導語：如何才能寫好一篇服務型行政執法特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）有法可依是基本前提

只有健全了各種國家行政工作的法律和法規，將科學方法和科學手段在行政管理中的運用給予明確規定，才能使各級國家機關及其工作人員在行政管理中有足夠的依據，從而按法律規定的程序產生、組成并進行活動，提高行政效率，促進改革和現代化建設。法律制定過程中，應該遵循以下幾點。首先，法律制定要及時。改革開放以來，社會各個領域包括經濟、政治、文化等都在發生突飛猛進的變化，新的問題不斷出現，法律的制定必須不斷地順應歷史發展和時代變化，及時地、適時地根據這種變化，制定出符合時代需要的法律，避免行政管理滯后，各個領域、各種活動都無章可循，造成社會混亂。其次，法律制定要具體。各種行政法律規范須內容正確、措施具體、語義明確，而不能含糊其辭或彈性較大，以免造成形式上有法可依，實際上無法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全國各地、各部門都必須執行的行政管理的基本原則，又需要各級國家權力機關在憲法和法律的原則指導下，在自己的權限范圍內，根據實際情況需要，制定不同效力、不同適應對象、不同適應范圍的各種規范性文件，以適應不同地區、不同部門、不同層次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本環節

有法必依要求任何組織和個人都必須依法辦事，有法不依，不如無法。行政管理法律、法規一經公布，就應堅決執行，引導所有政府工作人員特別是領導干部都學會并善于依法處理經濟社會事務，把依法行政貫穿于政府工作的全過程。各級政府要按照《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究，努力建設法治政府。

（三）執法必嚴是重要條件

法律、法規的嚴肅性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法規一旦公布，就應嚴格實施。近年來，行政執法中出現的執法不嚴問題，與部分行政執法工作人員政治素質、業務素質不高有必然聯系。所以要端正黨政領導干部、司法行政執法人員對執法必嚴的重要性、必要性的思想認識。要求各級執法部門和人員要秉公辦事、執法如山，不得根據個人或本部門、本地區的利害關系隨意曲解、變通法律法規。即使有些法律法規有不合理的地方，需要修改、補充和完善，也必須嚴格按法定程序進行。新的法律法規未正式公布前，仍必須嚴格按原有法律、法規辦事。

（四）違法必究是有力保障

遵循違法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。執法必嚴，違法必究是對執法機關和執法人員提出的基本要求，它要求執法機關和執法人員要嚴格、嚴肅執法，要正確行使人民賦予的執法權力，盡職盡責地堅決打擊和制裁一切違法犯罪行為，要讓任何違法的部門和個人（不論單位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“執法必嚴，違法必究”是加強社會主義法制建設的關鍵。

二、行政管理法制化的措施

行政管理體制中存在的問題集中反映在行政執法上。因此，法制上的問題應當用法治化路徑來解決。從世界發達國家經驗看，其經濟社會全面、協調、可持續發展大都依靠高度的法治化。因此，應從我國實際出發，充分借鑒國外成功經驗，共享人類的文明成果。

（一）加強行政立法

行政立法是指所有有權制定法律、法規和規章的國家權力機關和國家行政機關制定調整行政關系的法律、法規、規章的活動。它是為行政管理提供依據的，是規范抽象行政行為的，是解決有法可依問題的。行政立法要注意以下幾點。

1.要從全局出發，克服過去立法中存在的地方保護主義、部門保護主義的傾向，維護法制的統一性。法律、法規具有相對穩定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否則就不會有權威。行政機關往往借“法”擴權，以“法”爭利，不得通過行政立法擅自設定行政審批、許可、收費、處罰和強制措施等內容；不得通過行政立法相互否定，行政立法與高層次立法以及行政立法之間不能相互抵觸、沖突，行政立法不能成為駕空人民代表機關的立法。否則，行政立法不僅不能成為社會發展的航標，反而會成為深化改革的障礙。

2.行政立法要適應社會主義市場經濟條件下轉變政府職能的要求。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。政府職能的法定性是現代行政的基本要求，政府職能轉變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學規范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，必須把不斷創新、勇于探索和嚴格依法、依規辦事結合起來。適應改革開放、經濟發展和社會進步的需要，立法工作必須與時俱進，我們要緊緊圍繞經濟建設這個中心，以發展為主題，以改革為動力，適時立法。遵循政企分開、政事分開的原則，充分尊重企業的經營自，在立法中規定行政機關的職權時，必須權利和義務對等。

3.行政立法要科學、合理、可行。從實際出發，實事求是，這是我們黨的思想路線。行政立法不能從本本、概念出發，既不能搞土教條，也不能搞洋教條。要從我國基本國情出發，處理好方方面面的關系，既要符合全局的需要，又要考慮不同地區的實際情況；既要符合長遠的發展方向，又要切合當前的實際情況。在立法時要注重調查研究，不僅要有法律依據，還要有實踐依據，這樣制定出來的法規、規章，才能行得通，才能解決實際問題。

（二）積極推進依法行政

由于現代科學技術的發展和政府管理任務的繁重，現代行政權力急劇膨脹，介入各個領域,各條戰線,已經越來越多地介入國家刑事、民事問題，可以說行政權力無處不有，無處不在，這就要求依法行政。依法行政主要是依靠廣大公務人員來推動的。因此，廣大公務人員培養強烈的法律意識，自覺地依法辦事，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經濟條件下,顯得更為重要。

1.法律面前人人平等的觀念。“在法律面前人人平等”是貫穿于我國整個法律制度中的一項基本原則。它的主要鋒芒，就是反對任何超越法律之外或者凌駕于法律之上的特權。它要求人人都嚴格依法辦事，既充分享有他們應當享有的法定權利，又切實履行他們應當履行的法定義務，有利于維護法律的應有權威，健全社會主義法制。也就是要求行政立法及法律適用對于任何人一視同仁，其要求任何單位和個人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活動才是對法律的正確執行，國家的法律規范體系才能在行政管理領域得到切實落實，社會主義政治制度的優越性才能充分顯現，有利于提高廣大群眾的政治思想覺悟，樹立國家主人翁責任感。

2.服務意識。現代行政的發展趨勢是，行政的重點日益向服務功能傾斜，控制和管理功能越來越多地為服務功能所取代或掩蓋。一個依法行政的政府必然是一個高效便民的服務型政府。依法行政是現代政府的基本特征之一，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。現代化的服務型政府本質上也是法治政府，其基本要求是提供公共服務的同時能夠依法行政。因此，建設服務型政府是一個綜合復雜的系統工程，與建設法治政府并不相悖。建設服務型政府不能忽略法治政府建設。或許從法治政府建設入手，也是建設服務型政府的一條有效途徑。

3.積極行政的意識。社會的不斷發展帶動國家行政職能不斷地擴張，行政的目的也相應地發生了變化。積極行政的觀念和意識，正是伴隨著國家行政的重點日益向服務功能傾斜這一歷史的、國際的潮流演化而形成的。依法行政和積極行政兩者既互相聯結，又各有特點，依法行政是行政管理工作的基礎，同時又是積極行政的前提。積極行政是依法行政的提升和發展，堅持依法行政和積極行政的統一，是解決當前市場執法過程中法律的滯后性、局限性問題及政府部門職能轉換需要，以實現執法監管務實高效，廉潔勤政目的，促進市場經濟發展和經濟體制改革的建立和完善。

（三）加強行政執法監督

加強監督，防止行政執法權的濫用是切實保障人民利益，維護法律權威的有效措施。行政機關內部的層級監督是行政機關監督的重點，要做好層級監督，必須做好三個方面的工作。

1.要嚴格實行行政執法責任制。行政執法責任制是加強行政執法監督，促進依法行政的手段和措施。通過實行行政執法責任制，建立責權一致，目標明確，行為規范，獎懲分明的責任制度，以提高行政執法人員的政治、業務素質和依法行政水平，保證工作合法、有據、高效運行。對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政執法權力的缺失和濫用，推進行政機關依法行政具有重要意義。

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關鍵詞：行政執法 人文關懷 比例原則 緊急狀態

建設法治國家已經成為時代的強音，走法治化道路是當今世界各國普遍的選擇，行政執法水平的高低直接影響著一國的法治建設。行政執法體現人文關懷是法治建設的必然要求。一國行政執法中人文關懷的程度就能夠表征一國法治化的程度。近二十年來我國法治建設取得了很大的成就，依法治國依法行政已經深入人心，但是由于各種原因，我國的法治化水平依然很低，尤其在行政執法領域還存在很多的問題，行政法治水平不高，這就決定了我國的行政執法中人文關懷的程度較低，在行政執法領域大量存在著野蠻執法，暴力執法 ，很多方面存在著侵犯人權，泯滅人性的情形。這與我國的法治建設背道而馳，極大的破壞了法治建設，同時也侵害了法律的尊嚴，違背了法律追求的終極價值——人文關懷。破壞了政府的形象，繼而破壞了政府和人民之間的本應具有的相互信任和相互依賴的良好的關系。甚至對人民生命財產造成嚴重的侵害。因此，我國應該高度重視行政執法中存在的 這些問題，通過立法、司法、行政手段來規范行政執法人員，使其時刻銘記在執法過程中要以尊重人權，關愛生命為首要價值追求。行政執法過程要充滿人文關懷。基于此本文在行政執法應體現人文關懷的基礎理論的基礎上結合現實中行政執法體現人文關懷的成就與不足，對如何使行政執法中體現人文關懷作深入的探索以求些許有益成果。

一、概念解析

行政執法是指行政主體在行政管理過程中依照法定的職權和程序，針對具體的事件，執行行政法律規范的專門活動。行政執法有廣義和狹義之分，廣義說認為行政執法包括行政立法、行政執法和行政司法三類。狹義說認為僅指行政執法，本文采用狹義說。

古希臘哲學家普羅塔哥拉的名言“人是萬物的尺度”①就閃耀著人文關懷的光芒。一般來說，人文的東西，主要是指心性、道德、文化、情操、信仰、審美、學問、修養等人的品性，它主要與人的價值、人的尊嚴、人的獨立人格、人的個性、人的生存和生活意義、人的理想和人的命運等等密切相關。因此，所謂人文關懷就是以人文尺度為標準而對真實的個人的生活的關懷②。

因此，所謂行政執法中的人文關懷，是指行政執法的全部過程需要吸收人文關懷的內涵，行政執法的主體要積極發揮主觀能動性和行政自由裁量權，把執法的過程變成為考慮相對人的主觀感受、尊重相對人的個體意志以及設置寬容、合理的行政程序，為行政相對人提供服務。

二、行政執法體現人文關懷的立論基礎。

（一）法理基礎

現代法治國家法律是至高無上的，法律是實現公平正義平等的最終保障，因此為維護法律的尊嚴，實現法律的效力，法律就必須具有一定的強制性，需要一定的強制力為后盾否則法律很難實現其應有的效力，更不能達到調整社會關系維護社會秩序的目的。但是這并不意味著法律就是施行暴力，就必須實行強制手段。法律還需要具有人文關懷，法律具有人文關懷是法治應有的特征，也只有體現人文關懷的法律才具有生命力，才能被人們所遵守和信仰，法律的評判結果才能被人們所接受和執行，否則法律將會被人們所遺棄，法治社會就難以實現。因此，法律必須體現人文關懷。行政執法是法律實施的主要的組成部分，它使大多數的法律 在社會生活中發揮作用，使國家經濟、政治、文化、社會公共事務都依法有序運行。行政執法是最廣泛最普遍的實施法律的活動，是法律實現的主要途徑。行政執法的 最終目的是保障人民的權利，行政執法能否體現人文關懷就決定了法律的人文關懷能否實現，最終決定人民的權利能否得到保障。因此要實現法律的人文關懷首先要求行政執法的人文關懷。

（二）憲法基礎

隨著憲法時代的到來，憲法作為一國的根本法，是保護公民權利的基本法，我國憲法已經明確規定人民主權原則、基本人權原則作為憲法基本原則。保護人權是憲法的根本使命。憲法修正案已經將：“國家尊重和保障人權”寫如入憲法，憲法必須保障人權，這是憲法中人文關懷的體現。然而大多數情況下憲法不能直接保障人權，它需要行政執法來實現，因此行政執法必須遵守憲法的規定保障人權，體現人文關懷，否則就是違憲。憲法作為人權的保障書，現代憲法以尊重和保障人權作為其出發的點和歸宿。政府存在和運作的根本目的就是保障人民的生命、財產和自由。憲法中寫入“尊重和保障人權”這一條款充分表明憲法對人權的重視，表明了憲法對人文關懷的客觀要求。“法律出于人情”憲法的這一進步，體現了對人的價值的肯定和關懷。表明了憲法朝著人道、人性、人情的方向努力。憲法能夠積極的保護人權，這對人權的保護有至關重要的作用，然而“徒法不足以自行”，它需要具體的行政執法部門在實施具體行為時重視對人權的保護，對人性的尊重，因此，行政執法中體現人文關懷是憲法保護人權和體現人文關懷的客觀要求。

（三）行政法理論基礎

近十年來，行政法理論的發展取得了巨大的成就，行政的理論基礎發生了巨大的變化，自從羅豪才教授于1993年發表了《現代行政法的理論基礎－論行政機關與相對人一方的權利與義務平衡》之后，迅速出現了各種理論基礎，諸如“管理論”、“控權論”、“平衡論”、“保權－控權均衡說”、“公共權利論”、“服務論”、“政府法治論”等等，對于這些學說觀點，學術界一直存在爭論，然而經過細致分析，“政府法治論”更能為多數學者接受，同時也能與當下的國情相適應，是行政法發展的趨勢，它不僅體現積極平衡精神的內化，為中國的行政法學發展明確了政府法治的目標，它能夠充分的發揮政府的積極作用，同時能夠有效的保障公民的權利。它不僅能夠控制政府的行為還能引導、督促政府更好的為人民服務。③

基于行政法治論的指引，現代行政法的價值取向由傳統的“國家本位”、“公共利益本位”，向“社會本位”、“權利本位”轉變，由傳統的“權力－服從”關系向“權利－服務”轉變，由“強制行政”向“非強制行政”轉變，行政手段也向“柔性”發展，更多的體現人性化的，使原來的單方管制向溝通、合作、配合發展，這些新型的行政理念和行政手段不僅使行政法治得到有效的執行，行政效益也大大的提高，更能夠體現對人的價值的尊重和行政執法的人文關懷。

政府法治論使得政府要做到為人民服務，在自覺地做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，因此在具體的行政執法中就要求政府要轉變執法觀念，轉變職能，弱化強權力手段的行使，盡量采取一些人性化的管理手段，使行政執法能夠真正的滿足人民人道化的生存，使人民感受到法律使尊重人性的，法律的遵旨是保護人權的，使得行政執法體現更多的人文關懷。

因此，行政執法體現人文關懷是 現代行政的價值取向，是新型行政理念的追求的目標，是法治政府的必然要求。

三、行政執法中人文關懷的現狀分析

（一）行政執法中有利于實現人文關懷的因素：

1、立法方面的人性化趨勢

隨著中國法治建設的深入一系列人性化的立法不斷的出臺。隨著中國法治進程的穩步推進，立法的人性化趨勢將更加明顯，這為行政執法提出了更高的要求，成為行政執法體現人文關懷的法律依據。

⑴《憲法修正案》為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。憲法修正案把“國家尊重和保障人權”列為重要條款。這是 “以人為本”執政理念的重要體現。以人為本，是政府應當樹立的一個重要執政理念，它是指一切從人民群眾的需要出發，尊重人、愛護人、理解人、關心人、依靠人，努力實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，在經濟發展的基礎上，不斷提高人民的生活水平和健康水平，創造人們充分發揮聰明才智的社會環境，促進人的全面發展。以人為本的思想，貫穿于經濟社會發展的各個方面，其中一個重要方面就是在行政執法中要凸顯“人文關懷”。政府的執法行為必須以憲法為根本準則，追求“人文關懷”，否則就是違憲，這就為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。

⑵ 彰顯人性化的《居民身份證法》將使公民擁有更大自由

“三無人員”的出現、假身份證泛濫、執法機關隨意查身份證，各方面肆意扣押身份證等等，無不與舊有的身份證管理制度密切相連。今后，施行了17年的《居民身份證條例》將退出歷史舞臺，我國正式施行《中華人民共和國居民身份證法》。以上種種缺憾，都將祛除和完善。新法對“公民”的說法突破了城鄉居民在身份上的“界限”，這不僅與憲法的稱謂相統一，同時，也使公民的權利義務更明確了，體現了對個人人格的尊重。

