂”的好事，但最終卻演變成“好人沒好報(bào)”的結(jié)局。這就是社會(huì)的公共道德缺失，而且又缺少法律護(hù)航情況下，引起的人性悲哀。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律制度，保障見義勇為者的權(quán)利和利益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

(二)見義勇為的后續(xù)保障不足

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在每年有大約12000起的案件是在見義勇為群眾的協(xié)助下完成的，同時(shí)在搶險(xiǎn)工作的時(shí)候，搶救遇難群眾8000多人。但是這些見義勇為者卻缺少應(yīng)有的保障，并且有人因此失去了原有的工作甚至生命。而作為受益者的政府與社會(huì)，卻沒有對見義勇為者給予該有的補(bǔ)償和回報(bào)。這樣會(huì)使見義勇為者心中充滿辛酸和無奈。這些反映出，現(xiàn)在社會(huì)對于見義勇為者的后續(xù)保障嚴(yán)重不足，同時(shí)這種叫見義勇為者“流血又流淚”的事件，也對見義不為的行為起到推動(dòng)作用，促使道德進(jìn)一步滑坡，形成一種惡性循環(huán)。因此，必須建立完善的見義勇為制度保障，不斷地宣傳見義勇為者英雄事跡，宣傳社會(huì)上的正能量，使見義勇為者得到社會(huì)應(yīng)有的尊重，提升他們的社會(huì)地位，使見義勇為者因?yàn)橐娏x勇為的行為得到社會(huì)有效的保障，維護(hù)他們的權(quán)益。

(三)見義不為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

我國處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，傳統(tǒng)的觀念也在發(fā)生前所未有的變化，并且極端的個(gè)人主義極度的泛濫。人的價(jià)值取向出現(xiàn)偏差，人的道德素質(zhì)下降，出現(xiàn)整體的道德滑坡，大部分人面對險(xiǎn)情的時(shí)候，都是選擇沉默或者選擇不救。在現(xiàn)在的社會(huì)之中，“小悅悅”事件就是最直接的體現(xiàn)，這種出現(xiàn)問題不救的社會(huì)冷漠是當(dāng)今社會(huì)上最常見的現(xiàn)象。也就是常說的見義不為的情況。這種情況我們不能用法律去約束人們，因?yàn)榉蔁o法要求人們?nèi)プ龊檬隆Ｒ淖円娏x不為甚至見死不救的現(xiàn)狀，則應(yīng)該通過保護(hù)見義勇為者的權(quán)益進(jìn)行維護(hù)。現(xiàn)在絕大部分人的見義不為的主要原因就是見義勇為的法律規(guī)范不完善、社會(huì)保障不足、缺乏相應(yīng)的行政補(bǔ)償以及行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因此，必須完善相應(yīng)的制度，從正面給予見義勇為者鼓勵(lì)，對社會(huì)進(jìn)行正確的道德引導(dǎo)為社會(huì)營造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

