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[關鍵詞] 工傷索賠先行賠付制度問題及對策

中圖分類號： F84 文獻標識碼： A

據中國人力資源和社會保障部統計，截至2011年6月底，我國全國工傷保險參保人數為16827萬人，其中農民工6555萬人。這些數字遠低于我們的從業人數，還有一些用人單位未給勞動者繳納工傷保險，那么這些勞動者一旦發生了工傷，他們的合法權益能得到保障嗎？勞動者遭遇工傷已屬不幸，發生工傷后用人單位不愿或無力承擔工傷賠付，又難以通過工傷保險基金獲得救助。那對他們來說真是雪上加霜，問題長期得不到解決，必然會引起社會的不穩定。

2011年7月1日開始實施的社會保險法明確了“工傷保險待遇先行支付制度”，旨在讓工傷患者尤其是未參保工傷患者獲得賠償不再耗時費力。

所謂工傷保險待遇先行支付制度，社會保險法第四十一條這樣規定：“單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。”

一、先行賠付制度的意義

社會保險法的出臺，使工傷先行賠付制度有法可依，讓廣大勞動者看到了國家在保障勞動者合法權益方面所做出的法律保障。這項制度給那些未參加工傷保險的勞動者帶來了極大的希望，可以說是工傷勞動者保護史上的重要里程碑。現實中，用人單位沒有為勞動者繳納工傷保險的不在少數，在發生工傷事故或者職業病后，這些用人單位又往往拒絕為工人進行醫療救治和支付足額的工傷賠償，致使工傷勞動者陷入極大的困境。傷情得不到醫治或者錯過了最佳治療時機，給勞動者留下了終身的遺憾，使勞動者身心俱傷。

二、我國工傷先行賠付實施的情況

先行賠付制度雖然有了法律上的保障，那么實際執行情況如何呢？勞動者能真正享受到先行賠付嗎？民間公益組織北京義聯勞動法援助與研究中心(以下簡稱義聯)對此作了專題調研。調查顯示先行支付制度已經開始發揮作用，但總體看落實情況有待改進，制度執行中面臨的各種困難和顧慮尤須關注并盡快加以解決。

為了解這項制度的執行情況，義聯在2012年3月至2012年6月期間，面向全國進行了專題調研。在此基礎上，形成了《工傷保險待遇先行支付制度2011年-2012年實施情況調研報告》，較為全面地反映了先行支付制度一年來實施的情況。

根據義聯對全國246個城市的調查發現，雖然工傷保險待遇先行支付制度已經破冰，但總體而言在全國范圍內并沒有得到貫徹和落實。

調研結果顯示，目前表示可以接受工傷保險待遇先行支付申請的城市僅有28個，占11.4%；明確表示“不可以”申請的城市則多達190個，比例高達77.2%。此外，還有23個城市并“不確定”是否可以申請，占9.3%；有5個城市甚至“不知道”是否可以申請。

根據政府信息公開申請的答復，4個城市的社保部門受理了工傷保險待遇先行支付的申請，分別是浙江寧波1例、浙江溫州1例、山東淄博1例、云南麗江1例。

義聯負責人黃樂平介紹了寧波工傷患者袁洪濤的案例。41歲的袁洪濤來自四川，在寧波市江北區一家裝飾設計公司工作，單位未為其繳納工傷保險。2010年8月袁洪濤工作時受傷，被認定為工傷，至2011年10月，袁洪濤已欠醫療費10萬余元，用人單位在支付了部分醫療費之后拒絕繼續支付。

“沒辦法，袁洪濤今年3月在律師的幫助下，向江北區社會勞動保險管理所提出申請，要求由工傷保險基金先行支付醫療費。”黃樂平說，4月，江北區社保機構就向他支付了近10萬元的醫療費，這是社會保險法實施后浙江省工傷保險先行支付的首位受益者。

根據義聯的調查，雖然先行支付制度在過去一年中取得了突破性進展，但總體上看，這一制度的落實情況并不很好。

三、先行賠付制度沒有得到好的貫徹執行的原因及對策

1是勞動者本身的問題。廣大工傷勞動者不了解自己享有申請工傷保險待遇先行支付的權利。社會保險法雖然已經公布實施一年多了，但由于宣傳不到位或者廣大勞動者文化水平不高，法律維權意識淡薄，約九成的勞動者不知道自己享有這項權利。根據義聯連續兩年的調研，78.6%的工傷勞動者表示沒有聽說過社會保險法，有九成左右的工傷勞動者根本不知道先行支付制度。報告認為，勞動者的弱勢也導致人社部門在執行先行支付制度方面壓力和動力不足。今后應該通過各種形式加大宣傳力度，使廣大勞動者對自己享有的權利有個明確的認識。

2是社會保障部門的問題。先行支付制度受多方因素影響遲遲未能得到有效落實，主要體現為：細則缺位、基金風險、能力限制、認識不足、動力缺乏。

（一）細則缺位

社保部門不愿意或者不能兌現先行支付的重要原因就是社保法雖然規定了工傷職工發生事故后，用人單位不支付工傷待遇的，由工傷保險基金先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。但并未公布先行賠付實施細則。

在制度的配套建設方面，調研發現，目前僅有9個城市出臺了有關實施細則，僅占4.4%；有88.3%的城市明確表示沒有實施細則。另外，雖然有21城市正準備制定有關實施細則，但對于何時能夠出臺多數都比較模糊。

我們的政府部門應抓緊時間制定實施細則，使這項制度真正落到實處，真正為勞動者服務。

（二）擔心基金支付風險

調查發現，先行支付制度可能給工傷保險基金帶來的風險和壓力，也是導致基層人社部門拒絕接受工傷保險先行支付申請的一個考慮。分析更深層次的原因，人社部門的憂慮在于，未參保的企業在一定程度上并不規范，沒有足夠的財產，先行支付后追繳回的可能性不大。同時，部分工作人員擔心先行支付制度會給人以 “不參保就能享受待遇”的印象，導致工傷保險繳費困難，進一步影響基金收入。調研數據顯示，拒絕先行支付制度的城市中，以“當事人沒有參加工傷保險，基金會出現缺口”為由的有69個城市，占34.8%。“用人單位若不存在了就沒有了被追償主體”的有26個，占13.1%。

北京義聯勞動法援助與研究中心研究員葉明欣說，其實這些問題都有克服的途徑和方法，比如提高工傷保險基金統籌層次，降低區域性先行支付后追償乏力基金風險等。

（三）能力限制

實際操作中，基金安全問題是制約先行支付制度執行的一大障礙。追償雖然是社保經辦機構職責所在，但并沒有相應的權限，且人力物力財力有限，難有精力一一追償。支付了但收不回來，基金安全怎么保障？因此，應當與勞動監察等相關部門建立聯動機制，把追償的責任和權限細化。

（四）認識不足、動力缺乏

我們的社保部門并沒有真正認識到工傷職工得不到及時賠付治療的嚴重后果，沒有意識到先行賠付制度對我們社會穩定和諧的重要影響，認識不足，缺乏動力也是導致先行賠付得不到好的貫徹執行的一個重要原因。我們的社保部門應該充分認識到這個問題的重要性，真正為勞動者服務，真正維護勞動者的合法權益，只有這樣才能實現立法的初衷。

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 第一章  總則

 

第一條 為了建立和完善我市住房保障制度，規范我市公租房和廉租住房并軌后的管理實施工作，根據《住房和城鄉建設部、財政部、國家發展和改革委員會關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178號）、《住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部、國土資源部關于進一步做好公共租賃住房有關工作的意見》（建保〔2017〕111號）、《海南省廉租住房實物配租管理暫行辦法》、《海南省公共租賃住房管理辦法（試行）》、《海南省住房和城鄉建設廳、財政廳、海南省發展和改革委員會轉發<關于公租房和廉租住房并軌運行的通知>的通知》（瓊建住房[2014]23號）”、《關于印發〈進一步加強公共租賃住房分配入住工作的實施辦法〉的通知》（瓊建住房〔2017〕296號）等有關規定，結合我市實際，制定本實施細則。

第二條 本實施細則所稱公共租賃住房和廉租住房并軌管理，是指我市政府投資集中建設的公租房和廉租住房統一納入公租房管理，統稱為公租房。

第三條 市住房和城鄉建設局負責公租房建設管理監管工作，市保障性住房建設管理服務中心具體負責我市政府集中投資公租房的建設、分配和管理工作。

市監察、審計、發改委、財政、資源規劃、公安、民政、市場監管、稅務、金融、住房公積金管理、各鎮政府等有關單位按照各自職責，做好公租房相關指導和監管工作。

第二章  保障對象

 

第四條：市政府投資集中建設的公租房保障對象為住房困難的公租房所在地城鎮戶籍低收入家庭以及公租房所在地行政、企事業單位（含教師、醫生、引進人才、公交司機、環衛工人等）住房困難的工作人員和外來務工人員中的低收入家庭。

 

第三章  建設管理

 

第五條 公租房建設、分配和管理應遵循公開、公正、嚴格監管、政府主導、市場運作、多渠道建設、動態管理的原則。

第六條 市政府投資建設的公租房套型建筑面積以60平方米以下小戶型為主，可以規劃建設配套商業服務設施。

第七條 市政府投資建設公租房及配套的商業服務設施不對外銷售，由市保障性住房建設管理服務中心統一出租、統一管理。

 

第四章  申請條件和程序

 

第八條 申請租賃市政府在投資集中建設的公租房條件：

（一）申請人為公租房所在地城鎮戶籍居民的，應同時具備以下條件：

1.年滿18周歲；

2.家庭在那大主城區和濱海新區規劃范圍內無自有住房（含宅基地）或家庭人均自有住房不超過13平方米（含13平方米）。

（二）申請人為公租房所在地的行政、事業單位人員（含教師、醫生、引進人才、公交司機、環衛工人等），應具備以下條件：

家庭在那大主城區和濱海新區規劃范圍內無自有住房（含宅基地）或家庭人均自有住房面積不超過13平方米（含13平方米）。

（三）申請人為公租房所在地的企業單位（含私企）人員的，應同時具備以下條件：

1.與用人單位簽訂2年以上（含2年）有效合同；

2.在與用人單位簽訂的有效合同期限內，連續在儋州市社保部門繳交2年以上（含2年）社會養老保險費的在職人員，或連續在省社保部門繳交2年以上社會養老保險費用的省駐市單位在職人員；