⑶《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》充滿濃厚的人文關懷的氣息。2003年的“孫志剛之死”事件引起強烈的社會反響，同年8月1日起，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式實施，1982年5月國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺顯然是對實施達二十多年的收容遣送制度反思和檢討的結果。它徹底取消了收容遣送制度固有的強制功能和對公民人身自由的限制性，使救助真正成為自愿、公益和純救濟性的臨時性社會救助措施，各地的“收容遣送站”也更名為“救助管理站”。這一嶄新的立法主旨彰顯了現代政府的公共服務理念，有助于實現由權力型政府向服務型政府的角色轉換，洋溢著濃厚的人文關懷的氣息。

轉貼于 ⑷《婚姻登記條例》體現人性化。婚姻登記與廣大人民群眾的切身利益密切相關，隨著社會的發展，尤其是2001年《婚姻法》的修改，《婚姻登記管理條例》已經不能完全適應新形勢的需要。新的《婚姻登記條例》取消了原來條例中的“管理”兩個字，這不僅僅是名稱的變更，它表明了在婚姻登記中政府職能從過去強調對婚姻登記的管理向充分尊重公民個人的自主權利、重視提供公共服務的轉變。新條例取消了內地居民辦理結婚、離婚登記需要由單位或村民委員會出具證明、強制性的婚前體檢等規定，并要求登記機關對符合條件的申請人當場予以辦理，這一切都充分體現了政府的便民原則，彰顯了尊重公民私權的立法理念，體現人性化。

⑸《道路交通安全法》凸顯對生命尊重。新法凸顯生命尊重，就通行原則、事故處理、處罰標準等作了一系列的新規定，《道路交通安全法》的出臺，一方面從制度層面規范和監督公安交管部門及交警的執法活動，從源頭上防范亂執法、濫執法和野蠻執法、以權謀私現象;另一方面把尊重生命、關懷生命的執法理念深入交通執法的每一個環節。

⑹《行政許可法》便民措施突出對人的關懷。2004年7月1日起正式施行的《行政許可法》是我國法治建設中的一件大事，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關有效實施行政管理，都有重要意義。這部法標志著我國統一完整的行政許可法律制度的全面建立，這也是全世界第一部完整、專門、獨立的許可法典。《行政許可法》按照合法與合理、效能與便民、監督與責任的原則，確立了行政許可的一系列便民和服務的原則，規定了一個窗口對外、相對集中行政許可、不得收費、講求時效等重要制度，對各級政府和政府各部門都將產生深遠影響。“人文關懷”深入行政許可的每一個領域，“以人為本”的系列便民措施成為行政執法探索新的手段的典范。以上的系列立法都有一個共同的特點，都是規范政府的執法行為;以上的系列立法還有一個共同的特點，它們都閃耀著“人文關懷”的光芒。人性化立法已成為法治國家的必然要求。立法將越來越多關注廣大人民群眾的真實生活，越來越尊重每個社會個體的人格獨立和人格尊嚴，追求人的全面發展。行政權的行使要貫徹公平、公正、公開、便民的原則，接受公眾的監督，執法要崇尚理性，要追求人文關懷。

2、行政執法中人性化

政府不斷的轉變觀念，轉變職能通過實施各種措施努力推進依法行政，不斷的完善和深化政府在社會管理、公共服務方面的職能，著力建設立足發展，營造環境，創新進取，勤政為民、廉潔高效、公正透明的、依法誠信、積極提供公共產品的政府，使政府真正成為“依法服務，誠信服務，高效服務”的政府。政府樹立“以人為本”、“執政為民”的新觀念，更加強調政府的社會管理和公共服務職能，實現由“發展型政府”向“分公共服務型政府”的。在具體的實務中不斷的失業保險、城鄉養老保險、最低生活保障、醫療報、生育保險的覆蓋范圍，這些措施樹立了政府的“親民服務”的形象，使人民得到了 真正的實惠，彰顯了政府執法中注重人文關懷的理念。同時在各種具體的執法部門，一些體現人文關懷的舉措紛紛出臺，如：

⑴公安部推出30條便民利民措施。

公安部門堅持執法為民思想，以最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點。“群眾利益無小事。”為了切實為人民群眾生產生活提供更加便利的服務，維護廣大人民群眾的利益，公安部在深入開展調查研究、廣泛征求人民群眾和社會各界意見的基礎上，決定在戶籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四個方面，陸續實行30條便民利民措施。這30條便民利民措施，大多圍繞人們的衣食住行展開，看似很“小”，對普通百姓日常生活的影響卻很大。

戶籍管理方面，到西部地區工作的應屆大學畢業生，可以根據本人意愿，將戶口遷到工作地區，也可以遷回原籍。到西部地區投資、興辦實業的人員以及西部開發建設所需要的各類人才，可以不遷戶口，戶口遷入西部地區的，如果今后返回原遷出地工作、生活，也可以將戶口遷回原遷出地。新出生嬰兒的常住戶口登記，隨父隨母自愿選擇。取消出國、出境1年以上的人員注銷戶口的規定（在國外、境外定居的除外）。取消被判處徒刑、被決定勞動教養的人員注銷戶口的規定。

交通管理方面， 考領小型汽車駕駛證的人員年齡上限由現行的60周歲放寬到70周歲。持有小型汽車準駕車型駕駛證的人員超過70周歲的，每年審驗1次駕駛證，并進行身體檢查，符合駕駛條件的，可以繼續駕駛。允許左下肢殘疾的人員考領小型、微型自動擋載客汽車駕駛證。

出入境管理方面，居民憑身份證、戶口簿按需申領護照的范圍，今年內由上海、南京等25個大中城市擴大到100個大中城市，達到全國大中城市總數的1/3。在實行按需申領護照的大中城市，除規定的國家工作人員外，居民申請辦理《往來港澳通行證》、《大陸居民往來臺灣通行證》的，免交工作單位或者公安派出所的意見。

這些措施體現了公安機關在行政執法中的人文關懷，更加有利于保護公民的合法權益，體現了執法為民的思想，標志著公安管理從執法型到服務型、從限制型到保護型的轉變，在更高的層次上實現國民待遇的公平和社會公正。

⑵近年來，監獄管理部門做了許多體現人文關懷的有益探索。

獄政部門考慮犯人最終要回歸社會，為犯人的良好改造提供了許多富有創造性的條件，包括學習、生活、思想等。具有代表性的是2003 年，經湖南永州市公安局的申請，在監服刑的曲南生和女友鄧桂成順利結婚，成為中國首例由公安部批準結婚的服刑人員，公安部在批文中說:“結婚是公民的一項基本權利，留所服刑犯服刑期間，如申請結婚，應當允許其辦理結婚手續。”人性化的執法往往會給被執法者內心以震撼，更有利于執法目的的實現。④

監獄城中秋“不設防”。9月11日是農歷的中秋節。這一天，記者接到一個讓人聽起來似乎很驚訝的任務：探訪監獄新城。在與省女子監獄的一位監獄長閑聊時記者得知，此次活動是被“擠”出來的。組織這個活動是為了配合一年一次的秋季減刑大會，原定的日期本不在這一天，但為了能給服刑人員與家屬創造一個團圓的機會，監獄領導經過了千方百計的協調，才把日子改在了這一天。除了讓服刑人員及家屬在監獄新城團聚外，女子監獄還安排了一系列特殊的節目：部分服刑人員可以和家屬一同賞月；在今天舉行減刑大會……雖然只是一個日期的改動，但其中卻透露出一個信號，人性化正在逐漸滲透每一個角落。⑤

（二）行政執法中不利于實現人文關懷的因素

在現代行政執法的過程中有不少體現人文關懷的舉措，政府在行政執法中越來越注重人文關懷，但是，現實生活中仍存在著大量的有失人文關懷的事例，行政執法真正實現全面的人文關懷并非一日之功，還需要漫長的成長過程，這顯然是一個系統工程，需要全社會的不懈努力才能實現。

1、執法的法律依據存在沖突。

由于社會發展的不可預測性決定了行政立法總有一定的滯后性，同時我國法律體系還不健全我們的法律體系中還有空白，很多方面達不到其應有的效果，不具備教育作用與威懾作用。在現有的法律中，往往缺乏可操作性。立法不具體，不明確，法律責任不清也造成了行政執法發展滯后，從而出現機構設置上的混亂，一些行政機關人以立法，立一個法就成立一個執法隊伍，造成執法隊伍的龐雜，進而出現多層執法，重復處罰的情形。這不僅是違法行政而且對相對人的權力造成極大的侵害，同時也影響行政效益。

2、執法人員官本位思想及人治色彩濃重，缺乏人文素養。

在中國這樣一個具有長期人治色彩和“官本位”意識的國度，許多人對依法治國!依法行政的理解不深，僅停留在表面"自依法治國成為治國方略以來，“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”的口號層出不窮，但政府違法行政卻經常發生，正如賀衛方教授所說“大多時候中國習慣口號治國”，在許多官員的內心深處，遇事最先想到的往往是領導的命令或者是以往的慣例，而不是法律，骨子里面缺少法律思維和法律信仰，許多官員法律意識、服務意識淡薄，不但沒能成為依法治國、依法行政的積極實施者和推動者，反而成為依法治國、依法行政的嚴重阻礙，其掌握的權力成為牟取私利的通行證。

3、行政執法缺乏有效的監督違法行政屢見不鮮。

當前，我國在行政執法領域中的問題十分突出，有法不依，執法不嚴，違法不究的現象大量存在，以言代法、以權壓法、知法犯法、徇私枉法時有發生。一些執法人員素質不高，私欲嚴重，在一些地方和單位甚至出現了國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益私人化等現象，嚴重侵犯了公民、法人的合法權益，社會對此反應強烈。“一切有權力的人都容易濫用權力”，這是萬古不易的一條經驗。有權利的人使用權利，一直到遇到界限時方休止，行政執法也是如此，如果不對行政權實施有效的控制，必然導致行政權力的濫用和對公民、法人及其他組織合法權益的侵犯。我國憲法明文規定，“人民群眾對國家工職人員職務行為享有監督權”，怎樣監督監督什么?卻不得而知，我們不僅需要價值層面的正義，而且更需要可以看見并可以操作和實現的正義，否則，人民當家作主只能是一句空話。要想實現有效的監督必須也只能在政務透明，信息暢通，反饋及時的環境下依靠群眾和不斷的制度創新才能完成。

四、執法體現人文關懷的對策

（一）確立行政執法的基本原則

1、政府信息公開原則

政府信息公開是建立法治政府、親民政府、服務型政府、契約型政府的必要條件。信息公開，有助于政府改變工作作風，提高辦事效率，從而加強與公民之間的相互交流和信任，提高公民接受行政管理、履行行政義務的自覺性，更是對人性的尊重，能夠體現人文關懷。政府信息公開制度的建立，必將在政府和行政相對方之間起到有效溝通的作用，為行政執法領域全面貫徹人文關懷創造條件。

2、 比例原則

德國行政法學鼻祖奧托·麥耶曾經將比例原則譽為行政法中的“皇冠原則”。我國臺灣地區著名的行政法學者陳新民教授認為：“比例原則是拘束行政權力違法最為有效的原則，其在行政法學中扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法中居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當之不過。”行政執法中體現人文關懷就必須使用比例原則，因為，它能很好的處理二者之間的關系。比例原則，要求政府采取的措施，包括普遍措施和個案措施，都要適應于它所追求的法律所規定目的，不得有所偏離；如果政府干預公民的自由為實現公共利益所不可缺少的，那么政府的這種干預必須是最小限度的，也就是說，政府在其職權范圍內再也沒有侵害更小的措施可以采取。同時，政府采取的措施對公民來說事不過分的，對政府的行政目標來說又是適當的。如在需要對公民采取強制措施時必須尊重比例原則，如果有多種手段可以選用，應當選擇其中對個人自由限制最小的一種。比例原則不僅有利于行政目的的視線，而且能夠使相對人的損失達到最小的，能夠很好地體現人文關懷，因此應使用比例原則。⑥

3、 緊急行政的必限度原則

在任何國家，因自然的或社會的種種原因而出現的緊急狀況都是不可完全避免的，因此政府需要有緊急行政權來迅速處理緊急情況，維護人民的生命財產安全。但是，行使緊急行政權也應有必要的限度否則就會對公民的合法的權力造成侵害。緊急狀態下公民的基本權利的限制不能低于本國憲法與國際法所確認的最低標準。要在法律中明確規定對公民的權力的限定范圍。緊急狀態下受到限制的基本權利只應是個人權利中的人身自由權、表達自由權、社會權力中的財產權、罷工權、以及政治權力等其他權利便無限制的必要。⑦

4．信賴保護原則

信賴保護原則來源于民法的誠信原則，二戰以后在世界許多國家行政法治實踐中得到廣泛認可和運用，它是指因政府行為具有確定力、拘束力和執行力，行政決定一旦作出，政府就不得反復無常，朝令夕改，要講誠信，法律要求相對人也對此予以信任和依賴。信賴保護原則的基礎是公眾對國家和國家權力合法性的信任，這種信任是政府維護公共安全、社會穩定的重要條件。這種信任應受到保護。公眾信任如果不能受到保護，公民權利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩定、無序、多變的狀態。信賴保護原則的形成，既是從形式法治走向實質法治的需要，也是民主與法治相互滲透交融的結果。通過保護相對人的信賴利益，實現公權與私權的理性平衡，促進社會秩序和經濟秩序的穩定。信賴保護原則的提出是保護相對方合法權益的需要，也是對向對方予以人文關懷的必然要求。《行政許可法》首次肯定了行政許可領域的信賴保護原則，其基本含義是政府實施行政許可行為必須誠實講信用，具體體現在行政許可制度上有兩個方面內容:一是是行政機關做出行政許可的決定給被許可人帶來利益，行政機關不得隨意撤銷該項許可;二是如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關在撤銷許可時，如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性，投入人力、物力、財力開展了生產經營活動，因行政許可的撤銷而產生的損害，行政機關應當予以補償。隨著法治化程度的進一步提高，信賴保護原則也必將貫穿到行政執法的每一個領域。

（二）樹立新型的行政執法理念

第一，政府要正確進行價值定位，樹立法治政府、親民政府、服務型政府、契約型政府形象。實現法治的一個重要方面就是政府要依法行政。系列人性化立法為政府執法提供了執法依據，政府依法行政是立法中人文關懷得以體現于客觀現實的基本保障。因而建立法治型政府應該是政府進行價值定位的首要目標。隨著市場經濟的不斷發展，政府要改變傳統的強權色彩，通過公權、私權合作，采取行政合同、行政契約等方式，充分發揮社會中介組織的作用，引導廣大人民群眾共同參與對國家和社會公共事務的管理，建立服務型政府、契約型政府。

第二，對行政執法法律關系主體人格的尊重。行政執法全面體現人文關懷，就必須對行政執法法律關系的每一方參與主體的獨立人格予以尊重。執法人員的主體人格獨立。行政執法中的人文關懷不僅要體現在對行政相對人一方，也要體現在具體履行職務的執法人員身上。長期以來，我國的立法和行政部門都把行政執法人員設計為執法機器，為其設置了種種桎梏而剝奪了憲法和法律賦予的多種權利。行政權的基本特點決定了行政自由裁量權存在的必然性，而最有資格行使這種權力的便是廣大奮戰在執法前線的行政執法人員。他們更了解行政案件的具體情況，更了解行政相對人的實際需要。因而，行政自由裁量權里面的人文關懷，更多的是行政執法人員的合法化、理性化執法，執法人員的主體人格應該受到尊重。

（三）厘清執法必嚴與人文關懷的關系

要正確把握好執法必嚴與人文關懷的關系。就必須明確二者是辯證統一的關系，二者均體現著法律精神。執法必嚴是構建和諧社會的重要保障，主要體現著執法人員對自己工作的高度責任感和在執法過程中的嚴謹、慎重、一絲不茍的敬業精神，面對違法行為敢于依法查處、公正處罰，而非野蠻執法、粗暴執法；人文關懷主要體現在執法程序和執法手段上，人文關懷，不是遷就不管，該查的不查，該罰的不罰，任由違法行為存在和泛濫，而是在執法過程中增加點人情味，提倡人文關懷。二者是互相依存、互相促進的。沒有執法必嚴的要求，就無法體現法律的尊嚴，權利人的合法權利就無法保障；沒有人文關懷的執法，就是忽視或無視行政相對人的權利，容易演變成野蠻執法。只有達到認識上的統一，執法才能到位而不越位，社會才能得以和諧。通過執法必嚴與人文關懷有機結合，剛柔相濟，入情入理，切實求得公正執法和執法效果的和諧。

（四）加強對執法人員和公民的法律教育

著名法哲學家伯爾曼在《法律與宗教》的扉頁寫到“法律必須被信仰，否則形同虛設”，中國目前的法制教育還沒有擺脫普法水平，應該看到，現階段還有許多人對依法治國、依法行政的理解還停留在表象層面，對依法治國、依法行政的真正內涵理解還有待深入，對法律的本質依賴感還不夠強，法律的真正權威還沒得到國人的一致認可，為此全社會還必須加強法制教育。

當前，要加強對我國公民的法制教育，就是要強化三種觀念:法律至上的觀念;法律面前人人平等的觀念;自覺維護法律尊嚴的觀念只有當所有的公民都養成學法、守法、懂法并監督法律的實效的良好風氣;公務員真正樹立服務意識，不唯權，只唯法，時時刻刻依法行政，依法治國依法行政才會獲得巨大的生命力。

結語

行政執法體現人文關懷是行政法治的必然要求，行政執法中體現人文關懷程度反映了一過的法治化程度。隨著我國法治建設的不斷進步，依法治國依法行政的觀念已經深入人心，成為時代的強音，這客觀上將促進行政法治化水平的提高，進而使行政執法中體現人文關懷程度的逐漸提高。近幾年來，無論是立法、司法還是執法都加強了人文關懷，在尊重人性，保護人權方面取得了巨大的進步，然而由于種種原因的存在，要想真正實現行政執法全面的人文關懷這一目標，還有很多的困難，這需要從觀念到制度全面的創新，要以新型的行政法理論為指導，確立法治型政府和服務型政府，要以人文關懷為行政執法的基本價值取向，在其與其它價值向沖突時以人文關懷為首要的價值而優先考慮。

參考文獻

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② 姚建宗.《法治的人文關懷》，《華東政法學院學報》[J].2000， (3).

