導語：如何才能寫好一篇城管執法中的行政執法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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行政處罰案件群眾公議是指在行政處罰主體做出某項行政處罰決定前，行政處罰主體需將案件材料及其處罰意見提交給群眾公議團，要求群眾公議團要聽取執法機關辦案者解讀案件處罰說明或者根據需要聽取行政相對人對案件處理的意見之后，對處罰案件商討并形成公議意見，此項意見將作為行政執法機關處罰案件的重要依據。

行政處罰案件群眾公議基本程序分以下三部分：首先判斷行政處罰案件是否適用于群眾公議制度;其次為符合群眾公議制度的行政處罰案件選定案件公議員、舉行群眾公議會議，案件公議員對該案件做出群眾公議意見;最后行政處罰實施主體結合群眾公議意見做出行政處罰決定。群眾公議會議召開時，行政處罰實施主體應當向群眾公議成員通報案件相關情況，對案件事實情況，適用法律和自由裁量標準進行解釋和說明，提出初步的行政處理意見，并接受公議成員的問詢;行政處罰相對人參加公議會議的，可以就案件事實進行陳述。群眾公議會議過程中，行政處罰實施主體應當向公議團成員提交包括立案呈批表、現場勘察筆錄、詢調筆錄、處罰審批表、告知書、當事人陳述申辯材料、現場取證照片等在內的案件卷宗材料。

1 行政處罰案件群眾公議制度在城管工作中的作用

1.1 提高城管行政處罰的公正性

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第一款規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則”。公議制度運用到行政處罰中是對行政自由裁量權進行限制的一次制度創新，使行政權力在陽光下公開透明地運行，把行政處罰自由裁量權壓縮到最小甚至沒有，讓整個案件執行過程真正在群眾的“眼皮”底下進行，這樣的處罰才能更加公正、公平。

1.2 改善城管行政執法的環境

行政處罰公議制度擴大了行政處罰中群眾的參與性，使群眾更加全面地認識城管工作，更加清楚地了解城管執法，更加直觀地明晰城管處罰的過程。由于當今社會信息過于繁雜，任何新聞報道、媒體宣傳、網絡描述也比不了群眾口口相傳的可信度。 1.3 增強城管隊員的執法能力

行政處罰群眾公議制度使城管執法人員直接面對公議團成員的質詢，而且這些成員很可能還是法律方面的專家。如果案本文由收集整理件的處理決定與群眾公議意見有分歧，城管執法人員要在10個工作日內向群眾公議團成員書面說明，并要將最終處理決定報市政府法制辦備案。這就要求我們執法人員工作中更加認真、仔細，調動了大家的學習相關政治理論和政策法規知識的主動性和能動性。

1.4 完善城管處罰的監督機制

行政處罰群眾公議制度就是一種政府權力的社會約束，對行政機關的行政權進行控制和監督。它不僅可以提高行政決定的質量，而且可以增強政府的公信力，贏得公眾對政府的理解與支持。群眾公議團成員來自人民，他們的加入增強了對公共利益的評判基礎，打破了行政機關對行政決定的壟斷裁判，為實現公共利益與個體的平衡提供了新的途徑。

2 城管工作中行政處罰案件群眾公議制度存在問題的解決途徑

2.1 加強案件篩選工作

城管是根據行政處罰相對集中原則成立的管理城市的部門。它所涉及和管理的內容比較多、比較雜，違法程度不嚴重。如果這些細微的行政處罰都進行公議，那將浪費許多人力與物力，大大降低城管執法效率，產生的效果也是比較有限的。另外一些應當公議而沒有公議或者難以通過公議不愿參加公議的案件會降低公議制度的成效，損害政府的形象與公信力。所以選取一些具代表性的、具爭議性的以及處罰比較重的案件來公議，這樣既充分發揮了群眾公議制度的作用也降低了城管執法的成本。

2.2 增強公議團成員的公議水平

群眾公議團成員的法律素養與知識水平參差不齊，職業背景、生活閱歷也不盡相同，所以他們可能對于同一案件會基于不同自身條件形成大相徑庭的意見。這不僅背離了依法行政的精神，也會導致同案不同判的情形出現。在這種背景下，群眾公議團成員的公議水平必須要得到增強。首先，需要提高其成員的法律素養，保證最終的行政處罰決定符合依法行政的原則。其次，對公議團成員的培訓應注重行政慣例和行政判例的傳達，即行政機關將公正、合理、實效的案例傳達給公議團成員，為其提供良好的處理范例。再次，通過制定、細化行政裁量基準使公議團成員在評議處罰案件時有規律可循。

2.3 引進行政處罰相對人陳述和申辯的程序

行政處罰公議程序的核心既是為公開、監督行政處罰的過程與結果，更是為保障被處罰相對人的合法權益。處罰相對人作為監督處罰裁量權的關鍵角色，應當在公議過程中出現并陳述意見。行政處罰相對人的陳述和申辯應當納入到行政處罰群眾公議程序中。一方面，行政相對人的陳述和辯論可以保證公議團的意見充分考慮行政主體行政相對人雙方的意見和利益，防止制度流于形式，成為行政處罰主體單方的“走秀”行為。另一方面，也可以增強行政相對人對于行政處罰決定的接受程度，提升行政行為的可信性，降低提起行政訴訟和行政復議的可能性，從而間接提高行政執法的效率。

篇2

關鍵詞：官吏瀆職罪 以律治吏 春秋戰國 法律制度

“大不率大戛，矧惟外庶子訓人？惟厥正人，越小臣諸節。乃別播敷，造民大譽，弗念弗庸，瘝厥君，時乃引惡，惟聯憝已。汝乃其速由茲義率殺。”

——周公

公元前8世紀到公元前2世紀，是中國社會劇烈變革的時代，其結果是完成了中國社會政治制度從封建到帝國的中央集權型官僚制的重大轉型3。與此相適應，中國傳統法律也經歷了重大變革，其最主要的成果是完成了由治民為中心到治吏為中心的轉化，并最終形成了中國傳統法律區別于世界其他各主要法律傳統的最基本的特征：“明主治吏不治民”。

在舊的分封制度下，政府官職由封地領主及各貴族血親集團成員充任。這種統治集團內部的世襲制度后來由新興的文官制度所取代。在新制度下，官吏按能力選拔，并由中央任命，官職因而不再世襲。這樣，在西周形成的調整貴族行為的規范——禮，已不能滿足新形勢下控制官吏的需要。于是，禮的規范被補充，并最終被一個為控制政府的行政管理和監督官吏行為而特別設計的復雜的法律制度所取代。在這一發展演變過程中懲治官吏瀆職罪的法律制度應運而生，并構成了這一時期立法成果的主體。

這一時期懲治官吏瀆職罪法律的發展分為兩個階段：貴族時期，公元前16世紀到公元前8世紀，以一套在統治者之間世代傳襲的法律為特征；轉型期，公元前8世紀至公元前3世紀，此間政治、經濟、社會及技術等力量的綜合作用帶來了立法的加速發展。在周朝的最后300年中，這種加速發展的進程尤為顯著。本文旨在討論上述各歷史時期官吏瀆職罪法律的發展演變，揭示中國傳統法律“明主治吏不治民”特征的緣起。

一、貴族時期：商（公元前16世紀～公元前11世紀）與西周（公元前11世紀～公元前8世紀）

這些早期的王朝所適用的法律，由于留存資料的殘缺，我們很難細究。作為現存最早文字記載的商朝甲骨文，限于其特殊的性質，并沒有涉及法律制度，故金文和《尚書》是中國今天已知的最古老的揭示法律信息的文獻。在商和周的金文以及《尚書》中則可以清楚地看出，商朝法律為周所沿用。

《尚書》中與形成于這一時期的法有密切關系的記載見于《康誥》、《酒誥》、《梓材》、《召誥》、《呂刑》等篇。這些者是周朝早期的天子對臣民，包括王子、大臣及庶人等所作的訓誡，表達了約公元前10世紀周早期時法的理念。它們為現代研究者提供了有關這個遙遠時代珍貴的法律信息，特別是關于官吏瀆職罪制度與理念。

《尚書?康誥》中有現存最早的討論司法的記載，它是年輕的王子被封為衛國國君時周朝開國君主武王之弟周公對康叔的訓令。他告誡王子應如何在自己的疆域內管理司法。下文中周公的訓誡清楚地顯示出這一時期中國法律制度發展的一個顯著特征——對官吏的嚴格及官吏瀆職罪的嚴厲：

“大率不戛，矧惟外庶子訓人？惟厥正人，越小臣諸節。乃別播敷，造民大譽，弗念弗庸，瘝厥君，時乃引惡，惟聯憝已。汝乃其速由茲義率殺。”

這里我們可以看到，周公告訴王子用死刑懲罰犯有瀆職罪的官吏。此印象在《康誥》中的另一處文字中得以進一步印證。當講到王子職責時，周公指出：

“汝陳時臬事，罰蔽殷彝，用其義刑義殺。”這樣我們有理由認為，這種官吏瀆職罪的規定，應包含在一個固定的法律模式中，很可能已存在于商朝的法律中，并傳到周朝。

除了以上提到的一般的瀆職罪外，看來還形成了對履行特殊職責的官吏的某些特殊規則。《呂刑》是穆王（在位時間：公元前1001年至公元前947年）關于刑罰和法律適用等問題的指示，以下是法官瀆職罪的規則：“五過之疵，惟官，惟反，惟內，惟貨，惟來，其罪惟均，其審克之”。

這實際上是著名的法官瀆職反坐原則（reciprocal principle）的雛形，這一原則被以后的歷代王朝所沿用。本篇中的其他內容進一步解釋了為什么法官接受賄賂被認為是極嚴重的犯罪，因為它敗壞政府以至觸犯上天。

《尚書》中還有許多記載表明當時對犯有瀆職罪的官吏實施了嚴厲的刑罰，甚至包括侮辱刑。當然，對這些篇目成書的時間尚有爭議，其內容的可靠性也迄無定論。此類記載也見諸于《周禮》和《禮記》。

《周禮》中對政府體制的徹底烏托邦式的描述，無疑在實際上更多地反映了中國早期儒家對待官吏瀆職罪的觀念，即使在《周禮》中，對官吏的態度也是模棱兩可的。官吏在享有很多實體上和程序上的特權的同時，《周禮》也不否認對他們施用刑罰，甚至最嚴厲的刑罰。

這種模棱兩可的態度也是《禮記》對待官吏態度的一個基調。在《王制》篇中，我們可以看到對司法程序細密而理想化的描述：審訊貴族和官吏的法律程序井井有條，而國君只有在審核有爵位的人是否享有減輕刑罰的特權后才對其加以處罰。《禮記》也同樣主張對官吏可適用最嚴厲的刑罰。

堯、舜、禹、湯、文王、武王以及周公被公認是儒家的代表人物，而在儒家的傳說中，堯和舜處決鯀，放逐了共工和獾兜。他們的罪行都可以歸于瀆職罪。舜判處瀆職罪官吏的個案可以在《舜典》中找到。《舜典》有：“（舜）流共工于幽州，放獾兜于崇山，竄三苗于三危，殛鯀于羽山。四罪而天下威服。”據有關記載，除了三苗及其百姓，上述其他的罪犯都是高級官吏，他們的罪行都可歸于瀆職罪。這一時期老五刑（墨、劓、宮、刖、大辟）以及鞭刑、贖刑等刑罰都已制度化，并都適用于對犯有瀆職罪官吏的懲罰30。

綜上所述，可以得出以下兩點結論：

首先，并無證據足證刑法只適用于社會中的特定階級，如無貴族和官吏頭銜的庶民。相反，官吏除了要遵守適用于所有人的法律之外，還受到嚴格的瀆職罪規則的約束。另外，亦無證據表明在周朝早期，官吏和貴族被賦予特權或免于普通刑罰。罰金也在當時也是刑罰的一種，且其適用范圍很廣，包括僅次于死刑的肉刑也可以罰金贖之。但那時，罰金只在過失犯罪及疑獄的情況下適用。沒有證據表明罰金像后世那樣被權貴當作取代肉刑的特權。

因此，可做以下推論：法律，像在后世那樣，在統治者維護社會秩序的工具。就像中世紀歐洲貴族是在封建時代開始后出現一樣，春秋時期占統治地位的強大的貴族階級在西周時期當還在孕育過程中，尚未形成；同樣，規范貴族行為的“禮”亦未成型——盡管毫無疑問它也是在西周時期孕育的。周王的地位是牢固的，對其權力的掣肘力量有限。對他而言，并無與貴族和官吏們妥協的必要。

第二，雖然像后世一樣，國君用刑法包括最嚴厲的刑罰手段調整政府行政行為，但是瀆職罪還不是法律的重點。一方面，關于瀆職罪的法規還很少；另一方面，僅有的法規也是籠統的，遠非如我們在后世法律中能見到的那樣詳細縝密。瀆職罪法規欠發展，至少可以部分地歸因于西周政府仍處于政府發展的初級階段的事實。這種初級性的一個證據是政府職能還沒有充分地制度化。如顧立雅所指出的：這是一個因人設事的政府，在政府中周王根據人們的能力和表現設定官職，通常不考慮所授職務的名稱。

從以上的討論中，我們可以得出結論，即周朝早期或也包括商朝后期已經有對官吏瀆職罪施加刑罰的成文的法則。以下兩點事實為上述立論提供了進一步的旁證：

首先，雖然統治者似擁有制定新法律的權力，即諸侯們適用的是被社會廣泛接受的，至少是被社會的統治精英所普遍接受的公正的法律，而不是諸侯自己個人隨心所欲制定的法律。

其次，周朝開國君主們一直告誡群臣和權貴，對政府的行為要給予極大的關注——在將正義與寬容并舉，統治者必須公正。周朝成功地統治北方達300年之久，至少應部分地歸功于他們對這些訓誡的遵守。

綜上所述，處理官吏瀆職罪的規則應被很好地適用著——至少在西周早期是這樣，并因此成為對貴族和官吏行為的一個有效的制約機制。只是在后來，因周王的權力衰落從而導致諸侯掙脫了與周王室的宗主關系時，一個強大的貴族階級才得以興起，并開始享有擴充了的合法特權，這些特權包含在不成文的行為規范“禮”中。

二、轉型時期：春秋（公元前8世紀~公元前475年）與戰國時期（公元前475年~公元前211年）

西周集權政府崩潰后，出現了許多獨立國家，春秋時期這些國家的政治力量得到了鞏固。這一時期還可以看到政府由封建制度向中央集權式的官僚體制的轉變。前者以授權給諸侯為特征，后者則以中央大權獨攬。隨著公元前8世紀初帝國的解體，以及這一時期騷動和混亂的開始，社會的不穩定性增強，統治者加強中央對臣民的控制，確保鞏固權力、提高行政效率和國力昌盛以增強競爭力的愿望，是該時期法律發展的強大動力。在此，各國政府紛紛向官僚化與中央集權化轉變中，法律的制定和強化極大地促進了這一轉變。