3.在那大主城區和濱海新區規劃范圍內無自有住房（含宅基地）或家庭人均自有住房面積不超過13平方米（含13平方米）。

第九條 申請租賃市政府投資集中建設的公租房應當提交以下材料：

（一）申請表。

（二）申請人及家庭成員身份證原件（備查）及復印件、戶口簿原件（備查）及復印件。

（三）申請人婚姻狀況證明。

（四）儋州市居住證（外來務工人員提供）。

（五）用人單位證明、有效勞動用工合同；社保部門出具的社會養老保險證明。

（六）市不動產登記部門出具的現有不動產信息證明。

第十條 申請租賃市政府投資集中建設的公租房按以下程序辦理：

（一）社區或單位意見。社區（申請人為我市城鎮戶籍居民）或單位收到申請材料后組織核查，經核查符合資格條件的由社區或單位進行公示（一榜公示），公示無異議或異議不成立后出具意見。

（二）鎮政府或主管部門意見。鎮政府（申請人為我市城鎮戶籍居民）或主管部門收到經社區或單位公示符合資格的申請材料后，經核查符合資格條件的，由鎮政府或主管部門進行公示（二榜公示），公示無異議或異議不成立后出具意見（無主管部門的企事業、私營企業申請人不進行“二榜”公示）。

（三）初審。市保障性住房建設管理服務中心受理窗口收到鎮政府或主管部門公示符合資格的申請材料后進行初審，經初審符合資格條件的予以受理，并出具受理告知書。經初審不符合資格條件的，予以退回申請材料，并說明原因。

（四）復審。市保障性住房建設管理服務中心組織復審。對申請人為我市城鎮戶籍居民的，通過入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的情況進行審查。

（五）“三榜”公示。經復審，對符合條件的申請者，市住房和城鄉建設局在市政府網站或媒體予以公示（三榜公示）。公示內容包括申請者姓名、家庭收入及住房情況等。

（六）批準。公示后有投訴舉報的，由市保障性住房建設管理服務中心會同有關部門進行調查和核實，對不符合規定條件的申請人，取消其申請資格并以書面形式告知。經“三榜”公示無異議或者異議不成立的，由市保障性住房建設管理服務中心報主管部門審批。

第五章  租金管理

 

第十一條 市政府投資集中建設的公租房租金標準，由市價格主管部門會同市住房保障部門按照不超過同地段、同品質住房市場租金的50%確定，報市政府審批。

第十二條 原廉租房住戶，仍符合廉租住房租賃條件的，租金按廉租住房租金標準繳納。

公租房租金一次性繳交期限不低于6個月，住戶在繳交公租房租金的同時，必須按物業管理規定繳交物業服務費及水電公攤等費用。

第十三條 收繳的公租房租金，按照政府非稅收入管理的規定，由市保障性住房建設管理服務中心繳入國庫，實行收支兩條線管理，專項用于公租房房屋的維修、公共設施的維護和保障性住房管理經費。

第十四條 收繳的公租房配套商業服務設施租金，應該按照非稅收入管理的規定，由市保障性住房建設管理服務中心繳入國庫，實行收支兩條線管理，專項作為保障性住房后續管理經費。

 

 

第六章  實物配租

 

第十五條 市政府投資集中建設的公租房分配遵循公開、公平、透明的原則，實行輪候管理制度，由市保障性住房建設管理服務中心根據實際申請情況確定輪候順序。

對拆遷安置戶、低保戶、特困戶、重殘疾人員、孤兒、優撫對象、復員軍人、城鎮困難職工及教師、醫生、引進人才等住房困難家庭，同等條件下優先安排公租房抽號。

第十六條 市保障性住房建設管理服務中心結合輪候對象家庭人口數量、房源數量、戶型等情況制定分配工作實施方案，報市政府批準后組織實施分房，輪候年限一般不超過3年。

第十七條 公租房配租后，承租人因就業、子女入學等原因需要調換公租房的，承租人可以提出申請，經市保障性住房建設管理服務中心批準后辦理調整手續，并告知物業公司。

 

第七章  租賃補貼

 

    第十八條 已取得本市公租房保障對象資格但未得到公租房實物配租或在本市城鎮通過市場租賃住房的，可申請領取住房困難租賃貨幣補貼。

第十九條 租賃住房貨幣補貼金額計算公式為：月租賃住房貨幣補貼金額=家庭可保障住房建筑面積×補貼標準。

第二十條 家庭可保障住房建筑面積=人均保障住房建筑面積×家庭人口數。

（一）人均保障住房建筑面積按本市公布的公租房保障對象住房困難標準計，本市公租房保障對象住房困難標準由市住房保障部門參照當地廉租住房政策確定的面積標準（人均住房建筑面積13平方米）確定。

（二）家庭人口數按保障對象資格核定的家庭人口數計。

家庭可保障住房建筑面積大于60平方米的，按60平方米計。

第二十一條 本實施細則第十九條規定的補貼標準，按本市公布的公租房保障對象每人每平方米每月貨幣化補貼標準計。

第二十二條 經核定，申請人家庭月可領取租賃住房貨幣補貼額大于申請人家庭租賃住房協議約定的月租金額的，按其租賃住房協議約定的月租金核發租賃住房貨幣補貼。

第二十三條 符合本實施細則規定的，申請人可持如下證明材料向市保障性住房建設管理服務中心或社區申請貨幣補貼：

(一)住房困難租賃補貼申請表。

(二)房屋租賃合同。

(三)其他必要的材料。

申請人家庭屬于本市城鎮居民最低生活保障對象、特困供養人員或本市城鎮住房救助對象的，應當同時提供有關證明材料。

第二十四條 經審核符合規定的，市保障性住房建設管理服務中心按月份或按季度及時發放住房困難租賃補貼。

貨幣補貼發放期間，申請人及家庭的人口、收入、租賃住房情況等發生變化的，申請人應及時主動向市保障性住房建設管理服務中心申報；申請人未及時申報的，市保障性住房建設管理服務中心可根據舉報線索，或以不定期抽查的方式對申請人家庭可領取補貼情況進行核定，并按核定結果重新發放或終止發放租賃住房貨幣補貼。

第二十五條 貨幣補貼對象信息及發放結果信息，應當向社會公開；涉及信息內容變更的，應當及時更新。

第二十六條 申請人得到公租房實物配租后，貨幣補貼停止發放。

第八章  入住管理

 

第二十七條 取得市政府投資集中建設的公租房租賃資格的保障對象，與市保障性住房建設管理服務中心簽訂公租房租賃合同后，方可按合同約定入住公租房。租賃合同應當明確公租房情況、租金標準、物業服務及違約責任等內容。

第二十八條 市政府投資集中建設的公租房由市保障性住房建設管理服務中心聘請物業服務企業進行物業管理，物業服務費標準由市價格主管部門核定。

第二十九條 市政府投資集中建設的公租房的共用部位、共用設施設備的維修養護由市保障性住房建設管理服務中心負責維修維護，自用部位、自用設備的維修維護由承租人自行承擔，承租人騰退住房時，在使用過程中所發生的房屋維修養護費、裝修費不予補償。

第三十條 承租人裝修房屋，必須報經市保障性住房建設管理服務中心批準，物業管理單位應將裝修的禁止和注意事項告知承租人，并對裝修情況進行監督。

第三十一條 承租人使用公租房應遵守下例規定：

（一）按時交納租金、物業服務費、水電費及公攤費等。

（二）不得改變房屋結構、外貌和用途。

（三）禁止對房屋的內外承重墻、梁柱、樓板、陽臺、雨棚、通道、屋面及管道進行違章鑿、拆、搭、占。

（四）嚴禁堆放易燃、易爆、劇毒、放射性物品。

（五）不得利用房屋從事危害公共利益的活動及其他違規違法行為。

（六）不得占用、損壞房屋的共用部位、共用設施設備。

（七）不得轉租使用或轉借使用。

第三十二條 公租房承租戶為原廉租住房家庭及新增困難家庭的，具有下列情形之一，經市住房保障管理部門審批，可以減少或免交住房租金：

（一）城鎮低保住房困難家庭，

（二）孤老、孤殘、孤病；

（三）喪失勞動能力家庭；

（四）經批準的優撫對象等特殊困難家庭；

（五）出現其他特殊困難，確實無力承擔租金的。

第三十三條 公租房承租戶為其他應保障對象，如出現特殊情況按約定繳交租金確有困難的，可以向市住房保障管理部門提出緩交申請，經市住房保障主管部門同意可以緩交租金。

第三十四條 公租房承租人應按月繳納住房租金和物業管理服務費用。承租人不按約定繳納公租房租金并經催交無效的，承租人所在的單位需配合市保障性住房建設管理服務中心完成催繳工作，經催繳仍未上繳的承租人，可按程序給予全市通報。

第三十五條 政府集中投資籌集的公租房物業管理服務費標準適當低于同地段、同類型普通住宅小區物業服務費水平。對原廉租住房物業管理費用較低的小區，市住房保障管理部門可以給予物業管理公司一定的補貼。補貼換算后的物業管理費不得高于同地段、同類型普通住宅小區最低物業服務水平。

 

第九章 退出管理

 

第三十六條 公租房實行動態管理，承租人的家庭收入、住房狀況、工作單位有下列情況發生后，不符合承租條件的，不再給予承租。

（一）申請人（包括原廉租房住戶）夫妻雙方在相關部門有營業執照或車輛登記等信息的，可認定家庭收入發生變化，并用于計算家庭人均年可支配收入依據。

（二）新購買的車輛由申請人提供購車發票，購車金額超過15.3萬元視為收入條件發生變化；

（三）擁有二手車或者購車原始票據遺失的，申請人需委托評估機構對車輛進行評估，評估價超過15.3萬元的視為收入條件發生變化。

（四）申請人同時擁有企業及車輛的，其車輛價值及注冊資本金可以合并計算總價值。

第三十七條 不再符合公租房承租條件或特定的租金標準條件的，經社區、單位及市保障性住房建設管理服務中心核實后，經市保障性住房建設管理服務中心批準，可按以下方式處理：