③ 楊海坤，章志遠主編.《跨入21世紀的中國行政法學》[M].2000年版第87頁.

④ 張文真.《大墻內的婚姻》，《法學博覽》[J]. 2003， (20).

篇3

[關鍵詞]服務視角；工商；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.24.129

[中圖分類號]F203.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）24-0-01

主動服務是現工商行政管理新的創新理念，與時俱進和解放思想是工商行政服務管理最主要的基本前提。工商行政管理的本質屬性是要求行政管理將與時俱進與解放思想中的精髓納入其中，這是對工商行政的人民性和現代性的基本要求，也是我國工商行政管理具有獨特力量的所在。在工商行政管理服務實踐的過程中，工商行政管理仍然保持著創新精神，不斷對工商行政管理傳統模式中不符合的服務觀念進行整改。也要不斷地對工商行政的服務工作提出新的觀點和思想，以創新為主，來提升工商行政管理的職能的效率。

1 傳統的工商行政管理模式

我國傳統的工商行政管理中，其體制與經濟模式相互適應，將指令性的計劃及行政手段來作為重要特征。傳統的行政管理模式，主要是強調工商行政機關中行政權力的單向行駛，但其存在著以下問題。

1.1 強制性管理

傳統的工商行政管理是以政府的權力以強制性為中心的一種管理模式，其具有良好的維護職能。社會經濟市場條件下，工商行政管理是根據在一定范圍的框架內對具體的市場交易來進行管制的，這種管制模式的有效性和快速性是其他的經濟部門所不具有的，且在工商行政管理中是其存在的主要前提。目前，工商管理依靠行政的權利來對市場進行管理，但在市場運行的規律上，強制性的管理模式對改進政府的管理活動及提高政府能力方面來講，并不能起到大的促進作用。

1.2 剛性管理

在傳統工商行政管理的行政執法和監管中，主要是強調以管理制度為中心的一種剛性管理，認為只有采用強制性的手段來管理才能完成目標，這種管理模式講究的是服從性。剛性管理是按照其規章管理制度來進行的程序化管理，是以規章制度為中心的一種管理模式。以行政管理的角度看，管理人員只是從達到效果的最大化來考慮的，對管理價值上沒有起到重視。這樣剛性的行政管理模式，對問題的解決是不利于及時化解和整改的，主要原因還是因管理中長期忽視服務理念而造成的。

1.3 管理模式過于簡單

傳統的工商行政管理模式過于簡單，將強制性的管理模式作為工商行政管理的后盾。首先，主要是強調以管理制度為中心；其次，是以采取收費和罰款來進行。這樣的管理模式過于呆板，毫無新穎性。通常是事發之后，再對其進行管理和處罰，所以缺少事前的教育和疏導，因此造成企業與政府矛盾的增加，使公眾對工商行政管理的合法性存在較深的質疑。另外，工商行政管理傳統的管理模式，直接會影響到行政職能的轉變及其服務型的構建。再加上工商行政管理人員的素質較低，機構也比較復雜，導致了傳統工商行政管理無法對新時代的發展和要求得到很好的適應。

2 服務視角下的工商行政管理

2.1 以民為本的行政理念

對工商管理行政的服務型視角來講是以民眾為中心的一種行政理念，而不是以政府為中心。以民為本的服務理念主要是要處理好管制和服務的關系，樹立起間接和直接服務的意識。服務型的成立是服務對服務的選擇或接受來作為主要前提，在服務型的引導下，工商行政的管理部門必須要迅速的建立起新的管理方案，逐漸提高工商行政管理的能力，不斷對社會的需求作出回應。

2.2 向服務型轉變

工商部門的管理活動都是停留在行政執法的表面上。只有將監管的職責做到位，才可以使市場持續規范，這樣的轉變是工商行政管理部門的基本工作。工商行政部門是管制型的代表之一，但監管是一種管理手段，并不是一個出發點，更不是一個管理目的。在實際社會中，多數工商局的監管方式還是以經濟為前提進行的，其監管的服務職能和意識都不夠明顯。在建設服務型政府的背景之下，工商部門在進行管理的同時必須要重視現社會的需要，通過服務來促進監管。政府的行政管理不能以強制性的手段來作為經常性執法方式，要將行政指導作為一種溫和的行政管理手段，這也是建設服務型管理部門最重要的切入點。

3 結 語

優化、提高工商行政管理的職能是現代社會主義市場的主要內容，也是工商行政管理中最為重要的職責。無論是從政府的起源方面來看，還是從其他角度來看，其存在的價值和目的就是為人民服務，工商行政的管理部門在履行自身職責時，一定要先對群眾樹立起主動服務的意識，必須對人民有著豐厚的情感，這樣才能更好的代表與符合人民的基本利益，堅定以人為本的理念，解決好人民所反應的各種問題。

主要參考文獻

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關鍵詞：質量技術監督；行政約談；制度建設

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.08.175

從我國行政約談制度發展歷程中可以看出，該制度有著非常旺盛的生命力，對于政府職能轉變、行政效率提高都具有非常重要的現實性意義，所以筆者認為在質量技術監督工作中引入并大力推廣該項制度，具有非常重要的現實性意義。然而從幾年來部分地區質量技術監督部門實行該項制度的經驗來看，整個制度研究及體系建設上還存在明顯不足。所以，有必要對其展開全面的、深入的分析。

1 質量技術監督行政約談制度現狀分析

1.1 法律制度不健全

對于一些引入行政約談制度比較早的部門，目前正處于自上而下一體化模式的構建過程中，例如前不久《食品藥品安全責任約談辦法》的提出公開征求意見。而質量技術監督工作中行政約談制度主要在部分地區基層監督部門中散步，并且多數情況下以部門內部文件形式體現，尚缺少規范的、系統的、統一的法律制度體系，從整體上來看法制化水平偏低。

1.2 缺少相關管理條例

行政約談在實行前期需要展開一定的調查工作，需要調查和搜集的信息很多，其中涉及到的問題也比較多，例如人權、安全等相關問題，在約談溝通過程中還可能會遇到一些問題，這些問題應該如何向上級反映，上級應該如何對這些問題進行應對、展開監督等。上述問題都需要得到有效解決和處理，因此必須建立起相關管理條例對這些行為進行規范。

1.3 使用范圍不廣泛

經過多年來的發展，目前我國行政約談制度的使用范圍已經開始擴大，從最開始的行政稽查逐步擴展到了監督檢查、行政執法及糾紛調解等行政監管領域工作。但是當前由于受到發展速度的限制，質量技術監督領域中對行政約談制度的應用尚局限于一些基層質量監督部門的特種設備、行政處罰及視頻生產等領域中，該項制度的適用范圍比較狹窄，綜合效果也不是很明顯。

2 有關質量技術監督約談制度建設的構想

當前談及的行政約談制度，實際上是一種隨著行政管理制度及相關經濟體制不斷磨合、影響產生的新事物，其比較明顯的特征是體現了柔性執法及服務型政府的法治理念，從最大程上避免“強行為”在實施過程中可能會在政府與公眾之間產生的沖突與矛盾，其執行目的在于促進政府與公正之間和諧關系的形成。

2.1 健全法律制度體系

隨著法律建設步伐的不斷推進，按照質量監管工作的職能特點，加強總局與地方質量監督部門的協同，將全系統合力發揮出來，從而建立起一套與質監工作實際需求相符合的行政約談法律制度體系。首先，應始終堅持“統一規范”原則，不斷推動約談制度立法，隨著社會需求及相關工作發展到了一定程度之后，在具備了立法條件之后，會考慮將《質量技術監督行政約談管理辦法》上升為行政法律或法規；其次，總局部門應始終堅持“突出重點”的原則，嚴格結合部門的職能分工，把握住工作中的關鍵環節，制定出行政執法、特種設備監察及食品生產監管等一系列專業性制度規定，最終形成統一的約談制度模式；第三，從地方部門角度來說應堅持“地方特色”原則，在遵從上級部門的規定基礎上，緊密圍繞地方實際工作需求，建立起基于“共性與個性”相結合的行政約談制度體系。

2.2 規范約談制度程序

其中的一般程序可以參照的約談進程進行分段設計，至少應包括下面幾項內容：第一，約談前準確階段確定約談主題、是由及對象，并擬定出約談提綱，制定約談通知及記錄等相關資料；第二，約談實施階段明確身份核實、利益回避等相關制度，例如行政機關應對人出示自己的有效公務證件、表明身份；第三，約談后處理階段應區分約談的內容與性質，明確后處理程序，例如行政相對人約談之后應反饋整改的情況，無故不參加約談或者沒有認真落實約談內容應綜合考慮等。

2.3 完善約談制度內容

縱觀目前的發展情況，各部門行政約談內容由于其適用范圍不同表現出了一定差異，所以行政約談性質及法律關系都各不相同，具體來說常見的約談內容可以歸為下面幾類：第一，行政指導類，其內容往往是行政機關按照國家法律及相關政策規定，利用提醒、指導及協商等方式，引導相對人自愿作出某種行為，最終實現一定行政管理目標；第二，行政協調類，其內容主要是召集糾紛涉及到的相關人，針對糾紛事項進行溝通及協商，最終達到處理糾紛、解決矛盾的目的；第三，行政監管類，其內容主要表現為行政機關按照其職責權限，針對未履行法律職責造成嚴重后果的行政相對人進行訓誡或質詢；第四，行政處罰類，其內容主要按照行政執法程序分成兩個不同階段，其一，在做出處罰決定之前，由行政機關告知相對人其違法行為的事實，并給出行政處罰決定的依據，其二，在做出行政罰之前，針對違法行為相對人給予警告、責令整改等。

3 結語

綜上，隨著近年來依法行政的不斷推進，行政約談作為一種新的柔性行政監管制度開始創立并發展，經過多年來的實踐應用表明，該項制度充分體現了服務型政府的理念，與現代行政監管強調合作的發展趨勢相符合，同時還踐行了服務、監管有效結合的原則，從一定程度上來說為現行法律提供了補充，該項制度的應用對于政府職能的轉變以及監管效率的提升都發揮了非常重要的作用。本文僅對質量監督系統行政約談制度建設提出了相關設計思路，實際上約談制度每個環節都值得深入探析，但是無論如何不斷創新永遠都是質監事業發展的重要基礎。

參考文獻：

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[2]馮貴霞.“共識互動式”環保政策執行網絡的形成――以環保約談制為例[J].東岳論叢，2016（04）：55-61.

篇5

一、在學習提高中深化認識，進一步開啟思想理念的引領力

“四個只有”的提出，不僅是工商行政管理理論的升級，也對工商工作的認識提出了新的學習要求。一是重新詮釋了新的歷史時期工商行政管理的基本定義。“四個只有”把市場監管、服務發展、消保維權、隊伍建設作為新時期工商行政管理的四大元素加以明確和強調，使我們認識到新的歷史時期工商行政管理是什么、為什么、干什么、怎么干，這些帶有根本性、方向性的問題，使工商行政管理的基本含義更加一目了然、更加明確具體。二是深刻揭示了新的歷史時期工商行政管理的內在規律。“四個只有”在理論上支起了工商行政管理的行為體系框架，闡明了工商行政管理內部四大要素之間的哲學關系：依法開展監管是“第一職責”，是工商行政管理的根本所在；服務科學發展是“第一要務”，是工商行政管理的要義所在；行使消費維權是“第一使命”，是工商行政管理的宗旨所在；抓好隊伍建設是“第一目標”，是工商行政管理的核心所在。四者互為聯系，互為作用，使工商行政管理始終服務黨和國家發展大局，始終置于提升自我、發展自我的不敗之地。三是科學定位了新形勢下工商部門的職能要求。新“三定”方案將國家工商總局職責核定為15項，概括為市場主體準入與監管、市場秩序維護、消費者權益保護、商標知識產權保護與廣告監管、禁止傳銷與規范直銷五大職能。“四個只有”的提出，將15項職責、五大職能概括為四大價值取向，充分體現了工商行政管理職能的法定性、獨特性和系統性。將工商行政管理職能落腳到當前的發展形勢上來，落腳到監管的現實任務上來，落腳到大眾的民生需要上來，落腳到自身的改革發展上來，為工商行政管理工作劃定了行駛的“航線”，樹起了前進的“燈塔”。四是全面分析了新形勢下工商部門的作用地位。“四個只有”的提出，向人們說明工商行政管理機關是為維護健全市場經濟體制，行使綜合監管執法職能的部門，是推進中國特色社會主義事業偉大進程中發揮重要作用的部門，是為人民群眾謀福祉、維權益的部門，是一個不斷加強自身建設、豐富提升服務監管能力的部門，是一個在我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等各個層面都發揮著重大作用的部門。深刻認識“四個統一”，全面了解工商行政管理的作用地位，可以使我們增強從事工商行政管理工作的自豪感和榮譽感，充分發揮監管、服務、維權和加強隊伍建設的主動性、積極性和創造性。

二、在開拓進取中積極實踐，進一步激發改革創新的原動力

改革創新是工商行政管理得以不斷發展的動力和源泉。“四個只有”的提出，對新時期工商行政管理工作理念、職能目標、體制機制、組織制度、行為模式都提出了新的要求，并且只有通過不斷的改革創新，才能使行動緊跟時代的步伐。才能使事業充滿希望的生機，才能對更加多元化、復雜化的市場主體和市場經營行為實施有效監管。才能使各項工作更加體現時代性、把握規律性、富有創造性。站在新的歷史起點上，“四個只有”要求我們永無休止地解放思想，永不停步地改革創新，永無止境地付諸實踐。

(一)要求我們加快轉變職能，適應政府行政體制改革的要求

我國經濟正處在調結構、促轉型、增效益的關鍵時期，社會主義市場經濟的不斷發展，要求工商部門必須以服務為導向，按照黨的十七大、十七屆四中全會建設服務型政府、學習型機關的要求，加快落實法律法規賦予工商部門的各項監管職責，加快職能轉變，在監管制度、服務方式、執法模式等方面實現全面創新，積極服務大局、服務群眾、服務社會經濟發展。

(二)要求我們堅持以人為本，樹立務實為民的價值取向

以人為本、改善民生是工商行政管理的總要求。執法為民是工商行政管理市場監管和行政執法的價值取向，也是工商行政管理改革發展的本質要求和遵循的最基本原則。“四個只有”所提及的無論是服務發展，還是依法監管、消保維權、工商自身建設。其出發點只有一個：就是為人民服務。同時。要求我們在改革創新中始終圍繞“以人為本”這一科學發展觀的核心，牢牢把握執法為民的本質，通過克服市場監管和行政執法過程中諸多與以人為本、執法為民不相符、不適應的理念和行為，不斷提高監管、服務、維權、執法的效能和水平，切實維護廣大人民群眾的合法權益，為人民群眾提供熱情、周到、高效、便捷的服務。

(三)要求我們做到依法行政，不斷鞏固和履行工商行政管理職能

依法行政是工商行政管理的生命線，也是工商行政管理改革創新的前提，更是“四個只有”的底線保障。工商事業要改革創新就必須在法律規定的框架內開展，不能隨意突破和放寬。我們要在依法行政的前提下，根據工作面臨的新情況、新問題、充分發揮工作的主動性和創造性，不斷改革創新監管手段和措施，促進依法行政，不斷提高工商執法的有效性、執行力。