三、我國見義勇為制度現(xiàn)狀的原因

(一)見義不為發(fā)生的原因

首先，我國缺少一部完整的見義勇為的行政獎(jiǎng)勵(lì)立法，沒有形成完善以及統(tǒng)一的立法制度體系。對于見義勇為者我們要本著物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)相互結(jié)合的原則。但是，我國現(xiàn)在關(guān)于對見義勇為者的整體的獎(jiǎng)勵(lì)政策只是分散在不同的法律規(guī)范中，各個(gè)地方缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性比較大。同時(shí)由于相關(guān)的法律法規(guī)本來也是由地區(qū)不同的部門制定，立法主體多樣化，導(dǎo)致相關(guān)的法律效力發(fā)揮程度不同，執(zhí)法過程也做不到徹底執(zhí)行，出現(xiàn)大量的問題。這就造成使見義勇為者受到不公平的待遇，無法進(jìn)行直接有效的執(zhí)行。其次，見義勇為行為的獎(jiǎng)勵(lì)制度差異大，數(shù)額較少。目前，我國針對見義勇為的行為各地都有相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)以及撫恤的制度，但是獎(jiǎng)勵(lì)制度都是由政府直接設(shè)立，并沒有進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查，綜合各方面的建議，考慮地方的實(shí)際便進(jìn)行綜合制定相關(guān)的制度。并且也缺乏相應(yīng)的機(jī)制保證見義勇為者及時(shí)獲得相應(yīng)的補(bǔ)助和救助。更重要的是，各省關(guān)于見義勇為者行政獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額較少，不足以滿足見義勇為者生活以及醫(yī)療的費(fèi)用。根據(jù)調(diào)查顯示，我國現(xiàn)階段由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。但是各省見義勇為的賠償平均都是在20萬元以下。因此，有的地方的見義勇為資金，甚至都不夠見義勇為者的醫(yī)藥費(fèi)用開支，有的對本地和外地人員進(jìn)行區(qū)別的對待。此外，現(xiàn)在見義勇為的撫恤金明顯低于國家事故傷亡的標(biāo)準(zhǔn)，并且由于相關(guān)的保障制度的缺失，使見義勇為者的后期合法保障陷入困境。因此，只有真正的切實(shí)保障見義勇為者的合法利益，才可以促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體的不斷向前進(jìn)步。最后，見義勇為的獎(jiǎng)勵(lì)監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制不健全。目前在我國見義勇為的行為發(fā)生之后，大多因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的行政獎(jiǎng)勵(lì)救濟(jì)機(jī)制，出現(xiàn)“英雄流血又流淚的現(xiàn)狀”，導(dǎo)致產(chǎn)生大量的負(fù)面新聞，造成極其惡劣的社會(huì)影響。同時(shí)因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督機(jī)制，對見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)資金的應(yīng)用缺乏監(jiān)督機(jī)制，不利于保證見義勇為者相關(guān)的權(quán)益。此外，見義勇為者在接受獎(jiǎng)勵(lì)資金上處于被動(dòng)的地位，隨著獎(jiǎng)勵(lì)資金的領(lǐng)取，國家缺乏相應(yīng)的后續(xù)救濟(jì)機(jī)制，導(dǎo)致見義勇為者的生活陷入困境，使見義勇為者的權(quán)益受到傷害。因此，必須建立有效的保障機(jī)制和救濟(jì)制度，形成一個(gè)持續(xù)的，有效的各方面都完善的制度體系，保障見義勇為者的權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的形成。

(二)見義勇為反遭誣陷的原因

首先，對見義勇為的誣陷者缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。在我們所眾知的“彭宇案”“許云案”中，反遭誣陷，使見義勇為者的權(quán)益遭到危害。這就是在相關(guān)見義勇為的保護(hù)條例中缺乏對誣陷者法律責(zé)任的規(guī)范，從而使見義勇為者面臨諸多的麻煩。第一，見義勇為者的免責(zé)的條款缺失，使好人做了好事之后卻要面臨訴訟的境地，并且還可能出現(xiàn)像“彭宇案”反遭誣陷的情況。第二，由于我國社會(huì)對誣陷者法律責(zé)任規(guī)定不明確，使這些誣陷者受不到法律責(zé)任的追究，極大助長了不法分子的氣焰，甚至在中國社會(huì)出現(xiàn)了一批“碰瓷兒”的人，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此，必須完善見義勇為的的相關(guān)條例，完善對見義勇為者權(quán)益的保護(hù)，追究對誣陷者的法律責(zé)任。其次，見義勇為的社會(huì)保障缺失。目前，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)之上見死不救和見義不為成為現(xiàn)在社會(huì)的熱點(diǎn)話題。并且絕大分人認(rèn)為見義勇為的行為不是可以用金錢衡量的，但是我們也必須對見義勇為者給予相應(yīng)的生活和醫(yī)療保障，使諸多見義勇為者在進(jìn)行善行，出現(xiàn)傷病以及殘疾之后，因?yàn)橄鄳?yīng)的救濟(jì)資金不足，面對所謂高額的醫(yī)療費(fèi)，只能放棄治療，對自己的家庭和以后生活都蒙上灰色的陰影。因此，必須建立相應(yīng)的救濟(jì)制度，提高相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)資金，制定出相應(yīng)的法律，保障見義勇為者權(quán)益，構(gòu)建社會(huì)的公平與正義。