（一）不再符合原廉租房條件，但符合公租房保障對象條件的，可繼續承租原住房，同時按公租房租金標準繳納租金； 

    （二）不再符合公租房續租標準的，參照同地段市場房屋租賃價格核收租金；

（三）依法向人民法院申請強制執行，或依照本實施細則規定或合同約定向人民法院起訴，要求騰退所租賃房屋。

第三十八條 享受公租房的保障家庭有下列情況之一的，由市保障性住房建設管理服務中心作出取消保障資格的決定，收回承租的住房。

（一）采取虛報隱瞞戶籍、家庭人口、收入以及住房等欺騙方式取得公租房的；

（二）家庭的人口、收入及住房等情況發生重大變化，不再符合公租房保障條件的；

（三）擅自改變房屋用途且拒不整改的；

（四）將承租的公租房轉借、轉租的；

（五）無正當理由連續6個月以上未在公租房居住的；

（六）無正當理由連續6個月以上未繳納租金的。

（七）其他違反合同約定行為的。

第三十九條 市保障性住房建設管理服務中心作出取消保障資格的決定后，應在10個工作日內書面通知當事人，并說明理由。承租人如需提出異議，需在接到書面通知后10個工作日內提出，否則應在接到書面通知后30日期限內退出。逾期不退回的，市保障性住房建設管理服務中心可依法申請人民法院強制執行，并暫停承租房屋的水電氣供應。

第四十條 騰退公租房前承租人應結清租金、物業管理費、水電費及公攤等。

第四十一條  租住公租房的家庭，不能同時享受經濟適用住房、限價商品房等其他保障性住房待遇，在購買經濟適用住房、限價商品房或購買市場上的其它住房后，必須在辦理交房手續后6個月內退出原租住的公租房。

第四十二條 公租房保障對象或申請人有下列情形之一的，按不誠信記錄信息管理，由市住房保障部門將其記載入保障對象信用檔案：

（一）申請公租房保障時故意提供虛假材料或瞞報相關情 況的；

（二）符合本實施細則第三十八條規定情形，不主動退出公租房的。

第四十三條 對存在不誠信記錄的公租房保障對象或申請人，按以下規定處理：

（一）可在相關公示平臺或相關媒體公布其不誠信情況。

（二）5年內不得再次申請保障性住房。

 

第十章 監督管理

 

第四十四條 市保障性住房建設管理服務中心應當會同社區、公安、民政、市場監管、保障對象單位等有關部門和單位，加強對公租房住房保障工作的監督檢查，并公布監督檢查結果。

第四十五條 市保障性住房建設管理服務中心應當按戶建立公租房檔案，社區、公安、民政、市場監管、保障對象單位等有關部門和單位，有責任和義務配合市保障性住房建設管理服務中心采取定期走訪、抽查等方式，及時掌握租住戶家庭的人口、收入及住房變動等情況。

第四十六條 享受公租房保障的家庭，由市保障性住房建設管理服務中心監督申請人家庭人口、收入及住房等變動情況。

對以欺騙等不正當手段，取得審核同意或者獲得公租房保障的，由市保障性住房建設管理服務中心取消其申請資格，5年內不得再次申請保障性住房。

第四十七條 市保障性住房建設管理服務中心或者其他部門工作人員，違反本實施細則規定，在公租房管理工作中利用職務上的便利，收受他人財物或者其他好處的；對已批準的公租房不依法履行監督管理職責的；或者發現違法行為不予查處的，依法給予行政處分。

第四十八條 社區、公安、民政、鎮政府及相關單位提供虛假材料，造成不符合條件的申請人承租公租房的，依法追究相關人員和單位責任。

 

第十一章 附則

 

第四十九條 本實施細則在執行過程中如有與國家、省有關政策相抵觸時，以國家、省有關政策規定為準。

第五十條 原有我市涉及公租房和廉租住房的規定，如與本實施細則不一致的，以本實施細則為準。

第五十一條 本實施細則由市住房和城鄉建設局負責解釋。

第五十二條 本實施細則自印發之日起實施，有效期5年。《儋州市公共租賃住房和廉租住房并軌管理實施細則（試行）》（儋府辦〔2015〕2號）同時廢止。

 

附件：1．《住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部、

國土資源部關于進一步做好公共租賃住房有

關工作的意見》（建保〔2017〕111號）

2．《關于印發〈進一步加強公共租賃住房分配入

住工作的實施辦法〉的通知》（瓊建住房〔2017〕

296號）

3．《海南省公共租賃住房管理辦法（試行）》（瓊

府辦〔2010〕111號）

4．《儋州市公租房和廉租住房并軌管理實施細則

（試行）》（儋府辦〔2015〕2號）

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關鍵詞：社保基金；監管；立法

中圖分類號：F840.61

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0176-02

一、立法滯后是我國社保基金監管的致命缺陷

1.當前我國社保基金透視

當前，我國正處于經濟體制的轉型變革時期，作為社會公平調整器和社會穩定安全網的社會保障制度，愈來愈起著重要作用。我國已經建立社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度體系。這一體系的建立，對我國政治、經濟體制的改革，國民經濟的發展，社會的安全穩定起著十分重要的作用。

中國社保基金于2000年設立，是國家社會保障的戰略儲備，主要來源于國家財政撥款，國有公司境外首次發行股票時國有股按比例劃撥收入、公益彩票收入、以及境內外投資收益。隨著社會保險范圍的不斷擴大，社會保險基金近年來正以20%左右的速度遞增。據全國社會保障基金理事會理事長項懷誠透露，截至2006年8月底，全國社保基金的總資產已經超過2 300億元人民幣，是2000年的3倍，超過國內生產總值的10%。如此規模的社保基金，如果缺乏有效的監管，在巨大的利益誘惑之下，難免會造成違規事件的發生。我國社保基金面臨的最大問題是監管不力，盡管中央三令五申，但一些地方仍把基金看成自己的合法收費渠道，挪用現象非常嚴重。因此，迅速膨脹的社會保險基金在監管運營方面正在面臨越來越大的挑戰。

2.從上海、金華社保基金案看社保基金監管缺失之痛

在2005年至2006年間，爆發了上海浙江金華社保基金案，其涉案金額之大令世人震驚。上海、浙江金華社保基金事發后，使人們看到社保基金正在成為一個新生的腐敗溫床。

事實上，不論是金華社保基金案還是上海社保基金案，都僅僅是社保基金事端頻發的冰山一角。有統計顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會保險基金被違規動用，“十五”期間勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件96件。據不完全統計，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。2006年11月23日，國家審計署2006年第6號審計結果公告，公布了審計署對29個省區市、5個計劃單列市企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金的審計結果。審計發現的違規問題金額，在1999年前發生23.47億元，自2000年以來發生了47.88億元，合計70多億元社保基金被違規使用。

二、社保基金監管立法是和諧社會建設的題中之義

1.基金監管法規不完善是社保基金出現問題的首要原因[1]

由于現階段我國社會保險基金在監督和管理制度方面存在漏洞，缺乏相關立法規定，從而給了一些腐敗分子以可乘之機，貪污挪用社會保險基金，嚴重損害了黨和政府的威信，影響到了人民群眾的切身利益，日趨嚴重困擾著管理者。如何完善養老基金監管體系并建立與之相適應的合理有效的監管制度，是管理者面臨的首要問題。

總體來看，監管立法滯后，難以保證規范有序監管。從我國現已頒布的有關社會保障方面的法律、法規來看，還難以涵蓋社會保障的全部，存在著監管的法律“真空”。原來制定的單一條例、規章，已經不能完全適應現行社會保障體系的客觀要求，也難以發揮其應有的法律效力。尤其是與養老保險基金監管有關的立法，以及相應的法律法規，也處在不斷改進、修正的過程之中，如對于基金管理公司，缺乏科學有效的監管和市場退出等方面的法律規范等，這在一定程度上增加了養老保險基金管理、使用的不確定性和風險性。

早在1994年，原勞動部和財政部聯合發文，禁止再將社保基金拿到市場上營運。但很顯然的是，這一規定并不完善：社保資金在社保管理部門封閉運作，公眾監督缺位，致使一些社保部門擅自借出資金用于“保值增值”的違規現象禁而不止，上海社保資金窩案就是其典型案例。

2.完善社保基金監管立法是完善我國社會保障監督機制的內在要求

無論是市場經濟還是計劃經濟，都需要對國民經濟進行監督。作為國民經濟和社會發展的一個重要組成部分，社會保障同樣也需要接受監督。而且，其他國家的社會保障制度發展的經驗表明，社會保障事業的發展離不開必要的監督，健全的監督機制是事業發展的必要保證，社會保障事業越是發達的國家，它的社會保障監督機制越是完善。

2006年上海社會保障基金案發，涉案金額之大，震驚全國。由于社會保障法制缺位導致基金監管失控，不得不引起我們對建立社保基金監管法制的思考。所以，必須建立起健全的社保基金監管法制，推動社會保障事業的順利發展。而社保基金監管法制本身就是國家依法建立的一項制度，對社保基金事業的監管必須依法進行。社會保障運行體系的制度不同就會導致運行的效果和效率也有很大的差異。依靠行政手段來維持社會保障體系的運行無論是在制度的嚴肅性、權威性還是在實施的強制性方面顯然都遠遠不如依靠國家立法來實施社會保障制度。同樣，社保基金監管無法可依，僅僅依靠行政手段來對社保基金進行監管的權威性、強制性不強，不能使社保監管職能有效發揮作用。而如果社保基金監管機制失效，那么其所造成的后果也是顯而易見的，社會保障基金被挪用和貪污、采取不正當手段騙取社會保障待遇等各種違法事件屢屢發生，它不僅使社會保障基金產生巨大浪費和流失，而且影響、妨礙了中國社會保障事業的發展，危及社會保障制度功能和目標的實現。所以，必須加快我國的社保基金監管立法進程，健全我國的社會保障體系，才能為社會保障監督機制的整體有效運行提供必要的制度保證。