(四)要求我們切實注重實效，把不斷提升監管服務效能融入到工作全過程

“四個只有”要求我們的改革創新不是停留在口號上、文件上、會議上，關鍵在于立足降低執法和服務成本，提升監管工作效能，真正用解決影響工商事業科學發展的實際困難來實現工作創新，把改革創新的過程融入到追求實效的過程，把改革創新的成果體現在工作思路、工作措施、工作實績上，實現工作效果和社會效果的統一。

三、在應對挑戰中與時俱進，進一步增強升級轉型的助推力

“四個只有”理論來源于工商系統高層領導對于形勢發展的正確判斷，來源于“四個統一”、“四個轉變”、“四化建設”等一系列工商行政管理科學發展理論的思想繼承，實現了工商行政管理基本理論的升級與飛躍，但也要求工商行政管理各項工作在這一理論的指導下轉型升級，以應對市場經濟的深入發展、社會結構的不斷調整、經濟形式的多元化趨向、政府自身改革的不斷推進和公民民主意識的逐步增強。

(一)應對好思想觀念的挑戰

思想是行動的先導，樹立正確的監管理念，對于工商行政管理部門的改革發展至關重要。我們必須在基本理論升級的前提下促進當前各項工作指導思想、工作理

念的更新與提高，要通過更新發展理念，把工商行政管理置于服務科學發展、促進社會和諧的大局中去思考謀劃；要通過更新監管理念，努力推進科學監管、依法監管和有效監管；要通過更新執法理念把依法行政、規范執法作為工商行政執法的基本準則去履職盡責；要通過更新維權理念，使城鄉消費者同步享受消費維權公共服務；要通過更新素質理念，建設好政治素質、文化素質、業務素質、作風素質全面過硬的干部隊伍。

(二)應對好形勢環境的挑戰

當今時代是經濟形勢千變萬化的時代，是信息技術高度發達的時代，也是我國法律制度、公眾思想變革更新的時代。為了發展經濟、改善民生，黨和政府改革發展的政策領域不斷拓寬，企業商戶、各類市場主體自我發展的要求不斷提高，廣大人民群眾對于物質文明、精神文明、政治文明、生態文明愿望渴求的不斷增多，這就要求我們工商部門必須以超前的思維、長遠的目光來審視四周，適應政策、經濟、民生的環境發展要求，以更高的標準實現科學監管、依法行政。

(三)應對好監管方式的挑戰

要牢牢抓住監管不放松。從監管的領域、監管的層面、監管的角度、監管的重點、監管的方法、監管的效益出發，切實創新監管機制，朝著建設服務型政府的方向。著力推動經驗管理向知識管理、收費管理向服務管理、權力管理向責任管理、單一執法向綜合執法、粗放式管理向規范化管理轉變，不斷提升市場監管和行政執法的效能和水平，大力整頓和規范市場經濟秩序，切實營造規范有序的市場環境。

(四)應對好素質能力的挑戰

當前，由于長期實行工商系統封閉式組織管理體制，致使干部隊伍存在與形勢發展和崗位需求不相適應、不相符合的現象：如年齡老化，思想觀念、知識結構和工作方式難以適應監管制度改革的要求；理論素養不高，開創新局面的能力不足；作風不踏實，服務意識不強；紀律松懈，、違紀違法行為時有發生。這些問題和不足歸結為兩個方面就是“能力”和“素質”的問題，只有以高標準、嚴要求不斷加強隊伍建設，才能使工商隊伍落實新職能能力、服務科學發展能力、應對突發事件管理能力和駕馭高科技、新技術能力得到全面提高，實現政治思想扎實堅定、懲防體系堅實牢固、政風行風全面好轉、工商文化氛圍濃厚、發展環境內和外順，為工商行政管理事業的長遠發展提供扎實的人力資源基礎和人力資源保障。

(五)應對好管理體制的挑戰

當前，國家工商總局和省工商局“三定”已經基本落實到位，在工商行政管理工作的決策層，工商行政管理的職責權限、機構設置和組織領導形式這些根本性、全局性、戰略性、長期性的問題已經固化成章。為建立統一高效的工商行政管理工作體系奠定了扎實的基礎，但某些影響職能發揮的體制性痼疾還在一定程度上存在，如在食品安全監管、文化市場監管上存在職能交叉現象，工商干部特別是基層干部升職晉級的空間狹小現象。市縣工商部門機構設置不統一、不盡合理現象，基層工商所規格低、經費保障不足等等。解決好這些問題。才能達到轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的目標，才能符合建設服務型工商、責任型工商、法律型工商、廉潔型工商的總體要求。

(六)應對好緊急任務的挑戰

當前，由于市場經濟體制處于初級階段，國家經濟管理法律法規的滯后，工商行政管理體制的不盡完善，自然生態的突然變化，容易引發一些擾亂經濟秩序的突發事件、緊急事件，而且經濟違法行為呈群體性、預謀性、聚集性和專業性的特點，一些突發性的重大事件源于自然現象卻足以導致使局部地區經濟秩序的混亂，這些都給工商行政執法管理提出了更高的要求。這就要求我們牢牢把握“四個只有”，對照工商自身職能，建立健全行政執法責任制、市場預警制，面對突發事件，緊急事件、重大復雜案件，工商執法人員第一時間趕赴現場，迅速采取應急措施，制定行之有效的方案，將突發問題化解到最小，將損失降到最低，杜絕瀆職和失誤。形成一套對重大突發問題的快速反應長效機制。以此提高監管的快速反應能力和執法的權威性、有效性。

四、在監管服務中發展自我，進一步形成有為有位的支撐力

“四個只有”是一個有機統一體，它以緊迫的語言氣勢和必然的因果關系，把履行工商行政管理職責與各項工作的最終效益直觀的表達出來，句句催人思變，句句警醒奮進。踐行這一理論，必須處理好四大關系：一要正確處理好監管與服務的關系，牢記全心全意為人民服務的宗旨，在監管中體現良好服務，在服務中依法監管，實現監管與服務的統一，實現對法律負責與對經營者、消費者負責的統一，二要正確處理好服務發展與自我發展的關系，服務經濟社會發展是大局。是工商行政管理工作的立足點和出發點；自我發展是根基。是工商行政管理工作的力量保證，二者同等重要，應同步實施、同步推進。三要正確處理好有所為與有所不為的關系，服務、監管、維權、發展應立足實際、統攬全局、審時度勢、趨利避害，切實做到服務不越位，監管不越法，維權不失職。發展不失時。四要正確處理好履行職責與樹立形象的關系，依法履行工商行政管理職責是謀取社會地位、樹立部門形象的第一手段，但在這一過程中要講求方式方法，要重教育輕處罰、重指導輕指責、重幫扶輕檢查。

踐行這一理論，還要進一步關注民生、加大執政為民的力度，樹立五種意識：一是樹立履職為民的宗旨意識，把民情民意民難作為市場監管和行政執法的第一信號，從解決群眾急切盼望的問題抓起，努力創造領導滿意、群眾認可的政績。二是完善監管為民的方法手段，緊密結合工商行政管理職能，創造性地貫徹落實“四個只有”，積極順應市場主體的新變化、消費者韻新訴求、社會各界的新呼聲，著力在監管機制、服務方式、維權體系、執法方式上加大創新力度，以創新的理念、創新的方法、創新的思路、創新的措施實現各項工作的新突破。三是提升服務為民的工作效能，通過開展政風行風建設、機關效能建設，加強“四化建設”、推進“四個轉變”，使工商行政管理插上科技的翅膀，提高辦事的效率，推行好政務公開，廣泛接受社會各界的監督，贏得人民群眾最大的滿意度。四是抓好民之所急的大事難事，著眼黨委政府關注的發展難題，立足人民群眾反映的熱點難點，狠抓服務企業改制、全民就業創業、中小企業和農村貨款難、流通環節食品安全監管、黑網吧整治、打擊傳銷和變相傳銷、查處假冒偽劣大案要案等工作，樹立工商部門扛大旗、立大功、創大業的良好形象。五是善為利民惠民的好事實事，要挖掘好工商部門的職能資源，通過開展商標興企富農、發展訂單農業、實施經紀活農、紅盾護農等工作，堅持把群眾的冷暖時刻掛在心頭，把解決企業商戶、廣大消費者所需所盼作為政績追求的第一動機，真正帶著感情、帶著責任、帶著實干作風為群眾辦好每一件事。

踐行這一理論，更要進一步主動而為、把握先機，凝

聚好隊伍建設的整合力。一是以推進學習型機關建設加快隊伍素質的提升，整合隊伍的能力資源。二是以推進工商文化建設形成先進的價值取向、思維方式、職業道德，整合隊伍的精神資源。三是以推進工商法制建設加快工商立法、嚴格依法行政、強化執法監督，整合隊伍的法律資源。四是以推進基礎建設和基層建設抓重點、打基礎、管長遠，為工商事業科學發展備足后勁，整合隊伍的系統資源。

五、在持續提升中統籌推進，進一步謀求全面發展的協調力

“四個只有”既強調依法監管在工商行政管理中的基本職能，又強調服務經濟在促進科學發展中的重要作用，也強調了消保維權在爭取群眾支持上的重要意義，還強調了隊伍建設在事業發展中的保障作用。踐行這一理論，第一要義是胸懷全局，促進發展；本質特征是立足監管，拓展職能；根本方法是創新機制，強化服務；基本要求是腳踏實地，有為有位；內在保證是注重建設、提升能力。踐行這一理論，要求我們在工作中做到統籌發展、協調有力、有度、有效，著力抓好五方面的協調：

(一)以目標管理協調全局

在工作謀劃上，圍繞“四大任務”分解重點工作，確定一批重點工作項目，落實到責任部門和單位，明確完成時限。在明確努力方向后，集中時間、集中人員、集中精力，實行重點攻堅、合力攻關，在破難攻堅中搶占先機，挖掘潛在優勢，發揮后發優勢，創造競爭優勢，真正做到橫向有位置、縱向有名次。

(二)以持續發展協調過程

在抓好“四大任務”、開展“四化建設”、完成“四個轉變”、實現“四高目標”的過程中，必須站高望遠，深謀遠慮。把當前與今后結合起來，既講實效，更重長效，切實把握好短期“顯績”與長期“潛績”的辯證關系，科學規劃、統籌兼顧，在解決好現實需要的同時，充分考慮長遠的利益，謀求長遠發展，決不能鼠目寸光、急功近利。我們要堅持用科學的、辯證的、全面的眼光看待工商行政管理各項事業，把可持續發展作為第一前提。切實防止創造那種當前有“甜頭”、今后吃苦頭。表面看似“有作為”，其實質是“壞作為”、“亂作為”的“病態績效”。

(三)以團結穩定協調環境

團結是干好工作的力量源泉，是檢驗一個領導班子有沒有戰斗力的重要標志，是衡量干部素質的試金石。團結出凝聚力、出戰斗力、出新的生產力。不團結，勢必一盤散沙，什么事情也干不成，踐行“四個只有”也就成了一句空話。因此，“四個只有”必須以團結為支撐、為保證、為動力，要求全系統要靜心謀事，埋頭干事，合作共事，務求成事，切實做到上下合拍、系統共振。

(四)以人性管理協調矛盾

要在依法監管的過程中尊重人權，要在服務發展的過程中尊重民意，要在消保維權的過程中關注民生，要在隊伍建設的過程中發揚民主，通過人性化執法、人性化服務、人性化管理，樹立“親和力”，消除“對抗力”，最大限度地爭取群眾的理解和支持，使各種矛盾得以有效化解和緩和，達到事半功倍、和諧發展的行政管理目標。

篇6

關鍵詞：知識產權糾紛；行政調解；行政執法模式；行政服務模式

中圖分類號：D9234 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）04-0086-09

隨著“十三五”時期公共服務行政的發展，知識產權糾紛行政調解制度將在中國知識產權行政保護體系中扮演著愈來愈重要的角色。由于受到傳統執法模式的限制，目前在知識產權領域，行政調解的功能并沒有得到有效的開發和培育。與此同時，學界針對知識產權糾紛行政調解的研究并未引起足夠關注[1]，這種理論的滯后與知識產權糾紛調解實務的發展形成了強烈的緊張關系，如何沖破傳統行政執法模式的桎梏，實現制度建構的創新，使其在現實中更具活力，并向現代的行政服務模式巧妙過渡，是一個頗具實踐意義的論題。

一、制度之嬗：一種社會歷史學語境的解讀

（一）從身份到契約的映射

19世紀，英國歷史法學的集大成者亨利?梅因在《古代法》一書中，以穿透歷史的眼光洞悉制度的理性發現了偉大的社會演進規律，并概括出“從身份到契約”的發展公式。在梅因的視域里，身份在古代是個人對父權制家庭的隸屬關系，是一種先賦的固定不變的條件，古代社會每個人被定格在家庭和群體的網絡里，凝為一種常駐不變的人格狀態。但在現代社會，隨著家族依附的消亡，身份的束縛性逐漸淡化，表征身份的地位、權威也開始弱化，身份更多地被個人義務的增長所取代，只能在整體契約化的框架下有限存在，退守一隅。契約是一種基于當事人意思自治而對各自權利義務的平等約定[2]。在社會的運動發展中，家族不斷地被個人取而代之，源自家族的各種權利義務關系也逐步被新的契約關系所代替，基于個人的自由合意產生新的契約秩序。正如梅因所言，當今之社會格局不同于舊日之歷代秩序的不同之處，主要在于契約在社會交往活動中的重要性相異，所占之范圍有別[3]，恰恰是這種變化彰顯了人類文明的進步，描述了人類發展史的實質性變遷。

從身份到契約是現代法治社會發展的主導性趨勢，是人不斷走向自由和獨立的必然過程。在當今中國，整個社會歷經了全面改革開放，無論是國家經濟體制還是社會文化風氣，都深深地印記著“從身份到契約”的社會轉型。在市場經濟條件下，商品生產和交換已充斥整個社會，競爭與妥協也制約著每個個體，個人可以通過自由訂立協定為自己創設權利、義務和社會地位而不受制于國家機構的權威或干涉，社會秩序之重建內在地開始朝著契約性整合的方向發展[4]。具體到知識產權糾紛領域，上述社會發展趨勢允許交易主體通過契約式的自愿達成某種程度的妥協或和解以解決知識產權糾紛。這種契約化解決糾紛的主張相應地要求參與調解的國家機關是以服務的姿態介入，積極促成當事人之間的糾紛化解，而不應該以執法的形式強迫交易主體扭曲自己的意愿達成。

（二）從沖突到和諧的呼喚

當今，中國正處在一個從傳統社會進入現代社會、從農耕文明邁向工業文明、從封閉式管制過渡到開放式治理的轉型期，隨著改革開放的不斷深化，社會格局發生了急劇變遷，體制機制遭遇了重大變革，利益關系面臨著巨大調整，思想意識得到了深刻重塑。這種空前的社會之大變局、利益之大調整、資源之大整合，雖然推動了中國經濟社會的蓬勃發展和公民意識的增強，但同樣帶來了或顯性或隱性的各種矛盾和紛爭，暴露出各式各樣的問題和病癥。由于人們日益增長的經濟文化需求、社會意識的多樣化和利益格局的切割化，不同的群體有著不同的利益主張和思想傾向，這就不可避免地滋生出復雜多重的利益關系，出現多元價值觀的沖突與碰觸，促使各種社會矛盾產生。這種情況下，如何化解各類矛盾和問題，建設社會主義和諧社會，便成為一個需要重視的問題。

欲發揮某種制度的解紛功能，其前提性條件就是要有適合其生長的制度性基礎。也就是說，無論這種糾紛解決機制的形態如何、功能怎樣、運行是否順暢、效果是否明顯，都是由其現實基礎和實踐條件所決定的。一般而言，在社會平穩發展的條件下，社會可以適當鼓勵當事人積極提起各種訴求，主張權利，同時適當強化司法審判功能。但在當今社會矛盾積聚的轉型期，必須慎重對待和及時妥善處理各種糾紛和訴求，充分利用協商調解機制化解矛盾，實現對社會的有效治理。因為調解不僅具有終結訴訟的效果[5]，同時它還能通過抑制糾紛維持公共秩序和經濟活動的有序運作。從法治文化來看，從沖突到和諧也是中國傳統倫理觀念的延續性要求。中國古代十分注重“和”文化，強調“天人合一”“以和為貴”“和諧大同”，合意型的調解解紛方式有著本土文化的根基。由于傳統的行政執法模式與社會需求愈來愈不符，要求知識產權糾紛行政調解必須由剛性壓制轉變成柔性勸說的行政服務模式，這樣才能彰顯這一機制的時代特色。