四、見義勇為制度的改革措施

(一)建立健全保障制度

第一，制定完善的見義勇為保障法。見義勇為是指，公民為了保障國家、社會(huì)以及他人的利益，不顧自身的安全與不法勢力或者險(xiǎn)惡的自然環(huán)境作斗爭的高度危險(xiǎn)行為。因此，見義勇為不是每個(gè)人都可以做到的，我們必須對見義勇為者作出相應(yīng)的保護(hù)政策。首先，國務(wù)院必須頒布統(tǒng)一的行政法規(guī)，協(xié)調(diào)好各方面的利益，處理各個(gè)法規(guī)之間的關(guān)系，明確指出對見義勇為認(rèn)定的相關(guān)條款以及保護(hù)措施，使司法機(jī)關(guān)處理相關(guān)的案件時(shí)做到有法可依。在整體做到統(tǒng)一規(guī)范，防止各個(gè)地方處理相關(guān)的案件出現(xiàn)不同的結(jié)論。其次，要明確見義勇為的概念。我們要明確行政法和民法上見義勇為的不同，明確政府部門的相關(guān)責(zé)任，對各個(gè)省市統(tǒng)一規(guī)定，對見義勇為在行為上達(dá)到一致。最后，要在立法之中明確指出見義勇為的法律責(zé)任，保護(hù)見義勇為者的權(quán)益。尤其是要對見義勇為者提供免責(zé)權(quán)，防止誣陷者對見義勇為者造成權(quán)益的侵害。從而維護(hù)見義勇為者的利益。第二，提高對見義勇為者的獎(jiǎng)勵(lì)金額。目前，我國對見義勇為者的行政獎(jiǎng)勵(lì)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成行政獎(jiǎng)勵(lì)出現(xiàn)大范圍混亂的情況，并且我國的行政獎(jiǎng)勵(lì)的金額普遍較低。對見義勇為者的獎(jiǎng)勵(lì)分為精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，我們必須建立統(tǒng)一而規(guī)范，使見義勇為者不僅精神上獲得滿足，物質(zhì)上也不出現(xiàn)后顧之憂。充分利用政府的行政獎(jiǎng)勵(lì)手段激勵(lì)社會(huì)，促進(jìn)和諧社會(huì)氛圍的提升，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

(二)完善行政補(bǔ)償制度

首先，以行政補(bǔ)償彌補(bǔ)行政獎(jiǎng)勵(lì)的不足。目前，我國政府對見義勇為者主要以行政獎(jiǎng)勵(lì)為主，但是有時(shí)行政獎(jiǎng)勵(lì)不能解決見義勇為者的一切問題。此時(shí)，要用行政補(bǔ)償救濟(jì)見義勇為者，保障他們的權(quán)益。行政補(bǔ)償制度體現(xiàn)政府的一種救濟(jì)，是維護(hù)行為主體的權(quán)利。見義勇為者本質(zhì)上是為政府和社會(huì)履行義務(wù)，政府也獲得相應(yīng)的利益，此時(shí)政府需運(yùn)用行政補(bǔ)償制度對見義勇為者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。其次，規(guī)范見義勇為的行政補(bǔ)償制度。第一，明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t。見義勇為者必須是在行善的過程之中，受到身體和精神上的傷害。此時(shí)政府機(jī)關(guān)要進(jìn)行相應(yīng)的行政補(bǔ)償，并且要根據(jù)行政補(bǔ)償與其他補(bǔ)償相結(jié)合的原則，保護(hù)見義勇為受害者的權(quán)利。第二，明確行政補(bǔ)償?shù)姆秶＿M(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪康木褪蔷S護(hù)見義勇為者的權(quán)益，彌補(bǔ)見義勇為者受到的損害。目前，對見義勇為者的分類主要分為:完全代替國家機(jī)關(guān)履行義務(wù);協(xié)助國家機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù);緊急情況下，對公民個(gè)體進(jìn)行救助。前兩種的受益者完全是國家，因此承擔(dān)行政補(bǔ)償主體完全在國家。但是后者，受益者在于被救者的公民個(gè)人，因此此時(shí)應(yīng)該是公民以及國家共同承擔(dān)責(zé)任，但是主體依舊是國家，只有進(jìn)行明確分類，指出不同的見義勇為的區(qū)域，才可以更好的促進(jìn)行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。第三，明確行政補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｒ鶕?jù)見義勇為者受到的傷害不同，進(jìn)行有所差別的補(bǔ)償，主體利用支付補(bǔ)償金以及其他形式補(bǔ)償相結(jié)合的原則。保障見義勇為者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

五、結(jié)語

針對現(xiàn)在我國社會(huì)許多見義勇為者得不到應(yīng)有保障的情況下，引起社會(huì)的廣泛思考。必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范這種現(xiàn)象，尤其要追究誣陷者的法律責(zé)任。此外，我們還要從社會(huì)道德，政府獎(jiǎng)勵(lì)以及行政補(bǔ)償?shù)榷喾N方面對見義勇為者的權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，讓見義勇為者不再“流血又流淚”。只有這樣，才可以讓每個(gè)人遵守準(zhǔn)則，社會(huì)得到和諧的發(fā)展。

作者:孟小軍 單位:渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院

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