之前對于社保基金監管，勞動保障部門單獨或會同有關部門制定了20多個規章制度。如2005年國務院頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》明確提出：“要完善工作機制，保證基金監管制度的順利實施。要繼續發揮審計監督、社會監督和輿論監督的作用，共同維護基金安全。”但法律缺位、層次低、效力差的問題仍比較突出。因此，從黨和國家的立法政策、社會發展水平、人民的切實需要來看，制定社會保險基金監管法的條件已經具備，只有盡快制定社會保險基金監管法，并與社會保險法等其他社會保障法律法規形成完整的基金監管體系，才能對社保基金的征收、管理、支付、運營等行為作出規范化的監督與管理，才能有效保證社保基金的保值增值，杜絕非法挪用社保基金等惡劣事件的發生，才能保證人民群眾的“養命錢”與“救命錢”的安全，從而使社會保險制度在構建社會主義和諧社會中真正發揮應有的作用。

三、實現社保基金有序監管的思路

1.國際經驗

早在1935年，美國就制定了《社會保障法案》，之后，逐漸完善，構筑起了一個完整的法律體系。根據法律規定，美國聯邦社保基金的各個賬戶直接開設在財政部內并由財政部專項管理，征繳的款項相應地存入各個基金，而不是存入一般的財政賬戶。而且，聯邦社保基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔保的“孽息型有價證券”，不僅要聯邦政府統一集中管理，而且收支節余和所獲利息也必須100%存邦社保基金，從法律上保證了聯邦社保基金的安全。無論社保基金的監管還是投資，法律等給予了非常明確和系統的規定，沒有任何讓人可以有“自由發揮”的余地，從根本上保障了社保基金的安全和穩定增值。

從美國經驗來看，要保障社保基金的安全，必須制定一部完整而規范的社會保障法，并在此基礎上，重新構筑完善、科學的監管體系，以從根源上改變“左手管右手”的監管框架。雖然目前我國在勞動法等相關法律法規中對社保基金監督已作出一些規定，但目前的監管體系只能是修復性變化，法律缺位、層次低、效力差的問題仍比較突出。

2.完善我國社保基金監管立法的具體思路

加快制定社會保障基本法規，完善社會保障立法體系，是完善我國社保基金監管立法的根本思路。現代社會保障體系和良好的社會保障秩序是以既符合國情又同國際慣例接軌的社會保障法律體系為基礎的。因此，加快立法是當務之急。要精“法”簡“規”，用科學、嚴謹、規范化的社會保障法律來逐步取代政策性文件規定，設計出具有中國特色的社會保障法律體系。

筆者認為，做好社保基金監管立法這項工作加快立法進程，逐步建立健全社保基金監督的法律法規體系，真正實現依法監督，主要包括幾方面內容：

一是對已經頒布的法律法規、制度要進行梳理和修改，補充和完善有關法律條文，在社會保險法、勞動法修正案、刑法修正案等國家基本法律中，對社保基金監督做出相關規定，確定其法律地位和基本原則。

二是制定社保基金監督管理條例，作為基金監督的實體法，規范基金征收繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責任，確定監管主體，設定處罰權，增強執法效率。事實證明，僅僅“建立健全內部控制制度”，“建立經常性的監督檢查制度”，并不能有效地杜絕此類事件的發生。唯有將社保基金的行政管理與投資運營分離，分設基金行政管理機構與基金投資營運機構，并將社保基金的投資運營交付獨立的基金管理公司來完成，才有可能真正防止社保基金變為人人愛吃的“紅燒肉”，規范基金征繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責任。

三是制定具有操作性的實施細則，健全社保基金管理質量評估指標體系，提高監管效率。

四是根據實際工作需要，研究制定單項法規或規范性文件，對社會保險基金投資運營、反欺詐、企業年金等作出制度性規定，實現規范管理。

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［關鍵詞］LP；專業化；市場化；多元化

［中圖分類號］F832 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）15-0151-01

1 中國LP總量很大，供給充分

（1）社保基金可投資額已達到1000億元。2008年4月，經國務院同意，財政部、人力資源和社會保障部批準全國社保基金投資經國家發展改革委批準的產業基金和在國家發展改革委備案的市場化股權投資基金，總體投資比例不超過全國社保基金總資產的10%。截至2010年社保基金總量已達1萬億元，其中1000億元資金可投向股權投資基金。

（2）政府引導基金可投資額已超過400億元，預計在未來3~5年可達到1000億元。2008年8月，國務院辦公廳批準并轉發發改委、財政部、商務部《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》明確指出引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域，引導基金本身不直接從事創業投資業務。據不完全統計已有北京、上海、廣州、山西、湖南、陜西、重慶等幾十個省、市已經設立政府引導基金，而計劃設立引導基金的地方政府還在不斷增加，目前全國各地方政府引導基金承諾出資總規模預計超過400億元。隨著各地方政府引導基金的不斷設立，預計在未來3~5年時間，將超過1000億元。

（3）保險基金可投資額已達到2000億元。2010年9月3日，保監會《保險資金投資股權暫行辦法》（保監發［2010］79號，以下簡稱《辦法》），允許保險資金投資未上市企業股權和股權投資基金。其中，投資未上市企業股權的賬面余額，不高于本公司上季末總資產的5％；投資股權投資基金等未上市企業股權相關金融產品的賬面余額，不高于本公司上季末總資產的4％，兩項合計不高于本公司上季末總資產的5％。據保監會公布數據，截至2010年3月底，保險公司的總資產達到4.29萬億元，按照《辦法》相關規定計算，可投資額已近2000億元。

2 中國LP面臨“制度環境不完善、市場功能不健全和GP監管不完善”三方面主要障礙

（1）制度環境不完善。中國LP發展的制度環境不完善，我國目前的LP制度體系由三個層次構成，第一個層次是國務院下屬各部委先后的通知和規定，主要涉及部委有財政部、發改委、外匯管理局、國稅總局等；第二個層次是各地方政府的地方性行政法規，是指省級人民政府和地、市級人民政府和區、縣級人民政府公布的區域性行政法規；第三個層次是一行三會的相關通知，即人民銀行、銀監會、證監會和保監會的有關通知。

這些通知和規定，或從行政管理角度、或從地方經濟發展角度、或從行業監管角度，都從不同方面對LP的管理作出了相關規定，在一定程度上引導和規范了中國LP的發展，但作為LP發展的根本性法律文件《股權投資基金管理辦法》雖經長期規劃，但一直尚未出臺。由于缺少統一立法基礎，使我國的LP的制度環境還有很大欠缺，同時也使LP發展的制度環境存在很大的不確定性，很大程度上限制和制約了我國LP的發展。

（2）市場功能不健全。中國LP發展的市場功能不健全，首先體現在LP的預期回報不清晰，部分人民幣基金尤其是產業投資基金的管理周期過長，基金的清算和結束存在困難，尤其是公司制基金的清算和結束存在操作上的障礙，使LP的投資權益無法得到有效保障。其次是市場化的GP激勵無法充分發揮作用，國有GP的內部激勵無法與基金業績保持一致，與國際GP的激勵慣例相差較遠，GP在基金管理過程中的壓力和動力不足。第三是市場化的LP管理人才欠缺，市場化LP的管理人才需要更高層次的專業背景、管理能力和市場經驗，尤其是市場經驗需要長期的投資實踐積累，難以在短期內快速提高，目前國內市場化LP管理人才比較欠缺。

（3）GP的監管不完善目前對GP的監管尚不完善，主要體現在以下三方面。首先是全國性的行業協會還未成立，行業自律還無法完全實現。其次是欠缺合格GP的準入機制，在市場功能尚不完善的情況下，LP無法對合格的GP進行有效的鑒別。三是沒有GP的懲罰和退出機制，當GP不作為或有侵害LP利益的行為發生時，沒有明確的懲罰和退出機制，也沒有明確的實施主體。

3 完善中國LP發展環境，實現LP的專業化、市場化和多元化

（1）完善制度環境，實現LP專業化。建議盡快出臺《股權投資基金管理辦法》，完善LP發展的制度環境，逐步實現LP的專業化。

實現LP專業化，要建立合格LP的市場準入制度，LP的投資是風險相對較高的領域，國際成熟市場都對合格的LP做出了嚴格的限定，通過LP的市場準入，逐步實現LP的專業化。我國目前的LP很大一部分為國有資金，對這部分資金更應該強化LP市場準入管理，減少因專業化程度不足而帶來的投資風險，應由相應主管部委或監管部門予以相應的市場準入。

（2）健全市場功能，實現LP市場化。健全市場功能，實現LP市場化。首先要明確公司制基金的退出的方式及渠道，盡快出臺公司制基金清算和結束的實施細則，參照國際經驗及國內實際情況確定基金管理周期，尊重LP的市場化投資收益。其次要參照國際慣例制定GP的正向激勵機制，使GP的回報與基金的業績保持一致。第三要在LP的管理人才上采取引入與培養相結合的方式，從國際上引入高端LP管理人才，同時建立LP管理人才的培養機制和體系，培養市場化的LP管理人才。

（3）完善GP監管體系，實現LP多元化。在市場功能不健全的情況下，GP的適度監管將有利于LP的多元化發展。目前，國內LP的政策性資金多于市場性資金，政策性資金在LP發展起步階段體現出一定的優勢，可以促進行業較快起步，但從發展角度來看，沒有多元化資金的參與，中國LP將無法長期的健康發展。完善GP的監管體系，明確GP的懲罰與退出機制，限制GP的非理性尋租及損害LP利益的行為發生，將增加LP對GP的投資信心，有利于實現LP多元化。

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《勞動合同法》自20xx年6月29日頒布、20xx年1月1日實施以來，我區高度重視《勞動合同法》的學習、宣傳和貫徹實施工作。一方面通過多方宣傳、舉辦培訓班、座談會交流、大量發放宣傳資料等形式，大力促進《勞動合同法》的學習、宣傳和普及；另一方面在有關部門的配合下，加快推進勞動合同三年行動計劃實施，著力強化勞動合同管理，加強對用人單位勞動用工監控力度，及時妥善處理勞資糾紛，有力地促進了《勞動合同法》的貫徹實施，確保我區勞動關系的和諧穩定。現將調查情況匯報如下：

