導語：如何才能寫好一篇社區服務中心建設的必要性，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1 社區服務的內涵

社區衛生服務是以社區為基礎,以社區大眾的衛生需求為導向,綜合經濟、方便、可及的融預防、保健、醫療康復、健康教育和計劃生育技術服務為一體的綜合服務模式。社區衛生服務的理論體系為全科醫學或稱通科醫學或家庭醫學。在為數較多的城市,目前一級醫院人浮于事,業務清淡,冗員負擔沉重; 二級醫院存在市場定位不準確,競爭力差,兩個效益欠佳等問題;而三級醫院防治的疾病,約有60%～80%是可以在社區解決的常見疾病和多發病。因此,首先 一、二級醫院可抽出大量的醫護人員經培養后到社區開展衛生服務, 其次社區工作者可以上一級醫院進行全科醫師的培訓,從而更好的為社區衛生事業服務。

2 全科醫學的內涵

與一般自然科學數百年所經歷過的“綜合一分析一再綜合”的辯證發展道路一樣,現代醫學也同樣經歷了“通 一專科一全科”這樣一個否定之否定的過程[1],也就是說,現代醫學在分工越來越細、專業化程度越來越高的同時,隨著醫藥、臨床等科技因素,和老齡化、服務意識等社會因素的發展,又日益呈現出綜合化的趨勢。所謂全科醫學[2],從嚴格的定義上講, 是指一個面向社區與家庭,整合臨床醫學、預防醫學、康復醫學以及人文社會科學相關內容 于一體的綜合性醫學專業學科,屬于臨床二級學科;其范圍涵蓋各種年齡、性別、各個器官系統以及各類疾病;其主旨是強調以人為中心、 以整體健康的維護與促進為方向的長期負責式照顧,并將個體與群體健康照顧融為一體。

3 社區醫院醫院推行全科醫學應用的必要性和可行性

3.1 社區衛生服務中心推行全科醫學應用的必要性.從服務功能的角度分析,社區服務中心和中心醫院、專科醫院具有以下明顯的區別。

3.1.1 防與治的區別 中心醫院、專科醫院的主要功能是對各種疾病進行診斷和治療,著眼點在疾病,發力點在集中攻關;基層醫院的功能主要是大面積的預防和康復,著眼點在健康,發力點在持之以恒。

3.1.2全與專的區別 中心醫院、專科醫院強調的是專、精、深。對人體器官的各個部分、對發生在人體上的各種疾病,分門別類地進行剖析,力求深入、透徹―這是醫學分工發展的必然結果。社區衛生服務中心強調的是全、寬、合,對人體的各器官系統、 各種疾病進行整體研究,力求全面、周到―這是醫學綜合發展的必然結果。

3.1.3 長與短的區別 在人的生命周期中。大多數時間處于健康狀況和亞健康狀況。需要住院治病的時間相對短暫。所以,中心醫院、專科醫院的診斷和治療,對于每一個個體的生命周期來說是很短的,社區服務中心所承擔的預防和康復則覆蓋了治病階段以外的全部生命過程。因此,有必要在社區服務中心醫院推行全科醫學。

3.2 基層醫院推行全科醫學應用的可行性.與中心醫院和專科醫院相比,無論在設備、人才、技術、財力等主要方面、社區醫院都處于弱勢。但是,弱勢并不是絕對的。從整個醫療分工體系來看,社區醫院也有不可否認的相對優勢。

3.2.1 醫患關系相對穩定 以居民小區和周邊學校為例,小區的居民和學校的學生基本上都是固定的,這就為醫生了解患者提供了非常有利的條件。不僅對病史、病情、嗜好、習慣等, 甚至在人際關系、思想溝通、心理發展等方面,彼此的了解都相對較深,這一點是中心醫院和專科醫院所很難達到的。

3.2.2 專業范圍相對較寬 社區醫院“五臟俱全”并非絕對的劣勢。從領導方面看,由于長期從事基層醫院工作,積累了協調、溝通和整合各個專科的能力;從醫生方面來看,雖然對某一個學科不很精,但是由于涉及的專業面多而廣,對人體健康的總體把握和各種疾病的辨證論治上有很高的水平。事實上許多社區醫院的醫生能經常進行全科醫師的培訓,已經到達可以處理常見病,多發病的能力。

3.2.3 預控能力相對較強 基層單位相對穩定社區衛生服務有相對穩定的人員、相對穩定的地理位置、相對穩定的工作條件,加上各類人員的定期體檢等,為醫護人員掌握常見病、地區病、季節病、職業病等提供了豐富的病例和資料,進而為預測各種大面積疾病、控制各種流行性疾病等積累了豐富的實踐經驗。以小區居民為例,由于人員長期穩定,中老年人比例較大,社區服務防控心腦血管疾病、高血壓、糖尿病等老年病的能力較強。因此,不難看出,在社區醫院推行全科醫學應用具有可行性。

4 存在問題和體會

社區衛生服務人才培養和隊伍建設是發展城市社區衛生服務的重要內容和關鍵環節,缺乏高素質的全科醫生和社區護理人員,已成為目前制約社區衛生服務健康發展的瓶頸。一是教學師資和教學經驗不足。雖然培養了一支能承擔社區實習帶教任務的師資隊伍,但社區衛生服務中心醫護人員的整體素質偏低,在一定程度上影響了教學水平的提高和社區衛生服務中心的發展。二是工學矛盾比較突出。社區人員少,工作忙,學習時間難以保證。

為進一步建立社區衛生人才培養機制,應建立健全培養、考核、晉升一體化管理制度,加快社區衛生人才隊伍建設。一是加強制度保障,將培訓與職稱晉升和年度考核相結合;二是采取有效措施吸引穩定社區衛生人才隊伍。在師資配備與培訓上,要體現群體合力,發掘教師潛能,以研促教,營造積極和諧的教學研究、課題研究氛圍,通過多形式、 多渠道的研討活動促進綜合實踐活課題的開發。將崗位培訓及規范化培訓作為從事社區衛生服務工作的必要條件,形成育人、選人、用人的一體化機制。

參考文獻

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關鍵詞：社會工作機構政府購買公共服務

一、實行“政府購買”的運營機制

先進的運營機制是社會組織發展的先決條件。大同和北斗星都是在廣州市人民政府的支持下成立的，但是政府并沒有采取“政府直接經營”的方式，而是采用“政府購買公共服務”的方式，按照政府出資，社工機構提供服務，百姓受益的方式完成運營過程。同時，為了保障服務質量，政府有專人負責社工機構的定期考察，服務跟進，實現社區資源的聚集和優化，讓市民享受優質的社會服務。

二、探索“依托街道”的運營模式

2011年7月23日廣州市委市政府發文《關于全面推進街道、社區服務管理改革創新的意見》，文件要求加快構建和完善廣州市的多元化社區服務體系，提高社區服務水平，開展以街道、社區為單位的社會服務。大同和北斗星以此為契機，共依托廣州市19個街道1個社區成立了多家家庭綜合服務中心、社區學校、美沙酮社區門診等多個子機構。這種“機構依托街道”的模式能夠集中街道居民，利用社區優勢，方便服務市民。

三、實現“持證上崗”的專業理念

廣州市社會工作者必須“持證上崗”，所謂“證”，是指“助理社會工作師”、“中級社會工作師”和“高級社會工作師”資格證。不只“持證上崗”，還有“憑證領薪”，是指根據社會工作者資格證的不同級別領取薪酬，不同級別的社會工作師的工資標準是不同的，如員工級的社會工作人員指導薪酬為3000元，而助理級的大致分為兩級：一級為3500元，一級為4000元。這種“持證上崗”的制度能夠加強團隊建設，提升團隊專業素質，促使工作人員提高自身修養。

四、建立“統一與靈活共存”的環境管理

通過對北斗星天園街家庭綜合服務中心③的探訪，我們注意到北斗星不論在場地布置、員工著裝，還是空間設計，甚至機構的PPT模板都有統一部署和規范。他們的環境設計采用橙色、綠色為主色調，色彩明快，清新活潑，符合機構服務具有親和力的特點。大同的環境管理主要體現在充分利用空間，將機構的風采不遺余力地展示給所有服務對象。由于海龍街家庭綜合服務中心 ④面積相較于其他中心較小，工作人員將天花板都作為項目宣傳之用，使服務對象對中心的項目一目了然，宣傳效果十分明顯。

大同和北斗星對于環境管理的共同點有三個：一是“口號上墻”。“口號上墻”是指機構將服務宗旨、服務項目、機構目標、工作職責、團隊展示等制作成宣傳板，張貼上墻，時刻謹記團隊的共同使命。二是巧妙利用卡紙。我們發現大同和北斗星的各個街道家庭綜合服務中心都將色彩繽紛的卡紙運用到周圍的環境中，如“請節約用電”等環保標語運用生動可愛的漫畫方式加以展現，“12月第四周工作安排”也用卡紙剪貼而成，不僅環保，人們也更愿意接受。三是合理安排服務空間。大同和北斗星提供的服務包括長者服務、家庭服務、青少年服務、外來務工人員服務等多個項目，機構將空間合理安排，劃分出專門的“長者樂園”“親子樂園”“膳養樂園”“心靈樂園”等不同的功能區，方便多個區域同時工作，也能夠針對不同對象分別進行空間設計。

五、強化“規范化”的制度建設

大同和北斗星的鮮明特點之一就是具有非常規范的制度建設。實驗室制度包括《實驗室守則》和《實驗室管理制度》；管理制度包括《辦公室管理制度》和《財務管理制度》崗位職責包括《副總干事職責》《總干事職責》《部長職責》和《社工職責》等。規范化的制度建設保證了機構項目的正常、高效運轉，確保了服務品質，提高了科學性和可操作性。

六、對廊坊市社會工作機構的啟發

社會工作是舶來品，進入中國大陸的時間不長，但是它依托社區開展綜合服務的模式在當今以“保障和改善民生為重點”的社會建設中顯現出其存在的必要性和重要性。廣州市社會工作機構在五年時間內發展壯大，逐步完善的經驗為我們在全國范圍內進行推廣提供了建議，特別是針對廊坊市愛翼行社會工作服務社⑤（下文簡稱愛翼行）這一剛剛起步的社會工作機構，廣州經驗具有不容小覷的力量。

1.機制理念為先導

先進的機制和理念是服務的先導。大同的服務理念是“助人自助，公益和諧”，北斗星的機構愿景是致力于創辦一個“有信念、有靈魂、有良知、有專業操守”的服務創新型社工組織。因此，社工機構本著以人為本，需求導向的理念，按照受眾的需求設置項目，提供服務，以服務對象的特征開展工作，建立服務效果導向的考評機制。

廣州市“依托街道”的社會工作服務運作模式值得推廣，特別是從去年開始廊坊市的廣陽區和安次區每個街道都在建或已經建成了居家養老服務中心，在這一起步階段，可以適當推廣廣州市以街道和社區為單位的服務模式。

社會工作者“持證上崗”的工作理念應該在廊坊市逐步普及并運用，鼓勵社會工作專業的學生考取“社會工作師”資格證，實現專業就業。同時推動社區工作人員參加社會工作師的考核，實現社區工作人員“憑證上崗，按證領薪”。這一措施能夠保證社區工作的專業性，也能夠增加學生按專業就業的興趣。

環境影響情緒，做好環境管理能夠促進社會工作機構的順利運行。無論大同還是北斗星，他們的每一個子項目，子中心都做到了合理安排空間。

愛翼行在成立之初面臨一個困境：服務不被認同。此次廣州之行，我們就此問題同社工進行探討，他們的觀點是：持之以恒，從義工做起。

2.服務內容是核心

服務項目豐富與否是機構吸引服務對象的核心。大同和北斗星的服務項目基本包含青少年服務、家庭服務、長者服務、殘障服務和義工服務等。機構的服務內容全面，涵蓋對象廣泛。

機構推廣特色服務，比如北斗星天園街的長者服務中“舌尖上的天園”這一服務，針對社區長者開展以家鄉美食美為主線的聚會，讓長者共聚及回顧生活樂事，項目從老人的需求出發，實現老人的共聚同樂，創造集體回憶。