公元前7世紀至公元前6世紀幾個國家都做出了編纂法律的嘗試，這是春秋時期法制史上最重要的法律事件。盡管一直有儒家與之競爭，法家還是逐漸贏得了權威，并成為發揮主流影響力的學派。由周公在周朝創立的嚴厲處罰官吏瀆職罪的傳統成為時尚。

法律的內容和官吏對懲罰的態度無疑在不同的國家和不同時期有著極大差異。我們知道，這些法典除了對施加刑罰的極大關注這一點外，其內容并沒有相關直接證據來表明。盡管如此，這一時期幾件重要的間接證據表明需要分布規定官吏瀆職罪的法律以約束官吏的行為和嚴格控制政府的行政管理。

根據《左傳》記載，公元前621年晉國大臣趙宣子執政，他“制事典，正法罪，辟獄刑，董逋逃，由質要，治舊洿，本秩禮，續常職，出滯淹。既成，以授大傅陽子與太師賈佗，使行諸晉國，以為常法”。這清楚地表明，除了刑法的法典化，政府行政事務的正式規則或行政法也被置于優先的地位。正如云夢秦簡中所顯示的，這些法律很可能包括對官吏瀆職罪的規定。

發生在鄭國的一段小插曲也可以作為我們的另一個例證。公元前567年子孔當政，他“為載書”，要求所有官吏接受其確立的規則，威脅對不遵守規則的官吏要處以死刑。子產規勸子孔考慮政治得失，公開焚書。最終子孔迫于壓力改變了主意，他沒有懲罰大夫等官吏而是“焚書于倉門之外”47。

從這個故事中得出這樣的結論：首先，子孔已經正式起草了這樣的規則的事實表明，君主及其權臣有利用法律作為其工具任意行使權力的偏好。其次，它也表明古代貴族的力量還很強大，有時他們有力地，甚至是成功阻止著統治者為鞏固統治以法律作為武器，從而損害他們的利益。第三，這項證據與其他很多證據一起表明，這一時期的立法思路雖然仍具有古代特色，但更具理性和政治性。這些規則表明了中國法律在世俗化進程中邁出了重要一步，它們不再是僅僅基于“自然法”或早已奉為神圣的習慣和慣例，而是君主意志的表達。

《左傳》中記載的下列兩個事件通常被學者們認為是中國成文法出現的證據。公元前536年鄭國子產為相，鑄刑書，確定對各種犯罪的刑罰。同樣，公元前513年晉國把一個世紀前范宣子所作刑書鑄于鼎。雖然我們不知道這些法律的確切內容，但論者通常推定它們是以儒家思想為指導的。

批評兩部法典的記載共有兩處：公元前513年法典的批評被當作是出自孔子之口。他認不：如果人們只關心刑法，他們將不再尊重貴族，這樣貴族和平民之間的等級差別的秩序就會被破壞。這一評論暗示法典很可能包含控制貴族和官吏活動的規則以及關于官吏瀆職罪的規定。另外的批評來自晉國的叔向，他在給子產的信中批評了公元前536年的刑書。他擔心鑄刑的做法除了滿足了官吏了解法典細節的需要之外，將促使所有人民了解法律。這樣，人民將不再是出于尊重他們的官長，而是依據法律來調整自己的行為。這同時表明要求廢除法典的根據仍然是法律沒有給予貴族和官吏階級特權地位。

還有很多記載表明，官吏經常因為瀆職受到嚴厲的，有時是極其殘酷的刑罰。例如，“晉文公將欲明刑，親百姓，于是合諸侯、大夫侍于宮。顛頡后至，請其罪，群曰：‘用事焉。’吏遂斷顛頡脊以殉”。

《左傳》中的另一個案例被認為是已發現的最早的賄賂案例。這個故事大概是這樣的：晉國的刑侯與雍子有糾紛，雍子知道自己有過錯，就把女兒作為禮物送給派來處理訴訟的叔魚，于是叔魚判處刑侯敗訴。刑侯被激怒了，在朝廷上殺死了雍子和叔魚。晉國正卿韓宣子向叔向詢問應該如何處斷，叔向認為他們三人都犯了罪，都應該被處以死刑。

如果這一記載是真實的，即可得出以下幾點結論：一是在當時行賄受賄是被認為是與殺人行兇一樣嚴重的犯罪，都應受死刑，這說明懲罰貴族和官吏并無刑罰手段上的保留。二是運用了傳說中夏朝存在的皋陶法而不是其本國立法，這一事實說明在當時該國還無此種立法。三是審判的程序是古老的。

繼春秋之后，在更加混亂的戰國時代，大國之間為生存和霸權經常發動戰爭，一些國家不斷借助于中央政府制定的詳細的刑事和行政規則。公元前4世紀中期秦國的執政大臣商鞅是鼓吹和實踐這種法律的人中最著名、同時也是最有爭議的一員。雖然他說服了秦孝公制定了一套適用范圍廣泛、刑罰嚴厲的法律，適用于貴族和平民，但其主要目的是基于加強國家的農業生產和軍事實力。

盡管這些法的細節已經湮沒了，我們也不可能準確了解其中對官吏瀆職罪的規定，但我們能通過直接或間接的證據來推測法律的內容，李悝的《法經》是最重要的資料。

李悝約在公元前400年編撰《法經》，其殘存資料至今仍可見到。這本《法經》被認為是在當時各國的法律基礎上編寫而成的，并成為后世所有法典的藍本。殘存資料分為6篇：《盜法》、《賊法》、《囚法》、《捕法》、《雜法》、《具法》。

從《法經》的內容和編排中我們可得到這樣的印象：該法關注的焦點是“盜”與“賊”。在讀《晉書?刑法志》時，這種印象會進一步加強。《晉書?刑法志》是現存對《法經》的最早記載。

關于李悝著《法經》一事的事信程度由于以下事實而大打折扣，即關于《法經》的第一個詳細記載僅見于公元644年編纂的《晉書?刑法志》。記載中《法經》的成書時間與《晉書?刑法志》的成書時間有非常大的時間跨度。這雖不能構成否定《法經》的理由，但卻降低了《晉書?刑法志》中引述《法經》詳細內容的可靠性。是否承認《法經》的存在是個人選擇的問題。就我個而言，我傾向于相信它是存在的，這一信念隨著閱讀云夢秦簡得到了加強。我認為，秦簡表明秦國存在一部仿《法經》體例的法典。

三、結論

中國法律的發展史以這樣或那樣的方式體現了意識形態和經濟的內涵及功能，但是早期中國法律并未受意識形態或經濟因素的直接激勵，而主要表現出非常務實、純粹實踐性和政治性的特點。法律成為君主手中的利器，被用以確保其專制權力和強化對社會的政治控制，中國傳統法律區別于世界上其他各主要法律傳統的最基本也是最重要的特征——“明主治吏不治民”，即法律的核心內容、重心和主體是治吏法，特別是懲處官吏瀆職罪之法，須是在這一時期、這一歷史背景下形成的，并貫穿中國傳統法律此后發展的全過程。是為中國傳統法律也即中華法系炳彪于世界古代法之林的最重要的特征。

參考文獻：

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[2]葛榮晉.法家的“無為而治”與“君人南面之術”.理論學刊.2008年 第01期

[3]姬建民.明主治吏不治民.渤海學刊.1995年 第04期

篇3

關鍵詞：城市管理行政執法和諧氛圍 以人為本

城市管理與市民群眾的生產生活息息相關，是面向群眾、服務群眾的一項重要公共服務，是實現好、發展好、維護好人民群眾根本利益的有效途徑，是構建和諧社會的一項重要內容，同時也是社會矛盾多發、容易引發社會不穩定因素的敏感領域。城市管理行政執法機關作為建設法治政府的重要載體，是保證城市機體有序運轉、構建和諧社會的重要力量。因此，在構建社會主義和諧社會、規范行政執法、保護公民權利的大背景下，城市管理行政執法部門必須正視在城市管理行政執法中不斷出現的新情況、新問題，以人為本，努力構建城市管理行政執法的和諧氛圍。

一、構建城市管理行政執法和諧氛圍的現實意義

（一）構建城市管理行政執法和諧氛圍是構建“和諧社會”的重要內容。總書記指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這一界定充分揭示了和諧社會的內涵，為我國各個領域工作的開展提出了全新的要求，指明了行動的方向。城市管理行政執法肩負著解決沖突與矛盾、消除不和諧因素、維護社會良好秩序、落實行政法治的重要職責，其目的在于提高市民城市意識和整體素質，為居民提供整潔有序的生活居住環境，增強人民群眾遵紀守法、團結互助意識，與構建和諧社會的總體目標是一致的。

（二）構建城市管理行政執法和諧氛圍是依法行政的根本要求。依法治國是黨的基本治國方略，而依法行政是依法治國的關鍵，也是城市管理行政執法的生命線。做好城市管理行政執法工作，必須樹立依法行政、以人為本、執法為民的理念，推動城市管理行政執法始終在法治的軌道上運行。因此，城市管理行政執法必須切實改變過去“重實體、輕程序”的執法模式，杜絕人情執法、關系執法、野蠻執法，進一步提高行政執法的透明度，增強行政執法的公信力，全面構建城市管理行政執法和諧氛圍，才能體現政府以人為本、執政為民的管理理念，樹立政府在群眾中的威信。

（三）構建城市管理行政執法和諧氛圍是適應城市全面快速發展的需要。構建城市管理行政執法和諧氛圍，營造良好執法環境，深入開展城市管理行政執法工作，是加快推進城市化進程，全面提升城市競爭力的重要舉措。城市環境作為一種無形資產，是一個城市的 “臉面”，是展示社會文明程度的一扇“窗口”，是樹立對外形象的一張“名片”，只有把城市管理抓上去，把環境做優、做美，才能吸引更多的海內外客商到我市投資興業，引進更多的資金、人才、技術，促進城市經濟和社會各項事業又好又快發展。

二、影響構建城市管理行政執法和諧氛圍的制約因素

新形勢下，城市管理面臨的機遇與挑戰并存。在構建和諧社會過程中，城市管理工作總體上是和諧的，但也存在著不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要表現在：

（一）城市管理意識不強，為構建城市管理行政執法和諧氛圍帶來觀念上的制約。目前，仍然不同程度存在“重建設輕管理”、“重經濟效益輕社會效益”的觀念；仍存在突擊式的管理模式；仍缺乏對城市管理深層次問題的研究；對城市管理的宣傳教育力度不足，全社會和諧共管的良性互動局面有待形成。

（二）城市管理的體制機制尚不完善，為構建城市管理行政執法和諧氛圍帶來體制上的障礙。城市管理涉及多個職能部門，存在難以有效協調職能部門的實際困難，對城市管理效果難以形成統一的考核、驗收標準，難以形成統一的工作力度和工作步調，有時職能部門之間互相扯皮、推諉責任，一定程度給城市管理帶來了被動。

（三）市民的城市管理意識薄弱，增加了構建城市管理行政執法和諧氛圍的艱巨性。市民自我管理意識欠缺，違法后還蠻不講理的現象較為嚴重；農民工、外來工和失業人員等要融入現代化城市文明，仍需要一個素質逐步提高的過程。

（四）城管執法隊伍綜合素質不高，影響了構建城市管理行政執法和諧氛圍的進程。隨著城市規模的不斷擴大，城市管理行政執法的任務越來越重，部分執法隊員在執法過程中缺乏換位思考，需進一步增強人性化管理意識；城市管理專業人才匱乏；城管執法文化亟待構建。

三、產生問題的原因分析

（一）部分城市管理行政執法主體執法不文明。部分城市管理行政執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致“城管打人”的案例屢屢見諸報端。某些城管執法人員尤其是協管員，法律意識淡薄，違反執法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續的情況下，強行對執法相對人進行處罰。城市管理行政執法主體的不文明執法，嚴重損害了城市管理行政執法隊伍的整體形象，激化了城市管理行政執法主體與相對人的矛盾沖突。

（二）城市管理行政執法的工作性質及環境的特殊性。城市管理行政執法的工作性質及現實環境決定了城市管理行政執法不可避免的處于諸多矛盾的風口浪尖，其執法的對象和場所決定了其面臨的執法環境比其他執法主體都更為糟糕。在城市管理中，城管執法部門與執法相對人之間的矛盾可能是其涉及的所有矛盾中最尖銳、最不容易協調的:一方面作為執法方的政府部門確實有權力和責任對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰;另一方面作為執法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法違規行為，而且其從事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管執法對象大部分屬于弱勢群體，這些弱勢群體為了生存不得不從事“違法”活動，這就使他們與城管執法主體發生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的“敵我”兩個陣營。

（三）城市管理行政執法政策制度和法規體系不完善。城市管理行政執法在我國還處于探索和試驗階段，缺乏系統、科學的法律規范。城管執法法律地位的不明確使其始終存在著合法性和合理性不足的致命缺陷。全國至今還沒有一部關于城市管理綜合執法的專門法規，城管執法的法律依據僅僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地:它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的規定既得不到執法相對人的認同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題作出明確規定，使城管執法人員的執法缺乏明確的法律依據，濫用行政處罰自由裁量權的現象時有發生，不僅損害了法律的嚴肅性，更是直接損害了當事人的合法權益。

（四）政府城市管理理念落后。城市管理行政執法中暴露出來的許多問題，其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突、傳統管理手段與多元化社會中日益復雜的管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。這種一元化的城市管理理念在城管執法中的體現就是:政府是城管執法的唯一主體。這種以行政執法機關為單一主體的城管執法模式，在實際執行中最大的弊端在于其他主體在城管執法中的參與權被剝奪了，使政府執法部門和執法對象處于直接對立的境地。二者之間缺乏一種矛盾緩沖機制，逐漸導致了今天城管執法的現實困境。

四、構建城市管理行政執法和諧氛圍的對策與建議

解決這些問題必須要有清醒的認識，必須解放思想，迎難而上，有所作為，切實增強服務城市建設、保障城市管理的責任意識，要扎扎實實抓好“依法行政，執法為民”的主題教育，切實把城管執法放在構建社會主義和諧社會的大環境中來思考，放在保障城市經濟社會又好又快發展中來建設，以創新的精神，扎實推進城管執法工作的科學發展，為整個社會的和諧進步提供良好環境。