一、《勞動合同法》貫徹實施的基本情況

（一）《勞動合同法》的實施促進了勞動合同簽訂率的提高。

《勞動合同法》頒布實施后，經過廣泛的宣傳培訓工作，我區各類企業簽訂勞動合同的主動性積極性大增。據調查，至今年3月底，我區在崗職工60844人，簽訂勞動合同的30422人，勞動合同簽訂率59%，與去年上半年相比增長了10個百分點。其中農民工23001人，簽訂勞動合同120xx人，簽訂率50%，比去年同期增長10個百分點。

（二）《勞動合同法》的實施促進了用人單位與勞動者簽訂勞動合同期限向長期化方向發展。

《勞動合同法》強制用人單位與勞動者簽訂勞動合同并鼓勵簽訂無固定期限勞動合同，實際是從法律層面促使用人單位改變用工短期行為，考慮用工長期化。《勞動合同法》實施后，我區各類企業與職工簽訂勞動合同的期限從之前的一年期限為主轉變為三至五年期限為主，符合簽訂無固定期限勞動合同的均依法簽訂無固定期限勞動合同，促使勞動者和用人單位之間建立的勞動關系更為穩固。

（三）《勞動合同法》的實施促進了用人單位用工管理行為的不斷規范。

《勞動合同法》規定用人單位要把規章制度作為勞動合同內容，要求勞動合同制度化、法律化，明確勞動合同雙方當事人的權利和義務，從根本上促使用人單位規范內部管理行為和外部經營行為，從而有利于用人單位和勞動者雙方建立穩定的勞動關系。《勞動合同法》頒布實施后，我區各類企業對規章制度、員工手冊及時進行了清理修改，使日常管理符合《勞動合同法》的規定。工作時間、勞動報酬、社會保險等勞動用工主要方面得到了較好的遵守執行。企業用工逐步規范，勞動關系日漸穩定。

（四）《勞動合同法》實施過程中遇到的主要困難和問題。

1、部分用人單位對勞動合同的認識存在片面性。

目前還存在部分用人單位與勞動者不簽訂勞動合同的情形。部分勞動密集小型企業對《勞動合同法》的實施持觀望態度，維持原有的用工方式，還未完全根據新法進行調整。還有部分規模較小、用工環境差，管理較差的企業對《勞動合同法》的實施持消極態度，不遵守法律規定，嚴重違規用工。對于一些季節性增加用工和臨時性用工，企業不愿簽訂勞動合同，員工也認為沒有必要簽訂正規的勞動合同。

2、勞動者不愿簽訂勞動合同的現象依然存在。

《勞動合同法》對用人單位與勞動者簽訂書面勞動合同做出了明確規定，但據我區企業反映，企業要求員工簽訂勞動合同，部分員工不愿簽訂勞動合同。這部分員工有的是因為誤解簽訂勞動合同后限制其自由流動；有的是因為不愿繳交社會保險費；有的是誤以為不簽訂勞動合同，一個月后一年內可以要求企業支付雙倍工資。在勞動密集型尤其是加工企業這個問題更為突出，有些企業不愿簽訂勞動合同的員工比例甚至達到50%以上。

3、部分用人單位和勞動者參加社會保險意愿不強。

有些用人單位與勞動者不愿參加社會保險，主要原因有：一是個別私營企業誤導勞動者，使勞動者誤認為參加社保會減少收入，造成勞動者參保意愿不強；二是當前社會保險制度還不夠完善，未能在全國范圍內甚至全省范圍內自由轉移和接續，一些企業外 來務工人員對社會保險認識不足，認為不能在當地連續參保至享受養老待遇的最低15年參保年限，回原籍后社保關系又不能順利轉移，不愿參保；三是一些外來務工人員現實中離職后選擇退保，覺得退保手續麻煩，而單位繳交的社保統籌金不能退還也不能遷走，主觀上排斥參保。

4、用人單位對《勞動合同法》個別條款的理解有異。

我區不少企業反映《勞動合同法》有些條款不容易理解，操作性不強。主要包括計件工人、季節性用工加班工資的計算和計發加班工資的基數確定、勞動合同范本條款過細不利于用人單位實際生產操作及管理、勞動者嚴重違反用人單位規章制度的程度界定、流動性較大的員工重返用人單位能否再次約定試用期、無固定期限勞動合同適用不當可能導致企業用工僵化以及勞務派遣適用的崗位和具體操作程序等問題。

（五）完善《勞動合同法》配套法規政策的意見和建議。

《勞動合同法》實施過程中存在一些執法部門難以操作、用人單位難以理解掌握的問題，因此急需出臺實施細則和辦法，提供指導性意見。建議有關部門及時完善配套法規政策，解決以下幾個問題：

1、逐步解決社保轉移接續問題。必須盡快健全社會保險制度，建議有關部門抓緊研究勞動者社會保險關系轉移銜接問題。

2、明確無固定期限勞動合同的具體操作辦法。主要是細化條例，明確符合簽訂無固定期限合同而未簽訂，經濟補償應如何計算；對于簽訂無固定期限勞動合同而不辭而別的，應賦予用人單位一定的用工約束權等。

3、進一步明確年休假、加班工資待遇。年休假計算是否按員工的累計工齡，或是在現企業的工作時間；對于主動要求加班的，是否允許，應如何計算加班工資等。

4、對于特殊性行業、季節性行業的用工進一步明確。對特殊行業，如建筑業、餐飲業、服務業等，研究制定有別于生產性行業，適應自身行業特點的規定；對于淡旺季周期生產、臨時性增加用工情況，也制定適用的法律實施細則。

5、規范勞務派遣的具體內容。對于臨時性用工，季節性用工，通過勞務派遣的形式應如何規范操作。研究制訂關于勞務派遣公司的監管細則。

6、明確細化勞動者的責任。對于勞動者自身主觀原因沒能及時簽訂合同，勞動者主動要求延長工作時間的情形如何界定等，應制訂明確細化的操作程序指導用人單位具體操作。

二、工會勞動法律監督工作情況

   （一）、工會勞動法律監督工作情況

    1、發揮區工會組織的監督作用。工會監督和檢查企事業單位行政執行勞動法，是工會的重要權利和責任之一。工會組織成員分布在各地區、各領域、各層次，直至基層車間、班組，與勞動者關系最密切，因此對違反勞動法的現象和行為最敏感，反映最及時，這種監督有更高的效率。工會通過對有關問題提出意見和建議，對有關問題的調查，對違法行為提出處理意見，行使職代會權利，處理勞動爭議案件，為受侵害職工承擔法律支持來發揮其監督作用。近三年來我區各級勞動爭議調解委員會作了大量工作，及時調解和處理職工來信來訪、各種勞動爭議案件2300余起，使勞動爭議問題消滅在萌芽狀態，為促進企業和社會的穩定起到了不可低估的作用。

    2、發揮各鄉、鎮、街道經發辦勞動法律監督的作用。鄉、鎮、街經發辦是企事業領導部門，既有權利和責任領導企事業單位的生產或業務工作，也有權利和責任監督和檢查各所屬單位貫徹執行勞動法。如果發現所屬單位違反勞動法，有權和責任加以制止和糾正。

    3、發揮區級勞動行政機關和其他有監察權機關的監督作用。如勞動保障局、紀委這種監督具有很大的強制性和權威性。各鄉、鎮、街勞保所和紀委是國家機關中的職能部門，不僅要嚴格貫徹執行勞動法，同時還有權力和責任監督和檢查各企事業單位切實貫徹執行勞動法。

    4、發揮職工群眾的監督作用。不斷提高職工群眾法律意識，增強自我維護能力，運用法律武器維護自身合法利益不受侵犯，行使勞動法律權利，這是最根本最有效的監督。職工群眾的監督往往以勞動爭議的形式出現，所以處理好日常的勞動爭議，既起到了監督勞動法律的作用，又是落實勞動法律實施的具體體現，不僅解決了勞動法律有法可依，有法必依的問題，還進一步做到了勞動法律執法必嚴、違法必究。

    （二）、工會勞動法律監督存在問題

    1、企業行政認識不足，支持不夠。企業行政認為工會組織就包括勞動法律監督、勞動爭議調解等等維權工作，沒必要再成立諸如勞動法律監督、勞動爭議調解之類組織，出現此類問題就由工會組織出面即可，沒必要建立那么多組織機構。

    2、工會勞動法律監督權威性不夠，缺乏一定的執法力度。工會是職工自愿結合的群眾組織，沒有執法資格，只能是對執法進行監督，而監督中發現問題只能提出意見和建議，能否得到采納還是未知數，因而在職工群眾中信任度不高。

    3、監督組織建設不健全，監督作用發揮不好。雖然工會法律監督組織都有機構、有牌子、有人員，但是監督作用發揮不好，監督員履行職責不夠，當然也存在監督員素質不高的問題，特別是企業工會法律監督員不能針對企業行政制定的規章制度提出意見和建議。

    （三）、工會勞動法律監督對策建議

    1、強化工會勞動法律監督，健全監督機制。當前工會勞動法律監督的法律依據主要是《勞動法》、《工會法》和1995年全總制定的《工會勞動法律監督試行辦法》。由于《勞動法》、《工會法》對工會勞動法律監督的規定比較原則，加之基層工會不敢對本單位行政勞動違法行為進行監督，致使監督成本較高。因此，盡快制定和出臺《工會勞動法律監督法》或《工會勞動法律監督條例》，用法律保障工會勞動法律監督的各項權力的實施，將使工會勞動法律監督得以落實。這些權力應包括：對用人單位勞動違法案件和行為的調查權，請求政府有關行政部門或司法協助權，參與對用人單位的勞動監察權、參與勞動爭議仲裁和訴訟權，受理勞動者的投訴權，責成政府及相關部門、司法機關處理勞動違法案件權等。同時，對地方工會、用人單位工會在勞動法律監督中的權利與義務、組織和人員設置、監督程序、監督時效、辦公經費等都應作出明確規定，從而使工會勞動法律監督有法可依和具有可操作性。