美沙酮⑥社工項目是廣州市社區藥物維持治療門診社會工作服務項目。社工介入美沙酮項目是專為海洛因吸食人士及其家庭提供專業的深入輔導和提供戒毒及美沙酮維持治療的知識。主要目標是促進艾滋病防治工作的發展，減少因吸毒感染艾滋病的比率。

大同龍洞街的長者服務分為“老有所愛，老有所樂，老有所為”三個項目，老有所為的目的是提升自我，其中有一個子項目是長者義工隊，這就將長者服務與義工建設聯系在一起，老人既是服務對象，也是義工，一體兩位，使老人找到自身的價值感。

3.專業依托為保障

機構背后高校資源的支持是機構運行的保證。正如大同得到廣東工業大學的支持，北斗星得到華南農業大學的支持一樣，愛翼行是依托廊坊師范學院社會工作專業的優勢建立的社會工作機構。

比如，廣東工業大學的社會工作專業是廣州社會工作方面的“領頭羊”。他們為促進專業發展組織開展了一系列社會工作活動。其中，常規活動包括：第一，講座。社工系不定期邀請在社會工作、社會學、心理學等相關領域的專家學者為學生開講座，豐富學生知識，開拓視野，并增加對社會工作的了解以及社工技巧的深入研究，對社工實務以及相近學科有更多的認識。第二，社工沙龍。社工系不定期舉行社工沙龍，指導學生的社會工作實踐以及分享實踐收獲與感受等。第三，常規活動。社工系學生長期并經常性地參與各種形式的志愿服務活動，其中包括義工、義教、義演等。

學校的社會工作活動促進了專業發展，也促使高校同機構合作。但是機構并沒有完全依附于高校資源，機構和高校是互依共存的關系。這種互依共存的關系體現在：第一，社會工作機構離不開高校。機構依托高校專業優勢，吸納高校培養的社工專業畢業生作為工作人員，實現團隊高素質建設。同時，社會工作機構利用高校專業資源，為機構的社工開展定期培訓。社會工作機構的理事、干事以及督導都來自于高校的專業教師，能夠指導社工機構的專業化進程。第二，高校社工專業需要機構支持。大同和北斗星分別是廣東工業大學和華南農業大學社工專業畢業生的實習基地，學生可以將四年的所學理論應用于實踐，從而成為真正意義上的社會工作者。

注釋：

①大同社會工作服務中心（下文簡稱大同），是廣州市首家社工機構，創立于2008年6月，依托廣東工業大學社會工作系的專業資源，伴隨我國社會工作人才隊伍建設的大潮應運而生。

②北斗星社會工作服務中心（下文簡稱北斗星）于2008年9月成立，依托華南農業大學社會工作系，致力于向廣州市有需要的個人、家庭、組織和社區提供人性化、專業化的社會工作服務。

③天園街家庭綜合服務中心是由廣州市天園街道辦事處和北斗星社會工作服務中心合辦的社區綜合服務機構，旨在立足社區需要，開展專業社會工作服務，為天園街十個社區所有居民提供涵蓋家庭服務、青少年服務、長者服務、殘疾人服務、義工、企業、學校等專業化、綜合性、一站式的社會公益服務。

④海龍街家庭綜合服務中心是2011年1月，廣州市荔灣區海龍街街道辦事處為提升居民的幸福而特別舉辦的社會公益項目。該項目由海龍街道辦事處通過政府購買服務的方式，把中心交給廣州市大同社會工作服務中心運營，主要由專職社工為海龍街居民個人、家庭、群體、社區提供多元化的服務。

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論文關鍵詞：人口老齡化；社區居家養老；社區服務

中國已經進入老齡社會。2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示，我國60歲及以上的人口為14408萬人，占總人口的11.03%，65歲及以上的人口為10045萬人，占總人口的7.69%同時，老齡人口正以年均3%的速度持續增長。在“未富先老”的社會經濟背景之下，面對如此龐大的老齡人口、如此迅速的增長速度，如何解決好城市家庭照顧功能的弱化與社會養老負擔的問題，探索適合我國國情的城市社區居家養老服務體系，以滿足城市老年人日益增長的日常生活照顧需求，就成為當務之急。

一、社區居家養老服務概述

社區居家養老服務是指老年人居住在家中，以社區為中心，養老服務由社區為依托的各種社會力量來提供的一種養老模式。它是介于老人家庭照顧和老人社會機構照顧之間的一種運用社區資源開展的老人照顧方式；由正規服務、社區志愿者及社會支持網絡為有需要的老人提供幫助和支援，使他們能在其熟悉的社區環境下維持自己的生活，避免不必要的住院或隔離。社區居家養老服務的對象主要是那些日常生活能夠自理或部分能夠自理的老年人。

社區居家養老服務體系的結構主要包括：(1)老人日間護理中心。主要是為白天缺乏家人照顧的體弱及行動不便的老人提供護理、生活照顧等方面的服務，如膳食、個人衛生、健康護理、護送看病等。(2)老人醫療保健中心。為老人提供送藥、體檢、心理咨詢及疏導、康復護理、健康調查跟蹤及養身保健知識教育等方面的服務。(3)老人家務服務中心。到老人家中提供各種家務服務，如做(送)飯、居家清潔、料理家務、幫助購物、維護維修等。(4)應急救援中心。主要是開通24小時老人服務熱線，并建立事故預警系統，以便及時發現并緊急處理老人遭遇的各種意外生活事故，有效地進行危機的干預。(5)老人綜合性社區服務中心。是集文體、教育、社交與日常生活輔助于一體的服務場所，滿足老年人對文體保健、休閑娛樂等方面的需求。

二、我國城市社區居家養老服務的現狀及存在的問題

二十世紀八十年代以來，城市社區養老服務得到日益重視，政府先后出臺了《關于加快發展社區服務業的意見》和《關于加快實現福利社會化的意見》，財政部、國家稅務總局還專門下發了《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，民政部門以社區服務為平臺，致力于推廣社區老年福利服務事業，鼓勵社會承擔部分養老責任，為社區養老創造了良好的政策環境。目前，我國已經初步形成了一套較為完備的社區居家養老服務運作體系，各地區的街道辦事處、居委會在管理、服務方面也已經具備了一套比較系統、規范的管理方法。各地正努力探索社區居家養老模式，已經積累了一些經驗。在部分大中城市已初步形成了設施服務、定點服務和上門服務為主要服務形式，以生活照料、醫療保健、心理保健、文化娛樂、參與社會以及權益保護為主要服務內容的社區養老服務格局。截至2002年，我國的社區老年服務設施已達到23．8萬個，社區服務志愿者組織15．8萬個，社區服務志愿人員900多萬名，民辦社會福利機構1600余家。根據2005年全國范圍的城鄉老年人口的抽樣調查，71.9%老人希望建立健全社區服務體系。

我國的社區居家養老服務體系還只是剛剛起步，處于初級階段，各項職能還不完善。存在的主要問題有：

(一)法律法規不健全，不完善

社區居家養老缺乏相應的政策法規和完善的服務體系支撐。比如非營利組織的社會地位尚未得到承認(如在登記注冊方面受到限制)、相關的法律法規不完善、扶持非營利組織發展的相關政策不夠完善。此外，為了促進民間資本對社區養老服務的投入，政府應制定相關優惠政策。

(二)社區居家觀念落后，服務意識相對薄弱

一些職能部門和社區管理服務部門對開展和加強社區養老服務的重要性和迫切性認識不足，觀念落后。沒有認識到我國城市養老職能已經由以家庭為主逐步轉變為以社會為主；沒有認識到社區居家養老是未富先老國情的需要；對社區居家養老服務事業提高人民生活質量、構建和諧社會的必要性認識不夠，服務意識相對薄弱。

(三)政府職能不清，政社未能真正分開

由于我國的改革正在進行，社區服務發展在總體上仍屬于政府推動型，社區養老服務還帶有濃厚的行政管理色彩。同時，政府在社區養老服務中也出現職能缺位的現象。表現在：第一，基層社區組織責權不一致，街道辦事處作為區一級政府的派出機構，承擔了許多本不應該由它承擔的職責，又把居委會當作政府部門的延伸，經常給居委會分配任務，致使居委會沒有精力為居民辦實事。第二，政府職能缺位。從目前社區養老服務發展的狀況來看，政府對社區養老服務的支持力度是不夠的，主要表現在對非營利組織的培育不到位、投資社區養老服務的民間資本所應享有的相關優惠政策不完善等。

(四)資金短缺，資金來源方式單一

從目前的情況看，社區管理資金來源有限，主要是民政局投入，資金嚴重缺乏。這些經費對居家養老工作的啟動，為一部分老人購買居家養老服務起到了一定作用。但若要提供較為全面的居家養老服務，無疑是“杯水車薪”。

(五)社區養老服務機構及設施不完善

居家養老服務機構尚未形成一定的規模，設施不完善，主要體現在以下三個方面：首先，老年服務設施設計不合理，適用性較差；其次，服務設施不夠齊全，無法滿足老年人需求；第三，基礎設施較差，配備也比較單一。

(六)社區養老服務專業化水平低，服務內容過于簡單

主要表現為以下幾個方面：第一，社區管理及服務人員文化水平普遍偏低，缺乏社區管理的專業知識和技能；第二，社區工作的崗位培訓缺乏系統性和連續性。第三，專業化的服務項目較少，醫療護理、心理咨詢、臨終關懷等專業化服務迫切需要開展。

三、完善我國城市社區居家養老服務的建議

針對目前社區居家養老服務中存在的問題，應采取以下措施加以解決。

(一)健全法律法規，完善相關政策措施

應加快老年人權益和老年社區建設的立法，對其發展做出長期規劃。同時，在我國的現實國情下，社區養老服務的發展在很大程度上取決于政策的支持程度。政府應從宏觀的角度制定各項支持社區養老的政策，如社區養老服務設施用地、用房優惠政策、養老服務設施收費優惠政策、減征或免征社區興辦老年服務福利事業企業所得稅、放寬注冊條件、免交注冊手續費等，政府應建立為社區養老服務設施和項目的財政支持計劃、城市公建配套法規、社區養老服務管理規章以及社區養老服務實施管理規章等。

(二)加強社區居家養老的理論研究，改善居家養老的觀念

養老方式的實踐需要科學理論的指導，應投入必要的人力、物力加強養老方式，尤其是新型居家養老方式的研究，從科學的角度和發展的眼光去審視分析其內在的發展規律，提供預測和規劃的工具。同時要轉換思維，改變居家養老的觀念，增強對社區的主體感和責任感，使社區內的居民對自己所居住的社區產生一定的感情和歸屬感，自覺將自己融人到社區的集體中，并對自己居住的社區的發展做出自己的貢獻。這種社區服務的思維模式的培養和轉變將更有利于社區居家養老的健康發展。

(三)明確政府在城市社區養老服務中的定位，政社分開

政府應退出社會福利服務生產領域，其角色轉換為社會福利的推動者、提供者和監管者。政府要明確自身在開展社區養老中的職責，充分發揮其主導功能。同時，政府應擺正自己和社區的關系，政府只能是參與，并且其參與行為應該是啟發式、動員式的政策引導，而不是替代。政府應當從不該管的職能中退出來，并將這些職能還給社區組織。政府要把社區養老服務所劃撥的資金真接交給社區自己管理，政府只對資金的使用情況進行監督。社區要積極協調社區中各個主體之間的關系，負責管理社區養老服務的總體事務，自主地開展各種活動，調動社區中的財力、物力、人力發展社區養老服務，而非單純地完成政府指派的任務。