（三）從控制到疏導的漸變

縱觀人類發展史，社會的發展是由身份社會走向契約社會，國家政治組織的使命是由攘狄安邦、控制臣民走向維護公共秩序、疏導利益配置，通過強權介入的剛性控制手段正在逐漸讓位于通過疏導方式的柔性治理方式。“控制”一直是政治國家的伴生品，無論是融法入儒的中華法系，還是中世紀教法合一的大陸法系，抑或先例約束的英美法系，控制治理手段從未退出過歷史的舞臺。進入21世紀后，尤其是互聯網時代的到來，民主呼聲日益高漲，國民素質大幅提高，光靠傳統的控制手段堵不住個體權益主張的洪水，必須要向疏導的治理手段發生轉變，由堰塞懸河變成排洪泄澇。

在以往，政治國家對市民社會的鉗制，主要通過諸如法律、規訓、紀律、道德、神旨、權力等手段進行強制性控制，通過這種控制實現對行為的抑制和對越軌行為的預防，進而以行為約束來維護社會秩序。隨著服務型政府的建設，政治國家對市民社會的影響，則更多地通過觀念的道義力量來影響人的思想，包括習俗、道德、宗教和輿論對人們的內在教育和疏導，并借助對現有制度體系的證成和正當性詮釋來實F人們自動自發遵循社會規范和自覺自愿接受秩序安排的目的。在龐德看來，所謂社會控制（social control），就是以某種工具或社會力量，使人們臣服于有特定目的的法律社會工程中，在這里人們能遵紀守法，捍衛和維持秩序的安定[6]。龐德認為，控制不單指權力控制，也指對人性的控制，在一定程度上暗含有疏導之意。中國正處于社會轉軌的關鍵時期，以國家權力為中心的傳統社會控制體系開始弱化，這在多發性、復雜性的知識產權糾紛領域表現得尤為突出，以前行政執法模式的調解由于不利于緩解當事人之間的利益沖突，有違當事人的真實意思，導致執行率低，這就促使其向行政服務模式調解轉型，以疏導、對話、協商的方式，鼓勵當事人在合意的基礎上和平解決糾紛，謀求各方都樂于接受的調解結果。

二、制度之鑒：一種比較分析法的研究

知識產權行政調解是中國糾紛解決機制的一個有機組成部分。放眼全球，有些國家的知識產權行政管理機關并不直接執法，而是交由警察或海關等部門強制實施，但仍在其職權范圍內積極作為，為知識產權的糾紛解決探索了有效的行政服務道路。在倡導服務型國家的時代，如何充分發揮行政主體在知識產權糾紛調解中的優勢和作用受到了許多國家和地區的高度重視。

（一）世界知識產權組織仲裁和調解中心的調解程序

當今世界，與知識產權創造和使用相關的交易越來越具有國際性，而創新模式也正在發生巨大的變化，由多方參與者訂立合同、共同創造和共享知識的開放式創新更為常見。這也導致了國際知識產權糾紛的大幅增長，國際范圍內出現了大量的對知識產權糾紛調解服務的需求。世界知識產權組織仲裁和調解中心是隸屬于世界知識產權組織國際局的一個行政管理單位（an administrative unit），于1994年成立。該中心主要是為商業實體提供仲裁和調解服務，以解決其在商事交往活動中的知識產權摩擦或糾紛。根據《世界知識產權組織調解規則》之規定，知識產權糾紛的調解程序主要有單行調解、先調后裁兩種類型WIPO仲裁與調解中心管理的ADR程序主要有：單行調解、先調后裁、單行仲裁、快速仲裁和域名爭議解決程序。針對不同的爭議解決程序WIPO仲裁與調解中心分別制定了《WIPO調解規則》《WIPO仲裁規則》《WIPO快速仲裁則》《WIPO統一域名爭議解決規則》等。 。其中，調解程序的啟動由當事人申請，調解員的確定可以雙方協商選任或由中心指定，調解方式可以選擇引導式調解或評判式調解，調解員的角色定位于始終為當事人溝通提供便利、評估、撮合的服務。在這里，引導式調解不作實質性評判，也不對實體內容發表意見，只為當事人提供程序性的溝通渠道；評判式調解則可以提出不具約束力的評估意見和可供選擇的調解方案，是否接受則由雙方自主決定，即使雙方當事人作出選擇也沒有任何強制性的執行力。如若一方不履行，對方只能再尋求司法途徑予以救濟。而先調后裁程序是指先經過調解程序予以救濟，如未在指定期限內達成一致，導致調解失敗或一方拒絕，則轉為仲裁程序予以強制解決，這可以促使雙方更積極善意地對待調解。由于該中心能以溫和又不失專業的方式解決知識產權爭端，因此備受世界各地自然人或企業的青睞。由此可知，WIPO調解程序的服務定位明顯有別于中國過去一直奉行的執法定位，其作用機理值得我們深思。

（二）英國知識產權局增設的調解服務

自20世紀90年代以來，英國知識產權局開始大力提倡當事人利用調解程序來解決知識產權糾紛，并于2004年修改《專利法》新增第74條，規定任何人可以請求專利局在專利有效性或侵權問題上給出一個不具有約束力的意見。在新的商標異議程序中，也規定了更長的冷卻期，以促成當事人盡量采用協商調解方式。從2006年4月起，英國知識產權局正式對外提供具有保密性、中立性和自愿性的“調解服務”（mediation service），協助所有適合調解的案件當事人進行調解。他們做法的獨特之處在于區別了適合調解的案件和適合審查或訴訟的案件，將調解鎖定在服務的范疇內，主要從積極因素和消極因素兩個方面來考慮相關糾紛是否適用調解程序

英國知識產權局建議當出現下列積極因素的時候，調解可能具有優勢：訴訟成本過高；問題高度復雜或者涉及多方當事人；當事人涉及多個訴訟；雙方當事人在現有的談判中已面臨僵局；當事人在爭議解決后仍希望繼續維持其原有的合作關系；爭議涉及敏感資訊的披露；雙方當事人不希望在訴訟過程中公開隱私與爭議等。當出現下列消極因素時，則不適合調解：糾紛通過訴訟程序可以迅速得以判決；當事人迫切需要禁止令或者其他保護性救濟；有必要使該案例成為判例；雙方當事人希望獲得社會公眾的關注等。，[7]。對于涉及公共利益的考量，不論是對商標顯著性條件、商標異議和對無效程序中絕對條件的認定，還是對專利權有效性的認定，都需要通過英國知識產權局的審查核準，限制由當事人以私人間協商談判的方式來解決。

英國知識產權局的調解服務由其內設機構“查詢和建議服務處”來提供

“查詢與建議服務處”設置在英國知識產權局，所提供的服務原為商標檢索與建議、新式樣設計檢索、可專利性信息檢索、專利不侵權信息檢索、專利有效性檢索以及研究成果授權等相關信息。在英國知識產權局決定增加調解這一糾紛解決方式后，在該服務處便新增了調解服務的內容。，有一支處理知識產權糾紛技術嫻熟、經驗豐富的調解員團隊，任由當事人自主選擇。選擇調解員時，英國知識產權局建議當事人應注重于該調解員能否為當事人所信賴、能否把控調解現場的緊張僵著狀態、能否抓住調解的問題癥結和雙方的利益需求、能否提出令雙方滿意的可行方案。為了能更便捷、更有效地解決知識產權糾紛，調解程序應充分尊重當事人的合意，即使調解無法達成，仍可請求調解員制作一份不具有拘束力的調解條款建議書，在今后的訴訟中為法官裁判提供重要的參考。若當事人達成調解協議，該協議原則上僅具有民事合同效力。若當事人認為有必要時，也可以請求法院將調解內容制作成同意令（consent order），使其具有強制執行的可能。此外，在英國雖然注重調解的非強制性，但法院仍可對無理拒絕調解或不理會法庭調解建議的一方采用訴訟費用罰則，以激勵雙方在某些具有調解適宜性的案件中盡量選擇調解方式[8]。

無論是調解建議的制定，還是對調解程序的把控；無論是調解場域的布置，還是調解時間的安排；無論是調解人員的設置，還是調解協議的達成，其方方面面都體現了英國知識產權局對于調解制度的服務精神有著充分的理解和把握，充分尊重當事人的意愿，強調提供高效便捷的行政服務。這不同于中國現行的行政執法模式下的知識產權糾紛行政調解，更適合于知識產權爭議解決的高度專業性以及商業競爭層面的需求。

（三）韓國政府支持下的知識產權糾紛行政調解

韓國知識產權行政管理機關包括專利廳（專利、商標及新知識產權）、文化觀光部（版權）、信息通信部（計算機軟件）及其下設的各類審議調解委員會。其中，專利廳下設的布圖設計審議調停委員會主要是審議布圖設計權、獨占利用權和普通利用權等相關事項，調解法律保護權益等相關糾紛，其審議職能帶有咨詢性質，而調解職能具有糾紛仲裁機構的職能。著作權審議調停委員會

著作權審議調停委員會于2007年7月隨著新修訂的著作權法的施行而改稱為“著作權委員會”。是于1987年7月1日依據《著作權法》設立的法定委員會，隸屬韓國文化觀光部，是韓國對版權業務進行實質性管理的主要機構，主要職能為審議、登記版權以及調停版權有關糾紛。依據《計算機軟件保護法》設立的計算機軟件審議調解委員會

計算機軟件審議調解委員會后來改稱“軟件著作權委員會”，韓國現行《計算機程序保護法》第5章對其職能有專門規定：（1）軟件著作權保護，包括軟件著作權事務審議，軟件著作權爭端的調停、調解和仲裁以及軟件著作權鑒定；（2）促進軟件的合法使用，包括進行教育和宣傳、建立軟件著作權管理系統、設立軟件盜版報告中心；（3）軟件綜合管理，包括軟件登記、軟件源代碼托管、軟件信托管理；（4）法律和政策研討，包括進行調查研究、開展國際交流等。，是保護軟件知識產權的專門機構，隸屬于信息通信部

長期以來，韓國著作權保護由文化體育觀光部管轄，計算機程序保護則由信息通信部管轄。2008年信息通信部被并入新成立的知識經濟部，知識經濟部取代信息通信部主管軟件產業，但不再管計算機程序保護，軟件著作權保護的職能劃歸文化體育觀光部，該部成為同時管轄著作權和計算機程序保護的部門。，主要是審議計算機軟件著作權及與軟件相關的事項，調解計算機軟件相關糾紛。2002年，韓國信息通信部在韓國互聯網信息中心下設域名糾紛調解委員會，專門負責與國家互聯網域名（.kr）相關糾紛的調解。

在韓國，如果糾紛當事人利用知識產權調解制度，調解程序簡便，調解費用極其低廉且可免交，除商標、專利等無效、撤消判斷以外的知識產權糾紛都可申請調解，其中最突出的也最有成效的是著作權糾紛調解制度。“韓國模式”的特點是建立了政府支持下的著作權社會管理體制，尊重著作權的私權屬性和市場規律，同時又全面考慮到了著作權管理的特殊性以及亞洲發展中國家的法治文化。韓國采取下設半官方機構的方式將大量著作權行政管理事務下放，將行政調解交由韓國軟件著作權委員會和韓國著作權委員會這兩個機構具體負責。著作權糾紛調解可以保密，一旦調停成立，便具有與通過裁判達成的和解同等的效力；如調停內容未被履行，根據韓國大法院規定，委員會擁有自所在地法院取得強制執行函、無需再經裁判即可強制執行的權力。也就是說，雙方當事人一旦達成調解協議，權利義務關系就此確定，任何一方不得再行，其生效后，便具有和生效判決同樣的法律效力，可以作為強制執行的依據

韓國的《軟件產業振興法》規定的軟件事業糾紛調解委員會、《電子商務基本法》規定的電子商務糾紛調解委員會、《發明振興法》規定的產業財產權糾紛調解委員會等機構所進行的調解，在效力上等同于民法上的和解協議。。

雖然韓國知識產權調解制度具有鮮明的司法色彩，通過立法直接賦予行政調解協議以等同于司法調解的效力，使其產生類似司法裁判的法律效力，但這種調解既不像仲裁一樣要求選擇程序及準據法，也不像訴訟一樣公開進行，但在處理糾紛過程中要求盡可能吸納當事人的意見，因而具備了更多的服務性特征。

（四）中國臺灣地區比較成熟的著作權糾紛行政調解機制

中國臺灣地區較好地傳承了很多優秀的文化傳統，也十分倡導“和”文化，因此在糾紛處理中很重視調解，并在歷次知識產權相關的法律修訂及機構設置中陸續將行政調解機制引入到知識產權法律體系中。在著作權法領域，專門出臺了《著作權爭議調解辦法》《積體電路電路布局鑒定暨調解委員會設置辦法》《經濟部智慧財產局著作權審議及調解委員會組織規程》等，其中新修訂的《著作權法》第82條在主體方面、程序方面、效力方面、錯誤糾正方面都做了明確規定，內容系統全面，制度相對合理。根據該法相關規定，行政主管機關設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：（1）為教育目的利用他人已公開發表著作涉及的使用報酬率之審議；（2）著作權中介團體與利用人間對使用報酬爭議之調解；（3）著作權或制版權爭議之調解；（4）其他有關著作權審議及調解之咨詢。

在中國臺灣地區，著作權審議及調解委員會制作的調解書本身并沒有法律強制力，但可以通過專門的司法審核賦予知識產權糾紛行政調解書以法律效力。根據相關法律規定，調解書須由著作權審議及調解委員會在做出后7日內及時送至管轄法院，予以司法審核，否則將不具備強制執行力。由此可見，雖然說調解書是由行政機關主動送請法院審核，帶有類似中國大陸執法模式的痕跡，但這樣做的前提是充分尊重當事人雙方所為的程序處分意愿，促使已達成的調解協議盡快實現，為當事人提供更高效、便捷的服務。法院應盡快審核調解書，除有違反法令、公序良俗或不能強制執行者外，應由法官簽名并蓋法院印信，除抽存一份外，發還著作權主管機關送達當事人。調解經法院核定后，當事人就不得再對同一案件提訟，也不得向其他機關請求告訴或自訴。一旦民事調解獲得管轄法院的核定，該調解就與民事判決具有同一的確定力和執行力；經法院核定的刑事調解，以給付金錢或其他代替物或有價證券之一定數量為標的者，其調解書具有執行名義。此外，還規定了行政調解協議的司法救濟程序，即民事調解經法院核定后，有無效或得撤銷之原因者，當事人應于法院核定的調解書送達后30日內，向原核定法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴。由此，在一定程度上實現了著作權糾紛行政調解與司法程序的良性銜接，不過行政調解是否具有強制執行力仍有賴于公權力的作為及服務功能的發揮。

從WIPO仲裁與調解中心及英、韓、中國臺灣地區的知識產權糾紛行政調解實務中，不難發現各地的行政調解存在一種趨同化現象，更多地強調行政管理機關在知識產權糾紛處理過程中的服務傾向，管理機關能夠最大化地尊重當事人之間的自由協議，而非使用強制性的意志逼迫當事人雙方或向有主觀偏袒的一方妥協。而且，這種趨勢隨著服務理念的倡導，在世界各國越來越得到強化，這就要求我們必須對中國現有的知識產權糾紛行政調解制度進行新的審視和構建。

三、制度之維：一種基于建構論的應然設計

建構論（constructionism）是20世紀80年代以來興起的一種試圖超越現代主義和后現代思想的科學理念，尋求的是理解個人的和主體間的意義和動機，認為人能積極創造或主動建構社會世界，而社會是人類意圖的產物，是主觀見之于客觀的改造。從人類理性出發，行政服務模式下的知識產權糾紛調解機制會是怎樣的，應從哪些維度進行建構，筆者試從以下方面予以闡述。

（一）調解主體的居間性

知識產權糾紛行政{解是雙方當事人就知識產權引發的民事糾紛，提請知識產權行政主管機關予以解決，其不是采取壓制性的方式，而是在其職能范圍內采取服務性的方式，對當事人予以勸導、說服、調和，使其在共情性的平等交涉中予以互諒互釋，并達成一致協議的過程。從調解制度的主體結構看，調解制度有別于訴訟制度中的“等腰三角形”結構，更多的是一種線性結構，行政調解機關居于“關系線”的中間，線端為糾紛的雙方當事人。這種關系結構與訴訟主體結構的不同在于訴訟程序中法官是居于等腰三角形的頂端，以超然中立的態度進行居中裁判，力求做到不偏不倚，而調解程序中行政管理機關的調解員是融入到當事人的關系線之中，以居間調處的方式進行斡旋，通過教育疏導促成當事人各方自愿達成解紛方案。究其不同，這是由行政調解制度的本質屬性所決定的，有學者認為行政調解解決糾紛屬于行政機關在行使管理職能時的附帶行為，不是行政處分行為，本質上符合行政指導行為的特征和原則[9]。行政指導多為實現一定行政目的之行為，將行政調解定性為行政指導仍待商榷，但屬于廣義上的行政服務行為卻無疑義，正是這種服務性使得知識產權管理機關要轉變以前執法模式下的錯誤定位，將角色重新拉回到居間服務的地位，調解員既不能像法官一樣消極被動，又不能像執法員一樣強制主動，但應積極為當事人雙方提供解決糾紛的溝通機會與互動平臺。在知識產權糾紛行政調解過程中，調解員要從服務的角度幫助當事人澄清爭議事實，向當事人傳遞與糾紛有關的法律信息，界定并明晰雙方利益與觀點，用傾聽和化解的方式而非“逼人就范”的執法手段來軟化彼此的對立情緒，消解雙方分歧，引導其就糾紛解決方案進行協商，促使調解協議達成。