(一）要在統籌城鄉發展的歷史進程中謀劃城市管理行政執法工作。隨著城鎮化進程的加快，不同地區之間的人口流動，使城鄉之間發展的不平衡導致的各種矛盾，擺在了城市管理者的面前。城鄉統籌是一場廣泛而深刻的變革，涉及整個社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，我們必須跳出傳統思維方式，科學認識城鄉統籌發展的內涵，在城管執法工作中既要維護好城市環境，又要保障各種人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內部矛盾的原則和方法，做到具體問題具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象心悅誠服、對處理結果平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。要突出長效管理，把城市管理的重點放在建立長效機制上，變突擊查處為經常服務，變政府部門單一型管理為全民參與型管理，使城管執法工作永葆生機和活力。

（二）城市管理行政執法必須樹立“以人為本”的理念。以城市管理行政執法中出現問題最多的流動商販占道經營為例。首先，我們必須明確在公民的所有權利中，生存權是最重要的。在經濟條件沒有那么發達的情況下，重視人的基本權利比城市的整潔更加重要。因此，采取更加寬容的、以人為本的城管執法理念是一種更加理性的選擇。其次，從一元治理轉向多元治理。城市是人民的城市，“人民城市人民管，管好城市為人民”不應只是一句口號，它更應該體現在政府的城管理念和具體政策中。因此，必須改變政府長久以來以控制性管理為主的思維方式和城管執法單一主體的狀況，使企業、公眾和各類非政府組織參與到城市管理中，形成政府與社會共同治理的良好局面，實現城管執法領域里的“善治”。

（三）具體制度上需要體現執法相對人和公眾的權益。首先，從“只堵不疏”到“堵疏結合”，為城管執法相對人謀求出路。提供公共服務，滿足百姓需求是政府的責任，只要政策引導得當，城管執法相對人也會選擇合作而非對立的方式。以在各城市普遍出現的“夜排檔”為例，一些大城市的中心城區可以根據市民需要，指定時間、地點經營，為流動商販向坐商轉化提供條件。而在一些小城鎮可以在城郊為這些分散在城市中的商販建立集中經營的場所，既可以減少與流動商販“打游擊”、美化市容，又可以使商販們有了合法的經營場所。其次，建立城管執法重大案件聽證制度。城管執法部門應對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執法決策以及符合聽證條件的案件按照法定程序公開舉行聽證，將執法范圍、職責、收費標準、辦案程序等內容向社會公開，充分聽取相對人、社會公眾以及各類非政府組織的意見和建議，強化社會對城管執法部門工作的監督，使城管執法決策更加體現公眾利益。

（四）加強非政府組織在城管執法中的作用。非政府組織參與城管執法，不僅可以直接分擔和減少城管執法部門的工作量，而且相對于政府而言，非政府組織更接近社會基層，更能為民眾特別是弱勢社會群體服務。目前加強非政府組織在城管執法中的運用途徑主要有兩個:一是大力發展城管執法志愿者組織。城管執法志愿組織的壯大，可以在一定程度上緩解城管執法工作任務繁重、人力不夠、經費緊缺的現狀。二是推進城管執法的社區化。隨著傳統“個人―單位―國家”管理模式的削弱，“單位制”在城市管理中的地位逐漸消失，城市居民的經濟、社會與文化生活越來越多地與其所在社區發生緊密的聯系，城市社區因此成了社會整合的重要依托和載體。社區在城市管理中的作用日益重要，依賴于社區里各類非政府組織的作用來推進城管執法社區化的實質，就是讓社區中的非政府組織和居民以主體姿態參與到城管執法中。可以采取的措施有:對那些為社區老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業人員等特殊群體服務的公益性非政府組織，政府要給予政策傾斜;開辟非政府組織參與管理社區事務的渠道，促進居民自治格局的形成； 通過與高校合作開設培訓班等多種形式，加強社區內非政府組織的人才建設。

（五）建立和完善城管執法相關法律法規。針對城管執法部門法律地位不明確和在執法過程中缺乏執法具體標準的現狀，當務之急就是盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人更大的認同，使其在與其他部門協調的過程中能有足夠的權威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、的“城管現象”，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

（六）要在改善民生、構建和諧中體現城管執法的文明素養。中央強調，經濟發展要堅持好字當先，要更加重視改善民生，促進社會和諧，要逐步解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。改善民生、構建和諧是當今時代的主題，建設文明城管，堅持文明執法與嚴格執法相結合是時代對城管執法工作的新要求。執法必須堅持以人為本的原則，并將其體現在一系列維護好、發展好、實現好群眾利益的政策舉措上，體現在法律制定與實施過程中的人文關懷上。確立“執法就是服務，執法就要服務，執法必須服務”的執法理念，必須堅持服務在先的原則，把方便市民、服務市民、造福市民作為基本職責，力求“服務、管理、執法”的有機統一。在城市管理行政執法中，決不能以犧牲群眾利益為代價換取城市發展，特別要注意急人所急，幫人所難，在維護環境秩序的同時，兼顧好群眾的就業和生活問題。

（七）要在信息化建設中研究城管執法工作有效開展的最佳途徑。目前，數字化已引入城市管理，給城市管理行政執法帶來了全新的發展空間，促進了政府管理模式由傳統的管制型向以高效、務實、透明、廉政為特征的服務型轉變。這不僅充分體現了“精細化、網格化、信息化、人性化”的現代管理理念，也為實現城市管理模式創新奠定了技術基礎。推進城市管理網格化，是提高城市現代化水平的重要途徑，是加快轉變政府職能的重要手段，是堅持以人為本、為民服務的重要體現，是群眾參與城市管理、監督政府的重要平臺。城管執法一定要牢牢把握住時代的脈搏，進一步解放思想，堅決破除陳舊落后的思維方式和管理理念，積極引入和創新以建立數字化城管為平臺的執法體系，不斷提高城市管理水平。

篇4

第一條為了規范城市管理綜合行政執法，促進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，提高城市管理水平，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。

第二條本市行政區域內的城市管理綜合行政執法，適用本條例。

本條例所稱城市管理綜合行政執法，是指依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定，由城市管理行政執法部門（以下簡稱城管執法部門）針對特定事項集中行使行政管理、行政強制及行政處罰權的行為。

第三條城市管理綜合行政執法應當遵循合法、公正、公開的原則，堅持處罰與教育、疏導與治理相結合，嚴格執法，文明執法。

第四條城市管理綜合行政執法實行兩級政府、三級管理、統一領導、分級負責的體制。

第五條市城管執法部門是本市城市管理綜合行政執法的行政主管部門。

區城管執法部門和*高新技術產業開發區、*經濟技術開發區、*曲江新區、*浐灞生態區、*國家民用航天產業基地的城市管理綜合行政執法分局按照職責分工，負責管轄范圍內的城市管理綜合行政執法工作。

建設、規劃、市政、市容園林、環境保護、工商、民政、公安等有關部門，應當按照各自職責，共同做好城市管理綜合行政執法的有關工作。

第六條市、區人民政府應當逐步實施數字化城市管理，提高城市管理工作的科技含量，實現城市管理手段的現代化。

第七條城管執法部門應當嚴格履行職責，在其職責范圍內依法對公民、法人或者其他組織遵守有關法律、法規、規章的情況進行督促檢查。

公民、法人或者其他組織應當配合城市管理綜合行政執法，不得拒絕或者阻礙城市管理綜合執法人員依法行使職權。

第二章執法職責

第八條城管執法部門行使的行政處罰權應當經國務院或者省人民政府批準，由市人民政府向社會公布。

第九條市、區城管執法部門按照規定的職責和權限實施城市管理綜合行政執法工作，并對其執法行為獨立承擔法律責任。

第十條城管執法部門依據有關法律、法規、規章的規定，按照市人民政府確定的職責范圍，行使下列城市管理職權：

（一）對違反城市戶外廣告設置管理規定的行為進行監督檢查和行政處罰；

（二）對在人行道違法停放機動車輛的行為進行監督檢查和行政處罰；

（三）對違反城市綠化管理規定的行為進行監督檢查和行政處罰；

（四）對違反城市市容和環境衛生管理規定的行為進行監督檢查和行政處罰；

（五）對不符合城市規劃的違法建筑或設施進行監督檢查和行政處罰；

（六）對城市飲食服務業超標排污（排煙）、燒烤攤點未使用清潔燃料以及建設施工或清運建筑垃圾產生揚塵污染的行為進行監督檢查和行政處罰；

（七）對臨街商業門店產生音響噪聲污染的行為進行監督檢查和行政處罰；

（八）對非法占道或出店經營的行為進行監督檢查和行政處罰；

（九）市政府按照法定程序賦予的其他城市管理方面的執法職責。

第十一條城管執法部門綜合行使有關行政處罰權后，原行政管理部門不再行使。但原行政管理部門依法履行的其他行政管理及監督職責，不因行政處罰權的相對集中而改變。

第十二條因城市管理需要制定、修改或者廢止本市地方性法規、政府規章的，市城管執法部門應當書面建議有關機關按照法定程序進行。

第三章執法規范

第十三條城管執法部門應當建立和完善日常巡查制度，及時制止和查處違反城市管理法律、法規、規章規定的行為。

第十四條城管執法部門在查處違法行為時，可以采取以下措施：

（一）詢問案件當事人、證人，并制作詢問筆錄或者調查筆錄；

（二）進入正在發生違法行為的場所實施現場檢查，收集違法證據，制止違法行為；

（三）查閱、調取、復印與違法行為有關的文件資料；

（四）對違法行為采用錄音、錄（攝）像方式，進行現場調查取證；

（五）法律、法規、規章規定的其他措施。

第十五條城管執法人員在查處違法行為時不得少于兩人，并應當統一著裝，佩戴標志，出示執法證件。

第十六條執法人員在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經城管執法部門負責人批準，可以將證據先行登記保存。對先行登記保存的證據，應當在七日內作出處理決定。

第十七條城管執法部門對有以下情形之一的，經城管執法部門負責人批準，可以扣押涉嫌違法的工具或者物品：

（一）適用先行登記保存不足以防止當事人銷毀或者轉移證據的；

（二）當事人拒不改正或者有證據證明其轉移財產逃避義務的；

（三）有可能危害人身健康、威脅公共安全、破壞環境資源的物品；

（四）有法律、法規、規章規定的其他情形的。

第十八條城管執法人員暫扣違法行為涉及的工具、物品時，應當會同當事人核實扣押工具、物品的數量及特征。被扣押的工具和物品，不得使用或者損毀。與案件無關的物品，不得扣押。

第十九條對于易腐爛變質、不易保存，或者無法拍賣的工具、物品，經城管執法部門負責人批準，可以先行變賣。

對扣押的物品，城管執法部門應當在三十日內作出處理決定；情況復雜的，經城管執法部門負責人批準，可以延長三十日。逾期未作出處理決定的，應當退還給當事人。被扣押的物品，自行政強制措施決定書送達之日起滿六十日，或者在扣押決定書公告之日起滿六十日無人認領的，按無主物處理。

第二十條調查取證中，需要進行技術鑒定的，城管執法部門可以委托具有鑒定資格的單位進行鑒定，出具鑒定結論。需要鑒定的證據數量較大時，可以采取抽樣取證的方式。

第二十一條城管執法部門作出行政處罰決定之前，應當依法告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據以及當事人依法享有的權利，聽取當事人的陳述、申辯。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，城管執法部門應當采納，不得因當事人行使申辯權而加重處罰。

第二十二條城管執法部門查處違法案件時，依法可以適用簡易程序進行處罰的，可以當場作出處罰決定；依法適用一般程序進行處罰的，應當自立案之日起三十日內作出處罰決定。因特殊情況需要延長辦案期限的，經城市管理行政執法部門負責人批準，可以適當延長。

第二十三條城管執法部門在職權范圍內行使行政處罰權時，應當根據違法行為造成的危害后果及違法行為人主觀過錯，在行政處罰法定幅度內正確行使自由裁量權；對違法情節輕微，未造成危害后果，并及時糾正的，可以免予處罰。

第二十四條當事人逾期不履行行政處罰決定的，城管執法部門可依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

第二十五條城管執法部門實施行政執法時，應當給予行政相對人必要的法律救濟和行政資助。

第四章執法配合

第二十六條市、區人民政府應當加強對城市管理綜合行政執法工作的領導，建立健全城市管理綜合行政執法協調機制，協調解決城市管理綜合行政執法中的職責范圍、依據適用、案件移送、信息共享、工作配合等重大事項。

第二十七條城管執法部門應當與相關行政管理部門建立城市管理信息共享平臺，及時通報有關城市管理信息。

第二十八條城管執法部門與相關行政管理部門對城市管理工作中的重大或者專項整治活動，可以聯合執法。

第二十九條城管執法部門在調查取證過程中，需要相關行政管理部門提供有關資料的，相關行政管理部門應當積極配合。

第三十條有關行政管理部門許可與城市管理綜合行政執法有關的事項，應當自作出行政許可決定之日起三日內，將行政許可決定和相關資料告知或者抄送同級城管執法部門。

第三十一條城管執法部門和有關行政管理部門在執法過程中，發現違法行為不屬于本部門管轄范圍內的，應當告知或者移送有管轄權的部門處理。

第五章執法監督

第三十二條市、區人民政府應當加強對城管執法部門實施綜合行政執法工作的監督檢查。

第三十三條上級城管執法部門發現下級城管執法部門行政行為不當或者違法的，應當責令改正。上級城管執法部門發現下級城管執法部門不履行處罰職責的，應當責令其查處或者直接查處。

第三十四條城管執法部門應當將職責范圍、執法依據、處罰標準、執法程序等予以公開，自覺接受社會和公民的監督。

公民、法人和其他組織發現城管執法部門不嚴格執法或者有違法違紀行為的，有權向有關機關檢舉、控告。

第三十五條城管執法部門應當建立和完善內部行政執法監督機制，實行行政執法監督檢查、評議考核、督辦督察、責任追究等監督制度，保障和監督城管執法部門及其執法人員依法履行職責、行使職權。

對受理的檢舉、控告屬于城管執法部門職責范圍的，城管執法部門按照規定，應當及時核實處理，并反饋處理結果。

第三十六條城管執法部門作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，城管執法部門應當組織聽證。

第三十七條當事人對城管執法部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。

對市城管執法部門作出的具體行政行為不服申請行政復議的，向市人民政府提出；對區城管執法部門作出的具體行政行為不服申請行政復議的，可以向區人民政府或者市城管執法部門提出。

第六章法律責任

第三十八條城管執法部門實施行政處罰時，有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）無法定依據或者不遵守法定程序實施行政處罰的；

（二）無法定事由或者違反法定程序擅自改變已作出的行政處罰決定的；

（三）刁難、謾罵、毆打或者唆使他人毆打當事人的；

（四）截留、挪用、私分或者變相私分扣押、沒收的財物的；

（五）索要、收受他人財物的；

（六）要求當事人承擔非法定義務的；

（七）、、的；

（八）其他違法執法行為。

第三十九條城管執法部門及其執法人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損失的，應當依法承擔賠償責任。對負責的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分。