(四)拓寬養老資金籌措渠道，形成多元化和多渠道投入的發展機制

要建立以社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多途徑、多渠道的投資發展體制。繼續擴大宣傳力度，鼓勵社會各界積極關注養老事業，鼓勵社會團體、企事業單位和個人向社區養老服務機構捐資、捐物或提供無償服務。同時政府應在國民收入的再分配中適當加大對社區養老的資金投入比例，興建養老服務機構的設施，為老年人提供服務給予相應的資金支持。社區居家養老服務機構可根據老年人的實際承受能力，形成不同檔次的服務標準，實行有償服務、抵償服務。這樣既實現了政府購買服務，又滿足了社區不同層次老年人的服務需求，同時也能吸引私人投資，拓寬資金來源。

(五)完善社區養老機構的設施建設，尤其是醫療康復設施

完善社區養老機構的設施建設，應從以下幾方面著手：首先，改善社區養老服務設施的使用功能；其次，要完善醫療保健康復設施，開展保健康復、常見病預防等知識講座；再次，完善社區老年文化體育設施。

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關鍵詞:農村社區;服務供給;農村社會組織;優化路徑

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)21-0104-01

農村社區服務的供給直接關系到農民與農業的生存和發展,關系到整個農村社會的長治久安,因此,重視農村社區服務供給對我國現階段新農村建設有著積極作用。結合我國農村現階段發展,發揮獨立于政府權力之外的農村社會組織這個權力中心的力量,對農村社區服務供給事業將有重要意義。

1 農村社區服務供給中存在的問題

農村社區服務也稱作農村公共服務,學者張云開認為,能有利促進社區農業發展和提高社區農民福利的公共服務,都是現階段農村社區應有的公共服務,其中包括義務教育、醫療衛生、社會保障、農民培訓、就業服務、農業技術推廣等 。隨著改革開放興起的城鄉二元結構導致了國家對農村社區的公共服務供給嚴重缺位,直至今日,農村社區服務供給依然存在諸多問題。

1.1 服務供給總量不足,質量不高

農村義務教育教師素質不足,社區醫療水平、醫生素質差。廣東省哲學社會科學“十一五”規劃學科項目調研組在我國東部、中部大范圍的調研中得出,48.5%的被訪問者認為農村義務教育中教師素質差;同樣,有48.5%的人認為農村社區醫務人員素質差,社區醫療服務質量不高。

1.2 服務供需結構失衡

農村社區供給結構失衡指農村社區服務供需不匹配的現象。從需求層次上看,社區農民的需求由生存(如何活下去)需求轉向了生活需求(如何提高生活質量,包括安全、社交、尊重、實現自我目標等);從需求內容上看,服務需求由單一的需求轉向了文明的綜合需求。但我國農村社區服務供給主體依然是自上而下的供給決策模式,這種供給模式已經不能適應改變了的農村社區服務需求結構,致使農村社區服務供給與社區居民的需求不匹配,導致供需失衡現象。

1.3 服務供給主體單一,投入效率不高

當前社區服務的供給模式仍沿用傳統計劃經濟下的政府和農民(集體組織)共同供給模式。這種單一的供給主體造成兩方面問題:一方面,政府在農村社區服務供給上的財政壓力較大,其投入一直處于較低水平,致使農村社區服務供給運行經費少;另一方面,單一供給主體的壟斷供給也導致了社區服務供給投入效率不高 。政府由于其公共性和壟斷性,缺少必要的競爭機制,政府官員本身缺乏服務效益最大化的動力,因此政府單一主體供給必然產生低效率。

1.4 社區居民對社區服務滿意度不高

農村社區居民對農村社區服務滿意度低具體表現在:農村社區居民急需的服務供給得不到滿足。同樣是上述廣東調研組報告顯示,53%的受訪者認為教育是他們最關心和最急需的社區服務,但其中超過1/3的受訪者表示教育問題并沒有得到滿足;另外,筆者2009年在河北省農村社區調研時發現,大多數農村社區居民對社區衛生環境、垃圾處理表示不滿。

2 農村社會組織在社區服務供給中的作用

2.1 有利于提高農村社區服務供給的質量和效率

(1)農村社會組織不以營利為目的的公益性,決定了其在農村社區服務供給中是以實現社會利益基準,而不是為單純的追求利潤,因而能保證其提供高質量的社區服務;

(2)由于農村社會組織的組織結構以及運行采取企業化模式,能夠以較低的成本,較高的效率實現社區服務的供給;

(3)農村社會組織維護農民利益的特點使其在第一時間了解社區農民的訴求,并做出快速反應,這在一定程度上能夠彌補政府部門行動遲緩的弊病,提高農村社區服務供給的質量和效率。

2.2 有利于促進農村社區服務的供需平衡,提高居民滿意度

隨著城鄉交流的增多,農村居民的需求發生了改變。從供給決策機制來看,農村社會組織,作為農民利益的訴求代表,其源于農村扎根農村的組織特性,決定了組織的供給決策程序是從下而上,基于農民的真實訴求而做出服務供給決策,從而有利于實現社區服務供需之間的匹配,提高社區居民對農村服務供給事業的滿意程度。

2.3 有利于提高政府在社區服務供給的投入效率

我國正處在社會主義市場經濟的完善時期,財政面臨著轉型和發展的雙重壓力。農村社會組織參與到社區服務供給領域中使得政府花很少的錢,民眾卻得到了較大的服務,實現了相對較大的社會利益,在一定程度上有力的緩解了政府的財政壓力,提高基層政府用于農村社區服務的財政投入效率。

3 農村社會組織在社區服務供給中作用的優化路徑

效益和公平是公共服務供給事業基本原則之一,公共服務的效益體現在為滿足公眾基本生活質量和促進社會公共利益的發展而提供優質、足量的公共服務。優質足量涉及效率,而保證公眾基本生活質量和促進社會公共利益則涉及公平。

3.1 提高農村社會組織社區運行能力,實現其服務效率最大化

3.1.1 實現農村社會組織運作資金多元化

(1)建立以公益項目為導向的籌資網絡。社會組織可以通過某一項公益項目,以關注項目的人群重點,尋求捐助,并將其積極的吸納進入項目,并發揮其社會資源,與社會組織共同形成網絡,宣傳公益項目,尋求更多捐助者;

(2)建立以人員為導向的籌資網絡。社會組織可以形成本組織專門的、以籌資為內容的營銷人員,通過營銷籌資人員的個人社會資源籌集資金。

3.1.2 實現農村社會組織結構一體化

建立“大部門”的工作機制。社區服務項目分類適應了行政體制的“大部門” 制改革需要。農村社會組織在提供服務供給的過程中也可以遵循“大部門”的工作體制。即,農村社會組織遵照服務供給項目的分類設置職能部門,要使每個服務項目的開展打破部門壟斷、條條運行的工作機制,以每個項目的性質和以人為本為工作出發點,實現單一管理向綜合管理、單一服務向綜合服務的雙項轉變。

3.2 注重農村社會組織在農村社區服務供給的公平性

3.2.1 建立信息溝通渠道,完善需求表達機制

總理說過:“只有體民之情,才能遂民之愿”。完善農村社會組織的社區服務供給決策程序,實現農村社會組織社區服務供給決策程序由“自上而下”向“自上而下”與“自下而上”相結合轉變,形成體現廣大社區居民對社區公共服務需求意愿的需求表達機制。從制度上確立由農村社區、社區居民的內部需求來決定社會組織提供服務供給范圍和供給方向的制度,建立由內部需求決定社區服務供給的機制。

3.2.2 建立農村社區居民滿意指標,實現服務供給結果公平

按需分配,是正確理解的一種結果公平,但結果公平不僅僅意味著一種公平的分配方式,還從道德上要求人們更深地意識到自己的社會性存在。“不能強求農村道路、飲水、學校、文體、路燈、垃圾站等公共事務達到與城市一樣的標準,這是不切實際和不現實的。”因此,在追求公平的道路上,農村社會組織應充分了解農村社區居民的真實需求,將居民對社區服務的需求及滿意程度進行標準化。“生活滿意指標”,就是衡量農村社區居民對社區服務滿意的具體程度的主觀指標數,主要是測量人們對其生活質量的滿足感。例如:經濟收入水平、健康狀況、家庭生活方式、居住環境、鄰里關系、個人價值的自我實現等等都可以作為影響生活滿意指數的相關標準。

參考文獻

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關鍵詞：吉林市 智慧社區 建設典型培樹 問題研究 探索

中圖分類號：D6693文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）11-0001-02

現階段，“智慧城市”的概念已經在國內逐步得到關注和重視，未來城市建設與智慧電子網絡等結合將更為突出，智慧城市建設將是重點體現。智慧社區建設是城市智慧化的重要環節，隨著新技術、新的管理方式以及先進經驗的引進，其已經成為社區發展的重要選擇。基于當前吉林市社區管理薄弱，社區服務不夠深入，社區參與意識不強等狀況，綜合國內外智慧社區典型培樹經驗的基礎，有的放矢地針對存在問題進行對策探索。在借鑒國內外智慧社區典型經驗的基礎上，進行典型培樹分析，建設有針對性的智慧服務平臺。提出植于政府宏觀調控下，構建新型管理方式，發展智慧服務理念；同時結合社區社會層面，通過建設社區信息服務中心等多功能服務系統，整合社區資源，切實調動社區的積極性；從社區自身來說，社區內智慧平臺建設應結合新一代信息技術，發展智慧服務體系，創建智能服務系統。

目前，我國智慧社區建設以及其治理模式還處于探索時期，成功運行的只在北京、上海、廣州等一線城市的部分社區，智慧社區建設促進了現代基層社會治理結構的轉變，也創新了社會治理觀念、手段乃至內容，終將為提升社會公共服務能力提供契機。

一、智慧社區建設典型培樹研究現狀

（一）智慧社區信息化建設內涵

智慧社區信息化建設，其定義是基于街道、鎮、村等地理區域范圍內，利用信息技術整合社區資源，為社區居民提供高效、便捷和智慧的服務，提升社區居民對智慧城市的體驗度和感受度。因此，智慧社區建設首先要以社區居民的需求為導向，突出為民、便民、惠民的基本要求，通過智慧化的社區管理與服務，打造安全、便捷、宜居的社區；其次要統籌考慮、整體規劃、分步實施智慧社區的建設目標和建設內容，因地制宜，扎實推進智慧社區建設工作，并做好與市級層面社會事業、公共服務項目的銜接工作，減少重復建設；最后探索智慧社區的建設模式和運維模式，充分發揮市場作用，積極利用社會各方資源，合力推進智慧社區建設，建立長效運行機制。

（二）智慧社區建設典型培樹基本概況

智慧城市綜合了資源多樣化、信息交互無障礙化以及信息程序的自動運行化等特點，以實現城市便捷、高效發展和運行為目標。我國從2012年12月開始國家層面的智慧城市工作，主要在北京、上海、廣州和深圳等一線城市，以及江蘇、浙江等經濟發達省份進行試點開展。2014年12月底，在試點的基礎上，我國智慧城市建設已達90多個，涉及了全國大部分省份，同時越來越多的城市和地區加入到智慧城市建設中來。智慧社區是智慧城市的重要環節，起到承上啟下的作用，它密切聯系智慧建設的受眾――社區和社區居民。智慧社區建設，在我國尚處于初級階段，經驗借鑒有限，有必要進行必要的探索與研究。