    2、強化工會勞動法律監督，完善監督程序。一是堅持事前監督，運用協商協調機制穩定企業勞動關系，通過企業勞動合同、平等協商、簽訂集體合同規范企業勞動關系，從制度上保證職工的合法權益不受侵害；二是堅持決策監督，對企業重大經營決策由職代會行使審議權，這實質上是對企業內部管理從源頭上進行監督；三是堅持高層監督，運用工會與企業行政聯席會議、高層協商參與機制保證勞動法律監督及早發揮作用；四是堅持全過程監督，運用企業職代會、廠務公開、集體合同、民主測評、職工董事與職工監事等民主管理有效機制全過程參與進行監督，通過全過程的有效監督，最終保證源頭監督的實施。

    3、強化工會勞動法律監督，建設監督隊伍。建設工會勞動法律監督的隊伍，為開展勞動法律法規監督創造良好條件。工會勞動法律監督是工會工作的一個新的領域。工會勞動法律監督員是工會履行勞動法律監督職責的具體執行者。工會勞動法律監督員素質，關系著工會代表維護職工合法權益職能的實現；關系著勞動法律法規的貫徹落實。把工作責任心強，具有一定勞動法律法規知識、政策水平和實際工作能力，辦事公道，密切聯系群眾的有關部門人員，吸收到工會勞動法律監督委員會中。加強工會勞動法律監督人員培訓，在培訓的內容、方式和對象上注重理論與實踐、定期與不定期、集中研討與業務自學三個結合，提高監督隊伍素質。

    4、強化工會勞動法律監督，制定監督措施。要想真正維護好勞動者的合法權益，光靠政府勞動行政執法是不夠的，最有力的手段是：一方面要積極發揮基層工會組織的維權作用，強化基層工會勞動法律監督作用的發揮。只有強化用人單位工會的制衡功能，才能從本質上彌補勞動者的弱勢地位，真正把勞動者的權益維護好。另一方面則要發揮地方工會為基層工會組織和工會干部撐腰壯膽的作用，積極探索維護基層工會組織和監督員合法權益的新辦法、新路子。如派駐工會法律監督員到用人單位，建立區域性、行業勞動法律監督組織，明確地方工會勞動法律監督組織分級監督的原則、范圍、內容、任務、責任等，同時要加強地方工會勞動法律監督與人大執法檢查、政協視察、勞動監察的配合，形成制度和優勢互補，增強監督的效力。 

xx市xx區總工會  邱夏

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第一條為進一步營造良好的人才發展環境，吸引更多優秀人才到新區創新創業，根據《舟山市人才安居工程實施辦法》（舟委辦發[2014]42號）（以下簡稱《實施辦法》）精神，制定本細則。

第二條本細則所稱人才安居工程包括免費贈送住房、購買人才限價房、實行購房補貼、提供周轉住房、發放租房補貼等五種保障模式，最大程度地滿足新區各類人才住房需求。

第三條本細則適用于市級（含新城管委會、海洋產業集聚區管委會、普陀山風景名勝區管委會和部省屬在舟）機關事業單位，以及注冊地在市本級的企業。大學生村官參照全額事業單位享受相應的人才安居工程政策。部省屬在舟高校人才住房保障辦法另行商定。

第四條享受《實施辦法》規定的人才安居工程政策，申請人必須事先進行相應的人才認定。人才認定辦法參照《舟山市人才引進和激勵辦法實施細則》（舟組[2013]30號）。

《實施辦法》第三章第八條中所指學歷學位、職稱以及人才榮譽等按以下標準界定：

1、學歷學位是指全日制教育期間獲得的相應學歷學位。留學人員須取得教育部中國留學服務中心出具的境外學歷學位認證書。

2、職稱是指經人事部門認可并發文公布的相應職稱。

3、人才榮譽、獎勵等是指經市級以上黨委、政府認可并發文公布的各類獎勵、榮譽等。

4、年薪以個人所得稅繳納證明為準。

第二章住房保障申請

第五條申請受理。人才安居工程政策申請實行“一口受理”、“流轉辦理”，申請人只須向市人才公共服務中心提出申請，由市人才公共服務中心按照流程進行流轉辦理。

第六條人才安居工程辦理流程。

1、提出申請。人才安居工程政策的享受由人才個人提出，如實填寫相應的申請表，經用人單位審核后報送市人才公共服務中心，并附本細則中所規定的相應材料。

2、受理審核。市人才公共服務中心受理后，分別送市人才辦、市經信委、市人力社保局、市住建局等部門進行審核。

3、集體研究。定期召開市人才安居工程領導小組會議，對經部門審核后的申請進行集體研究，確定可享受的人員名單及相應的政策。

4、統一公示。經研究符合人才安居工程政策的，將申請人姓名、人才層次及享受標準等內容，由市人才公共服務中心在舟山市人才網和申請人所在單位同時進行為期5天的公示。

5、兌現政策。經公示無異議的，由市人才公共服務中心告知申請人所在單位，并及時辦理兌現相應的人才安居工程政策。

第七條申請時間規定。人才安居工程政策中的免費贈送住房、人才限價購房、申請購房補貼可實時申請受理，人才公共租賃房、租房補貼采用定期集中申請方式，一般每年二次，具體以市人才辦公告為準。

第八條工作年限界定。

1、第（一）至（九）類人才工作年限以市人才辦出具的工作證明為準。如在機關事業單位工作的，工作年限以正式入編當月開始起算；如在企業工作的，工作年限以正式入職并開始繳納社會養老保險當月開始起算。

2、第（十）、（十一）類企業人才，享受購房補貼時，須已在該企業服務1年以上，時間以出具的社會養老保險繳納證明為準。

第三章免費贈送住房

第九條享受對象。免費贈送住房對象僅指《實施辦法》第三章第八條所列的第（一）類人才。

第十條贈送方式。采用先住后贈方式，對符合條件的第（一）類人才，在舟山工作期間，由市住建局提供250平方米左右的住房由其無償使用，在舟山連續工作滿8年后，所住住房作為獎勵，無償歸其所有，并可辦理完全產權。

第四章人才限價房

第十一條申購對象。人才限價房的申購對象為《實施辦法》第三章第八條所列的第（二）至（四）類人才，且本人及配偶須沒有在舟山享受房改房、限價商品房、購房補貼等優惠購房政策。

第十二條申購標準。享受限價購房的面積標準為120平方米，第（二）類人才申購價格為同期同類地段市場成交均價的50%，第（三）、（四）類人才申購價格為同期同類地段市場成交均價的60%，成交均價以市住建局委托專業機構評估為準。超過標準面積部分按市場價格交易。

第十三條申購房源。人才限價房的房源僅限于市住建局提供的指定房源。

第十四條申購材料。符合條件的人才申購人才限價房，應提供下列材料：

1、市人才辦出具的引進人才認定文件；

2、《舟山市人才安居工程-人才限價房申購表》；

3、申請人身份證（護照）及復印件、有效婚姻狀況證明；

4、企業人才須出具勞動合同原件及復印件、社會養老保險繳納證明。

第十五條住房回購。對在舟山連續工作未滿8年的人才，其所購買的人才限價房由市房管局（市公共住宅建設有限公司）按申購價格加利息（按回購時同期貸款基準利率計算）回購，所需資金及相關稅費由市人才專項經費列支。

第五章購房補貼

第十六條申請對象。購房補貼的申請對象為《實施辦法》第三章第八條所列的第（二）至（十一）類人才，且本人及配偶須沒有在舟山享受房改房、限價商品房、購房補貼等優惠購房政策。第（十）、（十一）類企業人才，申請購房補貼時，須已在該企業服務1年以上。

第十七條新購商品住房認定。

1、新購商品住房區域應在舟山本島范圍內（含朱家尖、魯家峙和長峙島，下同）。

2、新購商品住房包括房地產企業新開發的商品住房（現房、期房），以及市場上出售的二手房（不包括申請人購買本人及配偶雙方父母持有的房產）。

3、新購商品住房的時間以房屋所有權證時間為準。

4、新購商品住房須是申請人本人完全產權或是夫妻雙方共有產權。

第十八條申請材料。符合條件的人才申請購房補貼，應提供下列材料：

1、市人才辦或市人力社保局出具的人才認定文件；

2、《舟山市人才安居工程-購房補貼申請表》；

3、申請人身份證（護照）及復印件、有效婚姻狀況證明；

4、申請人及配偶雙方父母戶口本復印件；

5、房屋所有權證及復印件，新購商品住房尚未交付的，還須提供購房合同；

6、企業人才須出具勞動合同原件及復印件、社會養老保險繳納證明。

第十九條產權管理。第（二）至（九）類人才享受購房補貼購買的房屋入市交易的（改善性購房除外），在辦理過戶手續時，除提交存量房轉移登記所需的材料外，滿8年的還應提交市人才辦出具的工作證明；未滿8年的提交市人才辦一次性收回購房補貼的繳款憑證。

人才享受購房補貼購買的預售商品住房，在尚未交付前，若需辦理變更或退房手續的，需征得市人才辦同意。

第六章人才公共租賃房

第二十條申請對象。人才公共租賃房的申請對象為《實施辦法》第三章第八條所列第（二）至（十一）類人才，且本人及配偶在舟山本島范圍無住房。企業人才的入住條件可適當放寬，具體由市經信委負責審核確定。

第二十一條申請材料。符合條件的人才申請人才公共租賃房，應提供下列材料：

1、市人才辦或市人力社保局出具的人才認定文件；

2、《舟山市人才安居工程-人才公共租賃房申請表》；

3、申請人身份證明（護照）及復印件、有效婚姻狀況證明；

4、企業人才須出具勞動合同原件及復印件、社會養老保險繳納證明。

第二十二條企業配租。人才公共租賃房配租要向龍頭骨干、特色優勢型等企業傾斜，在每輪人才公共租賃房配租過程中，根據企業申請和人才公共租賃房供給情況，確定一定數量的人才公共租賃房，由市經信委按照企業規模、利稅等實際，負責制定具體的配租方案，并確定租住對象名單報市人才公共服務中心。