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關鍵詞：相對集中行政處罰權；城管；執法

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2012）02-0011-01

一、相對集中行政處罰權與綜合執法

相對集中行政處罰權是圍繞著職能，把不同部門的全部或者部分行政處罰權集中起來交由一個部門行使。綜合執法則是在更廣泛意義上的相對集中行政權，、也是行政執法體制改革中最引人注目的一項重要實踐。

相對集中行政處罰權的具體形式有很多種，而在城市管理領域出現的綜合執法，是一種發生在行政機關之間的行政處罰權的橫向集中。從城市管理的角度來說，二者的有機結合在一定程度上提高了行政執法的水平和效率，同時也降低了城市管理的成本。但談到“如何為政府部門合理配置權力”的問題時，相對集中行政處罰權的狹隘性就顯現出來了。從表面現象上看，職責權限不對稱、治標不治本等都是它的缺陷；進一步地說，相對集中行政處罰權更多地是在關注行政執法中的綜合治理，忽視了行政執法中的預防機制。

二、“城管”的前世今生

上世紀70年代末、80年代初，改革開放拉開序幕，城市中的一些人為了生計大膽走上街頭做買賣或操副業。而后數年間，大量的農村人口涌入城市，同時也有許多人隨著國企改革而下崗。他們中相當一部分選擇了以“練攤”為生。城市需要文明有序的發展，與此目的相違背的行為必定要被適當限制――一批與城市管理相關的執法機關便應運而生了。

相對集中行政處罰權的試點工作最先是在城市管理領域展開的，我們可以把它看成是城管執法工作的一個里程碑，甚至可以認為這是國內城管執法工作的真正開端和“大部制”改革的先聲。

雖然手握執法中的處罰大權，“橫空出世”的城管和工商、交通、衛生等傳統部門的地位仍有極大不同：后者從中央到地方，都有一個垂直的權力架構；而城管則主要是按照地方政府意志進行城市秩序的管控，所以在某種意義上，它并不是傳統部門執法職能上的集合，而是各地城市政府的“別動隊”。而在執法的程序規則上，處罰法賦予城管執法隊員的保障模式，也遠不足以用來完美回應社會各階層對他們的要求與期待。

三、詳述相對集中行政處罰權的實踐困難

（一）執法標準不明、手段隨意化

有些執法人員在執行公務時常常對違法行為人肆意謾罵甚至毆打；有些執法機關疏于日常管理，總是在出了人命、遭到輿論曝光或在上級領導指示后才如夢初醒；有些行政機關因財政困難，采取用罰款抵消經費的措施或者下達“罰沒款”指標，再以正常渠道劃撥經費；有些執法人員以收代管、以罰代管，造成局部地區臟亂久治不絕。

（二）執法程序和監督體制不健全

一方面，執法人員抱怨執法難；另一方面，百姓對執法者亂收費、違反程序執法等現象叫苦不迭。城管執法者常常扣押物品而不開具清單，或者不填寫預定格式的行政處罰決定書，或者罰款不給收據、以白條隨意代替，甚至是適用簡易程序超過范圍等等。此外，城管執法過程中也缺乏一個有效的外部監督系統來制約其行為，這也使得很多問題得不到根治。

（三）執法人員素質參差不齊

一些城管人員業務水平較低，缺乏必要的專業知識，對城市管理法律法規掌握不熟悉甚至根本不了解的現象普遍存在。這在一定程度上加劇了執法不嚴、濫用裁量權的情況。這些綜合素質較低的城管人員在處理問題的時候缺乏一定的現場控制力，不能對具體事件做靈活應對，達不到相對集中行政處罰權“一專多能”的要求。

（四）所謂“交惡”――現行城管體制的問題

現行城管執法機構的職能來源于地方政府機關原有的城市管理職能，其職權則是以相對集中的行政處罰權為核心的。行政處罰權和行政強制權屬于行政職權的范疇，是一種具有國家強制力的公權力，也是直接涉及公民、法人、其他組織權利義務的公共權力，這類權力應當由國家機關直接行使。而現在，各地把城管執法機構定性為事業編制的事業單位，這實際上是把典型的國家職能交由非國家機關的單位去行使，既不合法，也不合理，更不利于城管事業的改革和發展。

四、是畫地為牢還是另尋出路

盡管處罰權相對集中了，但在這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關。而當各部門從本位利益出發時，就會滋生一種“不買賬”的現象，造成行政管理職能的分散性。從客觀上講，經過相對集中之后的行政處罰權與其他行政管理權之間的協調將會變得更加困難。舉一個簡單的例子，限制人身自由的處罰權只能由公安機關實施，因此，在公安機關以外成立的綜合行政執法機構在需要對違法者實施拘留處罰時，就容易發生與公安機關之間的協調問題。但倘若綜合行政執法機構由公安機關充任，又有可能帶來警察權力超量擴張的危險，同時妨礙公安機關本職工作的進行。也就是說，相對集中行政處罰權并沒有超脫“誰管理，誰處罰”的框框，不能從根本上解決傳統行政處罰體制的弊端。

或許，唯有在我國建立起全面的社會保障制度，并徹底取消城鄉二元制等根本制度性的變革，才能夠從根本上改善城市管理中矛盾重重的現狀。同時，行政部門不應該遇事一罰了之，而應不斷總結經驗，破舊立新。誠然，相對集中行政處罰權與綜合執法的問題在實踐層次看來還不成熟，還是個新事物。改革不可能一蹴而就，國家與社會終究會在權力的博弈與平衡中得到發展。

作者單位：武漢大學政治與公共管理學院

參考文獻：

[1]余凌云.行政法講義[M],北京:清華大學出版社,2010.

[2]劉書祥,李國旗.我國綜合行政執法的理論與實踐(第1版)[M],天津:天津社會科學院出版社,2007.

篇6

1 當前城市管理行政執法工作存在的問題

我國城市管理行政執法試點啟動于1997年，經過近20年的發展，我國城市行政執法工作取得了不錯的成績：一是我國城市行政執法體系日益完善。隨著全面依法戰略的實施，關于城市管理的相關法律體系在不斷完善，形成了具有實踐性較強的法律體系，為城市管理工作提供了法律依據。二是行政執法的效率得到提高。在城市管理行政執法前，我國城市管理一直受交叉管理問題的影響，進而導致在執法過程中存在重復執法、多頭執法的問題，嚴重影響城市的發展，而在城市城管部門明確了城市行政執法主體之后，降低了執法的成本，形成了執法合力，為公民提供了良好的城市環境。三是實現了執法形式的多樣化，為行政管理模式改革提供了經驗。尤其是通過運用數字技術，實現了執法的透明度，有效杜絕了各種腐敗行為。我們在肯定我國城管執法所取得較大成績的同時，也要看到當前我國城市管理行政執法中所存在的問題。

1.1 我國城市管理行政執法保障有待加強

隨著城市的日益發展，城市管理工作越來越復雜，因此需要政府部門加強對行政執法工作的支持力度，然而結合當前的工作效果看，城市管理行政執法工作的保障還不充足：一是政府部門對城市管理行政執法人員的薪酬劃定標準不高。通過調查大多數的城市，尤其是基層城管部門的執法人員，他們大多數屬于臨時工，工資水平不高，這樣容易導致他們出現消極執法的情緒;而且基于臨時工沒有編制，因此其工資不能從財政資金列出，這樣無形就會增加行政執法的文明難度。二是財政資金對行政管理執法的經費投入存在較大的差異。很多城管部門由于沒有足夠的經費導致其行政執法的設備不完善，最終影響執法效果。

1.2 城市管理行政執法程序有待規范

城市管理行政執法程序不規范是當前城管執法中所存在的普遍問題。造成城市行政執法程序不規范的原因一方面是由于行政執法的相關文件的效力有限，缺乏相應法律的規定。例如地方政府制定的相關法規大部分屬于試行法規，這樣就會導致其約束力不強，進而使得在具體的運行中容易被隨意的解釋與更改;另一方面是由于受到傳統強制行政管理思維的影響，導致在城市管理行政執法中缺乏人性化的理念，進而出現了為了執法而執法的錯誤現象。

1.3 城市行政執法的手段有待完善

城市行政執法的目的是為公眾提供一個舒適的城市生活、工作環境，如果作為行政執法人員采取暴力行政執法手段必然會引起社會的恐慌，例如近些年發生的城管傷人事件充分表明了公眾對城管執法行為的否定。野蠻執法的現象容易引發群體性事件，因此需要相關部門遏制暴力執法、野蠻執法。

2 完善我國城市管理行政執法的對策

基于當前我國城市管理行政執法中所存在的問題和城市日益發展的需要，提出優化城市管理行政執法的對策。

2.1 構建完善的城市行政執法的法律法規體系

完善的行政法律法規體系是開展城市管理的前提，基于在城市行政執法中所存在的依據不足的問題：一方面要明確城市行政執法工作的法律授權問題，確定城市行政執法的法律地位，確定城市管理執法機構的合法性，劃分具有法律保障的權利體系。例如針對城市管理執法中所存在的強制執行問題，我國法律要給予明確的規定，從而避免出現暴力執法;另一方面構建具有法律效力的行政執法保障規范。城市行政執法過程中需要財政給予相應的資金、人力等保障，因此需要法律層面出臺管理行政許可審批、監管以及處罰的法定職責，以此為城市管理工作提供堅定的后盾。尤其是在人員配置方面要建立系統的規則制度規定，以規則制度的形式確定城市行政管理人員的編制問題，保證各項基礎工作順利開展。

2.2 健全城市管理行政執法體制

首先建立與完善城市管理領導體制，組建垂直領導體制，形成高效的行政管理運行機制;其次整合城管部門的職權，建立責任清晰的崗位制度，推行陽光執法，并且行政執法機關要積極借鑒其他省份的先進管理模式，形成具有地方特色的行政管理機制;最后建立完善的行政執法隊伍培訓機制。行政執法人員的個人素質決定著執法工作的水平，因此要引入準入機制、培訓機制、獎懲機制和退出機制，實現對城市管理行政執法隊伍素質的培養與提升。

2.3 創新城市行政執法工作方式

一是要完善聯合執法機制，提高執法的效率。城市管理行政執法屬于系統的工作，基于城市管理工作的需要，在實踐中應該形成以黨委領導、政府負責的社會管理體制模式，形成全社會參與的城市管理模式。雖然城管執法機關具有集中城市的管理權限，但是其更多的表現為行政處罰權，并沒有行政強制權，因此需要建立完善的聯合執法機制，將公安、法院以及工商等部門納入到城市管理行政執法體系中，以此形成組合。二是引入對話機制，減少野蠻執法、暴力執法。通過對話可以將利益需求方的訴求合理的表達出來，從而實現對問題的根本解決，因此在行政執法過程中行政管理人員要與行政相對人進行協商，形成契約，并且按照契約進行，以此實現城市的和諧發展。

2.4 完善行政執法監督制度

完善城市管理行政執法監督制度首先應該加強行政執法監督的立法工作，通過法制化的方式對監督主體與被監督客體之間的權利和義務予以規范，然后結合各地城市化的實情，因地制宜地制定出關于行政執法監督的規范性文件，在注重監督實效的同時，避免監督的無依據和隨意性，從而確保監督的成效。其次，完善城市管理行政執法的處理及責任追究制度。強化執法機構及執法人員在權力運用過程中的規范意識，不斷加大對權力運行的約束。對此，在監督的過程中，注重對行政執法權的約束和管控的同時，加大相對人權益保護的機制設計。雖然，隨著我國法律制度的不斷完善，行政執法責任的追究程序已經日趨獨立，且對追究程序中的各環節已有相應的規定，但是，可增加當事人的陳述、申辯環節，使得責任的追究程序更加公開、透明。通過設置科學、合理的責任追究機制，使得行政執法人員在城市管理的執法實踐中提高服務意識和法治意識，同時亦促使城市管理行政執法更好地符合城市化發展的需求。

最后，在行政執法的監督力量來源方面，應拓寬監督的渠道，結合城市管理行政執法的實情，創設可行的條件，使不同渠道的監督力量得到整合，實行外部監督與內部監督并舉，權力部門的監督、司法部門的監督以及社會監督均能發揮其應有的效能，形成監督的合力。

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對于1997年5月23日天安門廣場的那一幕，宣武區城管監察大隊副大隊長季明仍然記憶猶新。“100多人身著統一制服，站在寬廣的天安門廣場上列隊參加授旗儀式，莊嚴、隆重的環境下，心中油然升起了沉重的使命感。”

*市宣武區城管監察大隊是相對集中行政處罰權改革的首個試點單位，當時的叫法還是“綜合執法試點”。之所以要在當時的情況下，推出這樣一項突破已有行政體制框架、重新配置行政處罰權的重大改革，國務院法制辦政府法制協調司司長青鋒認為，完全是當時社會經濟發展的必然選擇。“在改革開放初期，行政管理體制改革和政府職能的轉變尚未完全到位，政府管了大量不該管、管不了也管不好的事，而該管的事又沒有去管或者沒有管好，行政管理的成本很高，效率卻很低。”青峰說，“在這種影響下，有關經濟管理、社會管理的一些立法項目也存在不少弊端，法律、法規確定的行政處罰權都要明確政府某一個具體部門來實施就是一個典型表現。而由此造成的結果就是，制定一部法律、法規就會新設置一支執法隊伍。”

據了解，有關方面曾經作過調查，在制定行政處罰法時，僅*市按照法律、法規要求設立的市一級行政執法隊伍就有127支，行政執法人員6萬多人，另外還有多達17萬人的各類群眾協助執法組織。這些隊伍各自為戰，條條分割，結果每支行政執法隊伍的人員都不足，而且還造成了嚴重的執法擾民現象。

為了解決城市管理執法中的這種疑難雜癥，“相對集中行使行政處罰權”改革登上了歷史舞臺，而行政處罰法第十六條的規定“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”則首次以法律的形式確立了相對集中行政處罰權制度，為改革行政執法體制提供了明確的法律依據。

正式被確立為首家試點之后，宣武城管大隊的前身“宣武區市容監察大隊”對原有100多人進行了逐一的考試和面試，經過認真的篩選，刷掉了十多個不符合新制度要求的人員。隨后，又通過從其他的行政執法部門選調以及社會招聘，將隊伍壯大到了200人，1997年5月23日，這個全國第一支的城管執法隊伍正式上崗。在宣武區城管大隊大隊長張洪剛看來，宣武城管大隊成立后，綜合執法試點效果非常好，“效率高，問題解決得快。”