社區是城市組合的基本單元，也是社會的基本單位，更是黨和政府加強智慧城市建設注重的基礎。十八屆三中全會就已經提出推進社會治理創新要率先從社區入手，基層社區的創新管理與建設事關我國發展的根本，隨著社區的拓展以及新要求的提出，社區管理模式改革迫在眉睫，結合新時代下新型信息技術以及電子商務技術的發展與融合，社區管理職能要不斷提高，管理模式要進行創新，服務平臺也應拓展和創新建設。基于這樣的基礎下，將“智慧化、數字化和網絡化”作為社區建設的發展目標，并在全市部分社區啟動了智慧社區建設，是吉林市進行智慧城市和智慧社區建設深入研究的根本所在，一方面可以為智慧社區建設提供參考和借鑒，另一方面對推動社區治理創新研究，具有必要性與重要性。

（三）智慧社區建設典型培樹研究的內容

1.智慧社區的信息化建設

在基于物聯網、下一代互聯網、云計算等新一代信息技術基礎上進行應用、整合和再造，通過主動感知和網絡互連的方式，建立吉林市智慧社區生態化服務和運行平臺。

2.智慧社區的系統化建設

智慧社區強調信息的采集、互通、處理和應用的系統化，通過建立一套符合智慧社區要求的現代化、精細化和標準化的社區公共服務系統。

3.智慧社區的治理化建設

主要是把社區中各主體，即政府公共部門、社區機構（企事業單位和社會組織）和社區居民圍繞社區公共事務充分協商的互動過程，綜合建構智慧社區基層社會治理結構和基層共同體的發展方向，轉變到以社會為中心的治理結構，培育社區共同體，重構社區共同體。

二、吉林市智慧社區建設典型培樹培養措施

根據發改委、工信部、民政部等部門《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》《關于開展養老服務和社區服務信息惠民工程試點工作的通知》等文件要求，吉林市現階段要結合社區智慧型信息化建設的基本情況，開展智慧社區建設典型培樹網格化策略探索。

（一）信息基礎設施“樹”的網絡化

吉林市要基于規劃引導、集約建設、資源共享、規范管理、滿足需求的原則，依托通信運營商全面開展智慧社區的信息基礎設施建設，增強信息網絡綜合承載能力和信息通信集聚輻射能力，提升信息基礎設施的服務水平和普遍服務能力，滿足居民對通信質量和服務的要求。

當前，吉林市信息基礎設施建設主要從光纖寬帶網、無線局域網、第四代移動通信（4G）網絡、下一代廣播電視網（NGB）以及應用終端等五個方面著手開展，為社區居民提供高速、安全、優質的上網服務，保障通信質量，為廣大社區提供高清電視、高速數據接入和語音等三網融合業務的能力，并借助電腦屏、手機屏、電視屏、社區屏等多種載體，面向不同群體和推送具有針對性的公共服務信息。

（二） 生活服務“樹”的便利化

吉林市要以社區居民生活服務需求為出發點，建立完善的服務網絡，推進社區生活服務建設。

吉林市的生活服務樹主要從生活信息、便捷服務開展，匯聚社區周邊生活信息，通過多種渠道，及時、準確地提供給社區居民，積極創新為居民服務的方式、方法，為居民提供方便快捷的服務。

（三） 社區管理與公共服務“樹”的信息化

吉林市要以居民需求為導向，完善社區管理與公共服務功能，推進廣覆蓋、易使用的社區管理與公共服務信息化應用，提高社區管理與公共服務水平。

社區管理與公共服務“樹”主要從社區管理、醫療衛生、社區文化、關愛救助、教育體育以及交通出行六方面著手實施。結合家庭醫生制度，創新社區居民就醫模式，為家庭醫生提供隨訪、診療服務的信息化支撐，并建立完善的預約掛號服務流程，實現實時查看聯網醫院掛號就診情況，同時為社區居民建立涵蓋個人基本信息和主要衛生服務記錄的電子健康檔案，以及提供遠程醫療服務，實現遠程醫療會診、遠程健康監護等，構建社區遠程醫療服務模式。充分發揮社區文化中心的公益文化服務功能，豐富社區居民的文化生活。加強關愛救助信息管理，助力社區幫扶救助和養老助老工作的開展。關注社區學生教育和居民體質，營造社區和諧教育、健康環境，同時為社區居民提供全方位、高品質的公共交通出行服務，創建有序、便利的出行環境。

（四）小區管理智能“樹”的建設

吉林市可以因地制宜，根據實際情況通過運用多種技術手段，打造安全、舒適、高效的智能化小區，主要做好居住區周界、重點部位和住戶室內的安全防范，提高居住區整體安全防范水平，可以通過訪客對講、周界防越報警、閉路電視監控、電子巡更、管理與監控（物業運營管理、公共設備監控和小區門禁管理）、車輛出入與停車來進行管控。

（五）家居生活智能“樹”的建設

吉林市可以引用先進技術，實現家居生活設備設施和家庭生活環境的智能化管理和監控，使居家生活更加舒適、安全、低碳，主要從家庭設備監控、家庭安全防范入手，利用各種探測工具和手段，對居家環境進行監控，保障人身和家庭財產安全，提升居家生活品質和安全。

三、吉林市智慧社區建設典型培樹問題探索的意義

智慧社區是一種全新的社區生態模式，是智慧城市建設的重要內容體現，它需要結合到社區民生服務、公共安全、社會保障和社區管理等一系列基層社會治理，進行創新建設。吉林市通過智慧社區的建設來重構社區新型管理和發展建設，結合存在的背景和發展的時代性，吉林市智慧社區建設典型培樹問題研究具有重要的理論和現實意義。

1.智慧社區建設研究的理論意義

智慧社區在吉林市來說是一個全新的概念和視角，縱然有理論研究和學術分析基礎，但

真正的因地制宜的研究依然處于初級摸索階段，原有的部分理論概念不能適應新型信息時代背景下社區管理。因此，吉林市智慧社區建設需要通過網絡背景下，結合網絡管理理論，依靠多元治理理論進行合作和自我契合。通俗來說，就是結合時代和信息發展要求，進行新型治理拓展，以更便捷、高效服務和管理為目標。

2.現實意義

智慧社區是社區的高級階段，在信息化手段的基礎上，重構“線下”現實社區和“線上”虛擬社區的結合體。把政府公共部門、私人部門、第三部門和個人等都囊括進智慧社區平臺上進行互動和協商，共同參與治理社區公共事務。

首先是，政府通過信息化平臺技術，建設一系列的智慧服務平臺，更加高效地提供了社區服務，可以更全面地把握整個社區的服務建設，及時提供社區的必要服務，通過技術化手段進行監控和分析。

其次是，通過智慧社區建設，把社區資源全面整合，把社區的衛生、人文、教育、信息化搜索以及電子商務都進行互聯共享，促進了社區的網絡化和服務化。

最后是，通過智慧社區建設，激發了市場和社會活力，形成社區治理合力。通過打造現代化社區“智慧綜合體”，創造社區成員之間的溝通空間和平臺，從而為拉近社區成員之間的距離，提供了技術上的可行性。

通過此課題研究，分析吉林市智慧社區建設的典型培樹的優勢和未來對基層社會治理的現實意義，最終目的是實現信息化時代基層社區的科學管理。

參考文獻：

[1]張永民. 智慧城市總體方案[J].中國信息， 2014，05：145-156.

篇6

關鍵詞：社區建設；政府；職能轉變；角色定位

如今，“社區建設”已成為我國社會建設的重要內容和著眼點。隨著我國社會轉型進程的不斷加快，一方面，政府日益重視社會管理方面的改革。另一方面，社會管理的難度將會不斷加大。在這種背景下，社區建設仍然需要政府不斷地引導和推動才能良好運行。

一、我國城市社區的發展歷程

中國城市社區服務自1986年提出并在全國大中城市倡導開展已經22年了，目前我國城市社區服務大致經歷了以下三個階段：起步階段、發展階段、成型階段。

（一）起步階段

在起步階段，政府利用自己的經濟和社會管理職能，解決轉型社會帶來的各種負面問題，初步構建起適應社會主義市場經濟需要的政府主導或領導下的社區管理體制和運行機制。相應地，這一階段政府的目標主要在于啟動和發動社區建設，主要任務是發動各個方面的力量積極參與社區建設，要讓社會各界認識到社區建設的必要性和重要性。

（二）發展階段

發展階段就是社區建設的成長階段。在這一階段，我國多數城市開展了社區服務，不少城市社區服務形成了系列發展的態勢。1992年國務院的《關于加快發展第三產業的決定》中，首次出現“社區服務”，并將之放入社會化服務體系中。1993年8月，民政部聯合中央其他13個部委局《關于加快發展社區服務的意見》，明確了社區服務是社會保障體系和社會化服務體系的一個重要行業，是具有福利性質的第三產業，第一次提出社區服務要向社會化、產業化方向發展，要建立自我積累和自我發展的運行機制，要強化“以服務養服務”的意識，即以有償服務（經營）養無償服務（福利服務）。因此，在這一階段，社區中的社會因素明顯增長，新型社區組織體系基本形成，政府和社區關系逐步理順。通過轉變社區管理方式，權力下放，即上級政府向下級政府分權，各職能部門向社會放權，從而逐步將基本管理方式從直接變為間接，從微觀轉向宏觀。

（三）成型階段

城市社區發展到成型階段主要體現在以下兩個方面：其一，社區服務的服務領域更為寬廣，服務職責更為全面，從最基本的社會保障到高檔次的社會化服務，幾乎無所不包；其二，社區服務的科技含量不斷增強。隨著符合公共管理社會化取向的政府和社區關系的確立，新的城市治理體系基本形成。這時，政府參與社區事務的目標定位于最終實現社區建設目標，政府不再干預社區的具體事務，而要做的也逐步集中到對社區自治體系的運行進行保障和引導，并承擔必須承擔的某些直接的管理責任。

二、借鑒國外經驗，構建政府與社區合作的模式

（一）借鑒美國社區建設經驗

第一，社區警察。在美國社區警察相當普及，大致的做法是在居民區設立了多個管理點，把大部分警官分派到居民區，而警官與教會、企業、學校和其他社區組織建立強有力的聯系。社區警察的基本點就是使治安成為社區的責任，而不只是警察這支專業隊伍的責任，通過警官和社區合作以幫助社區解決犯罪隱患的問題。

第二，社區賠償委員會。首先是受害人講述其經歷，陳述需要什么賠償，接下來，鼓勵犯法者對所犯罪行承擔責任，使之明白其行為對社區幸福的傷害，最后犯法者參加討論如何做補救。這種社區賠償委員會試行，打破了政府層級和行政控制機構的支配，將控制權轉移到了政府外部，交給了以社區為基礎的實體，而不是在政府層級內部重新分配權力。

（二）借鑒英國社區建設經驗

英國政府是于1950年正式提出要發展社區照顧的。社區照顧是在人們所生活的社區內為弱勢群體提供的贍養措施，包括由親屬和鄰居非正式提供的和由福利部門正式提供的照顧。20世紀80年代，撒切爾夫人執政后，英國政府更以社區照顧為主要的福利，鼓勵社區內更多非正規服務及私有化服務的發展，充分動員社區資源，運用社區支持網絡開展服務，以減輕政府的負擔。

三、我國社區建設中政府角色定位存在的問題

（一）政府職能的“越位”

政府角色的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權限，即超職責地行政。在社區建設和社區發展的實踐中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題在現階段非常突出。主要表現在三個方面：其一，政府在行政過程中超越了本來的職能和權限，包攬了過多的應由非政府社會組織所承擔的職能。比如許多地方政府把對居委會的指導責任變成領導責任，并直接任命居委會的有關工作人員，直接管理居委會的日常活動，直接組織和承辦了社區內的文化活動、公益性慈善活動、自愿者活動、科普活動等。其二，沿襲計劃經濟時代的傳統做法。政府已經習慣于計劃經濟時代的傳統做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預這些組織的自利。其三，“費隨事轉”的原則未能貫徹。如社區服務中心、社區文化館、社區圖書館（站）的大多數工作人員應當以合同的方式，聘任各類社會人員，而現實情況卻多為在編的事業性單位職工，造成了政府有限財力的過度性投入。