第二十三條租住流程。市人才安居工程領導小組根據人才公共租賃房申請公告規定，研究確定每輪人才公共租賃房租住人才名單，并由市人才公共服務中心出具《舟山市人才公共租賃房配租資格證》，由市住建局配租相應的人才公共租賃房，并與租住人才、所在單位簽訂三方租住協議。

第二十四條租金標準。租金標準按價格行政主管部門批準的公共租賃房租金標準確定并予以公告。承租人應根據合同約定按時繳納租金，無正當理由遲延繳納租金滿3個月的，市住建局或委托的運營單位可按租賃合同約定通報其所在單位，由所在單位負責催繳。

第七章租房補貼

第二十五條補貼對象。租房補貼的對象僅指符合人才公共租賃房申請條件，但因房源不足未配租到人才公共租賃房的市本級機關事業單位人才（不包括部省屬在舟機關事業單位）。

第二十六條補貼標準。租房補貼標準為公共租賃房租金的1-2倍，具體標準由市人才安居工程領導小組確定并公告。

第二十七條申請方式。租房補貼作為人才公共租賃房供給不足情況下的一種補充形式，與人才公共租賃房的申請一并進行，不再單獨申請租房補貼。

第二十八條申領方式。租房補貼采用先租后補的方式。租房補貼一般每年領取兩次，由符合條件的人才向所在單位領取。所在單位在發放租房補貼前，應認真核查申領租房補貼人才的實際租住情況，對不符合條件或弄虛作假的，要及時停發租房補貼，并及時上報市人才公共服務中心，由市人才公共服務中心匯總后報市人才辦。

配租到人才公共租賃房的市本級機關事業單位人才，如放棄配租資格，則不得享受租房補貼。

第八章資金保障

第二十九條資金保障。人才安居工程政策兌現資金由市人才專項經費列支。人才限價房、人才公共租賃房等政府產權資產產生的收益實行收支兩條線管理，專項用于安排人才所需的購房補貼、租房補貼和運營管理等相關支出。

第三十條補助標準。用人單位根據《實施辦法》規定標準兌現購房補貼和租房補貼，黨政機關和全額事業單位的，補貼資金由市財政全額補助；差額、自收自支事業單位和企業的，補貼資金由市財政補助50%。

第三十一條補助方式。補助采用“房票”和“資金”相結合的方式。企業補助資金可在稅前列支。

1、人才申請購房補貼的，由所在單位憑本細則規定的材料向市人才公共服務中心申請相應額度的房票（主要適用于購買房地產企業新開發的商品住房）或購房補貼（主要適用于購買二手商品住房）。對于差額、自收自支事業單位和企業，應先由人才所在單位支付相應的購房補貼，再由市人才辦憑各單位購房補貼支付憑證，發放房票或與各單位結算。第（十）、（十一）類企業人才還須提供服務滿一年的證明。

2、租房補貼的補助，一年集中補助兩次，市人才辦每年根據市人才公共服務中心匯總的各單位上報的租房補貼應發放總額（附經所在單位審核蓋章的租房協議書），按照規定比例一次性撥付給所在單位。

第九章管理監督

第三十二條產權限制。房屋權屬登記部門對人才限價住房和享受政府購房補貼的第（二）至（九）類人才的住房核準登記時，應在房屋登記簿和房屋所有權證的附記欄內注明“人才限價住房”或“補貼購房”字樣。

第三十三條加強動態管理。實行人才流失報告制度，各用人單位對本單位流失到市外的人才，要及時上報市人才公共服務中心備案。實行年審制度，每年底，由市住建局對人才公共租賃房的租住情況進行審核，市人才辦、市人力社保局根據人才認定權限分別對租房補貼享受情況進行審核，并根據分工不定期進行抽查。如不符合規定的，則取消相應的資格，并不得再納入人才安居工程保障范圍。

（一）如有下列情形之一的，市住建局及其委托的運營單位有權解除租賃合同，收回承租的人才公共租賃住房：

1、采取隱瞞事實情況、提供虛假資料、偽造證明材料等手段，騙租人才公共租賃房的；

2、無正當理由，累計6個月以上未實際居住的；

3、累計6個月以上未繳納租金和其它相關費用的；

4、擅自將人才公共租賃房轉租、出借給其他人員居住的；

5、擅自改變房屋結構或裝修現狀的；

6、在人才公共租賃房中從事違法活動的；

7、不再符合規定的申請條件，未按時辦理退出手續的；

8、存在違反人才公共租賃房使用規定和合同約定的其它行為的。

承租人違反前款所列行為，造成損失的，依法承擔賠償責任。

（二）如有下列情形之一的，市人才辦或市人力社保局取消其租房補貼享受資格，責成所在單位收回已享受的租房補貼：

1、簽訂虛假租房協議的；

2、將租住的房產轉租給他人的；

3、其它不符合享受租房補貼條件的。

第三十四條建立責任追究機制。對故意克扣購房補貼或補助不到位的單位，或違反規定、弄虛作假騙取貨幣補貼或住房的單位和個人，一經查實，除追回貨幣補貼或實物住房外，還要追究相關責任。

第三十五條符合條件的人才在舟山本島獲得住房的，應當及時退回人才公共租賃房。確有需要，可最多再續租人才公共租賃房或享受租房補貼3個月。

享受租房補貼和人才公共租賃房的合計時間最長不超過5年，以兩者實際享受時間之和為準。

第十章附則

第三十六條享受本細則所規定的人才安居工程政策，均必須全職在舟山工作。

第三十七條《實施辦法》施行過程遇到的特殊情況，由市人才安居工程領導小組另行商定。

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（一）保持經濟平穩協調較快增長，必須加快轉變政府職能

面對矛盾和問題，必須進一步強化改革創新意識，加快推進行政管理體制改革和政府職能轉變，大力推進依法行政，加強機關效能建設，加快建設公共服務型政府。近期要著力抓以下兩項改革。

一是推進投資體制改革。下一步要緊密結合貫徹落實國務院《關于投資體制改革的決定》精神，重點做好三件事。其一，進一步修改完善已經出臺的民間投資項目登記辦法，完善配套實施細則，并適時上升為政府規章。其二，進一步修改完善政府投資項目管理辦法，通過立法程序，爭取早日出臺。其三，抓緊制訂代建制的實施辦法。投資體制改革方案出臺后，國家有關部門還將出臺多個配套政策。各地要特別重視抓好學習培訓，切實把這項改革作為加強和改善宏觀調控的重要舉措，抓緊抓好。

二是規范深化行政審批制度改革。要緊密結合全面實施行政許可法，著力在規范深化上下功夫。其一，要按照省政府公布的行政許可目錄，抓好省級部門和市縣的銜接、規范工作。指導各地各部門完善行政許可的配套制度建設。其二，要按照國家審改辦的要求，抓好清理規范非行政許可審批項目工作。其三，要抓好全省網上審批總體方案的實施工作。

（二）保持經濟平穩協調較快增長，必須加快城鄉體制改革

浙江省要率先在全國走出一條城鄉一體化發展的新路子，就必須率先在城鄉體制創新方面取得新突破。

一是推進城鄉一體化改革。改革的重點舉措：統籌城鄉規劃，推進規劃體制改革，加快形成適應城鄉一體化發展的規劃建設體系，促進城鎮規劃方式和基礎設施建設向農村覆蓋。統籌城鄉就業，進一步擴大試點范圍，加快建立城鄉平等就業制度。統籌城鄉戶籍管理制度，總結試點經驗，適時在全省范圍內實行按居住地登記戶口的城鄉統一的戶籍登記制度。同時，要積極關注并重視解決城鄉轉型中的新情況、新問題。加快“城中村”改造，推進撤村建居，推進社區股份合作制改革，促進城鄉從社區建設、戶籍身份到管理組織等方面的逐步接軌融合。

二是深化與農村稅費相配套的改革。最重要的是建立精干高效的基層行政管理體制和運行機制。還要推進縣鄉財政體制改革，改革農村教育體制，以及研究把稅費改革與糧食流通體制改革和政府對農業補貼方式的轉變結合起來。通過推進這些配套改革，切實建立減輕農民負擔的長效機制，從根本上鞏固和保障農業基礎。

（三）保持經濟平穩協調較快增長，必須加快社會體制改革

一是大力消除社會事業發展中的體制障礙。圍繞科技強省建設，要進一步深化科研院所改革，牢固確立企業科技進步的主體地位，強化產學研聯合機制，加快區域創新體系建設。圍繞文化大省建設，要積極推進文化體制改革，抓好試點方案的實施，推動一批重點文化設施、文化產業區塊、文化產業和文化企業的建設和發展。要深化教育體制改革，優化教育資源配置，推動教育均衡發展。要深化城鎮醫藥衛生體制改革，加大公立醫療機構改革力度，深化農村衛生院改革，建立健全公共衛生體系。要加快事業單位改革步伐，在分類認定基礎上，加快社會中介類和生產經營類單位的轉企改制。同時，還要抓緊就消除服務業發展中體制性制約，降低民資進入基礎設施、公用事業領域門檻等方面，深入研究，完善政策，加快市場化進程。值得指出的是，圍繞著大力發展社會事業，還要把建立社會發展評估體系放在突出位置。通過發揮評估指標的導向作用，推動各級政府牢固確立協調發展理念，促進經濟社會發展和諧統一。

二是推進就業和社會保障制度改革。就業和社會保障是最大的民生工程。要認真落實各項促進就業和再就業扶持政策，研究采取有利于促進靈活就業的政策措施。要加強公共就業服務，大規模開展針對性強、有實效的就業再就業培訓。要進一步完善社會保障體系，積極做好擴面工作，不斷提高保障水平。要建立健全社會救助體系，規范完善“新五保”制度，加快實施進程。還要加快推動社保體系向廣大農村農民延伸，全面建立被征地農民社保制度，大力實施“千萬農村勞動力素質培訓工程”，千方百計轉移農民、保障農民、富裕農民。

