導語：如何才能寫好一篇法律監督的意義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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對人類社會有效的管理是一個綜合性的系統工程,需要多種控制手段,法律在一定意義上是其中最重要,也是最有效的控制手段。這種控制任務就是保質保量的實現法律的任務,也就是實現法治。其中,法律監督是保障法律任務得以實現的根本途徑。相反,缺乏監督或者監督不力的法律,控制是沒有意義的,人類社會無法實行控制的目的,將重現于無序的人治之中。法律監督對于法治的推動和保障作用已成為眾人共識,它體現于依法治國的全過程。依法治國的前提和基礎是對立法開展法律監督,促進建立內容科學、形式完備的法律體系。實行法治不能無法,無法律可實施的依法治國就是空話。

多年的司法實踐證明:沒有堅強的司法監督,法律的實現就沒有可靠的保障。依法治國的核心是法律的實施,依法治國的關鍵是對執法和司法開展法律監督,保障法律的統一正確實施,樹立法律至高無上的權威地位。作為法律監督主體之一的檢察機關,對保障法律的統一正確實施擔負著重大的使命。按照法律規定檢察機關對國家工作人員利用職權實施的貪污受賄犯罪活動進行偵查,開展對其職務廉潔性的監督;通過開展批準和決定逮捕、公訴,對刑事立案、偵查、審判、執行等訴訟全過程的監督,促使公安、法院、司法行政部門的執法活動嚴格按照法律規定進行;通過對民事審判和行政訴訟活動是否開展監督保障民事、行政執法得以正確的貫徹落實。檢察機關所有的執法活動都是圍繞著法律監督進行,檢察機關法律監督工作做好依法治國才能實現,相反離開法律監督,談依法治國,法治的大廈就會缺乏根基。法治離不開法律監督,法律監督工作取得了實效、依法治國的步伐就會加快。一是堅持黨的領導原則。要堅決在黨的領導下開展法律監督,這是法律監督能夠在依法治國中發揮作用的前提。二是依法獨立監督原則。法律監督的目標是為了保障法律的統一正確實施,依法獨立開展法律監督,才能彰顯法律監督的本質。

司法實踐中現行法律,關于檢察機關開展法律監督的程序、規定相當不完善,有的甚至還是空白,即使在檢察機關已開展多年的刑事訴訟監督中,這種現象也大量存在。其中,法律監督范圍不清,監督程序不完善,監督方式單一等問題存在,相當程度地弱化了法律監督效力。如,我國刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法,對檢察機關的法律監督都做了明確的規定。但是,由于對行使法律監督權的范圍、程序和監督措施的效力,被監督者應承當的法律責任等缺乏具體明確的規定,致使刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟,有些環節的法律監督,根本無法開展。因此,要改變目前這種局面,主要是通過制定修改法律法規的途徑,構建一系列科學、完備的關于法律監督的法律體系,有必要通過立法的形式進一步強調檢察機關法律監督的權威、地位和作用,把監督的程序和方法加以具體化、規范化。權力機關的監督范圍都分別以法律的形式表現出來,對現行法律規定的缺陷應當補充完善。例如:對民事、行政訴訟進行法律監督,檢察機關應當有權對重大的公益訴訟案件提訟。

開展檢察機關的法律監督,要自覺置身于權力機關的監督之下,與權力機關的法律監督共同為依法治國服務。檢察機關的法律監督是國家權力機關法律監督的一種間接形式,檢察機關的法律監督要對權力機關(人大)負責。因此,檢察機關在開展法律監督時,要主動接受權力機關的監督,對權力機關提出的工作建議和批評,要虛心接受并加以改進;檢察法律監督的重大事項,要及時向權力機關通報;檢察法律監督工作中遇到困難,要通過權力機關協調解決,檢察機關全面樹立接受人民監督的意識,才有可能在依法治國中取得法律監督的實效。(編輯/劉佳)

篇2

關鍵詞：刑訴法；法律監督；人權保障

新《刑訴法》賦予檢察機關法律監督新職能，力求通過訴訟監督達到保障人權的目的。檢察機關應當理解并運用法律監督手段，開展以尊重和保障人權為核心的訴訟監督活動。檢察機關是理性的追訴方，其不同于被害人在打擊犯罪方面夾雜個人好惡，也不同于偵查機關對犯罪行為的處理帶有本位觀念，與辯護人的關系不僅是控辯對抗，還要保護辯護權的行使。檢察機關在打擊犯罪不失準確、及時、有力的基礎上，還要融入規范、客觀、和諧的要素，體現訴訟監督的職能價值。

一、明確逮捕條件

對逮捕條件的把握始終是審查批捕工作的難題，其根源在于原《刑訴法》的規定略顯繁贅，表述為“不足以防止發生社會危險性而有逮捕必要”。“社會危險性”和“逮捕必要”合為逮捕的充分必要條件，二者缺一不可。“社會危險性”較為宏觀，任何犯罪分子都有社會危險性，不易于把握。因此，實際上是把有無“逮捕必要”作為是否適用逮捕措施的考量標準。而“有逮捕必要”是辦案部門的裁量結果，辦案人員的主觀判斷占有相當大的成分，難以形成統一標準。鑒于此，新《刑訴法》刪除了“有逮捕必要”的規定，立法簡明化，逮捕條件集中于對“不足以防止發生下列社會危險性的”考量。并且，第79條第1款，通過列舉式的表述，規定“不足以防止發生”此五種社會危險性的，“應當予以逮捕”。逮捕措施的適用更加規范、公正。

二、排除非法證據

審查工作的重點是審查案件賴以成立的各種證據。新《刑訴法》確立了非法證據排除規則。由于審查是審前程序的最后階段，是對偵查階段、逮捕階段、預審階段的證據收集和定性處理的匯總，大部分非法證據要在審查階段排除。新法第57條第1款規定“在對證據收集的合法性進行法庭調查的過程中，人民檢察院應當對證據收集的合法性加以證明”。檢察機關負有證據合法性的證明責任，是證據排除規則中的責任主體，不履職將承擔不利甚至敗訴的法律后果。檢察機關要充分運用證據審查手段，牢固樹立“程序正義意識”，對非法的言辭證據和可能嚴重影響司法公正的收集程序不合法的物證書證排除。能否處理好秉公執法與同行壓力、社會壓力的關系，是對公訴部門排除非法證據的新挑戰。

三、和解不

新《刑訴法》增加的特別程序編章中，設置了“當事人和解的公訴案件訴訟程序”，明確了當事人可以和解的案件類型、和解協議的制作主體以及達成和解協議的案件處理方式，賦予當事人和解以法律效力，使刑事和解不再游離于刑事訴訟之外，對于化解社會矛盾、構建和諧社會具有積極意義。就和解后的案件處理問題，新法第279條規定，公安機關、檢察機關可以向其上位司法機關提出從寬處罰的建議，人民法院可以依法從寬處罰；并規定檢察機關對“犯罪情節輕微，不需要判處刑罰的”案件，“可以作出不的決定”。需要分析說明的是，特別程序中的相對不條件較之提起公訴程序中的相對不條件（原《刑訴法》第142條第2款，新法第173條第2款）有所放寬，取消了“依照刑法規定”的限制，擴大了相對不的適用范圍，凡是屬于“犯罪情節輕微”，即使《刑法》沒有規定“不需要判處刑罰”，也可以適用相對不。換言之，新《刑訴法》賦予了檢察機關對“犯罪情節輕微，不需要判處刑罰”的自由裁量權，不再受《刑法》規定的束縛。這種規定反映出立法對當事人和解的尊重和認可，并在案件處理方式中予以體現。公訴部門應當充分運用法律規定，準確、合理的對和解案件作出相對不，實現不制度的人權保障功能。

四、未成年人刑事檢察制度

新《刑訴法》在特別程序中設置“未成年人刑事案件訴訟程序”，它是公檢法辦理未成年人刑事案件的訴訟準則，體現出國家對未成年人犯罪的關注和保護，也是刑事訴訟法加強人權保障的重要方面。通過專人辦案制度、指定辯護制度、社會調查制度、逮捕訊問制度、分押分管制度、合適成年人到場制度、附條件不制度、不公開審判制度、犯罪記錄封存制度，建立起較為完備的未成年人刑事訴訟法律體系。其中，附條件不是未成年人追訴程序的重大變化。新《刑訴法》規定了適用該項制度的案件種類、適用對象、考驗期限、約束措施以及決定、撤銷程序。該制度旨在給犯罪未成年人以改過自新、重歸社會的機會，落實“教育為主、懲罰為輔”的原則。在實際工作中，應當重點考察擬被附條件不人的“悔罪表現”，聽取被害人的意見，以是否賠償被害人的損失、獲得被害人諒解作為“悔罪表現”的參考依據，并研究制定“監督考察”的具體內容，與刑事和解、社區矯正相銜接。