1998年12月1日，在相對集中行政處罰權在宣武區試點成功的基礎上，*城八區城管大隊全部成立起來。而與此同時，全國各地不少城市政府也看到了這項制度的優越性和可行性，紛紛向國務院提出請求，要求開展這項工作。相對集中行政處罰權改革開始如燎原之勢在全國快速發展起來。

連續5年開展主題教育活動：2004年“新時期、新面貌”，*年“學法規、找差距、抓整改、促管理”，*年“學、見行動、當先鋒”，2007年“堅持內涵發展，構建和諧城管”，*年“嚴格履責、文明執法、和諧城管、平安奧運”。

城管隊伍的建立邁出了相對集中行政處罰權改革的第一步，但是人員素質的參差不齊和執法方法的簡單粗暴卻成為阻礙此項改革走向深入的軟肋。

最初階段，城管隊員與執法相對人之間沖突不斷，亂罰款、以罰代管現象時有發生，以至有損城管形象的報道頻頻見諸報端，導致城管不可避免地在群眾心目中留下了負面印象，很多人甚至尖銳地批評城管：“管理就是收費，執法就是罰款”。

在這種情況下，要將相對集中行政處罰權順利地推行下去，強化業務培訓、提高人員素質就成為首先要做的事。按照國務院有關文件的要求，行政執法部門要嚴把行政執法人員錄用關，加強對行政執法人員的培訓，提高行政執法人員的政治素質、業務素質和法制觀念，嚴格行政執法程序，完善行政執法監督制度，在執法中強調疏堵結合，管理與服務結合，教育與處罰結合。

近年來，*市城管執法局建起了“統一領導、集中管理、分級負責、分類培訓”的教育培訓機制，形成了崗前培訓、基礎培訓、專業培訓、繼續教育一體化的培訓體系。在人才的引進機制上，進一步健全了“高校招考、部門轉錄、社會聘用”相結合的人才引進體系，所有新錄用人員，都必須經過*市城管執法局直接組織的執法資格考試審查和崗前培訓考核。目前，*全市城管執法系統5256名干部中，大學本科(專科)以上學歷的占到了4588名，占干部總人數的近88%。

*城管執法隊伍從2004年開始連續5年開展主題教育活動，從2004年的“新時期、新面貌”、*年的“學法規、找差距、抓整改、促管理”、*年的“學、見行動、當先鋒”、2007年的“堅持內涵發展，構建和諧城管”到*年的“嚴格履責、文明執法、和諧城管、平安奧運”，有針對性地解決了一些影響作風建設的突出問題，進一步激發了廣大城管隊員艱苦奮斗、頑強拼搏的奉獻精神，保證了環境保障平安奧運目標的實現。通過圍繞一年一主題、堅持一年一教育、實現一年一變化的工作模式，*城管逐步打造出了一支作風頑強、堅強有力，執法為民的隊伍，為圓滿完成各項工作和任務提供了強有力的思想、政治和組織保障。

在總結推行相對集中行政處罰權制度的成果和經驗時，青峰認為，狠抓行政執法隊伍建設，嚴格執法，文明執法，是試點工作贏得人民群眾支持的重要因素。

推出“六單制”，即執法事項提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責任建議制、重大案件回訪制和典型案例披露制，一改過去城管執法“簡單處罰”的強硬作風。

*年8月11日，在中關村銷售烤腸的無照商販崔英杰，因三輪車被城管隊員沒收，而將36歲的海淀城管大隊副隊長李志強刺死。崔英杰事件一方面引起社會的廣泛關注，同時也引發了*城管對于城市管理中行政執法方式的反思。“和諧執法”的理念開始出現在了*城管人的腦海中。

據*市城管執法局法制處副處長張旎介紹，以往城管執法確實存在著“重事輕人”的傾向，執法時過分地強調管理而對服務的職能重視不夠。為了糾正這一錯誤傾向，*城管開始提倡“親和式”、人性化執法，并在2007年推出了“六單制”，即執法事項提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責任建議制、重大案件回訪制和典型案例披露制，一改過去城管執法“簡單處罰”的強硬作風。

按照“六單制”的工作新理念，奧運會剛剛結束不久，*市城管執法局就聯合市建委、市環保局、市市政管委渣土管理處與建工集團、城建集團等10家駐京大型施工企業，以及中鐵六局、環衛集團等12家渣土運輸企業坐到一起。城管執法部門當場表示，愿意為各施工單位創造良好的施工、發展環境，也愿意與各大型駐京施工單位建立信息互通及重大、突出問題建議等行政處罰執法手段之外的機制措施。城管部門的真誠態度換來的則是22家駐京大型施工、運輸企業“安全施工、文明施工、環保施工”的鄭重承諾。

對于*城管部門執法方式上的這一變化，國家行政學院教授應松年表示，在行政處罰之前或者之中，執法機關要做哪些事，必須把事實調查清楚后告知相對人，告知的意思就是教育和處罰相結合。告知相對人以后，如果要采取措施，還要跟其說明理由，并聽取他的意見和申辯，最后才能作出決定。這樣做表面上看，好像是執法成本增加，但事實上避免了剛性執法造成的老百姓的不滿，才是最大程度上節約了執法成本。

據了解，*城管執法部門通過不斷的創新和探索，改變了過去運動式的執法方式，實現了執法活動的經常化，初步形成了長效執法的管理機制。同時建立起了部門聯動、市區配合的行政執法機制，發揮了綜合行政執法體制優勢。在此基礎上，還通過全面推行行政執法責任制和執法監督制，規范了執法行為，在*全市行政處罰案卷評查工作中已經連續7年取得第一名。

*年1月1日，《*市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》頒布實施，確立了*市城管執法機關的法律地位、職能范疇和具體管理機制，使之走上了規范化與長效發展的軌道。

如今的城管發展也已在國內形成燎原之勢，隊伍規模不斷壯大。截至目前，除經國務院批準開展相對集中行政處罰權試點工作的82個城市外，全國還有193個市級政府和806個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。雖然各地的具體執法措施不盡相同，但卻都無一例外地認識到，注重制度建設，規范行政執法程序，嚴格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權工作成果的基礎。

隨著一步步的摸索總結，*全市范圍內的城管執法管理亦在逐步的趨于制度化和規范化。*年1月1日，《*市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》(以下簡稱“辦法”)頒布實施，從根本上確立了*市城管執法機關的法律地位、職能范疇和具體管理機制，使城管走上了規范化與長效發展的軌道。

在辦法立法的過程中，*市市政管委和市城管執法局始終高度重視立法的質量，調研起草過程中曾廣泛聽取管理部門、區縣政府、街道鄉鎮、人大代表、政協委員、行政立法專家的意見，并通過首都之窗、城管外網以及其它新聞媒介大范圍征集社會各界對城管立法的意見。通過對這些意見的歸納、整理、吸收和對條文內容的反復修改，在借鑒上海、廣州等城市城管立法先進經驗的基礎上，最后才形成了辦法最后的立法內容。

城市管理如同一部復雜的機器，每個部門就像一個零件，必須咬合緊密，才能保證機器高效運轉。為提高城市管理整體效能，建立早發現、早預防、早報告、早處理的工作機制，城管、建委、工商、公安、環保等部門簽訂了《執法與管理協議書》，建立了聯席會議制度和聯合檢查、考核制度，采取定期會商、信息資源共享的方式，解決城市管理中一些源頭問題。*年，*市城管執法局先后出臺了《城管執法協調工作規范》，進一步完善了領導協調等8項工作機制，明確了查處流動無照經營、違法建設等聯合執法工作流程，有效推動了城管執法系統執法協調工作的法制化、規范化；《城管執法機關與公安機關聯合執法工作規范》則意在發揮公安和城管執法機關在城市管理中聯合執法的整體效能，有效解決影響城市環境秩序的突出問題……不斷完善的立法和健全的執法協調機制，為*城管規范執法協調行為，提高執法協調效能，立足長遠奠定堅實的基礎。

與此同時，在規范行政執法行為方面，*城管部門率先在全市行政執法機關實行了執法人員資格管理制度，對全市5256名執法人員進行資格認證，健全了規范執法行為的制度體系。同時，還實行了重大決策集體討論決定制、專家論證制度、重大行政處罰備案報告制度和規范性文件審查備案制度等一系列制度，規范了科學民主的決策機制。強化執法監督，建立了執法責任制、考核評議制和過錯追究制三位一體的內部監督考核評價體系，確保責任細化到各執法崗位，同時暢通了外部監督渠道，形成了特約監督員、城管熱線、政風行風評議，社會調查機構測評四位一體的外部社會監督評價格局。

*城管特邀法學院校和法學專家為“法制專務”并“入住”基層隊，為其管理決策和日常執法提供專業指導。2010年以前，*力爭在全市每個城管大隊都派駐一名“法制專務”。

在回顧對相對集中行政處罰權的認識時，青峰提出，相對集中行政處罰權制度需要不斷適應新形勢和社會經濟發展提出的新要求，解決新問題。作為特定歷史階段的產物，隨著歷史的發展，相對集中行政處罰權制度也需要不斷發展、完善。

奧運期間，*整潔、優美的城市環境給中外友人留下了深刻的印象，為奧運會后有效應對保障首都城市環境秩序可持續發展的挑戰、滿足廣大市民希望*“永遠干凈”的期待，*市城管執法局及時總結奧運期間環境保障的成功經驗，重點通過加強重點地區的長效管控、多部門間的長效協作以及社會力量的長效發動、應急保障的長效發揮等措施，積極推進奧運遺產的常態化轉變，建立首都城管執法長效機制。

將“公眾城管”建設視作城管活力之源，打造“公眾城管”是*城管發展和完善相對集中行政處罰權中的另一項有益嘗試。

奧運前夕，*中關村地區擠占社區街道的無照商販非常集中，為了根治這一長時間困擾周圍居民的“頑疾”，負責此地的海淀區城管分隊選擇了“群眾路線”。海淀城管分隊以聘請“奧運社區環境監督員”的形式，在每個社區居委會發動25到50人、轄區33個社區居委會，共發動上千名群眾參與社區環境秩序的管理維護，自發的在自家門口志愿巡邏，社區環境有了明顯的改善，而且環境監督也成了監督員們的生活習慣。

海淀城管分隊相關負責人介紹說，社會力量與城管執法共同協作管理中關村地區的管理模式，既節省了政府部門的執法成本，也調動了社會力量參與城市管理的主動性。公眾城管體系的建設改變了以往城管執法隊伍單防、單管、單治，還往往得不到群眾理解的被動局面，通過向多方參與的群防、群管、群治的轉變，使城管隊員由一線執法“運動員”逐步轉型成為二線的“教練加裁判型”，做到了執法績效和執法社會效益雙促雙收。

自*年提出建設“公眾城管”以來，*市城管執法局從多個層面進行了一系列有益的嘗試與實踐。自2007年5月開始市城管執法局聯合首都文明辦、團市委組織開展了“假日文明行動”，城管執法人員和志愿者共同組成了糾正不文明行為檢查隊，節假日期間在天安門、*站、西客站、王府井和西單等重點地區，對亂吐亂扔等不文明行為進行糾正。機關干部、駐京部隊、首都高校志愿者、河南在京務工人員環保隊……越來越多的市民開始通過各種方式參與到首都城市環境秩序的維護和管理中來。

公眾城管的建設還進一步深入到決策層面。*年10月8日，3位來自法學院校和法律實踐一線的法學專家“入住”*市3個基層城管大隊，在接下來的一年中，他們將以“法制專務”的身份對基層城管執法單位開展依法行政工作提供具體的指導、服務，并進行實地監督。據了解，“法制專務”享有列席市城管執法局和區(縣)城管大隊辦公會，參與城管重大決策、案件審理，以及對城管執法機關貫徹依法行政工作中的問題予以糾偏等9項權利。*城管此舉的目的就是要依靠法律專家為管理決策和日常執法提供專業指導，切實規范日常的管理工作，2010年以前，*將力爭在全市每個大隊都派駐一名“法制專務”。

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自去年從學校畢業以來，我從事城市管理的基層工作快近一年。在這段時間里，隨著不斷的學習，深入的實踐，我對城市管理的基層執法工作有了較為深刻的認識與體會。特別是現在城市管理工作所面臨的問題與困境。為了在接下來的工作中更好的去面對這些困境挑戰，我就結合自身的實際工作情況具體談談這個方面的認識與心得體會。

一 法律基礎相對薄弱

這里說的法律基礎包含兩個層面，其一，隊員自身的法律基礎知識不到位、不精通。作為一名執法人員，熟悉自己的業務是最基本的要求，但在我們的執法過程中常常會碰到下面的情況：有的執法隊員在開罰單的時候雖然知道用的是哪個處罰依據，卻不知道是第幾條第幾款。這樣的執法顯然缺乏公信力。其二，城市管理行政處罰的法律保障不完善。城市管理行政執法者開展相對集中行政處罰，確實在一定程度上解決了以前七八頂執法“大蓋帽”去管一頂“破草帽”的弊端。但有些問題由于缺乏相關的法律依據并沒有得到實質性的解決。而且執法者在執法過程中常常遭到暴力抗法。執法不能得到較好的保障。

二 自身素質有待提高

平心而論，總體上我們的執法人員都具備較高的思想道德素質。但我們的城管隊伍建立時間不長，還處于發展壯大的階段，隊內人員的綜合素質總難免有所差距，特別是個別協管人員的自身素質還有待大大提高。城市管理工作之所以一直難以得到市民的理解，很大程度上源于部分人員平日工作中的不良作風。例如上班遲到早退，制服穿戴不整，滿嘴粗言臟語，行為吊兒郎當，這嚴重損害了我們在老百姓心中的形象，很多人因此產生對城管的偏見。我們在執法過程中往往遇到路人不問對錯反去支持違法者的情況。

三 執法對象較為弱勢

絕大部分情況下，城管執法工作所面對的對象是比較特殊的。他們往往是生活較為困難，缺乏法律意識的弱小群體。這給我們的工作帶來了兩難性。小攤販們做生意留下殘渣廢物，嚴重污染城市環境。城市的和諧美麗需要維護，違法違規行為不能不管。但我們對他們的教育宣傳甚至處罰往往起不到作用。同時弱小的群體大多會得到市民的同情，所以我們的執法，哪怕是對他們的宣傳教育也得不到部分市民的認可和理解。