（二）政府職能的“錯位”

政府角色的錯位是指政府在行政過程中行使了其本來不應承擔的職能與權限，即強管或錯管。主要表現在以下兩個方面：一方面，社區居委會功能錯位。目前社區組織職責模糊，實際上處于自治組織與黨委、政府的職能部門之間的地位，從事大量本來應由政府職能部門或社會中介組織承擔的事務性工作，幾乎成了上級黨委和政府的“派出機構”，沒有時間和精力來辦理社區自治這些分內的事，難以發揮社區群眾自治組織的作用。另一方面，街道功能錯位。“政經合一”、“政社不分”的體制現狀，造成了街道辦事處功能的“錯位”，嚴重阻礙了辦事處積極作用的發揮。

（三）政府職能的“缺位”

在實踐中，政府的這種“缺位”現象也十分常見。主要體現在三個方面：首先，政府對非政府的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門的培育還不到位。一些政府官員已習慣于“以政代社”，直接包辦代替許多社會事務，而不懂得自己的重要角色之一就是培育社會及其相應的組織要素。其次，對社區自治性組織政策上的指導不到位。大多數的基層政府及其官員尚不懂得或不習慣或不善于對居委會、自愿者協會和業主管理委員會等社區居民的自治性組織進行政策上的指導。最后，政府對介入社區發展的專業性社會團體和社會工作機構的“資投入”不到位。

四、我國社區建設政府職能轉變的角色重塑定位

目前，低碳社區作為21世紀城市可持續發展的理想范式，已在上海、北京、保定等城市率先試點，這些城市大多采取以低碳化節能示范性項目為先導進行社區節能實踐。雖然低碳社區建設的示范效應正逐步顯現，但從總地說來，我國社區建設尚處于起步階段，在實踐過程中仍突顯出一些問題，其形勢也是相當嚴峻的。如何把社區建設逐漸引向深入，建立一個和諧、有序，充滿活力的基層社會管理體制是亟待解決的問題。能否切實轉變政府職能，進一步完善和提升社區功能，決定著社區能否持續健康的發展。政府在社區建設中的目標角色應定位于引導，而其參與社區建設的目的也只是為了推動社區建設的發展和向社區提供強而有力的資源和政策支持。合理定位不同時期的政府職能轉變的角色定位顯得尤為重要，具體可歸結為以下幾個方面：

（一）在起步階段政府是社區建設的倡導者和設計者

在社區建設的起步階段，主要是以政府為主導的行為，在政府倡導下，由政府起推動作用，進而且形成的一種自覺的過程。在此過程中，社區建設離不政府的合理規劃。首先，制定法律，用法律保障和規范社區居民自治活動，實現有序的政治參與。其次，制定政策，通過科學的政策為社區建設和居民自治創造良好的生態環境，以此引導社區建設和自治。如減免稅收、優先辦理營業執照、貸款傾斜等優惠政策，以促進社區各項服務事業的發展。再次，加強培訓，使基層政府和社區成員迅速有效的適應社區建設和自治這一新的發展要求和制度環境。

而在受到長期以來的“大政府，小社會”關系模式的影響，社區中的民間組織還不發達，有關組織仍然缺乏參與社區建設的熱情。政府應充分運用大眾傳媒等多種手段宣傳社區建設的重要意義和基本知識，創造有利于社區建設的輿論氛圍，培養和提高社區居民、機關單位和社會團體等對社區建設的責任感和參與意識，實現現代社區建設的目標意蘊。

（二）在發展中期政府是社區建設的協助者和推動者

在社區建設中期，政府角色是協助者和推動者，即引導不干預。社區建設不僅要求地方政府起到引導推動作用，更重要的是要求地方政府授權于民，擴大社區居民自治權利。地方政府要創造各種條件，讓居民學會如何自治，讓他們接受自治的基本理念，具備相應的行為能力和習慣。

在此過程中，扮演角色的有限性要求政府把更多的權利和職責通過“政府購買服務”或“委托管理”等方式將那些社會事務轉交給各類非盈利社會服務機構去運作和管理。其協調角色主要體現在兩個方面：一方面，政府是各種非政府、非營利組織的協調者，包括協調社區內存在的企事業單位、民間團體和中介組織等之間的關系；另一方面，政府還要協調各級政府職能部門之間的關系，主要包括市、區政府以及街道辦事處等之間的關系。總之，政府主要擔當協調角色，理順各行各業的關系，使之形成合力，共同建設社區。

（三）在成型階段政府是社區建設支撐者和監督者

政府在社區成型階段擔當行政監管和財政支持的角色。在社區建設規劃中，政府必須高瞻遠矚，統籌安排，必須認識到，社區的實際情況不盡相同，居民需求也各有相異，因此社區建設規劃也應該各有特色，這就要求政府把貼近群眾、服務社區、服務群眾作為強化工作的著眼點，將工作重心下移到社區，為社區提供有效的公共產品服務，以社區居民滿意不滿意、擁護不擁護為工作的出發點。換句話說，就是政府必對社會建設進行宏觀指導及規劃，而不是對社區建設進行微觀細節的事必躬親、事事過問，而是以行政監管和財政支持的身份參與社區的治理。其一，建立社區建設投入機制，完善社區建設的財力支撐體系。社區建設需要有大量的資金，而目前社區建設普遍缺乏資金，其來源不穩定，影響了社區建設的開展和社區生活環境的改善。政府要建立穩定的社區建設投入機制，完善社區建設的財力支撐體系，按照經濟與社會協調發展的原則，建立社區建設財（政）務年度預算制度，保證社區基礎設施建設、社區工作人員培訓、社區專職工作人員的工資福利待遇以及社區組織開展管理與服務工作必要的經費。其二，要加強對社區的監督力度。隨著社區建設進入成型階段，社區內的各種社會組織團體以及非政府組織開始良性運作，政府在社區建設中的影響會逐漸減小，不再起領導作用。而此時的政府更多地是扮演監督者的角色，對社區建設中許多重要環節進行監督，確保社區建設能夠更快更好地發展。

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篇7

今天。主要目的以黨的屆五中全會精神為指導，這里召開全鎮衛生工作會議。貫徹落實中央《關于進一步加強農村衛生工作的決定》和省、市、區農村衛生工作會議精神，部署我鎮當前農村公共衛生工作，加快推進“衛生強鎮”建設，積極落實公共衛生工作各項任務，不斷提高農民健康水平，促進經濟社會的全面、協調和可持續發展。稍后主要領導還要作重要講話，現在根據會議安排，講三方面內容：

一、明確農村公共衛生工作的總體思路和目標任務

各村（居）和有關部門要充分認識新形勢下抓好農村衛生工作的重要性和必要性，加強農村衛生工作是落實科學發展觀的具體體現。進一步增強工作的責任感，開拓進取，全面提高我鎮農村衛生工作水平。今后一個時期我鎮衛生工作的總體思路是堅持以人為本，堅持預防為主，把加強和改進農村公共衛生工作作為落實科學發展觀和全面建設小康社會與和諧社會，統籌城鄉經濟社會協調可持續發展戰略方針的重要任務，從我鎮實際出發，加強“衛生強鎮”建設，實施“農民健康工程”統籌城鎮衛生事業發展，完善我鎮公共衛生服務體系；加大公共衛生投入，優化衛生資源配置，著力改善農村醫療衛生條件，不斷加強和改善直接面向全鎮的各項公共衛生服務，從整體上提高農民的健康水平和生活質量。

總體目標是：到年底，建立健全農村公共衛生管理體制，建立健全適應本鎮經濟社會發展需要的鎮衛生院（社區服務中心）社區服務站（駐村醫生）、村衛生室（鄉村醫生）三級公共衛生服務網絡，建立健全農村公共衛生的投入保障和考核機制。基本建立具有預防、保健、醫療、康復、健康教育和計劃生育服務等“六位一體”的新型農村衛生服務體系。進一步推進農村疾病控制、婦幼保健、愛國衛生、衛生監督和基本醫療工作，使全鎮群眾人人享有初級衛生保健。到年，使我鎮農村公共衛生得到進一步改善，主要健康指標達到全區前列。

根據上述目標，我鎮明確了當前直接面向全鎮農民的公共衛生服務內容，共分三大類十二項。

（一）第一類是保證農民享有衛生服務，包括健康教育、健康管理、基本醫療惠民服務、合作醫療便民服務4個項目。為農民家庭提供健康宣教、健康隨訪，社區巡診和連續方便的基本醫療服務。大力宣傳新型農村合作醫療制度，改進醫療服務水平，穩定農村居民新型合作醫療參保率。加強對健康體檢工作的領導為參加新農村合作醫療的農民免費提供兩年一次的健康體檢，并逐步建立家庭和個人健康檔案

（二）第二類是保證重點人群享有重點服務，包括兒童保健、婦女保健、老人和困難群體保健、重點疾病社區管理4個項目。為農村兒童提供系統保健和預防接種；為農村婦女提供孕產期保健和婦女病檢查；為農村特困殘疾人、低保家庭、五保戶等困難群體和60歲以上老人提供定期隨訪服務，實行動態管理；為農村結核病、愛滋病和精神病患者提供社區管理。

（三）第三類是保證農民享有基本衛生安全保障，包括公共衛生信息收集與報告、環境衛生協管、衛生監督、協助落實疾病防控措施。落實對農村學校、企業、醫療機構等的巡查監管，加強對農村食品、飲用水衛生監測和集體聚餐的指導和管理。建立健全《蓬街鎮突發公共衛生事件應急預案》，有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，指導和規范各類突發公共衛生事件的處置工作。進一步提高農村公共衛生信息報告及時率和衛生監督覆蓋率，努力避免因信息報告不及時、控制措施不得力而造成的損失。

二、強化各部門、單位工作責任的落實

農村公共衛生工作作為一項復雜的社會系統工程，任務重，涉及面廣，制約因素多，需要各單位、村（居）切實負起責任，齊心協力、齊抓共管。為真正把這項民心工程抓好抓實，我們必需強化各部門、單位的責任，建立職責分明的公共衛生工作管理體制。現將各部門、單位的職責明確如下：

（一）鎮政府職責

鎮政府作為公共衛生工作的行政管理部門，著重抓好政策支持、經費保障、組織協調等方面工作。一是將發展農村衛生事業列入政府經濟和社會發展總體規劃組織實施，將工作績效納入村居和有關部門干部的考核內容，負責起全鎮各村居農村公共衛生工作的開展，落實專職干部負責公共衛生管理工作。二是著眼于長遠打算，建立健全適應本鎮經濟社會發展需要的社區服務中心（鎮衛生院）、社區服務站（駐村醫生）、村衛生室（鄉村醫生）三級公共衛生服務網絡平臺。依托現有的鎮衛生院、防保所，在全鎮設立四個社區衛生服務站，形成“一中心四站”的工作格局；全鎮按五個工作片劃分九大組，每人駐村醫生負責一個組，在“一中心四站”的指導下組織開展公共衛生工作，為農村居民提供預防、醫療、保健、康復、健康教育和計劃生育服務指導“六位一體”的醫療服務。

（二）鎮衛生部門職責

衛生部門是全面實施全鎮公共衛生工作的職能部門，主要職責為：

1、負責指導和管理全鎮公共衛生服務人員，定期對轄區內駐村醫生、鄉村醫生、村級公共衛生聯絡員開展業務指導，提高從事公共衛生服務工作人員的業務素質和服務質量。

2、負責轄區內群眾的健康體檢，開展好健康宣教工作，對群眾的健康檔案進行收集、整理，協助政府做好農村合作醫療政策宣傳。

3、負責轄區內婦幼保健、疾病控制、兒童免疫、衛生監督及重點疾病管理等工作；在轄區內開展疾病監測工作，及時收集、上報有關傳染病疫情，并采取相應的消毒、隔離、治療等有效措施；組織對突出公共衛生事件進行應急處置。