五、對刑罰變更執行的監督

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關鍵詞：地票；土地整理；土地流轉；法律規制

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2011）02-0037-04

一、引 言

當前，我國城鎮化、工業化進程加速，城市建設用地需求猛增。新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定國家實行占用耕地補償制度，自《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發[1999]39號）印發以來，各地按通知要求做了大量工作，積極爭取實現耕地占補平衡，取得了一定成效。然而，當前實行的“占補平衡”耕地保護政策，是先占后補，區域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時間和質量都不能保證。

2008年12月，重慶市開展了以農村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農村土地流轉制度改革，采取以“先補后占”替代“先征后補”的建設占用耕地的占補平衡模式，以此推進城鄉綜合配套改革，健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置。實施一年多來，經濟社會效益顯著。

2010年8月5日成都市國土局的《關于實行國有經營性建設用地使用權出讓“持證準入”制度的公告》，確認了成都土地“地票”制度。按照規定，2011年1月1日之后，國有經營性建設用地使用權競買的申請人必須持相應面積的《建設用地指標證書》或建設用地指標保證金收款憑證，方可報名參與競買。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣會，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。

二、“地票”制度闡述

（一）“地票”的涵義

目前國內的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經發展了2年時間，制度相對完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。

2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，農村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。

“地票”制度，通過成立的“地票”交易所進行交易，相當于先把農村建設用地轉化成耕地后，才在城市新增建設用地，是以構建城鄉統一的土地市場為目標，建立起一套最大限度發掘農村土地資本價值，促進城鄉要素相互流動的新機制。

（二）重慶“地票”制度實施步驟

地票交易，即建設用地掛鉤指標交易，按照城鄉建設用地增減掛鉤辦法進行設計，共分四步實施：1.在自愿的前提下，對農村廢棄、閑置的宅基地、鄉鎮企業用地和公共設施用地進行復墾，把它變為耕地；2.由土地部門和農業部門聯合對復墾出來的耕地進行質量和數量的把關，將確認騰出的建設用地指標數作為地票；3.地票在農村土地交易所交易，所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”；4.買到地票的企業，在城市規劃區范圍里面去尋找可開發的，現在還是農村土地，“地票”在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地，并在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，但要符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權。

（三）重慶“地票”制度實施總體效果

重慶市目前農村人均生活用地超過250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個農村人口轉化為城市人口就可以節約170 m3左右的建設用地。重慶現有農村戶籍人口為2300萬，如果其中1000萬人轉移進入城鎮，就可節約17億m3建設用地，相當于增加250余萬畝耕地。可見，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實施以來，在促進土地復墾整理、解決建設用地指標、推進新農村建設等方面取得了可觀的社會效益和經濟效益。

截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣會，拍賣地票18000畝，成交18.65億元，成交均價每畝10.36萬元，競得地票機構主要為土地收購儲備機構、房地產開發企業，主要用途是為城市重點基礎設施建設、工業項目和房地產開發項目準備建設用地。農村復墾土地對應增加等量城市建設用地，通過交易來引導市場要素配置，化零為整，操作性強，同一村莊內的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復墾則復墾，推動了土地復墾整理與農村土地的節約和集約利用，滿足了城市發展對建設用地指標的需求，同時保證了18億畝良田紅線不變。

（四）重慶“地票”制度實施的意義

首先，確保了耕地的數量和質量。對農村閑廢置建設用地進行復墾，是農村存量建設用地的盤活，既新增了耕地，又新增了建設用地指標。其次，促進了農業產業化發展。土地交易所形成了一個全市統一的土地供求信息平臺，不僅為小宗承包地流轉免費提供交易和信息服務，還組織大宗承包地進場交易，資源能夠在更高平臺、更大范圍內實現競爭交易，流轉方將獲得更多的收益。再有，保障了科學發展的用地需求。“地票”通過土地交易所公開交易，實現了全市范圍內大范圍、遠距離置換，突破了城市化、工業化的用地瓶頸。同時，為城鎮化過程中農民轉戶入城提供了利益補償機制。此外，充實了新農村建設資金。土地交易所的價格發現功能，使一些邊遠山區的農村建設用地，能夠分享城市周邊土地的級差收益，獲得更大的市場價值。

（五）成都“地票”制度實施的爭議

2010年8月5日，成都市國土局就首次提出“持證準入”制度，按照當時政策規定，開發商拿地只有兩條途徑，購買“地票”之外，還有繳納建設用地指標保證金的路子可走。但后來開發商都選擇繳納保證金的辦法，并沒有去購買“地票”。12月16日，成都市國土局《關于進一步完善國有經營性建設用地使用權出讓 “持證準入”制度的公告》稱，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開發商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實施的強制“地票”制度，直接帶來了“地票”價格的飆升。成都地票制度的“”，關鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準入”制度，不僅將所有國有經營性建設用地都納入其中，而且同時將農村建設用地的指標從國土部門之間擴展到了房地產企業。由于成都市的做法有冒進的趨勢，被上級部門緊急暫停。

支持者認為，成都市的做法，使農村建設用地和城市建設用地“同地、同價、同權”，現行土地政策是對農民最大的“剝奪”。而國土資源部為每個城市每年頒發一個“全年用地指標”的做法，明顯帶有“計劃經濟”特點，不符合市場經濟的潮流。

反對者認為，除了被指責拍賣推高地價房價，在國內掀起不良示范效應之外，農地整治所產生的“地票”升值收益大部分都歸政府掌控，農民從土地增值收益中獲益很少。

三、借 鑒

（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復墾法律法規

地票制度設計目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農民的生存，又能解決城市建設用地吃緊的問題。但是不論怎樣創新，都要堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高，如何保證地票所對應的復墾耕地質量過硬，成為地票交易制度設計最值得重視的問題據。

1.國土資源部牽頭修訂的《土地復墾條例（草案）》（以下簡稱《條例》）已經原則通過國務院法制辦辦務會審議，該部正在對該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關土地復墾的相關法規依據只有1989年的《土地復墾規定》（以下簡稱《規定》）以及2001年國土資源部與國家發展改革委等七部門聯合下發的《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》，就當前形勢來看，以上兩部部門規章性質的文件無論是內容還是從法規等級上都已經滿足不了國家對土地復墾的要求，而此次修訂則將土地復墾的法規建設由國土資源部的部門規章上升為國務院的條例，法律等級有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。

2.《條例》明確沿用了《規定》中的“誰破壞，誰復墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災害損毀的土地）責任主體為政府。縣級以上人民政府要切實肩負起“快還舊賬”的歷史責任。針對監督環節滯后特別是復墾義務人資金普遍不落實等問題,《條例》一方面對復墾義務人編報土地復墾方案、按方案提取復墾資金、實施、進行內部質量控制都作了規定；另一方面，又要求管理部門加強對土地復墾監督、驗收、進行復墾后跟蹤評估等，同時要求公眾參與，加強社會監督。《條例》草案明確并加大了法律責任。比如，第一次對國家監管工作人員不履行監管職責明確了責任；對復墾義務人未補充編制土地復墾方案、不按照規定繳納土地復墾費、拒絕或阻礙監管人員監督檢查等行為加大了懲罰力度。

（二）建立相互尊重、簡便易行、規范有序的土地復墾運行模式

“地票”制度的出現，使土地復墾運行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經濟收益可以更好為土地復墾權利人服務，也可以使復墾義務人和第三方權利得到保證。相互尊重、簡便易行和規范有序的土地復墾運行模式就是要求在完善我國現有復墾法律法規的基礎上，在土地復墾實施過程中，要求土地復墾的義務人和土地復墾的權利人的權益相互尊重，編制的土地規劃要兼顧各方，制定的復墾標準和方案簡便易行，配套的復墾地方政策和法規規范有序。主要包括以下內容：

1.編制好土地復墾規劃，并得到有效實施。土地復墾必須有規劃、有計劃、有步驟地進行。土地復墾必須有規劃、有計劃、有步驟地進行。通過土地復墾規劃的編制確定土地復墾的重點、目標及規模等。（1）土地復墾要與用地的復墾義務人建設統一規劃，合理安排，并結合生產建設逐年實施，使復墾權利人的土地科學合理的利用；（2）土地復墾要與當地的地理環境及生態環境保護統一規劃、綜合治理，充分照顧土地復墾權利人和復墾義務人的長遠利益；（3）土地復墾要充分利用復墾義務人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復墾義務人的經濟效益發揮最佳，也照顧了復墾權利人的利益；（4）當地政府在編制土地復墾計劃時，應當充分聽取復墾權利人的意見。復墾權利人對土地復墾完成情況有異議的，主管部門應當向土地復墾義務人提出整改意見。

2.制定科學復墾土地方案，完善土地復墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復墾方案內容全面，復墾項目實施方案切實可行；（2）在方案實施方面：階段性的實施方案必須備案與公告，接受社會監督，復墾義務人應當建立土地復墾質量控制體系，落實復墾責任，同時接受監管機關的驗收和監督檢查；（3）實行提供建設用地與土地復墾掛鉤和土地復墾押金或保證金制度。對建設單位或個人只有按要求，對在生產建設過程中破壞的土地履行了土地復墾義務，以后再申請用地時，才予以受理審批，同時對生產建設單位或個人收取土地復墾押金或保證金，只有在復墾義務人完成土地復墾任務并達到要求后，才如數退回。