四 社會認同相當缺乏

城管執法工作因城市而興，因治市而建，城管執法人員為了城市的干凈、整潔、規范、有序付出了無數的汗水與心血，然而，就如上面幾點中提到的一樣，卻始終得不到人民群眾的根本認同。提到城管，無論網絡、媒體還是街頭巷議，群眾詬病良多而贊譽較少，城管執法人員在辛勤工作的同時缺乏社會認同感與工作榮譽感，面對頻繁遭遇的執法沖突與群眾圍攻，不少同志心情壓抑,精神壓力很大。據某媒體報道：某市一執法隊長上小學的兒子原本性情活潑，某段時間突然情緒低落、十分孤僻與自卑，經詢問得知，在班上的一次活動中，大家說起自己父親的職業，當他的兒子說起自己的父親是一名城管隊長后，受到了其他同學的侮辱與嘲笑，說他父親只會欺負小商小販，欺負窮人，不愿跟他玩。這件事讓我很是震動。當前城管執法工作該找到一條怎樣的出路，才能讓我們的工作更“陽光”，更有榮耀感，更符合廣大人民群眾的根本要求。這其中，有個別城管執法人員的素質問題，也有執法監管的缺失等。如果不改變，恐怕這樣的尷尬還要繼續。

五 聯合執法力度不夠

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一、指導思想

深入貫徹落實科學發展觀和市第十三次黨代會精神，遵循城市管理基本規律，以解決城市管理工作中的突出問題為突破口，按照“標準提升、重心下移、分級管理、強化責任、事企分開、市場運作、分步實施、逐步到位”的思路，進一步改革完善城管體制和工作機制，明確城市管理責任主體、監管主體和執法主體，建立健全價格保障體系，強化督查考核和責任追究，逐步建立起更加符合我市實際，責權明晰統一、運轉高效、切實管用的城市管理體制和工作機制。

二、基本原則

（一）堅持權責統一，責任明確。按照權責對等、分級負責的要求，理順職責關系，進一步確定市、區、街道、社區在城市管理中的職責定位，建立標準統一、分工明確、追責有力的管理和責任體系。

（二）堅持市級主導，屬地管理。強化政府在城市管理和服務中的主導地位。充分發揮市政府在城市管理中的宏觀調控、綜合平衡和監督制約作用。按照事權、財權相匹配的要求，繼續推進城市管理重心下移，切實落靠區街屬地作業管理范圍和責任。

（三）堅持整體聯動，長效監管。協調發揮各區、市直相關部門在城管方面的職責作用，加快形成市區聯動、部門聯動的管理格局和高效管理合力。健全城市管理監督考核制度，量化考核標準，努力構建綜合協調、社會聯動、全方位覆蓋、全過程監管的城市管理長效機制。

（四）堅持政府統籌，市場運作。積極探索政府主導、社會參與、市場化運作的有效實現途徑，合理確定市場準入領域和標準，按照“政企（事）分開、管養分離、企業經營、市場運作”的改革方向，在市政設施維護、園林綠化養護、環境衛生作業等領域，引進資質等級高、信譽度高的現代化、國際化城管作業和服務企業，提高維護管養效率和水平，實現城市建設可持續發展。

三、進一步明確分級職能，落實城市管理責任

市級管理在整個城市管理體系中處于核心和主導地位，起著宏觀決策、統一領導和監督檢查作用。其主要職能是對全市城市管理工作進行宏觀決策，編制中長期管理規劃目標，制定年度城市管理計劃，將任務落實到各城市管理相關部門和各區政府實施；擬定有關城市管理的規章，并提出政策性措施；對涉及跨部門、跨地區的重大事項和涉及全局性的難點、熱點問題進行統一協調；健全城市管理考評機制和經常性監督檢查機制；對各區、市直各部門貫徹落實有關政策、法規和完成目標任務情況實施考評、檢查、監督，按照行政問責等有關規定，查究管理和執法中存在的問題；負責對涉及城市管理重大舉措事項的資金調配及統籌管理大型公共基礎設施（如公交地鐵設施、重要跨區管養作業道橋及設施等）和大型作業機械；依法對影響城市整體形象和品質的戶外廣告（特別是依托路橋、桿體等城市公共設施設置的戶外廣告）等市容環境實行集中統一管理；必要時對城市管理的重大問題和重要區域組織綜合整治和實施管理。

區級管理是城市管理屬地化的關鍵，在整個城市管理體系中起著組織實施和管理主體作用。其主要職責是根據全市城市管理工作目標任務，將目標分解到區屬職能部門和街道、鄉（鎮），落實責任，監督實施，行使管理范圍內的城管監察權；指導街道、鄉（鎮）搞好城市管理；及時協調區各職能部門和街道、鄉（鎮），解決職能交叉、邊界管理薄弱等問題，使城市管理責任全覆蓋、無“空白”；對城市管理中出現的難點、熱點問題和重點區域進行集中整治；組織實施轄區內環境清掃保潔、市政管護、綠化養護等作業，組織建設小型環衛設施、市政設施和綠化設施；落實法規、規章規定的城管綜合執法和物業供熱等專項執法職責。

街道、鄉（鎮）管理是城市屬地管理的基礎和落腳點。其主要職能是根據區綜合管理部門下達的城市管理目標任務，結合所轄行政區域管理實際，逐項進行實施；全面推行、落實城市管理責任制，負責轄區背街背巷、居民庭院（實行物業管理的小區除外）、城鄉結合部的環境衛生、綠化美化工作；負責落實市容衛生管理“門前四包”責任制，組織、調動、協調、督促轄區機關、團體、企事業單位、個體工商戶做好相關工作；負責對社區城市管理工作進行指導、檢查和服務，協助市、區有關部門和執法部門共同做好城市管理工作。

社區管理是社區居委會工作的重要內容。其主要職能是動員居民群眾和區域內單位參與城市管理，搞好社區服務設施的管理；配合街道辦事處處理社區內市容環境衛生和市政基礎設施問題，依法依規對社區內供水、供電、供氣、供熱、環境衛生、園林綠化等市政服務單位的服務情況進行監督，指導和監督社區內的社會組織、業主委員會、業主大會、物業服務企業開展工作，維護居民的合法權益；引導教育社區居民自覺遵守城市管理方面的法律、法規、規章，開展創建文明社區、文明樓院等活動。

高密度、大容量人流、物流集聚的特殊城市管理區域或經濟社會發展特殊政策區域，通過政府授權等方式，集中相關部門城市管理權限，實行封閉或半封閉式管理。

四、下放管理權限，進一步推動城市管理重心下移

明確落實區級政府在城市管理中的責任主體地位。在城市管理中，凡法律、法規和政府規章賦予區級政府行使的事權，統由區級政府行使；市、區兩級政府均可行使的事權，原則上由區級政府行使；行政管理主體在市，由區級行使更有利于提高效能的，委托區級政府負責實施。

（一）將哈經開區下放到所在區管理的32條街路兩側建筑立面及廣場、園林綠化的城管執法職責調整給所在區負責。將哈高新區道里集中區的街路、廣場及園林綠化管理和執法職責下放到所在區負責。

（二）將城區內各類投資主體負責管理的人行過街天橋（含橋下空間）、地下人行過街通道和商業人防工程地下出入口的清掃、保潔（含清冰雪，下同）和環境衛生監督職責下放到所在區負責。

（三）將市住房保障和房產管理局負責的組織住宅小區進駐物業企業招投標、物業管理區域劃分、物業服務企業信用信息采集及評價和物業服務信用保證金管理等權限等下放到區負責。

（四）將市住房保障和房產管理局負責的供熱企業辦理供熱許可證的受理工作、供熱質量保證金的使用意見和供熱質量不達標的熱費退賠工作、供熱企業信譽等級評價的初評工作、供熱企業對供熱保障對象補貼資金的申報綜合匯總撥付工作、供熱企業煤熱聯動補貼資金的初審等權限下放到區負責。

（五）將市政高架路橋下地面清掃、保潔和環境衛生監督管理下放到所在區負責。

（六）將市城管局負責的實物造型、充氣模型、空中飄浮物、牌匾等行政許可及其管理職責下放到所在區負責。市城管部門負責制訂行業導則，對區的日常管理情況進行巡查抽查，監督查處不按導則規劃審批和管理的違規行為；區制定控詳規劃，并報市城管部門審定后組織實施。

（七）將市城管行政執法局派出的群力分局合并到道里區城管行政執法局。

遵循“權隨事走、人隨事移、費隨事轉”的原則，對明確下放的事權，要依法采取直接下放或以委托授權的方式下放到區級政府，并建立健全配套政策和工作措施。由市統籌管理或暫不宜下放的事項，在必要管理環節上也可以賦予區級政府一定的參與權、知情權、建議權和監督權。市、區兩級相關部門根據新的管護作業量及相應經費標準，重新測算核定和及時下達各區城市維護經費。

各區要結合實際，深入推動事權下移，進一步賦予街道辦事處相關城市管理職責，使街道辦事處成為本轄區城市管理的責任主體。

五、厘清分級管理邊界，進一步明確相關職責分工

結合管理實際，當前，進一步落實以下具體職責分工：

（一）分級作業職責。市負責既有13條城市快速路（二環路）、46條主干街路及沿線橋梁、附屬設施的維修養護作業管理；負責既有快速路橋梁路面（含南直路）清掃、保潔作業管理；負責既有5個市級公園園林綠化作業管理。區負責市管范圍以外的城市主次干道及沿線橋梁（管理至兩側建筑物臨街立面）、重要節點及窗口地區的市政基礎設施維修養護、環境衛生、園林綠化建設和作業管理。街道辦事處負責轄區內除市、區管轄范圍以外所有區域（含背街背巷、居民庭院、邊坡、人行梯道、溪溝等）的市政環衛基礎設施（垃圾中轉站、公廁、垃圾箱、果殼箱等）維護、環境衛生、園林綠化管理工作。

（二）住宅小區物業管理職責。市住房保障和房產管理部門負責編制物業管理發展規劃、行業政策、服務標準，對區級物業管理部門進行業務指導，監督物業服務企業信用保證金的收取與使用。區級物業管理部門負責駐區物業企業的日常監管，對不履行合同、降低服務標準，業主投訴率較高、評議考核不達標的物業企業，依法予以處罰，直至依法降低企業資質等級、取消從業資格、責令退出市場；負責組織住宅小區進駐物業企業招投標、物業服務企業信用保證金的收取和使用、業主委員會的備案及工作指導等。

開發在建尚未交付使用的住宅小區市容環衛指導工作由開發建設單位負責。交付使用但未實行物業管理的住宅區，由產權單位負責；無產權單位的棄管住宅小區，由所在區負責，通過組建社區物業服務站或組織進駐物業企業招投標等形式承擔管理。暫不具備規范物業管理的住宅小區實行基本物業管理。

（三）車輛停放監管職責。市公安交通管理部門負責機動車道、非機動車道、人行道上的機動車停放管理（包括公交運營車輛不按規定站點違章停靠）以及車行道上非機動車的亂停亂放管理。市城管行政執法部門負責非機動車在道路兩側公共空間的亂停亂放管理。市交通運輸部門負責公交運營車輛不按規定站點停靠的行業規范管理及車輛無證營運的查處。

（四）市屬建設工程、園林綠化工程竣工驗收職責。市直相關部門在組織市屬建設工程、園林綠化工程竣工驗收時，需在工程環境衛生、社會綜合治理等方面征詢所在區、街的意見，保證施工作業區域內在竣工驗收后無設備、物料存留，無作業施工人員聚留，做到工完場凈。

（五）城市非市政管理道路職責。將物業管理的住宅小區開放道路、企業管理的開放道路、交通運輸部門管理的繞城高速以內道路和按城市道路標準改造的城市出入口公路，統一納入市政道路管理范圍，其路產、路權及相關管理設施移交城管部門負責。其中，與市管道路連接的新納入道路和新建城市快速路及主干街路延長線的維修養護，移交市道橋主管部門負責；與區管道路連接的新納入道路和新建次干街路的養護維修，移交所在區負責；新納入和新建街路的清掃、保潔、綠化管理由所在區負責，作業面積和經費由市相關部門核定并及時下達各區。具體移交工作由市直行業主管部門與各區另行商定。

（六）各類臨時占道攤亭管理職責。由市城管部門牽頭，會同市城鄉規劃、市公安交通管理、市工商等部門，依據城市管理規劃組織編制冷飲攤點、書報亭（攤）、自動售貨機、治安亭、看車亭、售票亭、信息亭等服務設施的設置規劃和技術規范。區級政府依據通過的設置規劃和技術規范，結合區域管理實際，具體組織設置審批及日常監管。各區依法收取的臨時攤亭占道費納入城市管理資金使用計劃，專項用于本區城市管理工作。市城管部門負責監督檢查各區臨時占道攤亭的日常管理及占道收費資金是否用于城市管理等情況。對現有各類臨時占道攤亭，由市城管部門牽頭，會同各區、市直相關主管部門及投資主體進行集中清理后，按權責利統一原則，移交所在區日常管理。

（七）區街參與新建住宅小區建設項目驗收職責。完善新建住宅小區建設工程項目竣工綜合驗收管理辦法，吸納建設項目所在地的區、街及社區代表參與新建住宅小區建設項目及配套設施工程整體情況竣工驗收，對按規劃和設計文件配建的社區公益用房和服務于社會管理的相關配套工程完成情況，提出相關意見。對未按照規劃和設計文件配建社區公益用房及相關配套工程設施的，不得組織竣工驗收。對未辦理社區公益用房及相關配套工程移交手續的，不得組織社會評審。對未經社會評審或評審不合格的新建住宅交付使用的，以及擅自將社區公益用房及其他服務于社會管理的公共設施、公共空間等出租、出賣、轉讓、抵押或以任何理由挪作它用等違規違紀行為，由區街提交市住房保障和房產管理局，會同市直相關部門依法聯合查處。

（八）推動街道辦事處職能轉變。新時期街道辦事處的主要職責是，推動轄區發展，維護社會穩定，實施城市管理，組織公共服務，指導社區建設。特別是負責轄區內市容整潔、環境衛生、小型市政基礎設施、園林綠化、物業、供熱監管等方面的城市管理、監督和維護職能。要切實轉變現行街道辦事處以“扛經濟指標”為主的管理考核評價體制。街道辦事處要把工作力量和著力點轉向城市管理和公共服務，逐步建立以城市管理為重點，以社區建設和服務為基礎，對轄區內地區性、社會性、公益性和群眾性工作履行組織領導、綜合協調、監督檢查職能的新時期街道辦事處管理體制。區級政府要保障街道辦事處事業經費，保證街道辦事處集中精力抓好城市管理和公共服務。

（九）邊緣地帶的城市管理職責。“城中村”、“城邊村”、散居區、城鄉結合部等邊緣地帶，由所在鄉（鎮）或街道辦事處負管理主體責任，負責貫徹落實市和區的統一部署和任務安排。區級政府負責監督考核。