（二）調解范疇的相容性

一種糾紛解決機制的生命力，不僅體現在其程序設計的合理性，或具有與其他糾紛解決方式的差異性，能填補其他方式功能設計的空白外，還體現在其調整范疇的相容性，能吸納足夠量的各種爭議。目前，中國的知識產權糾紛涉及確權、侵權、許可、轉讓、出資、獎酬、異議、復審、無效等多種類型，但專利、商標、集成電路布圖設計、奧林匹克標志、動植物新品種等相關的法律法規僅就侵犯相應知識產權的賠償數額規定了調解，甚至在著作權領域尚無可以適用行政調解的明確法律規定。2010年修訂的《專利法實施細則》第85條對于可調解的5種專利糾紛予以列舉，包括專利權和專利申請權的權屬爭議、發明設計人的主體資格爭議、職務發明的獎酬爭議、臨時保護期間的許可費用爭議及其他爭議，其中第五款的表述彰顯了擴充性。這也反映了一種新的立法趨勢，說明調解的可適用空間正在擴張，因而應當合理地拓展知識產權糾紛行政調解的范圍。建議借鑒英國的區分模式，對適合行政調解的或不適合行政調解的案件進行類型化，然后給出服務性的建議指引，凡是當事人可合意處分的又不損害公共利益或第三人利益的，均可納入行政調解服務范圍之內。對于一般的知識產權民事糾紛原則上均可由知識產權行政管理機關調解處理，對于與知識產權授權審查、強制實施相關的糾紛則不宜進行行政調解，因為專利、商標等權利的取得、確認或強制許可關涉到申請人和公眾利益的平衡，不得通過私人處分造成對公眾利益的限制或侵害。

（三）調解程序的正當性

程序正當性可以說是知識產權糾紛行政調解的靈魂，是當事人選擇以行政調解方式處理爭議的吸引力之所在。正如彼得?斯坦和約翰?香德所言，不管實體規則是好還是壞，人們僅關心那些規則能否得到公平地實施，是否符合程序正義[10]。在知識產權行政調解程序中，最首要的是保障參與者在調解中法律地位和權利義務的對等性，并得到調解員的平等對待和對其自主意思的尊重。如果爭議雙方地位不平等，就不可能在相互妥協的基礎上達成合意，也不可能阻止公權力對私人處分的過度干涉，無法扭轉現行行政執法模式下“以勸壓調、以拖壓調、以罰壓調、以誘壓調”的不理想局面。形式的表象、窮究應歸結為程序本身的內核。從這一層面而言，自愿原則才是調解制度的基石，也是其正當性的源泉，由其衍生的可選擇性和處分性是要求形式公平的內在因素。知識產權糾紛行政調解要求經過雙方當事人同意才可啟動程序，且行政機關應充分尊重當事人的意思自治，在中立克制的立場上為兩造增進信息之傳達和溝通之便捷，不得強制調解、以權壓調、久拖不調或懸而未決。調解的魅力就在于它的靈活性和變通性，在于它的合意志性和合目的性，能以較少的強制實現化解糾紛的獨特張力，弱化法律的剛性，使爭議解決留有余地[11]。調解員應從總體上協調當事人的動意，避免相互的僵持，使知識產權權利人與侵權人之間難以調和的利益得到最大程度的平衡與滿足，使當事人之間原有的合作抑或良性的競爭關系得以維持。

（四）調解期待的可致性

人類社會中，任何一種制度都是合目的性的存在，這里的目的既可能指制度創設者的目的，即制度創設之后本身所具有的工具價值，也可能指制度參與者的目的，即參與者遵守、服從制度所帶來的目的的實現。在知識產權糾紛解決過程中，人們之所以選擇行政調解，最重要的決策因素說到底就是他們的調解期待能否滿足、能否達致。而能否實現當事人的調解目的，并非在于解決方案嚴格基于法律而形成，而在于當事人雙方對解決方案的認同。這是知識產權行政調解機制與知識產權審判機制的重大不同，也是知識產權行政調解與知識產權行政執法的重大差異。在由傳統的行政執法模式轉向現代的行政服務模式的過程中，當事人的自由意思越能保障，調解的功能越能最大化，價值越能實現，可接受度和認同度就越高[12]。在行政調解中，如果沿用行政執法模式的思維，違背當事人的意志強制調解，在相當多的場合將致使當事人選擇調解的目的落空，導致調解協議無法達成或難以履行。如果不規范原來行政執法模式下權力的濫用，不僅違背了行政調解服務行為的本質屬性，而且無法利用程序公正消解當事人的不滿，致使當事人對調解的公正性產生合理懷疑，影響調解的執行力和制度初衷。調解期待可致的前提是自愿，保障卻在于調解協議的效力確定。因此，通過司法程序確認知識產權糾紛行政調解協議，賦予其一定的強制執行力，不僅是必要的，也是當然的。只有通過司法確認程序或其他類似的程序，賦予具有確定性的給付內容[13]，保障行政調解協議的可執行性，才能使預期的調解目的實現，更好地維護社會秩序。

四、制度之立：一種范式轉換下的現實回應

社會范式（sociological paradigm）是不同階段社會構成和存在以及人的生存和存在的具體范式，該術語最早由美國科學史家T.S.庫恩在《科學革命的結構》（1962）一書中使用。隨著社會的發展，不同范式的更迭要求不同的社會治理，也就相應要求不同的法律制度。從制度供給來看，中國行政調解存在嚴重的供給不足[14]，行政服務模式下的知識產權糾紛調解制度的建立恰好是中國社會D型破除行政執法模式流弊的要求，是對建設服務性政府的某一側面的回應。要確立這一新的制度，需要從以下方面著重做好相應工作。

（一）理念更新：回歸行政服務定位

知識產權糾紛行政調解是知識產權行政管理機關根據糾紛當事人的要求，為其提供法律幫助或促成糾紛解決的行為，從某種意義上說，屬于行政機關在行使管理職能時的衍生行為，不是行政處分行為，更多的符合行政服務行為的本質和特征。在整個社會民主秩序的框架下，建設以公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府已成為全球趨勢，權力本位不再是主導原則，而代之以社會本位或公眾利益本位，政府權威的樹立和鞏固不再是來源于手中掌握的權力，而是在于政府具有滿足公眾現代化需求，提供公共產品和服務的能力。知識產權糾紛行政調解的強化，無疑契合當前世界各國紛紛倡導建設服務型政府的發展趨勢。

目前，中國的知識產權糾紛行政調解采取的還是傳統思路，沿用政府主導的行政執法模式，行政執法和行政調解的雙重身份決定了知識產權管理機關習慣于按照自己的意志行事，導致行政調解出現定位偏差，行政執法色彩較濃，調解期待不能實現。隨著社會轉型，以“命令―服從”關系運行的行政管制模式已經不能適應當前社會治理的現實需要，應調整為“服務―合作”關系運行的公共服務模式。由“壓制型政府”走向“服務型政府”，這是歷史發展的必然，也反映了國家治理理念的革新，為人民服務理應成為國家體制及其機構存續、運轉和發展的基本宗旨[15]。知識產權糾紛行政調解以當事人自愿接受為其產生預期效果的前提條件，是一種以理服人的軟性行政手段，這一過程本身就是促進對話和相互協商的進程。它的核心價值是通過當事人之間的博弈、對話，在合意的基礎上謀求雙方都樂于接受的調解結果。在現代行政服務的模式下，行政調解主體有必要回歸行政服務的定位，重塑行政服務的理念，以中間人的身份介入糾紛的處理，以達成共識性的解決方案為基本驅動，盡可能讓不同利益訴求的當事人在調解中有充分的發言，相互之間減少不必要的對抗而增加更多的對話與合作機會，引導雙方當事人在平等、自愿的調解氛圍中溝通，促使當事人在互利、共贏的基礎上實現妥協的正義。

（二）完善立法：健全行政調解規范

目前，中國知識產權糾紛行政調解缺乏頂層設計和統一構架，不同知識產權類型和子領域的有關規則良莠不齊，要么簡陋，要么缺失，要么不協調，規則的矛盾與沖突對發揮知識產權管理機關定紛止爭的功能較為不利。這反映在如下方面：其一，原本具有行政可調解性的案件并未納入立法范疇，導致知識產權糾紛行政調解的類型較少、范圍過窄。其二，行政調解主體沒有獨立的機構設置，沒有強制的法律約束，缺乏制度性的束縛，致使強制調解、忤逆調解、越權調解等現象時有發生。其三，行政調解沒有嚴格的程序性規則，規定既不統一也不系統，不能很好地維護調解程序的正當性。其四，行政調解的效力缺乏法律的保障，導致調解協議成為一紙空文，無法執行。

因此，有必要進一步完善立法，健全知識產權糾紛行政調解的制度規范，在《著作權法》《商標法》《專利法》等法律中，設置專門條款，對其原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等作出原則性規定。在行政法規、部門規章、司法解釋、地方政府規章等層面，進一步深化規定該制度的實體內容和程序規范，也可以專門制定《知識產權糾紛行政調解辦法》。建議重點予以立法規范的內容有：（1）程序的啟動：由當事人共同提出，一方提出調解申請，另一方同意調解的視為共同提出；（2）程序的展開：明確自愿和處分原則，當事人可自由選擇調解員、調解場所或時間，可自行擬定調解方案或作出非公平的讓步；明確保密和服務原則，調解機關只能在中立的立場上積極引導調解達成，為當事人提供政策法律、技術判斷等服務上的幫助；（3）程序的終結：調解成功的，制作行政調解書，并告知當事人可向有管轄權的法院申請司法確認，以獲得強制執行力；調解不成的，告知當事人可向人民法院。

（三）人才保障：加強專業人才培養

鑒于行政執法模式下調解機構與執法機構常常混同，導致知識產權糾紛行政調解的功能發生異化，正如棚獺孝雄所言：“在仔細觀察中，你不難發現實際的調解過程存在著很多決定性的因素，這些因素疊加在一起就會使‘強制性合意’成為可能。因為調解主體可能在具體爭議的處理中帶有自身的偏見或關涉其自身的利益，這時他就會為了一己之利迫使促成合意達成，以至于使其對當事人產生事實上的影響力。”[16]正因為存在這種現象，知識產權糾紛行政調解才有必要走專門化的道路，實現職業化的路徑選擇，通過設立獨立的機構，整合專業的調解人員，使其成為當事人信任的解紛渠道。

人是保障制度落實的軟層面中最核心的要素，調解員的素質直接決定了知識產權糾紛行政調解機制運行的有效性和健康性。既要從組織設置上著手，優化調解機構的資源配置，又要從人才培養上使力，儲備一支跨領域、高素質的人才隊伍，籌建一個多元化、高標準的調解專家庫。專家庫成員的組成不限于知識產權相關領域，還應包括技術類、評估類、信息類、經管類、商務類的人才，不限于行政部門，還應包括高校、中介、社團等企事業單位的專家。這種多元化的設置，能確保專家庫提供的調解具有相應的分工協作性、專業權威性、獨立服務性，推動行政調解向專門化和職業化的方向轉型。在調解員的篩選和培育上，除了考量法律知識的掌握情況外，還要特別注意溝通技能、調解技能的培訓，因為只有調解員善于提煉雙方當事人爭議的焦點，充分了解糾紛產生的背景，耐心傾聽當事人的表述，做到以當事人為導向，才能緩解當事人的對抗心理，獲得當事人對其專業性、權威性的認同，進而有效地解決知識產權糾紛。

（四）訴調銜接：建立審查救濟制度

構建“服務型政府”，就是希望在合法的基礎上充分發揮行政權力的積極能動性，為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。行政機關介入民事糾紛處理是現代行政的重要內容，但要充分發揮這項行政服務的效能，一方面有必要遏制行政權力的濫用，另一方面需有途徑確認行政調解的效力，避免行政服務資源的浪費。這就要求我們在知識產權糾紛行政調解的制度構建上參考韓國、中國臺灣地區等法域的做法與經驗，增設司法審查和救濟制度，通過司法機關的效力監督來減少強制調解發生的可能性，使非自愿達成的或損害公共利益及第三人利益的調解獲得司法救濟，有效實現行政調解與司法訴訟的程序銜接。

其一，要破解行政調解的定性問題，賦予行政調解協議相應的效力。知識產權糾紛行政調解作為一種行政服務行為，是為了促成雙方當事人達成調解而實施的勸導、告誡、建議，這種行為不同于行政執法，不具有強制力，也不產生行政法上的直接效果。但這種行為又有別于行政合同行為，因為行政合同可以直接產生民法和行政法上交叉的契約效果。行政調解協議類同于人民調解協議，只具有約束雙方當事人的民事合同性質，當事人基于此得請求民事之訴，而非請求行政之訴。

其二，要建立知識產權糾紛行政調解司法審查機制。如果一方當事人對行政調解不服或對行政調解協議反悔，那么他可以再行請求法院予以司法救濟，法院受理后會對其先進行形式審查，再對其調解達成的意思真實性和協議合法性審查，以判定其最終效力。如果管轄法院認為并無違反法律法規強制性規定的情形，也不存在損害第三人利益或違反善良風俗的情形，就可以裁定確認行政調解協議，否則裁定不予確認、撤銷或駁回申請，當事人可以直接提起民事訴訟或者要求重新作出調解。一旦調解協議經司法確認，那么該行政調解協議就被賦予了判決的等同效力，當事人得請求法院直接予以強制執行。通過司法確認機制，司法審查能確保行政調解的有效化和調解協議效力的穩定化，同時能防止行政調解解紛機制的虛置，減少行政調解協議可能存在的瑕疵和錯誤。

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一、指導思想和目標

1．指導思想：推行市容市政管理行政指導，要以黨的*精神為指針，深入貫徹落實科學發展觀，堅持執政為民，堅持以人為本，轉變管理方式，提高行政效能，增強執法親和力，改善執法環境，全面推進和諧城管建設。

2．工作目標：實現管理方式由粗放型向精細化轉變、由單一剛性向剛柔相濟轉變、由傳統行政管理向現代行政管理轉變，探索建立和諧共生的新型市容市政管理關系，積極推動“執法型城管”向“服務型城管”轉變，實現管理與發展、管理與服務、管理與維權、管理與執法的統一，促進經濟社會和諧發展。

二、工作原則

市容市政管理行政指導，是指市容市政管理機關在行政管理過程中，基于國家法律法規的規定、原則及立法精神和政策規定，立足市容市政管理職能，針對不同情況，適時靈活地采取指導、提示、勸阻、建議等非強制性方式，謀求行政管理相對人的同意或協助，引導其做出或不做出某種行為，以有效實現一定行政目的的行為。

推行行政指導工作應立足于“城管部門所能、社會民眾所愿、法律法規所許”，把握好“立足職能、全面導入、因事制宜、和諧管理”的基本要求，堅持以下五項原則：

1.合法性原則。市容市政管理部門應當在法定職責與職能范圍內實施行政指導，所實施的指導行為不應違背法律、法規、規章的精神和原則以及國家相關政策。

2.合理性原則。實施行政指導采取的方案、方式應與行政指導的目的具有必要的、合理的聯系，行政指導行為應基于正當、合理的考慮，內容應當適度，合乎情理，并且具備可行性和有效性。

3.公正公平公開原則。所實施的行政指導應當公正、規范，同一事項的行政指導不因相對人的身份、經濟狀況、社會地位的不同而給予不同的指導。實施的行政指導事項、形式等內容應當對行政管理相對人公開，以切實保障公民、法人和其他組織的知情權。

4.以人為本原則。實施的行政指導應當充分尊重行政管理相對人的自主選擇，通過說理，使行政管理相對人認同和自愿接受，達到預期的管理目的。不得強制或變相強制相對人接受行政指導，不得因相對人拒絕接受行政指導而對其采取不利措施。