3.制定和實施好土地復墾的地方政策及法規。配合我國《土地復墾規定》，地方政府還有配套的實施辦法，我國的《土地復墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規，應該在依照《土地管理法》和《土地管理實施條例》的基礎上，地方政策和法規可以實施比現行《規定》和未來《條例》更周詳和更實際的復墾運行模式，主要體現在：（1）貫徹實施嚴格的礦山采礦權發證及建設用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復墾資金，加大土地復墾資金投入；（3）加強教育，提高當地人民的土地復墾意識；（4）依靠科技進步，加強土地復墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進民間和國外資本，改變復墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵企業和個人擴大利用外資解決土地復墾方面的資金不足問題，吸引國外資金投入到具有重大影響的土地復墾活動中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復墾專項資金或借鑒國外的做法，爭取建立土地復墾基金制度，以加強國家對土地復墾方面的宏觀調控能力。

（三）確立城鄉一體、優勢互補、科學合理的農地流轉原則

根據《土地管理法》的相關規定，城市新增建設用地計劃指標納入土地利用年度計劃，每年由國土資源部上報國務院先確定了全國總量后，再從中央到地方，層層下達、分解的。地方各級政府在使用建設用地指標上普遍存在著寅吃卯糧的現象，很多城市已經把未來十年、甚至二十年的建設用地指標用完。以往，提前用完當年城市建設用地指標的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規操作，也即在沒有指標的情況下占地，先發展再說；二是向別的地區購買其富余的指標。現在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農村閑置的建設用地復墾成耕地，通過盤活農村閑置建設用地，實現城市資金反哺農村，同時將騰出來的建設用地指標用于解決城鎮發展用地指標短缺的問題。

1.城鄉一體化的原則是農地流轉的發展方向。由于我國實施嚴格保護耕地的措施，農村的集體土地不像城市國有土地市場化的流轉，但是隨著我國城鎮化建設的加快，對于失地農民的保護與現行的農地嚴格限制交易有強烈的沖突。在我國現行土地政策和法律法規的規定下，地票交易制度部分解決了農地市場化流轉的問題。土地交易的城鄉一體化是未來的發展方向，這種一體化不僅僅是我國城鎮化的需要，也是維護城鎮化后失地農民憲法權利的保護，這當然需要我國土地政策的松綁和關于土地管理制度的法律法規再修改。

2.優勢互補的原則是農地流轉的發展方針。按照優勢互補的原則，例如地票的交易制度的出現，讓農村存量閑置的建設用地，可以進行市場化的流轉，雖然僅僅規定的僅是建設用地的流轉，但畢竟是農地市場化流轉的大膽嘗試。農地交易的優勢互補就是農村和城市互補，建設用地和非建設用地互補，建設用地可以復墾，農村的閑置建設用地可以轉為國有建設用地。這種優勢互補，一方面解決城市發展的用地指標需求，另一方面解決農村發展缺乏資金的問題。實現城市資金反哺農村，同時將騰出來的建設用地指標用于解決城鎮發展用地指標短缺的問題。

3.科學合理是農地流轉的指導原則。按照科學合理的指導原則，“地票”交易制度在不觸動現行土地管理制度的前提下出現的。這種原則需要農地交易能夠體現土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護了地方政府、用地企業和農民的三方權利，使三方利益達到一定程度的均衡。更為重要的是，科學合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現有土地管理體制內的是成功改革，彌合了事實與規范之間的差距，維護了現有的土地管理法律秩序。

（四）建立公平合理、等價有償、誠實守信的農地流轉市場

建立公平合理、等價有償、誠實守信的交易市場需要交易的標的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場的主體。而我國現有的土地管理制度是對土地，尤其是農村土地交易是禁止或嚴格限制的。所以實現農地流轉方式符合現代市場經濟運作模式，實現交易秩序公平合理，交易結果等價有償，交易主體誠實守信，就是要建立和完善符合我國國情的農地產權交易機構、建立和完善農地流轉市場和實現農地產權證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。

1.建立和完善農地產權交易機構。重慶依托 “農村土地交易所”，成都依托 “農村產權交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產權交易機構直接進場進行土地產權交易是最簡單和最有效利用現有資源的做法。農村土地產權交易機構的具體形態，是分布于全國各地的若干家農村土地產權交易所（或中心），既可以是新設立的交易所（或中心），也可以是依托已有產權交易所（或中心）而新增設土地產權交易板塊。農地產權交易機構的基本設計要充分考慮農村土地產權交易的特殊性。被政府征用的農民土地產權交易。從現有的土地政策及農村土地產權制度改革的發展趨勢看，農村土地產權交易市場可以嘗試四類農村土地產權品種的交易：農村集體建設用地的產權交易。農村集體建設用地的產權交易。農民宅基地及房屋的產權交易。

2.建立和完善農地交易市場。現行主流土地市場模式是土地征收+國有土地一級市場。農村集體土地沒有完善的一級市場，農民集體就不能將自己土地的使用權出讓給用地單位。項目用地只能先由國家征收為國有，再將國有土地使用權出讓或租賃給用地單位。這種征收+國有土地一級市場的壟斷體制，給一些不法分子尋租創造了可乘之機。因此，必須打破政府壟斷土地一級市場的體制，建立與國有土地一級市場相對應的集體土地一級市場，形成“城鄉統一的土地一級市場”。同時，還需要建立與城市土地市場相對應的農村土地的二級市場。城市兩個市場統一，形成城鄉統一的土地一級和二級市場。在市場中的土地權利主體不僅可以是國家，也可以是農民集體。所謂“城鄉統一”，就是要消除城鄉壁壘，城鎮和農村的經營性用地，一律進入土地市場公開交易。“統一的市場”，主要是指交易政策法規一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個有形市場。

目前各大城市都設有“土地交易市場”，主要從事國有土地使用權交易。應該建立和完善農地土地一級和二級市場，在統一的土地交易市場從事土地交易，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和，并制定和完善大宗交易、場內交易及場外交易規則。

重慶和成都“地票”制度的出現，實際上是土地產權交易中，土地產權很容易從一級市場進入。一方面，二級市場的引入，可以對于地票一級市場的交易起到良性的推動作用，組織完善、經營有方、服務良好的二級市場將初級市場上所發行的地票快速有效地分配與轉讓，使其流通到其它更需要、更適當的投資者或者需要者的手中。而且通過二級市場可能能夠進一步的顯化地票價值，這樣對于農村的反哺力度也會增強。

3.實現農地產權證券化。地票作為一種指標，本身就擁有它的證券性。農地產權的證券化是土地金融的比較高級模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔保發行證券的過程。通過證券化，農民所擁有的殘缺土地產權可以發揮出財產性的功能，會降低土地證券化的成本和風險。在實踐中，總的來說土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產標的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農地產權交易機構的建立和農地一級和二級交易市場的建立和完善，根據現有的條件及改革創新經驗，可以逐步探索農村土地產權證化，成立類似REITs（房地產投資信托基金）。產權交易機構將利用積累的經驗及專業化知識，逐步推進農村土地產權證券化，是農村土地產權交易進程的“高級階段”。

四、結 論

本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭議，“地票”制度對完善我國農地整理和農地流轉制度有重大的借鑒和參考意義，對解決實現城鄉資源配置、土地要素流轉、土地價值及解決拆遷、安置等實際問題具有重要推動作用，對實現我國耕地保護的基本國策、維護農民憲法和法律權利更具有理論和實踐指導意義。下一步，應該認真調研、科學論證，盡快拿出改革思路和實施方案，早日出臺及完善“地票制度”及相關政策和法律法規，推動農地整理事業又快又好發展，完善農地流轉規范有序運行。

參考文獻：

[1] 鄧力.重慶開啟農村土地“地票”交易[J].村委主任, 2009(8).

[2] 王守軍,楊明洪.農村宅基地使用權地票交易分析[J].財經科學, 2009(4).