六、理順管理和執法關系，調整城管行政執法體制

進一步調整理順城管行政執法隊伍權限，明確城管行政執法責任，推動城管執法力量向基層、向工作一線下沉，加大市級城管行政執法機關監督、指導和調控力度，提高行政執法水平和效率。

（一）調整市城管行政執法局部分專業執法職能和機構。

根據實際工作需要，將《市人民政府關于將城鄉規劃管理行政處罰權和建筑房產管理等行政處罰權納入城市管理相對集中行政處罰權范圍的決定》（哈政發法字〔2010〕22號）規定由市、區城管行政執法部門相對集中行使的部分行政處罰權，分別調回到市建委、市城鄉規劃局、市住房保障和房產管理局等部門行使。同時，將原劃入市城管行政執法局的市建筑市場監察大隊、市城鄉規劃執法監察局、市房產監察大隊整建制調回原管理部門管理。按照有關法律法規和規章規定，進一步明確市城管行政執法隊伍與相關部門相關方面的監察執法工作分工。

1.城鄉規劃有關方面。《市城市總體規劃（2011-2020年）》是我市城市發展、建設和管理的基本依據，城市規劃區內的一切建設活動均須符合《總體規劃》的要求。在城市建設用地范圍內，已取得規劃行政許可的建設工程（劃撥用地的建設工程，以取得選址意見書為準；出讓用地的建設工程，以取得建設用地規劃許可證為準）的監管，由市城鄉規劃執法部門負責。未取得規劃行政許可的各類違法建設行為的監管執法，由市、區城管行政執法部門負責。具體職責如下：

（1）對已取得規劃行政許可的建設工程，在未進行規劃竣工核實前，由市城鄉規劃局負責監察執法工作。執法監察幅面為建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證確定的建設用地范圍和建設工程內容方面的違法違規行為。規劃竣工核實后，原址未取得規劃行政許可的各類違法建設行為，由市、區城管行政執法局負責監察執法工作。今后，市城鄉規劃行政部門在組織規劃核實時，須通知市城管行政執法部門參加，核實合格后的相關資料復送城管行政執法部門備案。

對建設工程負有其他專項管理責任的部門，也要在專項審批及現場勘察、復核、檢查、驗收等工作環節擔負監管職責。對在工作環節中發現的違法違規行為，應及時通報城鄉規劃部門依法處理。對于在工作環節中隱瞞、推諉或不及時通報違法建設行為的，應予行政問責。

（2）對規劃審批手續不全或程序違法的建設工程，由市城鄉規劃局負責監察執法工作。對市委、市政府確定的因建設工期要求緊急的政策性建設工程，以及土地權屬清晰、符合城市總體規劃的重點產業項目建設工程，應當予以支持。

（3）城管行政執法部門對未辦理規劃審批手續的建設項目，原則上應立即立案拆除，立案資料應復送市城鄉規劃部門。市城鄉規劃局對市城管執法局依法立案查處的違法建設項目，在其立案查處后至行政處罰執行完畢前，不得辦理任何規劃行政許可。

（4）區級政府是整治違法建設工作的責任主體。要建立完善以區城管行政執法部門為主，多部門共同參與的查處工作機制，確保整治工作有力推進。街道辦事處、鄉（鎮）政府應當組織力量開展巡查，及時發現、制止及報告相關執法部門處理違法建設行為。

（5）市、區兩級政府應當加強查控違法建設工作績效考評，分別對下級政府不履行查控違法建設屬地管理職責或者組織查控違法建設不力的進行督辦督察，對不及時整改的，予以通報批評或行政問責。對違法建設的建設單位、設計單位和施工單位的直接責任人和主管人員，屬行政監察對象的，城鄉規劃部門和城管行政執法部門可以向有管轄權的行政監察機關提出行政處分或行政問責建議。對城鄉規劃部門和城管行政執法部門查處違法建設的主管人員或直接責任人員，有在責任地段內不履行巡查職責、以罰款補辦手續代替、應當依法處理而不實施處理、未按規定辦案時限處理且情節嚴重的，視情況予以通報批評或行政問責。負有協助查處職責的工商、環境保護、衛生、文化和新聞出版、廣播電影電視、公安、國土、房管、建設、供水、供電、供氣、電信、有線電視等部門或者單位，不履行協助查控違法建設職責、推諉屬于本部門的職責或協助查控違法建設不力的，應當視情節輕重給予通報批評或行政問責。

2．建設施工有關管理方面。市城鄉建設部門負責對全市建設工程文明施工管理工作進行全過程指導、監督，對建設單位違反施工圍擋、殘土車裝載和清水沖洗、出入口硬化鋪裝等規定的不文明施工行為，以及發現的不具備運輸殘土資質、違反合同約定、不文明守法運輸，或者相關執法部門抄告的違反建筑施工殘土管理規定的行為，實施查處。市城管部門負責運輸車輛《建筑垃圾排放處置證》、《建筑垃圾準運證》、《運輸卡》的核發；對建筑工地垃圾排放工作進行檢查，嚴禁超載、密閉不嚴、未清洗車輪和號牌的殘土車駛出工地；指定消納場，會同市公安交管部門編排運輸路線，建立消納登記回執制度，加強回執反饋等方面的管理。市城管行政執法部門負責加強路面的監督檢查，有效監管建筑垃圾排放行為，對不辦理《建筑垃圾排放處置證》和《建筑垃圾準運證》、超載、遺撒偷卸等違法違規排放的單位、個人作出行政處罰。市公安交管部門負責建筑垃圾運輸車輛證牌檢查，對超速、超載、闖紅燈、涉牌涉證等交通違法行為實施行政處罰。市公安部門負責對阻撓執法、暴力抗法行為進行制止和處理，保證建筑市場聯合執法工作正常進行。市交通運輸部門負責運輸資質的審核監管，對違法記錄多、發生重大以上交通事故車輛的殘土車駕駛人及車主，一律取消從業資格；牽頭負責對汽車修配改裝業違法改裝殘土車行為進行處罰。市監察部門負責建立責任倒查機制，對行政不作為、工作落實不力、失職瀆職等行為以及造成重特大安全事故和嚴重污染市容環境的主管部門、建設單位和運輸單位，予以行政問責。

（二）強化城管行政執法隊伍整體作戰能力。進一步落實對區城管行政執法局的雙重管理體制。區在任命行政執法局主要負責同志前，要征求市城管行政執法局的意見，形成統一考核意見后任命。市財政承擔區行政執法人員經費部分，由市城管行政執法局考核后下撥。強化市城管行政執法局重大行政處罰案件的備案審查權和集中整治活動的指揮調度權。重大行政處罰標準，由市城管行政執法局作出具體規定。區城管行政執法局作出的重大行政處罰決定，應及時報市城管行政執法局備案審查。全市集中整治執法活動，由市城管行政執法局統一指揮調度。建立健全行政執法責任制。市城管行政執法局負責對區城管行政執法局的行政執法活動進行定期量化評議考核，考核結果納入市政府對區政府依法行政考核內容。市城管行政執法局要支持區城管行政執法局開展工作，加強業務指導、隊伍培訓。對區開展的重大城管執法工作需要市城管行政執法局直屬隊伍或其他區提供執法保障的，市城管行政執法部門要積極協調調度，保證區行政執法部門作用的有效發揮。

（三）加強區城管部門和區城管行政執法部門的協同配合。按照“既互相制約，又互相協調配合”的原則，進一步理順區城管與行政執法的權責關系，建立責任清晰、協同統一、執行順暢、合理管用的區級城市管理和執法體制。逐步統一調整各區城管局和區城管行政執法局機構設置，區城管局掛區城管行政執法部門牌子。松北區、群力新區可按照有關規定，繼續加強相對集中行政處罰權試點改革探索。

（四）向街道辦事處延伸城市管理行政執法。區城管行政執法隊伍實行垂直管理、分片駐防、定期交流的管理體制。由區城管行政執法局向本區所屬街道派駐相應執法力量，由區城管行政執法局垂直管理，以區城管行政執法局的名義在街道辦事處開展執法工作。區城管行政執法局與街道辦事處應當建立緊密配合、相互支持、定期溝通的工作機制，并切實加強街道辦事處對派駐執法人員的考核。區城管行政執法部門在干部獎懲使用等方面應尊重街道辦事處對派駐執法人員的考核評價意見。各區可利用區環衛隊伍、治安聯防隊員、社區公益崗位人員等充實和加強城管協管員隊伍力量，配合街道城管辦和派駐的城管行政執法人員工作。

（五）推進鄉（鎮）行政執法監管共同責任體制。在城市總體規劃區內的鄉（鎮）政府，依法承擔本轄區集體用地和農用地的規劃、建設等管理主體責任，擔負日常巡查及違法行為的糾正制止、違法事件的信息報告和牽頭組織聯合執法等責任。建立鄉（鎮）行政執法監管共同責任制，由區城管行政執法局向鄉（鎮）派出執法分隊，與市國土資源、市城鄉規劃、市公安等部門，以鄉（鎮）政府名義，對鄉（鎮）集體用地和農用地各類違法行為進行聯合查處。各有關行業執法部門要主動配合區、鄉（鎮）政府共同落實執法責任。

七、提升政府服務功能，加快城市管理作業社會化進程

市政府主導全市城市管理和公共服務。凡不宜由市場調節或市場產出效率低的城市管理和公共服務應由各級政府負責。遵循“政事企分開、管養分離”的原則，將現有市政作業隊伍通過改組、改造、改制，整合組建“市政集團有限責任公司”，增強政府在城市管護作業方面的主導能力，推動城市管理專業化、市場化、社會化，發揮市場配置資源的基礎性作用。按照政府采購服務的方式，以市場化手段選擇管理規范、裝備先進、信譽度高、實力雄厚的市政市容環衛企業實施相關作業，做到以事養人，提高城管工作效率。

八、強化城管委作用，推進城管部門轉變政府職能

充分發揮市城管委的作用，建立健全城市管理高位協調體制。結合工作需要，充實和加強市城管委組成人員。市城管委代表市政府對城市管理和組織協調實行統一領導、統一決策、統一指揮。落實市城管委工作規則，實現市城管委議事工作經常化、制度化。市城管委一般每季度召開一次聯席會議，市城管委主任或副主任可不定期組織召開工作會議。市城管委辦事機構設在市城管局（以下簡稱“市城管辦”）。市城管局要充分發揮作用，擔負起市城管辦工作責任，統籌組織落實市城管委交辦的任務。市城管局局長兼任市城管辦主任，市城管局及相關部門的副職兼任副主任。在市城管辦建立和推行例會制度。市城管委各成員單位要認真貫徹落實市城管委的決策部署，服從市城管辦的統籌協調和組織指揮，圍繞城市管理總體要求，各司其職、各負其責、密切配合、協同聯動，形成權責對應、條塊結合、齊抓共管的良好局面，共同維護城市管理運行的良好秩序。各區也要參照市的模式建立區城管委。

大力推進市城管局轉變政府職能，切實減少審批管理，強化統籌協調和監管評價職責，加強重大城市管養作業的組織實施和市容環境衛生綜合整治工作，真正把職責重心轉移到研究制定城市管理總體規劃、相關行業管理規范、技術標準、定額標準、招標辦法、準入機制及對全市城管工作的指導、監督、檢查、考核、評比、監察、服務等方面。按照新的職責任務，對市城管局內設機構和人員作出適當調整，并整合設置“一站式”綜合指揮監管評價機構。將市城市管理監督指揮中心（下稱“中心”）由市城管委管理調整到由市城管辦管理。依托中心整合城建系統各部門現有信息機構，構建市、區兩級政府資源共享，管理和執法部門工作信息收集、處理、監管雙向反饋，以及對建設、管理、執法部門“一站式”指揮調度、綜合監管、履職評價的城市綜合信息管理系統平臺，實現常態管理與應急管理、城市運行監控與重點工作保障相結合。中心隨時指揮和監督市直相關部門、各區及街道的工作，并通過信息管理系統自動生成評價排序，對市政部件及事件處理情況作定量和定性考核。建立法規管理與個案判例相結合的確責工作機制，對法律法規有明文規定的，由中心依法確定案件承辦單位；存在法律法規盲區和部門法間認識存在不一致的，本著有利于案件完成更得力、更有效率的原則，以判例方式由中心確定承辦單位；對難以確定承辦單位的，由中心提出處理意見，提交市城管辦審定。各區城市管理監督指揮中心也應理順有關職責。

九、建立健全城管工作機制，實現工作順暢有效推進

（一）完善城市管理巡查管控機制。市、區城管部門及市直相關行業部門要結合實際，對城市運行狀況實行不間斷值守和巡查，隨時發現和處置相關問題。建立違章易發區域固定執勤點位制度和日常及重點部位巡查機制，切實解決好職責范圍內的城市綜合管理問題。進一步理順城市管理專業執法和綜合執法的關系，建立城管行政執法局與建設、交通、住房、國土資源、城鄉規劃、公安等專業管理部門合作的城管執法協調配合運作機制，開展集中專項整治或長效執法管理。建立交界地帶的協同管護和執法機制，對街道之間、區與區之間的交界地帶，特別是區與重點、特定封閉管理區域交界及跨區市政高架橋的市容、環衛管理和執法，可互相延伸對方管轄區域交叉管理或定期輪換作業管理，防止出現幾不管“真空”地帶或低效重復勞動。

（二）加快建立網格化、信息化、數字化城市管理機制。以城市管理職責范圍、街道辦事處行政區域、城市社區分布為基本框架，統一將城市管理劃分為專業管理責任區、街道網格區和社區網格單元等管理責任區。將轄區內人、地、物、情、事、組織全部納入網格管理，推進城市部件網格化管理向城市事件網格化管理轉變，并逐步實現由網格化城市管理模式向網格化社會管理模式轉變。推進城市綜合管理信息化進程，加快建設與“大城管”相適應的“數字城管”系統，鼓勵和引導區政府加大“數字城管”投入力度，為深入推進“數字城市”建設提供重要載體和技術支持。逐步將數字化城管、信息化公共服務向街道、社區延伸，使城市管理指揮的各個子系統與中心指揮平臺互動、互聯，努力實現社區管理服務信息化全覆蓋。

（三）建立健全城管服務價格管理和經費保障機制。推進城管服務價格管理體系建設。逐步健全項目明確、標準科學、動態管理的價格管理機制。建立與經濟發展水平和居民收入水平相適應、與城市發展方向和城管服務要求相一致的價格調整機制。充分發揮價格杠桿調節作用，促進提高城市服務水平與提高居民自律意識的良性互動。推進城市建設與城市管理相互補充、協調發展，多渠道增加城市管護經費投入。城市管護經費要隨著城市建設加快、規模擴大、任務增加、養護標準提高和管理手段更新而相應適度穩定增長。進一步完善城市維護資金的安排和使用方式。堅持合理安排、有效利用的原則，城市維護資金的安排使用要有利于調動市直各專業部門和各區的積極性，通過以獎等方式激勵各部門、各城區增加投入，提高資金使用效益和工作效率；堅持事權與財權相統一原則，根據維護管理的工作量和工作標準，合理確定城市維護資金的分配比例和分配數額，按計劃及時足額核撥城管工作資金。積極探索鄉（鎮）城管經費投入辦法，逐步解決鄉（鎮）環境衛生投入和管理標準相對較低等問題。