5.效率原則。實施行政指導應當結合市容市政管理實際和特點，適時靈活地將行政指導與行政許可、行政強制、行政處罰等傳統方式統一于工作之中，用成本效益最大化的方式、方法，及時、有效地實施，以促進職能到位和提高執法效能。

三、主要內容

市容市政管理行政指導應貫穿于市容市政管理的全過程，行政指導人員要在事前、事中、事后，根據不同管理對象和管理行為，具體實施以下行政指導：

（一）審批服務行政引導。是指行政機關根據部門職能，在日常監管中主動為企業或個人服務，事前幫助、引導其規范自身行為，促進其合法經營、健康發展的建議和意見。

1.審批事項約見服務。申請人可以通過電話、互聯網向市容市政管理窗口咨詢有關審批事項。窗口工作人員在確定申請事項基本符合條件后，主動與申請人約定時間到現場勘察，當場向申請人提出修改意見，并將需要辦理的手續及材料以書面形式通知服務對象，盡量使申請人到窗口時一次審批完成。

2.審批事項提示。市容市政管理窗口對本窗口申辦事項涉及的后續手續及程序，以書面提示單形式，向服務對象就下一環節的審批進行提示，提供有關審批依據及流程，引導申請人做好事項審批，避免申請人利益受到損失。

3.攤點疏導管理。對道路實行分類管理，開辟疏導點，實行定點、定時統一管理；加強與工商、公安、衛生、街道等部門聯動，建立流動攤販入市疏導機制，引導行政管理相對人規范經營。

（二）整治事項行政提示。是指市容市政管理機關在開展重大市容環境綜合整治前，加大媒體宣傳力度，整治事項公告，并主動與相關部門、單位、商家、個人積極進行溝通、說服的行為。適用于道路景觀提升、街巷綜合整治、戶外廣告整治、市政設施維修、市區道路大修等綜合整治項目。

（三）執法事項行政提示。是指城管執法機關在執法事項發生前，按照“宣傳、服務、教育、管理、處罰”五步工作法要求，對行政管理相對人開展法規宣傳、實施貼心服務、進行說服教育、提示執法事項的制度。

1.法律法規宣傳提示。城管執法人員應當以口頭形式或書面形式積極向管理相對人宣傳法律、法規、規章和政策，引導當事人學法守法，規范行為。市容市政管理部門應當大力推進政務公開，加強工作，暢通溝通渠道，認真辦理群眾來信來電來訪，營造市民理解、支持、參與城管執法工作的輿論環境和良好氛圍。

2.違章高發時段教育提示。對某一違法行為或群眾舉報投訴高發時段到來前，城管執法人員以口頭或書面形式向行政管理相對人宣傳、解釋法律法規規章，提示、引導、督促其按照城市管理法律法規及政策要求履行義務。

3.審批事項事后提示。審批事項手續完成后，其事后管理由市容市政管理窗口以提示單形式，提前告知服務對象對審批事項應盡的城市管理法律義務，盡可能減少違法行為發生，達到有效防止和減少社會矛盾的效果。

（四）輕微問題行政警示。是指行政管理相對人違法行為輕微并能及時糾正時，城管執法人員告誡其糾正違法行為，并告知其應明確知曉的行為規范和要求，而不再對其進行行政處罰的制度。

1.口頭告誡。是針對行政管理相對人違法行為輕微并能夠即時改正的事項，執法人員應對其進行口頭告誡并做相應記錄（記錄應包括違法行為發生的時間、地點、違法事實、改正情況，并由行政管理相對人簽字確認）。

2.書面告誡。是針對行政管理相對人違法行為輕微但不能即時改正的事項，執法人員應當制作告誡書，督促其限期改正。行政管理相對人在改正違法行為后，應在告誡書上簽字，承諾今后不再實施同一違法行為。

（五）突出問題行政約見。是一種以約見形式，對行政管理相對人進行教育，以便更好地解決問題的制度。適用于行政管理相對人出現違反城市管理法律、法規、規章的違法行為，已被城管執法機關多次處以行政處罰，屢教不改的；違法行為造成嚴重后果或不良社會影響的；行政管理相對人對案件存在疑義而難以處理的。由城管執法機關書面約見行政管理相對人或其上級主管單位，要求其采取有效措施進行整改，避免違法行為再次發生。

（六）管理責任行政建議。是指屬于同一類型的行業普遍存在某類違法行為時，或因管理單位管理責任缺失造成某類違法行為時，由城管執法機關將違法行為人的違法事實、處理結果等情況抄告相關行業協會或管理單位，必要時由市容市政管理部門以建議函形式對違法行為人的主管單位提出管理建議和意見的制度。

（七）重大案件行政回訪。是指市容市政管理和行政執法機關對重大案件或多發案件進行事后回訪的制度。

1.重大案件回訪。對符合重大行政處罰備案條件的案件和行政機關認為進行事后回訪對規范、引導行政管理相對人遵守法律法規，避免再次發生違法行為有積極作用的案件，由城管執法管理部門負責回訪。

2.多發事件回訪。在市容市政管理部門職權管轄范圍內，對群眾反映強烈的事件、案件和在社會具有普遍影響的案件及群眾反復投訴的事件，在處理完畢后，由綜合協調或效能督察部門負責定期回訪，鞏固成果，防止問題回潮。

（八）典型問題行政披露。是指市容市政管理部門通過新聞媒體向社會和相關行政管理部門披露、公示嚴重影響城市市容環境秩序、造成嚴重后果、產生惡劣影響或行政管理相對人反復違反法律法規且拒絕整改或拒絕接受行政機關處罰的違法行為，通過提高社會監督力度促進當事人糾正違法行為的制度。

四、工作要求

1.統一思想，提高認識

推行行政指導工作，是全面落實科學發展觀，構建和諧社會的必然要求；是轉變執法理念、創新執法方式，不斷提高依法行政能力、服務人民群眾能力和服務城市建設管理能力的重要措施；是引導行政管理相對人主動維護市容環境秩序的有效途徑。要拋棄管理就是單純處罰、許可、收費的傳統觀念，樹立管理也要引導、執法先要服務的現代觀念。要按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《*市建設法治政府行動計劃》的要求，認真落實“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，充分認識行政指導的重要意義和具體內涵，積極發揮行政指導的作用。要力爭在短時間內，通過狠抓落實，建立起有效的行政指導工作機制，實現市容市政管理與城管行政執法模式由粗放、低效管理向精細、高效管理的轉變，由突擊、運動式管理向經常性、持續性管理的轉變，由事后被動管理向事前主動管理的轉變；實現市容市政管理水平與執法水平跨越式發展；實現執法績效與社會效益雙贏局面，進一步促進市容市政管理和執法機關自身建設，改善執法機關與行政管理相對人關系，不斷優化執法管理環境，提升市容市政管理部門形象。

2．加強領導，健全組織

各級領導班子要把行政指導工作作為系統性、全局性的創新工作，列入重要議事日程，認真組織實施。市市容市政管理局成立推行行政指導工作領導小組：

*

市市容市政管理局推行行政指導工作領導小組辦公室的具體工作由政策法規處負責組織實施。

領導小組主要負責制定工作方案和具體規則制度，審定行政指導項目，評估行政指導成果，監督行政指導行為；組織、協調、督促、指導各市（縣）、區局、市局各處室、直屬大隊開展行政指導工作。

各市（縣）、區局要相應成立推行行政指導工作領導小組，制定在本轄區推進行政指導的具體實施方案。該實施方案要以本意見為基礎，具有可操作性。

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【關鍵詞】公務員；公務員分類制度；公務員分類改革

一、我國公務員分類管理制度概述

（一）我國公務員分類管理制度的含義及特征

公務員分類制度是指將適合分類的各種職位，依工作性質、難易程度、責任輕重及所需人員任職資格條件予以職位類別和等級系列劃分的制度。

我國《公務員法》第14條規定“國家實行公務員職位分類制度。”職位分類的特點是以“事”為中心，以工作內容作為區分，強調專業需求和適才適所。主要體現為：

1. 職位設置以“事”為中心，對“事”不對人。職位分類制度只針對具體職位而非人員進行分類。因事設職，因職擇人，因事定級和因事給薪，職位不隨人走，同一職位不同時期不同的人擔任是主要特征。

2. 職位分類意味著職位數量具有限定性。職位設置建立在定職能、定機構、定編制的基礎上，職位數量以有效完成工作任務所需職位足底數額為限定標準，不得隨意增設、減少或者變更職位。

3. 職務與級別相對應，實現了不同職務與級別有效銜接。根據職位分類設置公務員職務和級別，職務與級別存在對應關系，針對同一級別不同職務，雖然工作性質和主要事務不同，但勞動報酬方面一般相同。

（二）我國建立公務員職位分類管理制度的分類原則

1. 兼顧原則。中國公務員分類制度兼顧“品位分類制”和“職位分類制”的優點。在現代社會經濟條件下，實行職位分類為主，應當兼顧吸收品位制的一些優點。此外，中國地域遼闊，上下之間和橫向之間的差別很大，公務員分類制度兼顧了全國地區之間的不平衡，兼顧中央行政機關和地方行政機關的差別。

2. 適用原則。中國公務員分類制度從中國公務員隊伍十分龐大、層次多、地域廣、縱橫差異大的實際出發，在考慮分類制度的科學性和先進性的同時，考慮了分類制度的適用性、操作性和簡便性。

3. 動態原則。中國公務員分類制度還處在暫行階段，隨著經濟、社會和國家形勢的發展，分類制度也會進行不斷調整，不斷完善，因而現行的分類制度是在保證科學性和先進性的前提下，盡可能在滿足需要的同時，為未來的改善、完善留下了足夠空間。

（三）我國建立公務員職位分類管理制度的意義

1. 選拔錄用更加合理。實行職位分類制度后，每個職位對工作性質、難易程度、責任大小及所需知識技能等方面做出明確規定，人事機關在選拔人才時根據職位說明書有針對性篩選所需人才，真正做到選賢任能，才盡其用。

2. 考核更客觀，約束性更強。考核必須堅持定性和定量相結合，職位分類正是通過對職位各項要求的分析而提供了一個科學考核標準，真正做到對公務員的有效監督和約束。

3. 培訓更具針對性，培訓效果更明顯。職位分類通過制定職位說明書，依照不同職位設置的具體情況確定公務員培訓具體內容，使培訓工作更具針對性、目的性，保障了公務員素質的提高。

4. 為實行合理的工資制度奠定了基礎。職位分類以工作責任輕重，難易程度等進行劃分，工資多少與工作難易、責任輕重掛鉤，根本上克服了工資分配上的平均主義，為合理確定公務員工資報酬提供了依據。

5. 提高了行政工作效率、確立了行政工作崗位責任制。職位分類制度將各機關的職責權限予以明確規定，每個職位之間界限明晰，擔任該職位的公務員必須嚴格遵循法定權限，履行法定職責，不僅提高了行政工作效率，而且保證了行政工作崗位責任制的確立。

二、山西省公務員職位分類管理制度存在的問題

（一）未能確立“政事分類”的分類方法

將公務員分為政務、業務兩類，在黨的十三大報告中就已經明確提出，由于某些原因，在《公務員法》中并未體現。“政事分類”只是一個管理體制的技術原則，不具有制度本質的意義。這一分類方式的缺失對職位分類制度產生了消極影響，直接體現為將一部份不適用職位分類的人員納人了對象范圍。由于未能確立“政事分類”，使公務員“官本位”思想濃厚，不能較好適應政府職能轉變，不利于服務型政府建設。

（二）職務分類的科學化程度不高

“職務”是原來干部人事制度中的概念，傳統的職位分類制度并不存在此概念，將“職務”引人我國公務員分類制度，是對以往干部人事制度的繼承。從法律條文的具體表述看，制度設計者的意圖在于將“職務”建立在“職位”的基礎上，即職位是職務、職責、職權的統一，意圖通過這種界定，提高人事管理的科學化程度。但具體運行中，職位與職務權重失衡，職務占據了主導。

（三）“職位設置”與“職位類別”的設置未能有效街接

《公務員法》第18條規定了公務員職位設置程序，第14條規定了公務員職位類別劃分。但此兩條規定并未實現有效對接，即未能在職位設置和職位類別劃分之間設定依照什么標準與程序進行有關職位分類。有職位而無分類。有類別區分卻不能以職位設置的角度進行限定，使我國公務員分類制度呈現“職位”與“分類”相脫節，“職位職務二元化”的特點。同時，《公務員法》規定了依照職位性質、特點和具體需要對公務員進行分類，但對于何種類別的職位在總職位所占比重、所適用領域未予規定，導致職位設置隨意性較強。

（四）非領導職務的設置未能發揮有效作用

對公務員進行領導職務與非領導職務的劃分，可以追溯到1993年的《國家公務員暫行條例》，當時設置非領導職務主要出于兩方面：一是鑒于當時的司、處、科級領導職數較多，減少領導職數。二是因領導職數有限，可以解決部分沒有承擔領導職務的公務員待遇問題。然而事與愿違，制度設計的初衷已經背離。由于領導職務有限，非領導職務公務員晉升渠道單一，處于非領導職務的公務員權力配置過小，導致行政機構“長官意志”橫行。同時，將公務員劃分為領導職務與非領導職務，無異于在所有公務員中設置了“兩個跑道”，大部分公務員熱衷于追求領導職務、但領導職位畢竟有限，擠不進領導職位的公務員，要不失去工作熱情，要不脫離公務員隊伍，難以吸引優秀人才。

（五）公務員職務設置沒有解決中央公務員與地方公務員的差異問題

中央與地方在公務員的職位要求、任職程序、責任大小、工作難易程度方面均有較大差異，西方發達國家對中央和地方公務員的差異都加以區分，但我國公務員分類制度全國“一盤棋”模式明顯，沒有反映出地方、部門的差異性、特殊性，未能有效銜接各級行政區域人員編制問題，構成地方行政體制改革的重大障礙。

三、山西省實行公務員分類改革的可行性對策

（一）推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度

當前干部人事管理強調職務較多，工資待遇等都與職務掛鉤。特別是在縣以下機關，受機構規格等限制，公務員職務晉升難、待遇偏低的矛盾更為突出。黨的十六大報告提出，完善干部職務和職級相結合的制度。黨的十七屆四中全會要求，建立健全干部職務與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤。《決定》明確提出，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。目前，有關部門對建立公務員職務與職級并行制度進行了深入研究，擬訂了具體辦法。總的考慮是，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立依據級別和任職年限等條件晉升職級的制度，實行職級與待遇掛鉤，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用，實現職務與職級并行。職務與職級的主要區別：職務主要體現工作能力和職責大小，通過職數控制和管理，與政治、工作和生活各項待遇掛鉤；職級主要體現年功和資歷，通過設置任職年限和級別條件控制和管理，與生活待遇掛鉤。這項制度經中央批準正在縣以下機關開展試點。要在試點的基礎上加以完善和推廣。

（二）加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度

公務員法規定，按照公務員職位的性質、特點和管理需要，將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。近年來，中央有關部門在公安、國家安全、稅務、工商、質檢等機關開展了專業技術類和行政執法類公務員管理試點。要在總結試點經驗基礎上，抓緊制定專業技術類、行政執法類公務員管理辦法。一是科學劃分職位范圍。將機關中單純從事專業技術工作、為機關履行職責提供專業技術支持和服務的公務員，如法醫、刑事技術鑒定等人員，劃為專業技術類公務員進行管理。將行政機關中依照法律、法規對行政執法相對人直接開展征收、稽查、強制、處罰等的一線執法人員，劃為行政執法類公務員進行管理。要適應機關工作對專業化要求越來越高的實際，適當拓寬專業技術類職位設置范圍，如宏觀經濟部門要有經濟學方面的專家，環保部門要有環保方面的專家，衛生計生部門要有醫保計生方面的專家。二是建立符合專業技術和行政執法類職位特點的管理制度。專業技術類公務員，重點是建立符合專業性人才成長規律的吸引、培養、選拔、評價、使用制度，解決機關急需的專業人才引不進、管不好、留不住的問題。行政執法類公務員，重點是通過精細化管理提高執法效能和公共服務水平。三是完善聘任人員管理制度。著眼于為機關少量專業性較強的職位和輔職位提供更為開放靈活、便捷的用人方式，完善職位聘任配套制度，創新聘任合同管理，有的可以不走公務員序列。

（三）完善基層公務員錄用制度

做好基層公務員錄用工作，有利于提高公務員隊伍整體素質，改善公務員隊伍來源結構。近年來，有關部門采取措施鼓勵縣鄉機關吸引優秀應屆畢業生報考，加大從優秀村干部和大學生村官等服務基層項目人員中定向招錄基層公務員的力度等，取得較好成效。但目前在基層特別是艱苦邊遠地區仍存在部分職位招人難問題，一些優秀村干部、優秀工人農民等生產一線人員，由于文化層次較低，很難通過考試脫穎而出進入公務員隊伍。因此，要完善基層公務員錄用制度，在艱苦邊遠地區適當降低進入門檻。在堅持“凡進必考”基礎上，可采取適當降低報考學歷、專業要求，探索多樣化考試方式，拿出一定數量職位面向特定群體招考等。