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關鍵詞：從愛出發；踐行適度；懲罰藝術；新起點

中圖分類號：G622 文獻標識碼：A 文章編號：1002-7661（2012）24-079-01

懲罰教育已然成了現在教師思想、行為的，談罰色變，似乎懲罰了學生就違背教育和師德規范。“沒有愛就沒有教育”——蘇霍姆林斯基，“沒有懲罰的教育是不完整的教育”——中國青少年研究中心副主任孫云曉。學生都可能犯錯，錯誤能否成為他們成長進步的一種契機，需要教師合理的懲罰。懲罰是一種教育技巧，但又是一把雙刃劍，方式不當會傷人。當學生有過錯時，要對其實施講究藝術、適度的的懲罰，能使孩子更健康的成長。

打架是一種嚴重違紀現象，但也難免會發生。2011學年，我班上有個學生叫劉經峰，是一個愛用打架解決問題的孩子。剛開始，每周有兩三次學生反映他和同學打架，我沒有一罰了之。我想先和他聊聊。“你為什么打人？”“他動我的書！”“他弄壞你的書了嗎？”“沒有。”“你不喜歡別人動你的東西嗎？”“是。”“那下次你先警告動你東西的同學，告訴他你不喜歡別人動你東西，好嗎？”“嗯。”這是我和他的一次談話，談話后我和他約定這次先不懲罰，如果下次再這樣輕易動手打架就加倍懲罰了。沒過三天，他又打架了。“你為什么又打人了？是別人動了你的東西嗎？”“不是，他撞到我了！”“他是故意撞你嗎？”“不是。”“班里有不少同學，大家在同一個班學習免不了會你碰我、我碰你，是不是每次都得打一架才好呢？如果你只會用打架來處理和同學的矛盾，那咱們班的同學肯定不敢再靠近你了，都不和你玩，你喜歡這樣嗎？”“……”“有沒有更好的辦法呢？”“有。”“可以讓他向你道歉，也可以來告訴老師，讓老師批評他在教室里亂跑，是不是？他有沒有向你道歉？”“沒有。”“那是他的不對，但作為一個男子漢，你是一個很小氣的人嗎？”“不是。”“那我建議你大方點，原諒他，也許那個人看你這么大度，和你成為好朋友呢。你是想多一個朋友，還是多一個‘仇人’呢？”“多一個朋友。”“嗯，劉經峰是一個懂事的人。這次你覺得老師給你什么懲罰好呢？”“……，罰搞衛生。”“行，老師相信你再遇到這樣的事一定會動動腦筋想出比打架更好的辦法來解決的，是嗎？”“嗯。”經過幾次這樣的教育，劉經峰打架的次數越來越少。到第二個學期，已經很難聽到其他同學表達對他的不滿了。他以優異的成績升上三年級。懲罰之前進行談話教育可以讓學生知道錯在哪里，也可以根據實際情況冷靜地給出適當的懲罰辦法，學生信服、接受，懲罰得以落實，并且發揮出了懲罰的最大作用。

上課不認真的學生每個教師都會碰到。尤其低年級的部分孩子，頑皮好動、喜歡講閑話，管不住自己，不但影響自己的學習，還影響著邊上其他同學的學習。我會在講臺的兩邊各放一張課桌，讓這樣的孩子離我近一些，以便隨時可以提醒督促。老師的眼睛會說話，在課堂上許多時候都要用到我們會說話的眼睛。當發現有學生在下面搞小動作或講閑話時，讓教學停頓那么五到十秒，眼睛注視不認真的學生，一般能夠制止這種行為。教學的短暫停頓和眼睛的注視，在這時就成了我們的一種懲罰方式，也是對孩子的一種善意提醒。在低年級的課堂，這樣的情景可能會出現很多次，但總的比較起來，這種方式對課堂的影響是很小的。在一個班額較大的班級教學，我們不可能每一次都到學生身邊私下里提醒。對于經多次提醒而沒有絲毫改變的學生，在課堂上我會讓他站四五分鐘或到講臺邊上來聽課，減少他給課堂帶來更多消極影響，課后我會及時找他談話。如果他屢教不改，這時我會邀請家長合作，用陪讀的方式來幫助他改正，在陪讀之前留一個星期作為觀察時間。有了來自老師和家長的壓力，一般不用等到真的讓家長來陪讀，他就會有積極的變化。我的保留懲罰措施還有：與家長協商和安排好接送后，推遲該學生的放學時間；征得家長同意和協同，在家反思一天。這些處罰不能濫用，只適用于極其頑劣的學生，并且要先征得家長的同意和支持。

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公司自其產生以來，雖然經過漫長的演變與發展，但一直以追求利益最大化為根本目標。在我國實行市場經濟的背景下，我國公司也逐漸顯現出唯利是圖的本質。這都指向了一個日益突出問題，即公司社會責任問題。為了使公司社會責任得以實現，建議從公司信息披露制度、多方參與制度、公司重大決策聽證制度、公司追責制度及相關利益者救濟制度，完善我國公司社會責任的法律制度。

【關鍵詞】

公司社會責任 信息披露制度 多方參與制度

一、公司社會責任的含義

公司社會責任在學術界是個爭論不休的問題，國內外學者都給出了不同的參考性定義。

“公司社會責任之父”鮑恩認為：“商人具有按照社會的目標和價值觀去確定政策、做出決策和采取行動的義務”。謝爾頓將其定義為“公司社會責任與公司經營者滿足產業內外各種人類需要的責任聯系起來，并認為公司社會責任含有道德因素在內”。

朱慈蘊認為公司社會責任為：“公司應對股東這一利益群體以外的與公司發生各種聯系的其他利益相關群體的利益和政府代表的公共利益負有一定的責任”。劉連煜將其定義為：“所謂公司社會責任者，乃指營利性的公司、于其決策機關確認某一事項為社會上多數人所希望后，該營利公司便應放棄營利之意圖，俾符合多數人對該公司之期望”。

以上各位學者的觀點都有各自的側重點，都是在該理論發展過程中提出的，且都是從道德角度出發，并未考慮法律層面的責任。若想使問題得到實質性解決，還需要從法律和制度層面著手，深入研究。

公司社會責任應做如下定義：公司社會責任是指公司在承擔法律義務的前提下，在合理追逐利潤的同時，主動兼顧與公司有關的其他相關利益者的利益，與相關利益者和諧共存。

二、公司社會責任的內容

公司社會責任的內容包含主體與客體兩個方面。主體就是公司本身，客體就是相關利益者。在現代公司背景下，相關利益者包括：

1.公司員工。首先，公司應遵守勞動法，認真執行保護勞動者的規定。其次，公司應認真執行國家工時標準和最低工資標準，保證員工能及時領取、足額報酬。再次，公司應為員工提供公平的就業、培訓機會，重視工會。最后，公司應培養自己的文化氛圍，調動員工的積極性，使工作效率得到提高。

2.消費者。消費者是產品的消費終端，消費者是否消費直接決定了公司的效益。在消費過程中，消費者是很重視公司對社會責任的承諾及踐行的。公司有責任向消費者傳遞真實、全面的商品信息和服務信息，不侵害消費者知情權和自由選擇權，不誤導消費者消費。公司應完善售后服務，多傾聽消費者的聲音，使消費者的訴求的到及時、圓滿的解決。

3.社區。“公司公民”概念的出現，從法學的角度強調了公司的公民身份。“公司公民”表明公司作為社會的公民就要履行社會責任。社區對公司的生存發展有著不可忽視的作用。公司植根于社區，也依附于社區。公司應合理利用社區內的資源，為社區內的其他居民提供就業機會，關注弱勢群體，支持社區建設，協調與社區內其他組織的關系，積極開展公益性捐贈等。

4.環境。公司生產經營的行為，會不可避免的給社會環境造成環境污染、浪費資源等不利影響。如公司進行生產會消耗大量的自然資源，造成很多生態問題。節約資源、保護環境是公司一項重要的社會責任，公司為了維護自身和人類的可持續發展，應該對環境保護承擔起社會責任。

三、公司社會責任的完善建議

（一）完善公司信息披露制度

《公司法》和《證券法》都推崇的一項原則就是信息公開原則。現行《公司法》第34條、第98條規定了股東的知情權、查閱權和建議質詢權，但并沒有消費者、債權人等相關利益者知情權的規定。就披露內容而言，《公司法》第6條規定了公眾可以查詢公司登記事項。但是公司登記事項往往與相關利益者的利益并無太大關聯。

首先，應該擴大信息披露的主體范圍。現有的信息披露制度僅針對上市公司，應將非上市公司囊括其中。其次，在保證不泄露公司商業秘密的前提下，擴大信息披露的內容。以往的信息披露僅局限于披露財務信息，還應披露產品質量、員工制度、雇用情況、增減資本、能源消耗以及環境破壞和保護等方面的信息。再次，披露應采用強制披露形式。為保證相關利益者的知情權，法律應明確規定公司定期披露一些基本信息以及重大決策情況，減少相關利益者和公司因信息不透明而產生的不必要的糾紛。

（二）完善多方參與監督制度

公司社會責任的實現，還需要社會的廣泛監督。

公司員工與公司聯系最緊密，法律應明確一個員工表意機關機構作為最高權力機構，并明確其職權。如知情權、建議權、共同決策權、福利待遇審議決定權等符合他們切身利益的權力，督促公司更好的踐行社會責任。消費者作為公司產品和服務的直接受體，對公司踐行社會責任監督也是不容忽視的。近年來社會輿論成了監督公司履行社會責任的有力武器。由于社會輿論監督的效果好，應該在法律層面將之完善，使其作用發揮到極致。如今有越來越多的社會組織紛紛成立，投入到監督公司履行社會責任的大軍當中，對推動公司履行社會責任起到了重要的作用。國家應該鼓勵社會組織的建立，法律也應該賦予這些組織一定的權力，使這些社會組織的力量不斷發展壯大，更好的監督公司。

（三）建立公司重大決策聽證制度

聽證制度被引入我國已近20年，《行政處罰法》、《行政許可法》、《價格法》、《立法法》等均對聽證制度做了相關規定，聽證制度目前在我國被廣泛用于諸多領域。

聽證制度的核心是聽取“當事人”的意見。對于公司社會責任而言，“當事人”就是相關利益者。公司對相關利益者的影響，歸根到底是公司決策對相關利益者的影響。對于一些能直接影響相關利益者且影響重大的決策，《公司法》應對此做出明確規定，建立重大決策聽證制度，使相關利益者在與自身利益息息相關的重大決策中，發出自己的聲音，使公司傾聽到這些聲音并為之做出切實有效地行動。

（四）建立公司追責制度及相關利益者救濟制度

公司社會責任的追責制度并沒有在《公司法》里體現出來，因此也無法約束公司違責任的行為。在給相關利益者造成損失后，公司應該承擔何種責任、何種后果，都應該在法律中體現出來。

對于處于弱勢地位的其他相關利益者來說，權利受到侵害后往往訴訟無門，為了使問題得到有效地解決，應該完善相應的訴訟機制。法律應將派生訴權賦予相關利益者，比如消費者、債權人、環保部門等，并完善公益訴訟制度，突破民法規定的適格原告，擴大訴訟主體范圍，任何人只要發現公司損害了社區利益、環保利益等，都可以作為原告，并對起到積極作用的主體以適當的獎勵。

參考文獻

[1] 匡海波.企業社會責任[M].清華大學出版社.2010年8月第1版.