4、協助鎮計劃生育部門共同做好轄區內的計劃生育工作，嚴禁在轄區內出現胎兒性別鑒定、非法行醫、非法引產流等現象。

（三）村（居）職責

村（居）是農村衛生管理的樞紐和落腳點，村兩委要負責做好管理本村范圍內的公共衛生管理工作。1、村（居）要負責組織實施轄區范圍內的新型農村合作醫療、環境衛生、改水改廁、健康宣教、健康體檢及流動人口衛生管理等工作，督促村衛生室履行公共衛生工作及基本醫療服務有關職責。2、落實一名專職人員作為村公共衛生聯絡員，專門負責本村公共衛生宣傳服務及相關信息的收集、上報等日常工作，協助衛生部門開展公共衛生工作。

三、突出抓好當前幾項重點工作

（一）加強村衛生室建設。村級醫療機構和衛生工作聯絡員是三級公共衛生網絡的網底，是整個農村公共衛生工作的基礎。因此，要加強村衛生室建設，改善村衛生室的醫療環境。每個村要確定一位熱心公益事業、一有定文化基礎和工作能力的人員為村衛生聯絡員，具體負責公共衛生工作，做到有情況早發現、早報告。村衛生室和衛生聯絡員要在有關部門和衛生院的管理和指導下，認真履行收集與報告公共衛生信息、健康教育和常見病初診等工作職責。

（二）加強醫療衛生隊伍建設。醫德問題是當前社會的熱點之一。衛生部門要進一步加強從業人員職業道德教育，樹立救死扶傷、病人至上、熱情服務、文明行醫的行業風尚，建立符合廣大人民群眾要求的新型醫患關系。在任何情況下，都必須堅持為人民服務的宗旨，要正確處理好社會效益與經濟效益之間的關系，不能把醫療服務變成謀利的工具，片面追求經濟效益。要有計劃、分步驟地開展家村衛技人員業務培訓，提高公共衛生和醫療服務水平，不斷適應新形勢下農村衛生工作的要求。

（三）組織好農民免費健康體檢。市政府已將農民健康體檢工程列為年政府為民辦實事十件大事之一。我區也已經建立了區、鎮兩級考核機制，把農民健康體檢工作對列入鎮（街道）和有關部門黨政領導干部工作目標責任制考核范圍。從年起，將為參加新型農村合作醫療的農民提供兩年1次的免費健康體檢。體檢工作采取群眾到定點醫療機構體檢和醫務人員下村體檢，集中體檢和分散體檢相結合的形式，以發放“健康體檢券”、憑券參檢的方式運行。在實際操作中，我鎮此次免費體檢的對象突破參加農村合作醫療的范圍，實行全民免費體檢。部分近期安排到體檢的村（居）已經領取了“健康體檢券”；未領取的村（居）可以到社會事務辦領取。

農民免費體檢工是一項實事工程，但我鎮在實施過程中，將面臨著工作量大、任務重、現有醫療條件有限、群眾不理解、參檢積極性不高等問題。為切切實實把這項實事辦好辦實，衛生院要認真負起責任，成立農民體檢工作小組，合理按排好人力、物力，落實好免費體檢工作；各村（居）干部要深入每家每戶進行宣傳，發好“健康體檢券”，按照集中體檢的時間安排組織好本村群眾到衛生院，努力提高村民免費健康體檢政策的知曉率和參檢率。村（居）在通知群眾體檢時，要注意根據本村安排到時間段分上、下午或分兩天分批通知，以免造成參檢群眾過于集中，影響工作開展。

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（一）能有效解決傳統刑罰的一些弊端1.自由刑的弊端。（1）罪犯間交叉感染現象。對慣犯來說，相互交流犯罪經驗，使犯罪手段有了進一步的提升，釋放后可能犯下更嚴重的罪行。對于偶犯、初犯來說，在罪犯談論“犯罪心得”的氛圍中可能變得更具犯罪傾向。（2）發揮不了刑罰的威嚇效果。對慣犯來說，短期自由刑起不到應有的威嚇作用；對偶犯、初犯、過失犯來說，短期自由刑就過重了。2.緩刑、假釋、管制等刑罰制度起不到教育懲戒作用。社會服務刑作為一種非監禁刑，既起著對罪犯教育矯正作用，又能避免殘酷的監禁刑。3.社會服務刑優于罰金刑。中國罰金刑一是存在執行難問題；二是由于經濟實力不同，罰金刑的效果差別也很大。對富人來說，少喝次酒吃頓飯的事，根本起不了懲戒作用；對窮人來說可能就是一個月的生活開支，懲戒作用深刻，產生“同刑不同罰”的問題。4.社會服務刑可填補對未成年人犯罪懲罰的空白。中國刑法第16條規定14~16歲之間的未成年人，犯八項罪名的應當負刑事責任。除此之外還有一些“暴力犯罪行為”危害著社會的安全。家長管教效果甚微、政府收容教養等于打上“烙印”。中國刑法若將這些“暴力犯罪行為”處以社會服務刑罰，將有效彌補對未成年人懲罰教育的空白。（二）社會服務刑符合刑罰經濟的要求根據中國司法部預防犯罪研究所的專家評估：中國關押一名犯人的平均每年管理費用可能要超過10000元人民幣，若算上監獄的建造資金，這個數字可能要超過14000元人民幣。中國在2004年時監獄在押犯人高達150萬人，目前監獄系統在物力人力上已經是超負荷運轉了，消耗了大量社會財富。增設社會服務刑，輕微犯罪人就可以服社會服務刑不再關入監獄，將大大減輕了監獄的人力、物力消耗，并通過服刑者的無償勞動能給社會帶來一定的收益。（三）社會服務刑是行刑社會化、預防犯罪的必然要求刑罰的目的在于懲罰犯罪，使罪犯能改過自新，出獄后能融入社會正常生活，不再犯罪。行刑社會化避免打上“烙印”，行刑的過程、方式、環境與社會生活相一致，不受“一日行竊，終生是賊”的歧視。使罪犯在社會勞動中重塑罪犯的思想與人格，達到教育感化的目的。

二、社會服務刑的可行性

（一）中國對社區服務的嘗試2001年河北省石家莊長安區人民檢察院，根據河北省出臺的《關于實施“社會服務令”的暫行規定》，從2001年5月26日至6月28日進行了4例“社會服務令”的探索。該院將“社會服務令”定位于“不前的考察方法”，社會服務令適用對象為未成年人，期限為“一個半月，100小時”。檢察機關對擬作相對不處理的未成年犯罪嫌疑人，根據其主觀惡性相對較小、可塑性強的特點，提出適用社會服務的建議；在征得其本人及法定人同意的基礎上，安排其以“社區服務志愿者”的身份在規定時間內到社區中進行無薪工作，由社區服務中心負責安排工作并對其監督，服務期滿，由被服務對象、輔導員、社會服務中心對其工作表現和思想情況作出鑒定，最后由檢察機關結合各方意見，決定對其是否適用不。2003年上海市長寧區人民法院也宣布正式推行“社會服務令”。即在未成年人刑事案件中，法院可以責令被告人完成一定期限無償勞動服務。社會服務的期限一般為一至三個月，最長不超過六個月，適用于暫緩判決、免于刑事處罰或緩刑的未成年被告人。社會服務令在長寧法院試行半年的時間里，已有13名未成年被告人在完成一定量的社會服務后，因表現良好，獲得免刑或大幅度的從輕處理。（二）社會服務刑可能存在的困難第一，缺少適當的社區服務刑執行場所。從各國司法實踐來看，社區服務刑的執行場所一般定位于學校、醫院、敬老院、孤兒院等公益性單位，但中國的社區發展還處于較低水平階段，還不能滿足執行社區服務刑對場所要求。第二，相關的配套制度尚需完善。社區服務制度是一個綜合體系，它的運行必須依靠其他制度的配合，如幫教人員的培養與選拔、犯罪人改造評價體系等措施。大多數國家，社區服務刑都設有督導官，由假釋官或緩刑執行官擔任，其中絕大多數屬于政府雇員，例如加拿大、日本、英國和瑞典。第三，非監禁刑非刑罰的觀念需要改變。人們大都認為只有剝奪犯罪人的自由關到監獄里才是真正的懲罰，這與現代的刑罰理念不相符。

三、社會服務刑配置構想

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醫養結合型的養老服務是當前老年長期照料服務的發展方向。對醫養結合服務性質的界定和服務范圍的劃分，是保證其健康發展和完善的重要前提。本文從公共物品理論出發，將醫養結合服務界定為準公共物品，認為各類服務提供主體在不同條件下提供的服務內容會具有不同的公共物品性質;從公共物品的生產與提供的視角對醫養結合的緊密型模式和松散型模式進行了解讀;最后提出應從促進多主體供給、加強制度配套和服務管理、重視人才培養以及信息網絡建設等方面來完善我國的醫養結合服務。

關鍵詞

醫養結合;養老服務;準公共物品

醫養結合養老服務是指醫療衛生資源進入養老機構、社區和家庭，與養老資源相互融合、促進，以滿足老年人的醫療衛生服務需求，進而提升養老整體水平［1］。它以基本養老服務為基礎，在做好生活照料、精神慰藉等服務的基礎上，著重提高疾病診治護理、健康檢查、大病康復、臨終關懷等醫療服務質量［2］。對醫養結合服務性質的界定與服務范圍的劃分，是服務提供的前提依據和有效實施的重要保證，影響著決策者、實施者和消費者對醫養結合服務的認識，從而影響醫養結合養老服務政策的制定和實施效果。因此，筆者從公共物品與服務的理論出發，對醫養結合服務的性質進行界定，同時分析不同醫養結合服務模式的生產與提供方式，探索能夠促進我國醫養結合服務良性發展的對策。

1開展醫養結合養老服務的背景

截至2013年底，我國60周歲及以上老年人口數量逾2．02億，老齡化水平達14．3%。其中，高齡、失能人口數量超過3750萬人。這些老年人需要不同程度的日常生活照顧和醫療護理服務。一方面，伴隨著計劃生育基本國策的實施以及經濟社會的轉型，家庭規模的縮小和結構變化使得家庭養老功能不斷弱化，老年人對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增;另一方面，醫養分離的照料模式，導致許多養老機構的醫療服務層次偏低，不能滿足老年人的就醫需求，而醫療衛生機構有限的醫療資源無法為老年人提供長期住院服務。老年長期照料專業性、長期性、連續性的特點，使得養老服務在護理和醫療方面的供需矛盾日益突出，亟需醫療機構與養老機構資源共享、優勢互補。我國于2013年在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》和《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》中，明確提出積極推進醫療衛生與養老服務結合發展，加強醫療機構與養老機構合作，增強醫療機構為老年人提供便捷、優先、優惠醫療服務的能力。目前，各地相繼開展了醫養結合服務試點工作，做法不一，運行過程中面臨著資金投入不足、轉介與評估機制缺乏、照護人員素質不高與數量不足、政府多頭管理等突出問題［3－5］。如何推動醫、養資源的全面融合，搭建起長期、連續、專業的醫養結合養老服務體系，從而為老年人切實提供綜合、便捷、有效的服務，成為目前迫切需要研究的課題。