參考文獻

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非法營運一直是社會秩序管理中難以根治的問題。這一在正規制度邊緣游走的群體，給社會秩序的穩定帶來極大的影響，不僅關系到客運市場運行的平穩以及社會治安的維護，還牽扯到法律關系界定、侵權賠償以及行政執法相關的一系列法律問題。政府職能轉型時期，如何有效靈活地應對社會管理之棘手問題，是對政府執法智慧的有力考驗。常言道，“疏”優于“堵”，但是如何有效疏導，改變一味處罰帶來的治標不治本；如何貫徹比例原則，以最小的行政成本達到最優的行政效率；如何實現依法行政，遵循正當法律程序實現行政目標，這是我們解決非法營運現象的理論起點。一、長期存在且難以撼動的非法營運現象分析

縱觀現實，非法營運的問題早已不是新鮮話題，它是行政管理中的棘手問題。非法營運，即沒有依法取得營運權而實施了營運行為，未按規定領取有關主管部門核發的營運證件和超越核定范圍進行經營。①時下，城市非法營運的現象著實嚴重且屢禁不止，成為困擾各地交通運輸管理部門的難題。

非法營運現象的長期存在，原因在于：

首先，由于出租車的運營有其特殊的審批運作模式，而且相對復雜繁瑣，所以，“黑車”以求繞過這些審批手續和環節來達到贏利目的；其次，“黑車”成本低，車主能夠自主調控價格以滿足乘車人的需求；再次，城市的公共交通資源匱乏，為“黑車”的泛濫提供了溫床。最后，部分地區對非法營運的不重視，使得“黑車”為所欲為。

綜上所述，非法營運正是因為以上種種原因而能夠“長盛不衰”。相關行政部門也正是因為這樣而加大力度打擊和處罰這一不法現象，維護社會秩序的穩定，保護公民合法的人身財產安全。

二、加大行政執法力度，徹底打擊黑車的原因

“黑車”的危害主要表現在以下幾個方面：

首先，“黑車”車主未經過正規培訓，上崗缺乏指導性，在進行營業活動時存在很大的隨意性。正是由于缺乏相關的規定規制，從而導致“黑車”在運營過程中產生很多不可避免的問題。“黑車”車主的素質也參差不齊，所以經常會與乘客出現各種糾紛與沖突，在一定程度上甚至會上升到犯罪。

其次，“黑車”的本身車輛狀況也不盡如人意，因為沒有經過相關部門審批和監測，所以“黑車”車主任意選用各類車型，甚至報廢車輛也會上路載客，大量的安全隱患便不言而喻了，嚴重危害市民的生命健康安全。

然后，正規出租車的利益受到沖擊，嚴重違反了社會公平原則。因為，出租車市場的準入機制就相對嚴苛復雜，正規出租車在成本上明顯比“黑車”投入的大，而“黑車”又利用自身的優勢搶占正規出租車的市場，這就造成了投入與產出的明顯不對等，從而嚴重損害正規出租車的合法利益。另一方面，正規出租車又承擔著不斷上漲的車份錢、油錢等運營成本，其利益受到了相當大的沖擊。②

而且，從“黑車”車主自身的角度來看，因為缺乏有力的制度規范以及行業支持，導致“黑車”車主的利益也無法得到充分保障，一旦合法權益受到損害時，賠償與救濟也存在著局限性。

最后，“黑車”在道路、商業區、居民區以及學校附近“聚居”，嚴重影響市民生活工作環境的安寧，強拉乘客，欺詐乘客的風氣盛行，嚴重損害公民的合法權益。三、行政執法投入與打擊成效不成正比的法學原因分析

為加強對出租車市場的監管，切實維護出租車經營者和人民群眾的合法權益，公安部、交通運輸部曾在全國開展集中打擊“黑車”等非法營運的專項治理活動。③

這種嚴打只是形式主義，在特定的時間，特定的地點，重拳出擊，也只有一時的功效，這陣狂風暴雨之后，“黑車”又會如雨后春筍般蓬勃發展。缺乏相關行政法律法規的具體辦法管理，沒有長效機制，

轉貼于

難以保證正常的交通運輸秩序。

查處“黑車”過程中還存在取證困難的問題。依法嚴肅查處“黑車”是政府相關執法部門應盡職責，但是，執法過程應當體現以人為本，讓社會公眾感受到法治、接受法治，是進一步維護人民利益的過程，同樣也是體現執政為民的過程，必須體現社會誠信、公平以及正義。但是，有關部門在取證手段上的使用不當，明顯違反法律，是對公權力的濫用，是對依法行政的摒棄，是對正當程序原則的褻瀆，直接影響整個社會秩序的穩定和健康運行。

民眾對例如“釣魚執法”這樣荒唐的執法取證行為持否定態度，因為這從另一個層面上就限制了公民行為的合法自主性，行政權力的濫用使得整個社會環境陷入了明顯的不安之中。因此，政府部門將自己陷入兩難的境地，對于非法營運現象的處理，若是管理不力，放任不作為，則合法經營者的利益無法得到有效保障，且各種社會問題，潛在的交通安全隱患以及正常營運秩序的擾亂等層出不窮；然而痛下決心徹底懲治“黑車”，卻找不到合理有效地措施，反而過猶不及，采取非法的取證手段，造成了更大的社會混亂。

曾有人提出，對打擊“黑車”工作造成制約的原因還有一個方面就是，交通法規的層次低，執法手段又軟，交通部部令中只有警告和罰款兩種行政處罰方式，而地方條例在處罰量化方面又不夠明確，從而影響到查處力度。④

但隨著實踐的發展，對于黑車的懲治，目前不僅增強了行政處罰力度，而且還上升到了刑事制裁的層面。政府部門正在努力彌補法律法規具體規范上的缺失。然而，效果并非料想，上有政策，下有對策，執行與否還是一個問題。而且法律法規只在法律責任上作出具體規定，但是對于處罰程序，性質界定等重要方面卻存在空白。在車站、醫院、重要路段等“黑車”的身影仍舊頻繁出現，一些薄弱偏僻地方，“黑車”更是成為出行的唯一交通工具。另一個方面而言，光知道事后懲治，而不從問題根源出發，只能使得行政執法活動進行的極為被動。

黑車的存在，完全基于其根深蒂固的市場。“黑車”在相關部門的打擊下依然頑強地生長著，其市場特征非常明顯。“黑車”的供給是隨著市場空間(主要是地域空間)的產生而不斷增加，多具有塊塊特征，填補正規交通工具在時間和空間上覆蓋的“空缺點”，這一空缺點正是“黑車”的“生存點”。讓“黑車”消失幾乎是不可能的事情。而在這些塊塊市場內，各“黑車”之間在競爭中早就形成自己的秩序和生態環境。⑤

四、控制和解決非法營運的有效方法

政府部門一直以來不遺余力的堅持“疏堵結合、標本兼治、綜合治理、依法監管”的原則，加大對“黑車”等非法營運的打擊力度，改善營運環境，保障從業人員和廣大人民群眾的合法權益，建立健全長效機制，促進出租車業和公共交通健康發展。⑥

但是，雖然一直極為重視打擊“黑車”，但是社會效應不明顯，成本遠遠高于收效。黑車的存在，特別是人們對這種反制度現象的同情，體現的是一種可以稱之為“反制度式抗爭”的行為模式。當一種反制度式抗爭獲得社會相當同情，而這種同情又是源于體制本身的不公正或弊端的時候，對這種反制度行為的治理將會愈發困難，甚至可能演變為一種使事態不斷惡化的邏輯。⑦轉貼于

 第一、我們需要客觀的看待“黑車”存在這一現象。我們應當從根源入手，“黑車”的存在有其市場性，比如在公共交通設施無法覆蓋的地區，其充當著重要甚至唯一的交通工具，公眾依賴這種邊緣化的交通模式，但是“黑車”仍舊不為主流思想的肯定，因為它是對社會公共安全以及公民的人身財產安全的潛在威脅。但是不能僅將注意力放在事后的制裁與處罰之上，應當事先預防，從根源上預防“黑車”的出現。嚴格車輛年檢以及相關管理的制度，淘汰所有報廢車輛，加強對于駕駛員技能與交規的考查；注重對于原有“黑車”聚集地的巡邏檢查；普及公共交通運營網的覆蓋面積，避免盲點和空缺；支持受“黑車”侵害而造成損失的公民之舉報，并保障救濟。

第二、從行政法原理角度探討，公共行政本身也是具有局限性的，公共行政講求效益，但是這一效益的實現恰似一個拋物曲線，存在一個最高點，一旦超過這個臨界點，反倒降低公共行政的效率，所以不能無限制地加大公共行政的力度，這樣不科學的行為會導致呈現負效應。同樣比例原則也指出如果采取的措施的成本要遠遠高于效能的收益，就應當放棄這種干預，應當尋求最佳方案，能夠平衡各方利益，保證成本與收益之間合理對稱。政府應當正確定位，工作理念逐步向服務型轉變，從宏觀上對大局進行把握，對出租車的市場準入以及客運方面進行統籌規劃，逐步完善交通運輸行政許可制度，建立健全周到便捷的公共運輸體系，以此壓縮非法營運的存在空間。

第三、制定行之有效的法律法規，對于非法營運和黑車性質的鑒定，以及處罰方式、法律責任作出明確規定，使得在具體行政執法過程中有法可依。應當認識到立法是一個形式上的制約手段，但是在實踐中，查處黑車往往為了指標和政績，缺乏相應的長效機制。因此，在整治非法營運中，應當避免重復的人力物力的投入，依據相關的法律法規規定，對于行政權力的行使以及證據的取得需要形成一套科學的機制。

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【關鍵詞】高速公路；路政職能；職能轉變

一、高速公路路政職能

高速公路路政管理是社會化管理鏈中的一環，其主要職能就是充分發揮高速公路這一社會資源的優勢，為社會發展服務。高速公路路政管理，具有以下特征：高速公路路政管理的主體是交通主管部門和高速公路管理機構，高速公路路政管理的主體是交通主管部門和高速公路管理機構，其他任何機關、組織都無權進行路政管理。高速公路路政管理是一種國家行政管理活動，它不是一般的社會管理活動，以國家的名義進行管理，體現了國家的意志，因此高速路政管理權是由國家賦予行使的。

二、高速公路路政職能轉變的必要性

隨著社會經濟的全面發展，全面建設小康社會步伐的不斷加快，群眾從“有路行”逐漸向“行好路”轉變，這就對高速公路路政管理工作提出了更新更高的要求和期待。主要體現在四個方面：一是對高速公路路政管理工作嚴格、公正、文明執法提出了新要求新期待，不僅要求我們嚴格執法、公正執法，還要求我們文明執法、高效執法、廉政執法；二是對高速公路路政管理工作的服務水平提出了新要求、新期待，不僅要求我們嚴格管理，還要求我們熱誠服務，誠信服務；三是對高速公路安全出行提出了新要求、新期待，不僅要求我們有管理行為，還要取得實效，創造安全、暢通、有序的道路通行環境；四是對路政隊伍建設提出了新要求新期待，不僅要有過硬的業務素質，還要有為民服務的公仆意識。面對人民群眾的新要求新期待，我們理應緊緊抓住人民群眾所關注的暢通、安全、執法和服務等民生問題，以人民群眾的新要求新期待為努力方向，以人民群眾的滿意為根本標準，著力營造安全、暢通、文明、和諧的高速公路通行環境。

三、高速公路路政職能轉變的基本思路

轉型發展是對原有發展的揚棄，是一個整合、提升、深化、創新的過程，是更好更快的發展。具體到高速公路路政管理工作，就是要努力提升路政隊伍的綜合執法能力、科技應用能力、公共服務能力和應急處置能力，著力推動“四個轉變”：一是轉變行政職能，由公共管理型向公共服務型轉變，在切實履行公共管理職責的同時，為社會公眾創造更多、品質更高的公共服務；二是轉變執法理念，由單純行政執法向行業監管轉變，由路政案件的事后被動執法向事前主動預防轉變，由純粹的高速公路行政執法向綜合治理轉變，實現社會效益和社會價值的最大化；三是轉變執法方式，由粗放型執法向精細化、規范化執法轉變；四是轉變管理手段，實現由人工傳統方式向科技創新方式轉變，大力創新和推廣使用先進技術和裝備，全面提升監測預警能力、科學決策能力、指揮調度能力和應急處置能力。

四、高速公路路政職能轉變的對策和建議

1.解放思想，樹立科學的執法理念。要正確認識和分析當今高速公路路政管理工作面臨的新形勢和新任務，結合自身隊伍建設實際，通過形勢教育、責任教育，解放干部職工思想，解開轉型發展的思想束縛，提高轉型發展的緊迫感和歷史責任感，增強抓轉型發展的自覺性、主動性和堅定性。大力倡導管理就是服務的理念，培育和弘揚公路文化。通過深入學習實踐科學發展觀，開展深化作風建設年和文明執法主題教育活動，全面落實“三服務”，著力構建“和諧路政”，采取人性化的舉措取得管理對象的認同和配合，充分滿足人民群眾對高速公路路政管理工作的合理訴求。建立和推行服務承諾制、首問負責制、一次告知制、聯合審批制、過錯追究制等執法、便民服務機制，引導和督促執法人員端正執法理念，規范服務行為。

2.切實加強行業管理，全面履行行政職責。法律法規對公路的保護日益增強，履行和運用現有法律法規是高速公路路政管理部門履行職責的直接反映，但由于固有的做法和經驗的沿襲傳承，高速公路路政管理部門對高速公路的保護集中在處理路損案件、建筑控制區管理等傳統工作內容上，高速公路線路、通行、應急搶險、涉路養護施工等領域尚未形成系統、有效的實踐經驗和做法。目前，各地高速公路路政管理部門往往以路損案件為主要業務，大部分資源投入此項工作，我們可以由現在的“運動員”轉變為“裁判員”，突出平等民事主體的自治意識，減少行政干預；同時以維護收費秩序為例，高速路政部門不應只在收費通道擁堵時，指派隊員疏導交通，維護秩序，更應從宏觀上調查掌握收費站車流量情況，檢查車道設置是否符合相關技術標準等因素，督促業主單位予以整改落實，從而從根本上維護收費秩序。違法超限運輸治理方面，今年7月1日起實施的《公路安全保護條例》加大了治超工作力度，高速公路路政管理部門應從建立治超工作長效機制入手，持續開展專項整治行動，繼續保持打擊超限運輸的高壓態勢，進一步鞏固嚴打超限超載“一號行動”治理成果。涉路養護施工方面，高速公路線路長，技術標準高，養護施工頻繁，施工活動一旦處于無序狀態，對交通安全影響非常大。

3.改進管理方式，實施預防性管理。開展預防性管理工作，一是必須加強路政管理機構執法隊伍建設，提高隊伍素質，轉變工作機制，增強執法為民意識，規范執法行為，提高執法和服務水平；二是要從思想上重視事前管理，強化路政巡查，加大路政宣傳力度，大力宣傳高速公路給沿線經濟發展帶來的效益，宣傳有關路政法律法規，增強沿線政府部門、鄉鎮（村）、企業和群眾的公路法治意識，爭取他們的理解和支持，達成共識，形成遵紀守法，愛路護路的良好氛圍，為進一步做好路政管理工作打下堅實的輿論基礎；三是自上而下建立科學全面的群管群防群治的預防體系，齊頭并舉，共同管理。

4.加強執法規范化建設。執法規范執法是指高速公路路政管理部門在執法活動中，嚴格按照法定程序進行執法，通過程序規則、制度設計來保證執法行為的正當性與合法性。執法規范化建設是一個長期、漸進的系統工程，我們認為主要應從以下幾方面開展工作：一是切實轉變執法觀念，端正執法思想，堅持依法辦案，文明執法；二是規范執法程序。加強執法教育，完善執法制度，落實執法考評，強化執法監督，解決執法突出問題，制定明確、嚴密、標準和具有可操作性的工作程序規范，使隊員開展執法執勤活動有章可循，減少工作中的隨意性；三是強化證據意識、程序意識、訴訟意識和人權意識，規范執法，取信于民；四是從制度管理、組織機構、教育訓練和內務管理等多方面加強規范化建設。

總之，鞏固“迎國檢”成果，推進高速公路路政管理工作轉型發展，是一項艱巨的任務也是一項新的課題，需要我們繼續積極探索、不斷總結、大膽創新、逐步完善，才能走出一條符合自身實際的轉型發展之路。

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