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對海外投資環境保護行為的規制，應采取以國內法規制為主，國際法規制補充的方式。首先，從法制的一般發展規律來看，條約規范投資行為符合國際社會法制化的發展方向。但從現階段一帶一路沿線國家的情況來看，許多國家政局不穩，國內動蕩，雙邊投資條約將對中資公司的規制從道義責任演變成法律責任，如果企業受政局影響沒有很好地履行條約義務而要承擔各種不利后果，則明顯違反了國際投資法中的公平公正原則。其次，為履行條約義務，東道國要對本國的國內法進行修訂，增加了東道國招商引資的成本。再次，國內法規制更靈活，也更能體現中國的國家意志。

(一)中國保護海外投資地環境的立法規制

目前我國規制海外投資行為還是以政策指導為主。黨的十報告明確提出，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，為全球生態安全做出貢獻。2013 年商務部和環境部聯合印發《對外投資合作環境保護指南》(以下簡稱《指南》)。這是中國首個對走出去的企業的環境保護行為的指導性意見，雖然其不具有強制約束性，但體現了中國政府對投資地環境保護問題的重視。《指南》對中國走出去的企業的環境責任規制分成幾個層次：首先，企業要主動遵守東道國有關環境的法律法規，這是最基本的責任;其次，要求企業履行國際上通行的環保法律義務，如環境影響評價、達標排放、應急管理等;再次，倡導企業主動加強與當地民眾的溝通機制，遵守社會、文化、民族風俗，促進就業。這些方面，雖然東道國法律沒有規定，但卻是對企業發展影響很大的因素;最后，鼓勵企業綠色生產，積極實施先進的環保理念和做法，如清潔生產、循環經濟和綠色采購等。對海外投資行為的規范采取立法的方式更為理想。從法理角度來講，中國作為投資母國，由投資母國對海外投資進行規制的法律依據是，屬人管轄。雖然在國際法上的管轄權以屬地管轄權優先，但不妨礙投資母國根據國籍對本國公司行使管轄權。另外，對投資地環境進行保護，有助于減少投資摩擦，維護中國的形象，維護中資的海外經濟利益。

中國入世以來，大規模修改了國內法，《對外貿易法》和與貿易有關的投資、知識產權等法律都作了修改，但我國一直沒有制定《對外投資法》。雖然一帶一路戰略中貿易依然占有很重要的地位，但對外投資同樣也占有重要地位，通過專門的立法來約束和規范企業對外投資行為，頒布專門的對外投資法很有必要。在《對外投資法》中應該專門就環境保護作出規定。《對外投資法》應該是和《對外貿貿易法》一樣的投資母法，其關于環境保護的規定同樣也是概括性的規定。為了更好地規范企業行業，還應當將《指南》由指導性文件上升為《對外投資合作環境保護法》，且要修改《指南》中一些具體規定。例如，在《指南》當中沒有規定走出去的企業要遵守較高的環境標準，只要求企業遵守東道國的環境法律，但一帶一路的沿線國家多為發展中國家，東道國的環保標準低或者根本沒有環保方面的要求，這是導致中國企業污染當地環境的主要原因。《對外投資合作環境保護法》當中應該增加在某些情況下可以適用投資母國環境標準的規定，還要增加對違規企業的懲罰措施，要求企業應承擔污染東道國環境的法律責任，在海外投資活動中盡到謹慎注意義務，盡量避免或減少破壞當地的自然和人文環境。除加強對海外投資行為的規范外，還要對國內的訴訟制度進行調整。雖然《民事訴訟法》及相關司法解釋沒有規定人民法院可以不方便法院原則為由拒絕案件的受理，但在實踐中法院確有適用不方便原則不受理案件的情況。最高人民法院在2004 年公布的涉外商事海事審判實務問題解答第7 條中規定，在審判實踐中，一方當事人就其爭議向人民法院提起訴訟時，另一方當事人往往以中國法院為不方便法院為由要求中國法院不行使管轄權。如果人民法院依據中國法律規定對某涉外商事案件具有管轄權，但由于雙方當事人均為外國當事人，主要案件事實與中國沒有任何聯系，人民法院在認定案件事實和適用法律方面存在重大困難且需要到外國執行的，人民法院不必一定行使管轄權，可適用不方便法院原則放棄行使司法管轄權。從這條規定來看，我國適用不方便法院原則的條件是：(1) 一方當事人提出管轄異議;(2)雙方當事人為外國人;(3) 認定案件事實和適用法律方面存在重大困難;(4)判決需要到外國執行。即人民法院決定中國是否方便法院是根據法院工作的難度和判決執行的難度，而不是采用英美等國以是否存在替代法院作為審查條件的標準。對于發生在海外的環境侵權事故，人民法院在查明事實和調查取證方面明顯存在困難，從方便當事人原則出發，人民法院不應受理這類案件。然而，根據《民事訴訟法》的規定，中國作為被告的住所地，人民法院擁有管轄權。筆者認為，對此類案例是否受理還應當以是否存在可替代法院為依據進行審查更為合理。如果以是否方便當事人為條件，這類案件必然會被駁回，如果東道國法制不完善也不受理此類案件，將使中國企業在海外的污染行為得不到任何制裁，受害人也無處伸張正義。因此，筆者建議，在我國《民事訴訟法》中應當就不_方便法院作出明確規定，且應將是否存在替代法院列為受理的條件之一。

(二)政府推進企業的社會責任

一帶一路建設是中國企業海外投資的重要戰略機遇，但同時也面臨著諸多風險和挑戰，其中社會責任風險已經成為中國企業海外經營面臨的主要風險之一。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確指出，走出去的企業和境外合作項目，要履行社會責任，造福當地人民。目前我國有關企業社會責任的規范性文件基本是以政策引導為主，2008 年國務院國資委了《關于中央企業履行社會責任的指導意見》，商務部先后出臺了《關于進一步規范我國企業對外投資合作的通知》、《境外中資企業(機構)員工管理指引》、《中國境外企業文化建設若干意見》等規范性文件，都不具有法律強制力。我國的《勞動法》、《勞動合同法》有關于用工方面的社會責任的規定，《公司法》籠統地規定公司要遵守社會責任，沒有就社會責任的具體內容作出規定。2015 年修訂的《環境保護法》沒有關于企業社會責任的規定，因此，我國立法中關于社會責任的規定明顯不足。發達國家對海外投資的環境監管，多以社會責任法律來調整。例如，美國通過逐漸加強企業社會責任的法律來規范美國的海外投資，其聯邦法律《反海外腐敗法》、《清潔空氣法》、《水污染法》等明確規定了企業在環境方面的社會責任。企業的社會責任不僅是一種道德約束，還具有法律責任的性質，從根本上講法律責任是企業社會責任的核心內容。

企業社會責任的實現，僅靠企業自覺提高道德水平或為追求長期利益、市場競爭的壓力等內在動力，則進程緩慢。社會責任的實現還要依靠外部動力，如政府、國際組織、非政府組織及社會公眾等的推動。即企業社會責任的實現需要企業內在動力與外部動力相結合。在企業的外部動力中，最重要的推動者是政府。這是因為政府是市場最重要的監管者，且具有絕對權威。政府依法監督和管理市場主體及其行為，通過制度建設、宣傳鼓勵、溝通合作、加強監管等手段來推進企業的社會責任。首先，制度建設是最直接和有效的手段，即在制度層面制定法律法規來規范和約束企業的行為，確定企業最低的社會責任標準，運用法律強制力迫使企業履行其社會責任;其次，通過積極宣傳和各種稅收減免手段來刺激企業履行社會責任;再次，通過加強與東道國和國際組織的溝通與合作，為企業履行社會責任，保護自然環境營造良好的國際環境;最后，政府還要建立懲罰機制，對不履行社會責任或履行狀況差的企業通過罰款或提高稅率等手段進行處罰，以便形成健康有序的市場競爭環境。特別是中國走出去的企業大多為國有企業，政府還可以通過對法定代表人進行行政處罰的方式來增加懲罰手段的威懾性。我國的《公司法》對社會責任的規定過于籠統，建議在分則中增加一章公司對社會的責任，使公司對社會承擔的社會責任更加具體，讓走出去的企業承擔較高標準的社會責任，在做決策時能夠將社會責任考慮進去，盡量減少對當地環境污染，同時也提高中國企業的國際競爭力，真正實現一帶一路造福當地人民的戰略目標。