（四）建立分類考評獎懲機制。強化城市管理工作領導責任制，加大考核權重，以領導責任制的落實帶動促進各項工作責任制。將城市管理工作納入市政府目標管理考核體系，由市城管辦制定分行業城市精細化管理系列標準、工作制度和內容細化、指標量化的考核辦法，并代表市政府和市城管委會同相關部門實施考核。各區政府要結合實際，抓緊制定可操作性更強的精細化管理實施方案，將管理目標任務細化分解到責任單位和責任人。對社會反響強烈的市容環境衛生、控制和查處違法建設、集貿市場等管理內容，市城管局可實行專項檢查考評。

（五）建立健全城管監督和行政追責機制。堅持行業監督和分級監督相結合。市監督區落實城管規劃、城管目標和行業管理標準，城市維護資金的管理與使用，市管范圍作業層的作業質量。區監督區城管有關部門專業執法、城管任務完成情況，街道辦事處落實城管任務情況。街道辦事處監督管區內單位、個體工商戶、居民樓院“門前四包、院內達標”以及履行城管義務情況，業主委員會和物業管理企業履行合同情況。充分發揮社會監督的作用，新聞媒體、社會群眾對各區域、各行業、各單位的城管工作及居民個人行為進行全面監督，并定期在新聞媒體公布監督考核結果。按照《市行政問責規定》，在城管系統建立健全行政追責機制，對市直部門及各區不依法行政、不履行法定職責、違規決策、違規審批、回避矛盾、推諉扯皮、以及不作為、亂作為、慢作為、假作為等行為，予以行政問責。

（六）加快建立城市管理宣傳引導機制。堅持以宣傳教育為主，強化市民的城市意識、文明意識和衛生意識，著力提高市民素質，增進社會和諧。充分利用廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體，積極引導公眾參與城市管理。開展形式多樣的公益活動，不斷增強人民群眾自覺維護市容環境的責任感和使命感，努力形成全社會共同參與城市管理、共同建設和諧城市的良好局面。

十、及時完善法規規章，加大法規規章貫徹執行力度

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一、部門協作不暢的主要表現

當前，我市城市管理的規范制定權、處罰權、強制權、許可權、征收權等多項權力分離，這對保持相關行政職能部門之間一定的權力制衡、預防權力腐敗等現象顯然是十分必要的。然而，現代城市管理是一個多層次、多變量的復雜系統，是具有非線性和復雜回路特性的社會系統工程。對于任何一個具體的城市管理活動而言，行政處罰權與其它行政職權又都是相互依存、相互促進、相互制約的。城市管理系統中的任何行政活動，都完整和連續地貫穿和包含了這些職權。人為地割裂這些行政權，雖然可以達到相互制衡，減少尋租的可能性，但也增加了部門協作難度，提高了行政活動成本，降低了行政效率。主要表現是：

（一）信息獲取滯后，信息不對稱，處理問題被動。城市管理系統范圍極廣，內容繁多。現行管理方式下，城市管理執法部門獲取信息的方式主要有兩種：一是主動獲取，即執法人員將大量的時間用于日常路面巡查以獲取信息。這種途徑比較直觀、直接，對情節輕微的違法活動，可以通過勸阻教育迅速進行糾正。但是，執法人員的巡查僅局限于對市容環境衛生、交通等直觀領域的信息獲取和監督處罰，而對其他眾多領域的信息獲取較為困難，這也就限制了城管部門在拓展執法領域上的努力。而且，執法人員發現問題越多，自己的工作量就越大，長此以往，勢必會影響到部分執法人員的工作積極性，同時也降低了執法部門的執法效能和執行力。另一種是被動獲取，即群眾發現問題后打投訴電話進行舉報，或通過市長熱線、城管熱線以及等方式直接向執法部門反映，或通過新聞媒體，如電視、報紙等進行曝光反映，經領導批示后由執法人員進行處理。這種途徑有利于借助群眾和媒體的參與，拓寬信息來源渠道，同時也能起到法制宣傳的作用。但是，這增加了問題發現到問題處理之間的環節，增加了行政時間和行政成本；并且容易被誤認為群眾不舉報、媒體不曝光、領導不批示，城管執法部門就不去發現、不去查處問題了，容易造成執法部門無所作為的錯覺，最終導致“領導批評、群眾埋怨”，執法部門費力不討好的后果。由此可見，執法部門缺乏有效、及時的信息獲取途徑，信息獲取滯后，處理問題被動。

（二）部門之間職責不清，職能交叉，無人管理與多頭管理并存。城市管理專業化分工是社會發展的必然趨勢。專業分工越細，管理、綜合執法人員的知識積累、法律準備以及對人才的培訓就越快，但部門與部門、政府與群眾之間信息不對稱就越嚴重，協調合作的成本也就越高。同一個問題在具有不同執法權的部門之間轉手反映，其實問題的關鍵就在于同一性質的執法權在不同部門之間所進行的分割。這也是職責不清的一種表現，以及造成群眾對執法權歸屬認識不清的原因之一。從而也就造成了群眾反映問題難，執法部門獲取信息不及時的問題。比如，對一個大排檔夜間噪音擾民的群眾投訴，環保、公安、衛生、城監等多個部門都具有一定的管理職權，群眾往往不知道應該向哪一個部門反映，或者反映了遲遲得不到圓滿處理。由于部門之間職責交叉，像這種吃力不討好的事，都有一堆管不了的理由，無人愿意去管理；反之，又因為有利可圖而多頭管理，出現“九頂大蓋帽管一頂破草帽”的執法擾民現象。

（三）過多地依賴突擊式和運動式管理，長效管理機制亟待進一步建立。目前，對城市管理中突出問題的治理往往局限于搞創建、搞突擊式的整治。例如“城市牛皮癬”泛濫了，發生交通死人事故了，媒體報道了，于是領導批示，層層發文，層層開會部署一個專項治理活動就此開始。類似的問題的報道媒體上經常可以看到。這類運動表面上轟轟烈烈，實際上雷聲大雨點小，虎頭蛇尾，實際效果往往是前治后亂。雖然專項治理在短期內對改善城市管理問題確實有著很好的效果，但是建立長效管理機制、確保城市始終正常穩定有序運轉才是城市管理的終極目標。如果不建立長效管理機制，專項治理往往治標不治本，結果只能導致“亂-治-再亂-再治”的惡性循環，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏統一調度，部門聯動機制不健全。城市管理部門眾多，工作側重點和依據的法律法規各不相同，往往是各行其是，協調配合不夠，更談不上建立相互之間的既監督又協同的關系，致使以收代管、以罰代管、只批不管的現象時有發生。由于部門沒有很好的配合，直接制約了城管執法工作的正常開展。

在現行行政權力劃分的制度下，政府行政部門需要創設良好的協作機制來愈合制度內的裂口，以建立有效的合作機制來實現管理、執法資源共享，彌合因行政權各組成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、健全城管協作機制，強化部門長效協作

建立健全城管協作交流機制，是優質高效開展城管工作的需要，是深入貫徹落實科學發展觀的客觀要求。在現有城管體制下，只有遵循共同參與、相互交流、相互協助、相互監督的原則，充分應用現有行政手段和現代科技技術，建立城市管理各部門之間長效協作的新機制，形成各部門共同參與政策制定，共同現場發現問題，共同現場處理、監督、反饋、檢驗的良好協作模式，才能真正做到源頭監控、動態管理、及時處置和反饋城管問題，確保城市健康有序發展。

（一）城管協作機制的主要內容

結合當前城管工作實際，必須建立健全以下六項協作交流機制，確保城管工作的協調高效開展。

一是建立健全聯席會議機制。行政執法機關應當根據市政府的要求或者專項整治的工作需要召開行政執法聯席會議，統一安排部署聯合執法的事項、方法、步驟、措施，通報和溝通執法工作情況，協調處理聯合執法中的爭議，研究解決聯合執法的新情況和新問題。會議議定事項以會議紀要形式送相關執法機關執行，各執法機關要定期報送聯合執法情況。

二是建立健全聯合執法機制。相關行政執法機關針對城市管理領域較為突出的違法行為或者人民群眾反映強烈的社會問題進行專項整治活動的，應集中執法力量，實施聯合執法。聯合執法牽頭機關應當認真履行組織協調職責，有關部門應當積極配合，不得各行其是，不得互相推諉。

三是建立健全聯動執法機制。相關執法機關與有關社區要建立上下聯動執法制度，加強行政執法中的上下聯動。上下聯動執法應依法界定雙方權責，合理配置執法力量。

四是建立健全互動執法機制。相關行政執法機關之間要建立互動執法制度，確保各行政執法機關在行政執法過程中需要相關執法機關承擔協助（協管）義務時能得到及時、有效配合。執法機關提出協助調查、采取強制措施等協助（協管）要求，只要手續完備、程序合法，協作機關應及時無條件予以配合。

五是建立健全資源共享機制。行政執法機關之間應當公開各自的信息、技術和資源，提供查詢方便，對其他機關請求查詢有關信息、資料、數據的，被請求的機關應及時、無償提供。應當建立執法信息互通平臺，保持及時、靈敏的信息溝通，把握違法行為動態，防止違法當事人利用地域、時間差異，流動作案。應當確立有效的溝通方式和渠道，采用簽訂合作協議、設立聯絡員等方式，建立聯絡網，互相提供執法工作情況。

六是建立健全執法調處機制。行政執法機關執行法律、法規和規章過程中發生的爭議或者其他問題，應當首先由行政執法機關互相協商解決爭議；協商不成，由市法制辦負責協調處理；協調不成的，則應當報共同上一級行政機關依法裁決。

以上六種協作機制其實在全國各地都或多或少存在。如*市推行了行政執法與刑事司法信息共享平臺制度，依托政務信息網絡，共享行政執法案件信息，使行政執法與刑事司法執法工作銜接和協作更加便捷、規范、透明、高效。深圳市建成了以數字城市技術為依托的數字化城管信息平臺，通過建立覆蓋全時段、全范圍的城市管理數字化網絡，實現多部門信息共享、協同工作，對城市市政工程設施、公用設施、市容環境和環境秩序實施網格化監督和管理，推進城市管理達到主動、精確、快速和統一的目標。又如，我市城管聯席會議制度，也是一項城管協作機制，對協調解決城管重大問題起著積極的作用。

（二）城管協作機制的實現方式

由于城市管理部門之間各自的利益、目標不同，勢必會出現兩者所作出的行政決策、行為相互矛盾、打架的現象。由此，城市管理執法實踐已提出了更多的權力協調要求。協作得好，可以提高政府宏觀管理效能，否則將會產生極高的管理執法成本，對城市建設造成極大的成本浪費，對城市軟環境建設造成極大的負面影響。從當今城市管理發展趨勢來看，城管協作機制的實現方式主要有三個：

一是制定政府規范性文件，夯實城管協作機制的法制基礎。目前，我市的城管協作，多是通過市城管局綜合協調的方式來實現的，或者是依靠部門的力量去實現部門之間的工作協作，其協作成本和難度較大。市城管局作為一個市政府組成部門單位，對級別高、權力大的各個職能部門，往往是協而不調，調而不果；而部門之間的協作往往是利益搏弈的產物，這種相互妥協的產物是無法達到理想的協作要求的。鑒于以上情況，建立健全城管協作機制必須自上而下來進行。因此，我們需要運用市政府的力量來創設和完善各相關部門之間相互協作的機制，從而提高市政府的執行力和行政效率，更好地打造強勢政府，推動城市科學發展。可以說，通過政府制定規范性文件來建立部門之間的協作機制是一條可行的途徑，不少城市已經作了有益的探索，并取得了較好的經驗。如杭州市就較早地注意到了該問題，并在相關規范性文件中作了一些明確規定。《杭州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》明確規定，市區相關行政管理部門負有積極協助、配合城市管理行政執法機關依法集中行使行政處罰權的義務；在涉及行政處罰權與行政許可權行使的統一管理對象時，審批部門負有向城市管理行政執法機關抄告批準結果的法律義務；同時建立完善了城市管理行政執法機關與其他各有關行政主體之間的“雙向告知”、“意見反饋”以及責任追究制度。再如某市以政府令的形式出臺了《某市人民政府關于堅持以人為本創新和規范行政執法的決定》，為城市管理系統內部門協作機制的建立提供了很有價值的藍本。該決定就如何規范完善聯席會議機制、聯合執法機制、聯動執法機制、互動執法機制、資源共享機制、執法調處機制等六大協調協作機制，作了詳細的規定，具有很大的參考價值。通過制定政府規范性文件，可以夯實城管協作機制的法制基礎，為建立健全城管協作機制提供堅強的法律保障。

二是建立城管數字化網絡，完善城管協作機制的技術支撐。建立城管數字化網絡，實施數字化管理是城市管理發展趨勢的需要，是城市管理走向精細化、綜合化的必然要求。以建立城管數字化網絡作為現代化城市管理的突破口，通過信息化管理內在的系統性、網絡性、程序性和透明性等要求，推進城市管理資源優化整合，管理流程科學再造，管理主體多元參與，這是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部門安裝“千里眼”幫助管理，深圳市城管部門建立了“數字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化網絡管理，都取得了良好效果。××在全省來看是一個信息化程度相對較高的城市，與其他城市相比，這方面具有良好的基礎。我們可以通過建立城管數字化監控網絡、數字化信息網絡等信息化技術手段整合城市管理資源，實現城市管理全過程信息的實時傳遞與處理。做到城市管理中的事件（指人的行為，如擺賣、燒烤、沿街乞討等）和部件信息的自動化采集，數字化處理，網絡化傳輸，資源化利用和社會化共享。通過城市管理綜合平臺，建立相關的數據庫，統一信息的收集和分配，提高信息的收集面和準確度，使信息前置，以全面準確的信息來引導管理，從而將傳統的滯后管理改變為實時管理和監督，增強城市管理的快速反應能力，帶動政府管理效率的提高。我們應通過建立城市管理數字化基礎平臺，促進城市管理手段創新，以此為催化劑，進而建立起與生產力相適應的生產關系，實現管理模式的創新，形成以數字化為標志的體制協調、動作高效、方式先進的現代化城市管理體系，為我市“雙創”注入活力，打造數字××。