2基于公共物品理論的醫養結合屬性分析

2．1醫養結合服務性質界定經濟學中將至少具有非排他性和非競爭性特征的社會產品稱為純公共物品，將部分具有上述特征的社會產品稱為準公共物品，將不具有上述特征的社會產品稱為私人物品［6］。醫養結合，是整合醫療資源和養老資源于一體的老年照料服務模式與服務產品。就其內容和特征來看，可以將醫養結合服務界定為準公共物品。首先，醫養結合服務具有非排他性。醫養結合服務是針對全社會的產品，無論是家庭養老與社區居家養老形式下的老年人，還是機構養老形式下的老年人，都可以通過一定的渠道和方法，獲得醫養結合這種資源整合服務帶來的好處。其次，醫養結合服務在某些形式下具有競爭性。醫養結合服務在供給充足的情況下不具有競爭性，但當某些醫養結合服務出現擁擠時，如社區居家養老形式下提供上門生活照料服務和醫療服務的人員不足，或機構養老形式下提供的床位數不足時，醫養結合服務就具有競爭性。再者，醫養結合服務具有明顯的正外部性。無論是政府、市場還是非營利組織提供的醫養結合服務，都可以改善老年人群健康狀況和生活質量，減少家庭成員的照料負擔。

2．2醫養結合服務形式與服務內容界定一般來說，影響公共物品邊界形成的相關變量有:與人民生命、財產的相關程度及危險危害程度，市場供給的難度和成本，資源稀缺程度等［7］。醫養結合服務是養老服務資源與醫療衛生服務資源的整合。養老服務可劃分為家庭養老、社區居家養老和機構養老，醫療衛生服務則包括公共衛生服務、基本醫療服務和非基本醫療服務。各類醫養結合服務提供主體，在不同養老場所提供不同的生活照料服務和醫療衛生服務內容，進而具有不同的公共物品性質。家庭養老和社區居家養老以社區為平臺，整合社區內的各種服務資源，為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫等服務。該形式下的養老服務，針對所有居家老年人，具有非排他性，但在消費過程中具有一定的競爭性，可界定為準公共物品。機構養老場所包括政府民政部門主辦的社會福利院、敬老院等福利與救濟性質的養老機構，也包括民辦老年公寓和民辦敬老院等營利與非營利性質的養老機構等。前者提供的養老服務，由于對入住老年人設政府有準入標準，具有一定程度的排他性，但考慮到此類機構及服務由市場提供的難度和對于維護老年弱勢群體生存權的重要意義，可界定為準公共物品。后者提供的養老服務，由于資源的稀缺性、收費性質等特征，具有排他性和競爭性，可界定為私人物品。醫養結合所提供的醫療衛生服務中，公共衛生服務包括疾病預防控制、應急救治、采供血、衛生教育、衛生監督等，由政府直接提供或政府出資購買服務的方式提供，是社會成員共同享有的，服務的受益具有非排他性，服務的消費具有非競爭性，屬于純公共物品。基本醫療服務包括醫療診斷、臨床服務、藥物使用、醫療保障等，由公立醫療機構、股份制醫療機構、民營醫療機構等聯合提供，在服務受益上具有排他性，但不具備消費上的競爭性，是準公共物品。非基本醫療服務則是以特定人群為服務對象，包括服務類項目、非疾病治療類項目、診療設備及醫用材料類項目和一些特殊治療類項目等，如醫療美容、減肥、高級護理等，一般由營利性醫療機構提供，價格放開。醫療機構提供的服務根據市場供需關系決定，具有使用上的排他性和消費上的競爭性，屬于私人物品［8］。

3基于公共物品生產與提供理論的醫養結合模式分析

公共物品的生產與提供，在公共管理理論中是兩個不同的概念和環節。為了清晰界定政府職能，提高資源配置效率，需要對公共物品生產和提供進行區分。公共物品的生產，是在一定生產資料所有制下，將投入變成產出的技術化過程，通常制造出一個產品或給予一項服務。而公共物品的提供則是一個制度或資金的安排過程，根據誰出資誰是提供者的原則，政府的責任應更多地體現在對公共物品的供給上，特別是公共性程度越高的物品，政府所起到的作用應該更大［8］。目前，各地開展的醫養結合做法，根據醫療機構和養老機構合作是否涉及產權調整、機構法人是否獨立，主要可劃分為緊密型和松散型兩類。現以此劃分方法，利用公共物品的生產與提供理論，進行醫養結合模式分析。

3．1緊密型模式分析該模式主要是指養老機構和醫療機構的合作涉及產權的調整，調整后的醫、養機構法人不再獨立，屬于同一法人。該模式具體可分為3種做法。①由養老機構自辦醫療機構，以長沙市第一社會福利院為代表。該院1987年與長沙市老年科協、老年協會合作成立了長沙市老年康復醫院，2009年建立了芙蓉壽星公寓，功能上分為病理區和養老區，病理區又分為內科、外科、老年癡呆科、康復科等，養老區則分為自理區、介護介助區和專護區［2］。②由商業化的養老社區自辦醫療機構，以北京太陽城養老社區為代表。太陽城集團于2004年在太陽城社區內開設北京太陽城醫院，方便該社區老年人就醫。醫院組織專屬醫療護理團隊全職負責北京太陽城國際老年公寓安養老人的醫療護理工作，急診科緊急呼叫監控系統連通社區每一戶家庭;老年心腦血管疾病診療、慢病安養理療康復和特色中醫理療康復是醫院發展的重點學科;太陽城還與安貞醫院合作，開辟綠色通道，方便老年人轉診［2，9］。③醫療機構依托自身醫療資源建設護理院或養老院，以安徽省合肥市濱湖醫院、北京胸科醫院改建的老年病醫院等為代表。合肥市濱湖醫院老年科成立于2010年3月，主要面向需要長期間斷、不間斷治療的老人、長期需要提供專業護理服務的老年群體、各種疾病后需要康復理療的患者、各種因長期臥床等引起的壓瘡患者、病情穩定的恢復期患者、臨終患者［10－11］。從緊密型模式的做法來看，無論是養老機構自辦醫療機構，還是醫療機構舉辦養老機構，其典型代表的舉辦主體都存在政府的身影。由公共物品性質分析可知，醫養結合服務是介于純公共物品與私人物品之間的準公共物品。機構養老服務領域對低收入、無家可歸、孤寡等處于弱勢群體的老年人進行養老收容救助和醫療救助，正外部性高，非政府力量往往不愿或無力提供，由政府直接主辦此類型的醫養結合機構較為合適。但對于有收入保障和社會保障、有支付能力和自主需求入住機構養老的老年人，政府在醫養結合服務的生產或醫養結合機構的舉辦上，顯然承擔了更多的責任。目前各地不少公立養老機構和公立醫院進行大規模改造升級，將改造后的機構定位于醫養結合服務示范性機構。但實際運行中普遍存在真正有機構養老需求的老年人支付能力與服務定價脫鉤的情況，表明地方政府重視對醫養結合生產環節的投入，而忽視了對于醫養結合提供環節的政府責任。換言之，如果政府旨在解決更多老年人群的醫養結合機構養老服務需求，關鍵要在公立醫養結合機構中體現出服務項目與服務內容的非營利性，使得公立醫養結合機構服務定價低于市場價格。政府財政投入的方向應立足于此，而非片面追求醫養結合機構的建設規模。緊密型模式中的第二種做法，由商業化養老社區自辦醫療機構，屬于市場機制對于醫養結合服務的供給，符合當前鼓勵各種形式的社會資本參與醫養結合服務市場供給的政策傾向。政府則主要發揮鼓勵、支持、引導和監管的作用。

3．2松散型模式分析該模式主要是指養老機構和醫療機構通過簽約合作的形式開展服務，不涉及產權調整，醫、養機構仍分屬不同的法人。該模式具體可分為3種做法。①醫療機構與專業化的養老社區合作，以北京市雙井恭和苑養老社區為代表。雙井恭和苑老年持續照料生活社區與北京市急救中心合作，在社區內設立120急救站，并與定點醫院建立雙向轉診機制［2，9］。②醫療機構與養老機構合作，以河南省老年醫養協作聯盟和海南省海口市普親老年養護中心為代表。河南省老年醫養協作聯盟成立于2012年12月，由鄭州市第九人民醫院發起，與鄭州市31家養老機構開展醫養協作。養老機構老年人患病時，醫院免費接診、老年病科及時診治、出院后定期回訪。在海口，普親集團下屬的海口普親老年養護中心與海南省老年病醫院合作，在養護中心內設立家庭病床。由醫院為老人建立健康檔案，醫務人員定期來養護中心開展上門巡視、健康檢查、保健咨詢等服務;建立相互轉診制度，開通預約就診綠色通道，當老人出現緊急病情時，可以第一時間得到救治，術后康復階段，則重新回到養護中心［12－13］。③醫療機構或社區衛生服務機構與社區養老服務中心合作，為社區居家老年人提供健康服務。具體又分為兩類。一是由政府主導，以山東省青島市李滄區和湖南省長沙市天心區為代表。青島市李滄區衛計委、民政局和殘聯聯合建立了8處老年人康復指導站，為社區老年人提供社區康復服務。區屬醫院及社區衛生服務機構設立老年病門診，實行了惠民醫療服務。社區衛生服務機構每月至少開展一次社區健康教育講座，并為居家養老的60歲以上老年人建立了健康檔案，開展老年慢性病患者指導用藥、定期隨訪等健康管理工作。二是由社會主辦，以普親養老服務中心和瑞普華居家養老服務中心為代表。在長沙，普親馮家沖社區養護站與附近的醫療機構開展合作，一方面建立家庭病床和雙向轉診機制，另一方面，依托社區養護站的輻射能力，針對周邊居家養老的老人，也以家庭病床的形式，建立家庭醫療契約，由醫療機構安排專門的家庭醫生與普親的護理人員定期上門，為老人提供醫養服務［14－15］。松散型模式中，公立醫療衛生機構在政府的組織與協調下，分別以合作、輸出等方式，為機構養老的老年人或社區居家養老的老年人提供公共衛生服務和基本醫療服務，屬于政府在醫養結合提供環節上的制度安排，強調醫養結合服務的政策性、公益性、服務性和普遍覆蓋性。此外，不少非營利組織舉辦養老服務機構或居家養老服務中心，為老年人提供各種形式的醫養結合服務，對醫養結合供給中政府和市場的缺失部分是一種有益的補充。其供給的外部性主要體現在公益性方面，政府可通過稅收減免、財政補貼等手段保障其非營利性。

4公共物品視角下完善醫養結合養老服務的政策思考

基于以上對醫養結合服務的公共物品性質界定和各種類型醫養結合服務生產與提供方式的分析，筆者從政府所應承擔的角色與責任的角度，提出完善醫養結合服務的政策建議。

4．1促進醫養結合服務多元化供給完善醫養結合的資源配置和服務供給，離不開多元化供給主體的互補與合作。在醫養結合領域，政府要生產和提供這樣幾類公共服務:對弱勢老年人群進行社會福利救助和醫療救助補償，為社區居家養老的老年人提供助餐、助行、助潔等基本生活服務，為各種養老形式下的老年人提供公共衛生服務和部分基本醫療服務等。此外，以公建民營形式適當開展緊密型模式的醫養結合機構硬件建設工作是現階段彌補機構養老缺口的有效途徑。針對市場投資，可以給予醫養結合服務生產與提供企業稅收上的減免、準入與扶持政策以及資金上的支持等。同時探索多元市場化的形式，如合同出租、公私合作、公私合營等，充分發揮市場優化資源配置的積極作用。而對醫養結合中的非營利組織，政府則可以通過降低準入標準、財政補貼、協助籌資、法律法規規范、稅費減免等措施來幫助其發展，以滿足更多老年人的醫養結合服務需求［4，16－17］。