二、一帶一路環境保護的國際法規制

對海外投資的規范雖以國內法制為主，還可以通過國際層面上的制度安排來督促企業更好地實現其環境保護的目標。

(一)亞投行亞洲基礎設施

投資銀行(Asian Infrastructure InvestmentBank ，簡稱亞投行，AIIB)是一帶一路戰略的重要支柱。其建立的宗旨通過在基礎設施及其他生產性領域的投資，促進亞洲經濟可持續發展、創造財富并改善基礎設施互聯互通。中國是亞投行最大的股東，而基礎設施互聯互通也是一帶一路優先建設領域。雖然目前亞投行尚未投入運行，但可以預見，亞投行將是一帶一路沿線國家重要的融資機構。因此亞投行在促進一帶一路沿線國家的環境保護方面可大有作為。亞投行在向成員國貸款時，可要求申請人將項目是否可以促進當地經濟可持續發展作為重要的考量指標。由于向亞投行申請貸款都在項目建設之前或項目建設前期，因此亞投行可以要求各成員國謹慎注意，盡量采取預防措施，來防止或減少環境損害的發生。具體做法是：將擬貸款支持的項目進行分類，明確列出要求環境影響評估的項目類型。在具體審核時，要求申請者提供環境影響評價報告，并就可能導致不良環境影響提交預防、減輕及補償方案或替代方案。對當地環境有明顯不良影響的項目，應當拒絕提供貸款，對于可能造成重大環境影響的項目，就采取全程監測的方式，對其投資過程進行監督，以減少對環境的不良影響。

另外，亞投行還可效仿世界銀行的環境措施。世界銀行從上世紀50 年代開始就關注環境保護，其了環境發展指導方針，在業務手冊、業務指令、業務政策、良好操作中都列出環境政策。世界銀行的環境政策并不限于減輕環境損害，還包括提高發展中國家人民的生活質量，保護氣候、水源、森林、生物多樣性等人類共同所有的資源。且世界銀行的環境政策不是只以環境為目的，還關注發展中國家的發展與貧困問題，幫助東道國進行能力建設、政策改革、人員培訓等來提高當地的環境保護水平，努力促進發展中國家的可持續發展。在亞投行未來的業務運作中，亦應當將促進貸款國的可持續發展作為努力的目標。

篇7

關鍵詞：證券　監管　法律

一、證券監管概況

    由于政治體制、經濟體制、市場發育程度的不同，各個國家和地區證券市場監管模式有所差異，出現了一般所說的政府主導型、市場自律型、綜合型三種不同模式。我國屬于政府主導型，即由政府成立專門監管機構進行集中統一的監管，行業自律在監管活動過程中發揮作用。我國和美國均屬于政府主導型。市場的發展主要靠政府主導和推動，市場的監管也主要依靠行政權力。

    完善證券監管制度的必要性。隨著國民經濟的穩步增長，人民群眾收入水平的提高，市場經濟體制的完善，資金供給量與需求量的增加，特別是在中國加入世貿組織、貫徹依法治國方略的背景下，我國證券市場的規范與發展必然會迎來光輝燦爛的前景。為了在證券市場落實科學發展觀，尤其是恢復投資者對證券市場的信心，強化證券市場的誠信度，推動我國證券市場的健康、高效發展，完善我國證券監管制度成為必然。

    二、新證券監管體系的漏洞主要表現在

    (一)公司上市門檻降低

    新證券法刪除了“開業3年以上且最近3年連續盈利”硬性規定;刪除了“千人千股”的要求;申請上市的公司股本總額從五千萬元降至人民幣三千萬元;公司股本總額超過人民幣4億元的，其向社會公開發行股份的比例從巧%降至10%以上;增加了“證券交易所可以規定高于前款規定的上市條件，并報國務院證券監督管理機構批準”，刪除了“國務院規定的其他條件”(第50條);發行新股的條件也有所降低(13條)。

    這樣，證券法對公司上市門檻的降低，必然降低以前門檻過高帶來的包裝上市引起的上市公司作假的可能，在入門口就分散了證監會的監管任務，但可能會增加證券市場的風險。

    (二)獨立董事制度升格

《公司法》第一百二十三條規定“上市公司設立獨立董事，具體辦法由國務院規定。”雖然以前也有相關規定，如《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》以及《上市公司治理準則》都有上市公司獨立董事的制度，但都保持在行政法規的層面_匕公司法對獨立董事制度的確認使這一制度上升為法律的層面，順應了上市公司治理的國際潮流。

    這些職權包括認可重大關聯交易并可以在作出判斷前聘請中介機構出具獨立的財務顧問報告;提請召開臨時股東大會，提議召開董事會等。獨立董事還可以就提名任免董事、聘任解聘高級管理人員等重要事項發表獨立意見等。這都無疑對上市公司監管增加了難度。

    (三)信息披露

證券法規定，對違反信息披露的責任形式分為無過錯責任、過錯推定責任、過錯責任(第69條)，對發行人上市公司，上市公司董事、監事、高級管理人員、保薦人以及承銷證券公司，上市公司控股股東、實際空之人等幾類主體的責任分類規定，大大提高了歸責的可操作性和涵蓋性。增設了對發行人、上市公司和其他信息披露義務人的控股股東、實際控制人實施虛假陳述行為的行政法律責任。(第193條)對上市公司臨時披露事項進行修改并增加(第67條)，增設年度報告披露條款(第66條)，新證券法還要求公開披露“公司的實際控制人”。增設高管人員的信息披露義務(第68條)。

    新的公司法和證券法在上市公司方面對監管風險的轉移和弱化還有很多規定。總之，兩法正是通過對上市公司的內部制度規定從而對監管風險轉移。

  三、強化和落實證券交易監管制度的法律建議

    (一)健全完善相關法律制度，建立良性的立法、司法環境結合目前市場需求不斷完備證券監管的法律制度，盡快細化證券法的相關規則具體化操作，出臺相關的《證券交易法》、《證券信譽評級法》等法制，形成完善的證券法規體系。同時，相進的競爭法、公司法、稅法等經濟法規也應出臺或改善其不合理的部分。此外，現有法律法規之間的協調、銜接應當強化，避免配合不力，以免影響法律手段在實際運用中難以奏效。

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[關鍵詞] 產品責任保險法律 缺陷 完善

隨著現代工業的發展,產品責任保險有著突飛猛進的進步。我國尚無產品責任保險法，有關規范產品責任保險的法律主要分散在產品責任法和保險法中，其立法分散，實踐中難以操作。這樣一來,既不能對合法產品經營者進行應有的保護，也不能對假冒偽劣產品的不法炮制者實施有力度的制裁,更不能對消費者給予充分的保護。因此, 對我國產品責任保險法律制度的缺陷進行完善實踐意義重大。

一、我國產品責任保險法的缺陷

1.產品責任法關于產品責任的缺陷

我國尚無統一的產品責任法，其主要分散于《民法通則》、《產品質量法》等法律中。這些法律對產品責任的規定存在以下不足：

(1)產品范圍界定不明確。現有法律對產品的界定顯得有些混亂,《民法通則》未對產品作出任何界定，《產品質量法》規定產品是“經過加工、制作，用于銷售的產品”。這一概念并未明確產品范圍,易讓人產生分歧。(2)產品缺陷標準不清。衡量產品缺陷有兩個標準：不合理危險標準和國家、行業標準,實踐中后者優于前者。但是，符合國家、行業標準的產品并不排除其具有危險性，這種缺陷認定標準在一定程度上并不能規制到產品所具有的潛在危險性。(3)對經營者處罰較輕。根據損害賠償理念,產品責任以補償被害人的實際損失為限。而且，我國沒有設立懲罰性賠償,精神損害賠償也不成熟，從而對經營者處罰較輕。因此,有必要從調節利益入手,加大對經營者處罰力度,減少進而制止制假售假的違法行為。

2.保險法關于產品責任保險的缺陷

保險法中對產品責任保險沒有直接規定,僅籠統地規定責任保險的內容。因此，法律對產品責任保險的規定存在諸多不足：

(1)未明確保險人的抗辯義務；保險法中未明確規定保險人的抗辯義務，保險人若對被保險人的賠償責任進行抗辯將從本身的利益加以考慮,極少顧及被保險人的利益。因此,對被保險人不利,尤其是保險人和被保險人的“責任”利益發生沖突時,被保險人處于更加不利的地位。(2)未確立第三人的直接請求權；保險實務上,通常不允許第三人直接向保險人要求給付保險賠償金的。為確保第三人利益,在一定條件下確立第三人對保險人享有保險賠償金直接給付請求權是產品責任保險法的發展方向。(3)責任保險條款不規范。產品責任保險作為地方性險種,在保險責任、索賠事項等方面存在漏洞。

二、完善我國產品責任保險法律制度的建議

完善產品責任保險法律制度是經營者轉移其不確定產品風險，保障消費者權益不受損害的需要,也是安定社會秩序、建設和諧社會的需要。筆者認為：完善產品責任保險法律制度可從以下入手：

1.完善產品責任法中有關產品責任的規定

(1)擴大產品的范圍。隨著國際貿易的進一步自由化,為保護廣大消費者權益,應對“產品”作擴大化解釋是必要的,根據需要可考慮以下產品，如初級農產品、電及其他無形工業品、人體組織及血液、血液制品等。(2)完善產品缺陷的認定標準。在產品缺陷認定標準的選擇上,確立“不合理危險”為基本標準。“不合理危險”如何衡量，實踐中采用生產者制造產品的預期用途標準，即一個合理謹慎的生產者知道或應當知道其產品的危險時,不會將其投入市場。同時,國家、行業標準只能作為方便消費者索賠時的一個輔助標準,絕不能凌駕于不合理危險標準之上。(3)明確嚴格責任原則。現有法律對生產者適用嚴格責任、銷售者適用嚴格責任與過錯責任相結合原則。這顯然不利于充分保護消費者的合法權益。筆者認為,對銷售者也適用嚴格責任,將更加有利于消費者權益的保護。(4)確立精神損害賠償和懲罰性損害賠償制度。最高法院司法解釋確定了精神損害賠償制度，在產品責任保險中,精神損害應當列入賠償范圍。但基于美國責任保險危機所體現出高額精神損害賠償所造成的困境,我們有必要確定限額。此外，設立懲罰性賠償制度，在彌補受害方的損失之外,對加害方判處額外的賠償金。其主要是目的是加大對加害人的懲罰，打擊假冒偽劣行為、保護消費者權益。

2.完善《保險法》中有關產品責任保險的規定

(1)確定保險人的抗辯義務。法律對保險人的抗辯義務沒有規定。但在現行保險條款框架下,保險人對被保險人關于訴訟抗辯不承擔任何義務,事實上已經嚴重地損害著被保險人的抗辯利益。因此，保險人應當承擔訴訟的抗辯的義務。這是在誠信原則下,對保險人提出的最低要求。(2)確定第三人的直接請求權。為保護第三人的權益，應確立第三人的直接請求權，實際上是賦予第三人對保險人可以直接提起賠償之訴。其理由主要是隨著責任保險理論的不斷發展，責任保險保護受害人利益的公益性越來越受重視，必然要求法律賦予第三人對保險人的直接請求權。(3)將合同責任納入產品責任保險范圍。責任保險損害賠償通常將合同責任排除在外，這已不適應責任保險發展的需要。因為合同責任雖可借助于信用保證保險加以分散,但對賠償義務人有追償權,因此不具有分散“義務人”責任的機能，有違義務人投保的本意。而責任保險中保險人在承擔保險責任后,對賠償責任人沒有追索權。所以合同責任應當可作為責任保險的標的。(4)建立強制性產品責任保險制度。依照民法通則規定,從事高空、高壓等高度危險作業造成他人損害的損害賠償, 其歸責原則為嚴格責任。因此，一旦發生這些案件，索賠金額相當高,常發生經營者無力賠償的情形。而且，經營者產品責任保險意識不強、保險產品也屈指可數。因此，有必要實施強制產品責任保險，讓那些與人民生命財產息息相關的產品強制保險,以保護消費者利益、平衡經營者的經營風險。

參考文獻:

篇9

關鍵詞：善意取得；繼受取得；原始取得；表見；有權；無權

善意取得制度涉及到原權利人，讓與人和受讓人三方關系。正是由于善意取得引起了復雜的法律關系，定性善意取得到底是原始取得還是繼受取得變得尤為重要。同樣的，對于定性表見制度屬于有權還是無權，學術界也不乏成熟的討論。但是，少有學者轉變分析問題的視角，而來討論善意取得的性質。同樣的思路也適用于定性表見制度上。本文將此兩種制度放在一起討論，重在闡述法學研究中思維方式轉變的影響。

一、善意取得的定性及效果

（一）原始取得與繼受取得

原始取得又稱固有取得，是物權的絕對發生。比如先占取得，時效取得中，物權取得的條件在于是否滿足先占和時效經過的條件，至于原權利的有無和歸屬，在所不問。繼受取得又稱傳來取得，是基于他人既存的權力，是物權的相對發生，是基于法律行為產生的，既依賴他人意思表示而取得的物權。

（二）我國立法的選擇

《物權法》106條規定，“無處分權人將不動產或者動產轉讓給受讓人的，所有權人有權追回；除法律另有規定外，符合下列情形的，受讓人取得該不動產或者動產的所有權：1、受讓人受讓該不動產或者動產時是善意的；2、以合理的價格轉讓；3、轉讓的不動產或者動產依照法律規定應當登記的已經登記，不需要登記的已經交付給受讓人。 受讓人依照前款規定取得不動產或者動產的所有權的，原所有權人有權向無處分權人請求賠償損失。”對照上述原始取得與繼受取得的概念，善意取得中，無權處分人無處分權，依常規思路，其行為在客觀上，對于第三人不是法律行為，而是事實行為。那么物權取得的原因，就不是處于基于意思表示而是根據法律的直接規定。買受人最終獲得的物權與原物權人可以是毫無關聯。此種分析與原始取得說旨意渾然天成，因而善意取得的原始取得說幾乎成為無懈可擊之通說。

（三）重視從受讓人角度考慮問題

但是，細細推敲，似乎發現定性善意取得為原始取得有不妥之處。我們知道，時效取得是一定的事實狀態持續經過一定期間，而產生物權變動的效果。雖然這種事實狀態要求占有人以行使物權的意思而存在，但是這個意思是單純對物的支配這層意思，不同于產生意思表示的效果意思。

再來分析善意取得。即使我們不承認受讓人和讓與人之間的行為是法律行為，但它至少是一種交易。此時受讓人當然是有意思的，而且這個意思不僅僅是對物單純的支配了，它是必須向讓與人表示的，重要的是，對于讓與人來說，它分明是旨在產生效果的意思。而這一層意義是絕對區別與時效取得和先占取得的。這也就是為什么把三者都定性為原始取得總感覺存在不同一性的原因。日本有學者也認為，“善意取得究與先占和實效取得這類原始取得的典型有異，故仍以就善意取得的效力做個別檢討為宜”。①善意取得中的這個交易，從無權處分人角度看，他不是物權人，不存在處分權，更何談意思表示，當然不構成法律行為，這無可厚非。但是從善意第三人角度看，他信任受讓人有處分權，他所認定的行為性質卻是法律行為。前一個角度是事實層面的，是客觀上的，后一個角度是經驗層面的，是交易當時受讓人判斷下的。善意取得中，受讓人判斷處分權的有無不是通過看事實上是否授予，而是根據一般生活經驗得出的。我建議不妨扭轉視角，改變傳統上事實層面的定性，而從經驗層面定性，因為是否存在處分權這一事實一開始對于第三人而言是不存在的，是事后才了解的，而事后的了解對他而言是沒有即時的法律意義的，效果早已塵埃落定。把善意取得定性為繼受取得，我們會發現很多問題豁然開朗。

（四）繼受取得說的優勢

“將善意取得納入繼受取得，可以借助法律行為的一般理論，交易的一般規則等對善意取得制度涉及到各方當事人之間的法律關系予以靈活調整，而不必仰賴更多的‘法律規定’‘特殊規則’予以救濟”②。

具體說來：第一，只有承認合同的有效性，合同中權利義務的約定才能起作用。如果物權轉移以后發現有瑕疵了怎么辦？如果交付的物的數量有問題了怎么辦？如果合同是無效的怎么去追究受讓方的違約責任？受讓人當然不能向原權利人去主張，但是如果認定合同無效的話，也就失去了向無權處分人主張的依據？口口聲聲要保護交易安全，如果接受原始取得說怎樣去面對這個問題？難道再說，此時甲又構成了不當得利？我們發現，這樣一來，所有法律關系混亂的一塌糊涂。

第二，“如果認為無權處分人的行為只是事實行為，那么即使當事人不具備相應的民事行為能力，做出了不真實的意思表示，物權轉移損害了公共利益，只要買方出于善意都可以取得物權。”③我再舉一個例子，無行為能力人甲出賣并轉移了家中貴重物品與乙，根據原始取得說，事實行為的主體并不要求具備行為能力，那么無論是有行為能力的人還是無行為能力的人做出的行為，不會對結果產生影響。而實踐中，根據常識我們也知道這個行為是無效的。這里顯然又是借助了法律行為的理論。

二、表見的定性及效果

（一）無權還是有權

表見制度和善意取得制度的相似之處在于，它們都是涉及三方利益，都在本人和第三人的利益權衡之間選擇保障第三人，保障交易安全。《合同法》49條表明表見制度，“行為人沒有權，超越權，或者權終止后以被人的名義訂立合同，相對人有理由相信行為人有權的，該行為有效。”同樣的，制度的關鍵在于介入了第三人判斷。