4．2加強醫養結合的制度建設政府對醫養結合服務這一準公共物品的提供，除資金投入的形式外，也可以表現為政府主導下的制度安排。建立、完善老年人醫養結合服務的制度與管理規范，是發展各種機構養老和社區居家養老醫養結合服務的基礎，也是行業科學管理的需要。要結合各種類型醫養結合服務機構的功能和任務，規劃好各類醫養結合服務的機構數量、建設布局和人力資源配置，防止無序發展。要建立、完善醫養結合服務的標準與規范，包括制定各種醫養結合模式下統一的老年人服務標準、服務操作規范、收費標準和考核評價標準等。要通過制定老年人照護需求評估制度和各類醫養結合照護機構轉介制度，促進各類醫養結合服務平臺的有效銜接及資源的高效利用。要在醫療保險和醫療救助介入醫養結合服務的基礎上，參照國外經驗和國內試點做法，推行老年人長期照護保險制度，以滿足老年人口享受醫養結合長期照護服務的需求［17－19］。

4．3重視醫養結合服務人才的培養人力資源是醫養結合服務的重要支撐，建設與完善醫養結合服務人才隊伍，是政府保障醫養結合服務健康發展的必要條件。根據我國各地推行的“9055”或“9073”養老規劃，社區居家養老是醫養結合服務的重要載體，應加強社區老年服務人才建設。政策層面應建立一定的激勵機制，吸引高層次的護理人才到社區服務，并促進其對社區居家非正式照料者的培訓指導以及對社區助老服務隊伍的管理和培訓。要盡快建立養老護理人才培訓體系，建立老年醫養結合服務人員的繼續教育機制，實行持證上崗。此外，對于醫養結合服務機構中的從業人員，要加強對管理隊伍的培訓和提高，提升管理隊伍的素質;在《養老護理員國家職業標準》的基礎上，實行養老護理員持證上崗和分級管理;效仿醫療衛生行業的做法，逐步建立養老護理隊伍的職稱評審機制，加強對專業養老護理人才、老年醫學人才和全科醫學人才的培養，提升醫養結合服務隊伍的工資待遇［19－20］。

4．4加強醫養結合養老服務的信息化建設及時有效的信息溝通與傳輸系統是保障醫養結合養老模式運行的重要依托。社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院應建立與完善面向家庭醫生上門服務的信息化網絡平臺，并與上級衛生行政管理部門建立專用通道;醫養結合養老機構應建立面向醫養結合養老服務的信息化網絡平臺，并與上級行政機構建立綠色專用通道。在家庭醫生服務和醫養結合養老服務網絡平臺之間建立專用通道，實現養老資源和醫療資源共享，一方面有利于醫療機構和養老機構及時全面了解管轄范圍內老年人的健康狀況，從而提出相應的應對和提高措施，另一方面有利于上級行政機構對養老服務狀況進行統籌管理［21］。此外，老年人能夠通過信息透明的網絡平臺了解自身的健康狀況以及利用養老、醫療服務資源的狀況，從而達到“三贏”的局面。

參考文獻

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［3］米紅，袁曉航．醫養結合養老機構面臨的內憂外患［N］．中國勞動保障報，2013－12－20(03)．

篇10

2009年全州民政工作的指導思想和總體要求是：深入貫徹黨的十七屆三中全會和州委七屆五次全會、全省民政工作會議精神，認真貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞保持經濟平穩較快發展的中心任務，以提高困難群體、優撫群體、孤老孤殘孤兒等特殊群體生活保障水平、加速民政公共服務設施建設、發揮民政在構建和諧社會中的基礎作用為著力點，以保民生、保穩定、促發展為目標，在服務大局中實現民政事業的新發展。根據這一總體要求，今年全州民政工作的主要任務是突出三個重點，抓好八項工作：

(一)突出三個重點

一是突出民政基礎設施建設工作。我們要抓住中央和省、州黨委政府出臺一系列拉動內需、保障民生的政策機遇，積極爭取各級黨委政府的重視和支持，加強與有關部門的溝通、協調，努力將民政公共服務設施建設項目納入當地民生工程和當地投資項目的總盤子，還沒有立項的敬老院、兒童福利院、烈士陵園、救助站、殯儀館和城鄉社區服務中心(站)、社區信息服務平臺、地名信息化服務平臺等公共服務設施建設項目，要抓緊做好用地選址、設計規劃、可行性研究等前期工作，爭取早日立項開工建設，使民政公共服務設施不斷完善，布局趨于合理，綜合保障能力不斷增強。已審批通過的項目，要盡快啟動，抓緊建設。特別是州救災物資儲備中心、州流浪未成年人救助保護中心，大姚、牟定殯儀館等在建項目，要強化監督管理，切實保證工程質量，爭取年內建成投入使用。

二是突出深化殯葬改革工作。要以《*州殯葬管理辦法》頒布實施為契機，加大殯葬改革的宣傳力度，完成各縣市火化區的劃定、上報審批工作，完成大姚、牟定殯儀館的建設和雙柏殯儀館的立項審批、開工建設等工作。加大殯葬改革的執法力度，與國土、林業、*、工商等部門配合，對亂埋亂葬及喪葬活動中的封建迷信活動進行嚴厲打擊，確保殯葬改革工作的順利進行，爭取全州火化率達到15%。

三是突出做好民政統計工作。今后，省民政廳及州民政局在安排項目、分配物資、配套資金時均以民政事業統計臺帳上報的數據為依據。各縣市要充分認識民政統計工作的重要性和必要性，切實采取措施加強民政統計工作。要抽調熟悉民政業務、熟悉計算機操作、有較強責任心的干部為專職或兼職統計人員，改變以往各業務科室各自為陣上報民政數據的方式，實行業務對口分工、科室協同作戰、統計人員統一上報的運作方式，確保各類數據數出一門。要加強對民政電子統計臺帳的管理，做好數據的適時更新和日常維護，為民政工作的決策提供準確的依據。

(二)抓好八項工作

一是抓好救災救濟工作。要做好“8·30”地震民政福利設施、村委會及“11·02”特大自然災害民房恢復重建工作，做好救災帳篷的回收管理;要在總結去年救災工作經驗的基礎上，進一步完善救災應急預案和救災工作分級負責、救災資金分級負擔責任制，健全與財政、水利、氣象、交通、糧食、衛生、紅十字會等部門在救災工作方面的合作機制，實現救災工作在信息、數據、物資等方面的資源共享;要進一步加強救災工作人員的業務培訓，做到報災及時準確、核災公平合理;要在年內完成州救災物資儲備中心和祿豐縣救災倉庫的新建任務，科學布局救災物資儲備，在災害較多、路程較遠、交通不便的鄉鎮民政所增設救災物資儲備點，擴大倉儲，提高救災應急能力。

二是抓好城鄉低保和城鄉醫療救助工作。要進一步完善城鄉低保制度，在加強服務管理、提高保障水平、認真落實配套資金和工作經費三個方面下工夫，切實保障城鄉困難群眾的基本生活;要全面落實五保供養政策，切實做到應保盡保、按標施保，積極探索五保供養社會化新路子，充分動員社會力量，多方籌集資金，搞好敬老院的規劃建設，提高敬老院的管理服務水平，努力提高五保對象集中供養率，著力解決好分散供養五保對象的住房、醫療困難等問題;要大力推進城鄉醫療救助體系建設，規范救助對象、救助病種、救助標準、申請審批程序，積極爭取政府相關部門的支持，努力促進各項救助制度與就業、醫保、住房、教育、法律等專項救助制度的相互銜接，努力推動各項制度在內容和操作上的對接，充分發揮各項救助制度的綜合效能。

三是抓好優撫安置工作。要圍繞國防和軍隊建設，認真做好新時期的雙擁工作，鞏固和發展軍政軍民團結，大力開展創建雙擁模范城(縣)和軍民共建活動，以創建、共建活動為重點認真抓好雙擁政策法規的落實，強化激勵競爭機制，提高創建、共建質量;要抓好優撫對象的待遇落實，不斷完善義務兵家屬優待金財政保障機制、優撫對象撫恤補助標準自然增長機制，有效解決優撫對象的實際困難和問題，確保優撫對象生活水平略高于當地群眾平均生活水平;要進一步加大退役士兵安置改革力度，繼續完善雙考安置與貨幣化安置相結合的安置辦法，認真落實各項優惠政策，不斷拓寬安置渠道，探索開展城鄉一體化的退役士兵就業培訓，努力提高退役士兵的培訓率和就業率;要加快軍休工作改革步伐，改進服務方式，進一步落實好軍休人員的政治生活待遇，積極探索軍供保障和軍休服務管理社會化的新路子，不斷提高管理、保障水平。

四是抓好基層政權和社區建設工作。要健全和完善村務公開制度，強化村務管理的監督制約機制，保障農村群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，推進基層民主的制度化、規范化、程序化，使村委會無人管事、無章理事、無錢辦事的問題逐步得到解決;社區建設工作要以社區服務為核心，以構建和諧社區為目標，加強社區組織建設，完善社區各項工作制度，加大社區基礎設施建設力度，不斷完善社區準入制度，切實解決好社區無權理事、無錢辦事、無人做事的問題。在*市試點的基礎上，全面推進一站式服務和愛心超市建設，努力提高社區服務水平;要認真抓好城市社區志愿者隊伍注冊建設制度，開展好社區志愿者隊伍的培訓和登記工作;要進一步加強農村社區建設的試點工作，不斷探索符合我州實際的農村社區建設的內容和形式，推動農村社區建設的健康發展，更好地為社會主義新農村建設服務。

五是抓好民間組織管理工作。要積極進行民間組織結構性調整，加大對行業協會、社區民間組織和社會公益性組織的培育發展力度，重視農村專業經濟協會的培育發展;要不斷規范登記審批程序，落實年檢制度，提高審批和年檢質量。加強社會組織管理執法監察，打擊非法結社，查處社會組織違法活動，妥善應對突發事件，維護社會穩定;要加強社會組織內部的規范化建設，指導社會組織完善落實工作報告制度、信息披露制度、民主辦會制度、財務管理制度，不斷提升社會組織的社會公信力。

六是抓好區劃地名工作。要全面理順地名管理體制，抓好地名標志設置和地名數據庫建設，推進地名管理科學化、規范化。扎實做好我州與*市4條縣界及與麗江市3條縣界的聯檢工作，大力推進依法治界和平安邊界建設，建立健全維護邊界地區社會穩定的長效機制。

七是抓好老齡工作。要積極爭取政府的重視支持，將養老服務事業列入當地經濟社會發展規劃，加大對新建、改建、擴建養老服務設施的投入，制定和完善扶持社會力量興辦養老服務機構的政策措施，推行民辦公助、公辦民營和政府購買服務等多種養老形式，加快我州養老服務社會化進程;要加強向政府的匯報和與相關部門的溝通，爭取盡快出臺我州貫徹落實《云南省老年人優待條例》的實施意見，使老年人免費乘坐公交車、80周歲以上老年人享受健康補貼、100周歲以上老年人享受長壽補貼的政策盡快得到落實。

八是抓好福利彩票的銷售發行工作。福利彩票所籌集的公益金是社會福利和社會救助的重要資金來源，在保障和改善民生中發揮著重要作用。各級民政部門要加強對福利彩票“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”發行宗旨的宣傳，讓社會各界了解、支持福彩事業。要堅持“安全運行、健康發展”的工作方針，積極應對市場競爭和各種挑戰，以加強銷售終端的規范化建設和管理為基礎，以加大宣傳力度、搞好銷售培訓、拓展鄉鎮市場、創新營銷方式為手段，進一步提高服務質量，擴大彩票銷售量，力爭在全省銷售排名上有所上升，為全州公益事業作出更大的貢獻。

三、狠抓自身建設，努力提高民政工作整體水平。

作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，民政工作是關系群眾利益最直接、最重要的工作，民政部門是接觸百姓最多最密切的部門。因此，民政部門的形象和民政工作的好壞直接影響黨和政府與人民群眾的關系，決定著群眾對政府的信任程度。所以，我們要在提高民政執行力和公信力上下功夫，通過“內強素質、外樹形象”，不斷加強民政自身建設。