以上文對于善意取得制度相同的思路來做分析，從事實層面來看，即是否存在手把手授權行為，表見分明屬于無權，只是通過法律擬制規定，產生有權的效果，這也就是通說認為表見屬于廣義的無權的依據。但是，從第三人的角度看，第三人是信賴行為人有權的，這種經驗層面的判斷，是該制度效果的決定因素。在一般情況下，第三人知道行為人是否有權，當然是根據事實來判斷的性質，此時客觀事實和第三人主觀認識是一致的。但是表見中，不存在手把手的授權行為的事實，在交易行為發生的一瞬間第三人是不知道的，是事后才了解的，所以是沒有即時的法律意義的。通說固守著事實層面的因素，只承認表見產生有權的效果，而我寧愿認為，外表授權也是權獲得的方式之一，直接由經驗層面對表見定性為有權。

（二）有權說更合理

如果說善意取得的性質之爭還有些純粹學術味道的話，那么表見制度性質之爭是有巨大的實際區別的。繼續來看《合同法》49條，“相對人有理由相信行為人有權的，該行為有效”。如果定性表見是無權，那么這個條文顯然是個對相對人的授權性規定，因為第三人行為的目的是和被人交易，狹義無權的效果顯然是與其原意向背的，但法律自然不會強迫第三人去接受恩惠，所以相對人可以放棄表見的效果，而實現狹義無權的效果。而事實是在有些情況下，無權人比被人更具有經濟上的優勢。而若定性為有權，相對人則喪失這種選擇權，只可以與被人進行交易。

再來分析到底哪一種效果更合理。對于相對人而言，表見制度本身是法律對其交易利益的保障，而且這種效果是符合相對人自己最初的選擇的。而如果繼續要求法律在當相對人發現竟然人更具有優勢的情況下，轉而再支持相對人選擇由人與其進行交易和承擔責任，是不是使相對人處于一個過分有利的位置呢？而且這樣一來，其實是與相對人最初的意思相悖的，“既然善意第三人的確定是以交易當時的對象為準，那么法律就應當按照善意第三人的意思發生其所預期的法律效果，亦即使其交易行為發生法律效力，這一點需要通過行為的有效才能體現出來。我國合同法對表見制度后果的規定正是行為有效，這反映了善意第三人所追求的法律效果。這一效果是出自善意第三人的自由意思，因而只可能是一個主觀標準而由其自身決定”④否則，雖然法律從客觀上為第三人選擇了最有利的承擔責任的對象，但是細細想來，確實過分主導了第三人的自由，違背意思自治規則。

三、變革的思維方式

法律的目的在于建立一個穩定普遍有效的體系，但是必須明確的是這個體系是為生活服務。從事實層面說明問題當然是主流思路，但是不可能是放之四海而皆準的規律。特別在涉及多方利益權衡的時候，嘗試突破常規思路，從另一個角度思考，或許有柳暗花明的效果。“根據這種變革的思維方式，知識的客觀性并不來自于客體。要想獲得普遍必然有效的知識，必須使我們從常識性的成見中解脫出來，以一個全新的視角去看待主體與客體的關系：知識不再由對象所決定，而是對象由我們的認識能力所決定。”⑤“法律的生命從來不在于邏輯，而在于經驗”，嘗試換一個視角，也許就能讓復雜的邏輯死角豁然開朗。（作者單位：常州市武進區人民法院）

注釋：

① 川島武宜編集：《注釋民法》，有斐閣1968年版，第138頁。

② 章正璋：《善意取得若干疑難問題研究》，載《南京審計學院學報》，2004年第5期。

③ 白碩、何禮果：《論善意取得應為繼受取得》，載《法制與社會》，2008年第24期。

④ 周清林：《自治的異化：論表見的后果――兼評“選擇權”通說》，載《學術論壇》，2006年第10期。

⑤ 朱高正：《朱高正講康德》，北京大學出版社2005年版，第14頁。

參考文獻：

[著作類]

[1] 川島武宜編集：《注釋民法》[M]，有斐閣1968年版。

[2] 曼弗雷德.沃爾夫：《物權法》[M]，吳越，李大雪，譯，法律出版社2002年版。

[3] 朱高正：《朱高正講康德》[M]，北京大學出版社2005年版。

[4] 梁慧星，陳華彬：《物權法》（第四版）[M]，法律出版社2007年版。

[5] 梁慧星：《民法總論》（第三版）[M]，法律出版社2007年版。

[6] 史浩民：《中國民事法律制度繼承與創新》[M]，人民法院出版社2005年版。

[期刊類]

[7] 白碩，何禮果：《論善意取得應為繼受取得》[J]，法制與社會，2007年。

[8] 周清林：《自治的異化：論表見的后果――兼評“選擇權”通說》[J]，學術論壇，2006年。

[9] 王文軍：《為善意取得系“原始取得”申辯――與“善意取得系繼受取得說”商榷》[J]，政治與法律，2009年。

篇10

關鍵詞：財政轉移支付制度；法律制度；立法

一、當前我國財政轉移支付制度存在的主要問題

為適應發展社會主義市場經濟的需要，我國在1994年進行了分稅制財政體制改革，初步規范了中央和地方的分配關系，并相應建立了財政轉移支付制度。財政轉移支付制度的實施與完善，不僅改善了地區間的橫向財力分布結構，加快了公共服務的均等化進程，而且更新了理財觀念，推動了政府職能的轉變。但是目前我國現行對財政轉移支付進行規范的制度還存在許多問題。

（一）政府間事權劃分不清晰影響了財政轉移支付的規范性

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。事權是指各級政府所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力；財權是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。[1](P48)財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，必然產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉移支付結構不合理削弱了公共服務的均等化

在我國的轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，其中中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部轉移支付的43% 。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，實際上西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還從某種意義上說是延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（三）財政轉移支付資金的安排缺乏監督造成了資源配置的低效率

長期以來人們對財政部門只管撥款，不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。[2](P112)目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例，這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（四）財政轉移支付標準的不規范阻礙了調節手段的公正性

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據，要么根據基數法，要么就是根據主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成轉移支付的盲目性和隨意性，相應地財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響其公正性和透明度，降低了轉移支付的效率。

（五）財政轉移支付立法的不完善降低了法律的約束力

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設仍然比較滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定轉移支付的法律，缺乏法律權威性和統一性，這在客觀上就降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。[3]二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范，使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，上下級之間討價還價，決策人員濫用權力的現象屢見不鮮。四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰欠缺全面而明確的規定，使許多違規行為找不到從法律上予以處罰的依據，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些部門一些人對轉移支付的有關規定視若無物，嚴重影響了轉移支付制度的權威性。

二、國外財政轉移支付法律制度的經驗借鑒

西方發達國家實行政財政轉移支付制度已經有幾十年，在這方面有成熟的制度和完善的法律經驗。通過對這些國家的財政轉移支付法律制度進行考察和總結，可以為我國財政轉移支付法律制度的建立提供經驗借鑒。

（一）明確劃分各級政府的事權是完善財政轉移支付制度的關鍵

各國對各級政府的職責都做了明確的法律規定。美國法律對事權的規定為：聯邦政府負責國防、外交和國際事務等關系到全國利益的事務和涉及全國的社會福利計劃；州政府負責聯邦政府以外的、且沒有授權地方政府處理的一切事務；地方政府則根據州法律規定和州政府授權處理當地事務。德國法律規定，聯邦政府主要管理涉及國家利益和整體經濟的事務，州政府除本級行政事務外最大的職能是教育，此外還有州司法、治安和公共衛生事務，地方政府主要負責管理本級行政事務和關系到本地公眾基本需要的地方事務。這些國家通過法律對各級政府間事權的明確劃分，不僅有效地避免了各級政府在支出責任上的相互推諉、扯皮，而且為規范化轉移支付法律制度的實施創造出重要的基礎條件。

（二）實現全國各地公共服務水平的均等化是財政轉移支付的基本目標

盡管各國轉移支付要保證國家許多政策目標的實現，但財政轉移支付的基本目標是保證全國各地居民都享有大致相同的公共服務水平，確保國家最低的就學、就醫、就業、公共交通等的公共服務標準的實現。美國法律對聯邦政府給州及地方政府的補助金用途進行規定必須用于衛生醫療保健、收入保障、教育和培訓以及交通等項目，州和地方政府不得移作他用。德國的《德意志聯邦共和國基本法》明確規定：“聯邦立法保證財政上強的和財政上弱的州之間有合理的平衡，同時考慮各鎮和聯合鄉的財政能力和財政需要。這種立法規定應該獲得平衡費的州提出平衡申請的條件和應付出平衡費的州擔負平衡責任的條件，以及決定平衡費數額的標準。”上述規定促進了這些國家各地區公共服務水平均等化的實現，有效解決了地區經濟發展水平和公共服務水平不相適應的矛盾，為社會穩定奠定了堅實的基礎。