（四）保持經濟平穩協調較快增長，必須加快建設現代市場體系

一是加快推進要素市場化進程。一方面，要大力發展資本市場。大力推進直接融資，抓住中小企業板塊推出、CEPA實施等機遇，推動更多企業多渠道上市。規范發展產權交易，做大省級產權交易平臺。加快發展地方金融業，推進農村信用社管理體制改革，支持城市商業銀行增資擴股，完善法人治理結構，增強服務功能，防范金融風險。大力引進外資，加強銀企合作，進一步建立溝通協調機制，改善資金有效供給。另一方面，要大力發展土地市場。擴大市場配置土地的范圍，建立政府對建設用地總量的調控機制，加強土地供應結構的調控，促進產業結構調整和優化升級。提高建設用地投資強度和容積率“雙控”標準，千方百計盤活土地存量，提高土地利用率。

二是建立健全資源集約利用機制。充分運用價格機制，用經濟手段推進節能、節地和節水，形成有利于集約使用各類資源的新機制。要研究制訂資源開發利用中生態補償和生態修復的具體辦法，以及嚴格的污染排放標準和超標排放懲罰辦法，引導企業自覺加強污染治理和“三廢”綜合利用，形成有利于污染治理和環境保護的機制。通過試點逐步建立水權、排污權交易制度。

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關鍵詞：工傷保險問題；矛盾對策

一、引言

在五大保險中工傷保險是全世界制定、實施最早的一項保障制度。它是世界各國普遍認為發揮重要意義的保障制度。工傷保險是指勞動者在從事用人單位安排的生產勞動過程中，遭受意外傷害或長期在高溫、輻射等有毒有害環境下引發職業病傷害后，由保險基金通過保險賠付的形式，給予工傷職工或生前贍養親屬提供一定數額的經濟保障制度。世界各國實施工傷保險制度，對于促進經濟社會發展進步都具有非常重要的意義。在我國工傷保險的改革發展滯后于基本養老保險、醫療保險、失業保險制度的改革。工傷保險發揮保障作用的立法意義與實際經濟發展需求存在明顯的矛盾和錯位。工傷保險制度要想發揮其獨特的保障作用，就必須通過司法實踐不斷發現問題，并且推進改革發展。

二、我國工傷保險制度的實施和發展現狀及退休人員工傷保險待遇問題

2003年4月27日，國務院頒布《工傷保險條例》標志著我國工傷保險工作的一次大的改革和發展，是在對我國經濟社會發展水平研究之后，在立法上做出的一次適應性的改革。從此之后，各項工傷保險政策，例如《因工死亡職工供養親屬范圍的規定》、《職業病診斷與鑒定管理辦法》、《工傷認定辦法》等法律文件的相繼出臺，標志著我國的工傷保險制度根據社會發展實際需求在逐步趨于完善，工傷保險工作正在順利開展。據人力資源和社會保障部消息，2014年我國參加工傷保險的職工已經達到2億人，工傷保險基金的抗風險能力進一步增強，市級統籌更加規范，有10個省份實現了省級統籌。通過這些數字可以看出，工傷保險制度在社會主義市場經濟不斷地發展的過程中，同時面臨著更多復雜的新情況、新問題，分析的眼光和解決的方法需要以科學、發展的思路挖掘研究，使工傷保險制度更具有適應性。在我國由于退休返聘人員從法律意義上已經不屬于社會勞動生產者群體，《勞動合同法》沒有對已經享受基本養老保險待遇人員作出具體規定，為退休返聘人員在工傷事故的處理上遺留了一個具有爭議性的問題。《工傷保險條例》中也沒有對用人單位聘用退休人員后出現的工傷問題有明確規定。《工傷保險條例》第14、15條規定的情形出現時，全國各個地區進行工傷認定的實施細則不盡相同，目前在司法實踐中主要存在兩種觀點：1.不適用《工傷保險條例》。退休返聘人員發生傷害事故，與用人單位達不成賠償協議的，以雙方存在勞務關系為前提，通過民事訴訟處理。用人單位執行的賠付標準不以《工傷保險條例》為依據。該觀點的法律依據是《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第七條，該條具體規定：“用人單位與其招用的已經依法享受養老保險待遇或領取退休金的人員發生用工爭議，向人民法院提訟的，人民法院應當按勞務關系處理。”《工傷保險條例》規定，申請工傷認定需要提交的各項材料中最重要的一項是能夠證明用人單位和勞動者具有合同勞動關系或事實勞動關系的材料。用人單位聘用退休人員從法律意義上講屬于勞務關系，所以社保部門不予以認定工傷。有一部分地區在工傷保險條例的實施細則上明確對此作了規定，例如天津市、北京市、廈門市、和太原市。2.參照《工傷保險條例》。退休人員發生人身傷害，確認為工傷后，在賠付標準方面參照《工傷保險條例》規定標準執行，比如上海市，規定退休返聘人員因工作受到人身傷亡事故時，可以向社保部門申請工傷認定和勞動能力鑒定，賠付標準參照《工傷保險條例》的有關規定。上海市《工傷保險實施辦法》規定：“本市用人單位聘用的退休人員發生事故傷害的，其工傷認定、勞動能力鑒定按照《實施辦法》的規定執行，工傷保險待遇參照《實施辦法》的規定由聘用單位支付。”

三、解決對策

1.購買商業保險。

由于退休人員年齡偏高，在實際工作中發生人身意外傷害的概率可能更高。一旦發生意外事故，用人單位就面臨可能出現的經濟賠償糾紛。站在用人單位的角度假如政策原因不能為退休人員購買工傷保險，建議用人單位在聘用退休人員時，應該為其購買商業保險。在聘用期間發生傷亡事故的，由保險公司根據有關條款進行理賠，這樣也能在一定程度實現對勞動者的人身保護目的，并降低企業需要承擔的，隱性的生產成本。但是，職工能夠獲得的人身傷害賠償標準明顯低于工傷保險待遇標準。

2.納入工傷保險范疇。

為了維護退休返聘人員的權益，充分體現以人為本的科學發展理念，作為國家立法部門應當盡快修改與社會經濟發展已經不相適應的工傷保險法律體系，統一將退休返聘人員納入工傷保險管理的門檻，容許退休返聘人員參保，使退休回聘人員因工負傷能夠認定為工傷，享受同樣的保險待遇，得到應有的經濟保障，這項改革有充足的立法和政策依據的。我國《工傷保險條例》第1條規定：“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例。”退休返聘人員在受到人身傷亡事故后，如果能夠能獲得工傷保險基金相應的經濟賠付，能夠緩解其家庭生活的困難，進一步維護社會穩定。同時，這樣也能促進用人單位在安全生產，保障工人人身安全方面規范工作流程，改善工作條件，預防工傷發生。返聘人員作為社會人力資源的優質后備力量越來越受到用人單位的青睞。工傷保險作為社會保障的安全防線，能夠促進一些有精力，有能力，有工作意愿的高技能人才繼續為社會的經濟建設貢獻力量，充分地將自己從業多年的工作實踐經驗和長時間培養的工作能力、技術經驗繼續實現經濟價值，滿足用人單位的人才隊伍更新交替過程中的空檔期人才需求。

四、結束語

工傷保險制度的實施體現了用人單位對職工人身安全保障的義務。社會需要效率、公平、發展和安全。退休人員由原用人單位或其他用人單位返聘已經成為一種社會經濟發展的趨勢。工傷保險從立法方面進行完善，是社會發展的需要，是解決現實問題的根本途徑。具有維護社會生產、人民生活秩序的重要意義。

參考文獻

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[2]陳旭東.工傷保險現狀的思考和建議[J].今日科苑，2008（12）

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論文摘要：隨著農村人口老齡化程度的加劇，黑龍江省農村社會養老保險基金管理暴霉出許多弊端，使農村老年人的養老問題日益嚴峻。進一步推進黑龍江省農村養老保險制度的建設，應迅速提高農民對新型農村社會養老保險的認識，加強農村社會養老保險基金的管理，完善相應的政策法規，通過法律規制防范資金流失或濫用，以確保新農保資金流動的充足、高效，保障農民的利益。

人口老齡化是經濟發展和社會進步的必然趨勢，同時又是農村養老保障中面臨的一個最嚴峻的挑戰。按照聯合國人口老齡化社會的衡量標準，黑龍江省在2005年就已進人人口老齡化階段，并呈現出老齡化進一步加快的趨勢，農村居民養老問題已經成為必須面對和函待解決的首要問題。解決農村居民的養老問題就等于解決了農村大多數人的后顧之憂，進而促進農村經濟的發展，對于當前黑龍江省新農村建設具有深遠意義。因此，為了解決好人口老齡化與社會經濟協調發展間的矛盾，促進經濟更快更好的發展，進一步推進農村養老保險制度的建設，深人分析研究農村社會養老保險保障中所面臨的困難和問題并制定相應的解決對策是十分必要的。

一、黑龍江省農村社會養老保險發展的基本情況

黑龍江省農村社會養老保險工作早在1991年就開始試點，由民政部門組織開展，1994年全面鋪開。全省各級民政主管部門不斷分析在實施過程中所出現的各種情況，研究政策法規的可操作性，按照民政部規定的《農村社會養老保險的基本方案》的要求，根據黑龍江省農村社會養老保險的具體情況，采取了以建立個人賬戶為核心，政府組織引導，資金以個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的儲蓄積累式農村社會養老保險體系。早期的這種農民儲蓄積累式的養老保險，具有覆蓋范圍窄，保障水平低，不能調動農民參保的積極性等特點，具體實施過程中，雖然取得了一定進展，但是由于政策上的不夠完善，在經歷初期快速發展后，根據國家要求，收費工作從1998年底就停了下來，一直處于停滯階段。

為了順應農民對養老保障的期待，解決日益嚴峻的農村人口老齡化等問題，按照十七大和十七屆三中全會的精神，在國務院下發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的指引下，2009年末，黑龍江省新型農村社會保險(以下簡稱“新農保”)試點工作正式啟動。國家批準依蘭縣、依安縣、寧安市、佳木斯市郊區、富錦市等14個縣沛、區)為首批新農保試點單位。新農保試點在本著“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”原則的基礎上，在繳費方面，實行政府補貼、集體補助和個人繳費相結合的方式。在參保方式上，堅持政府主導，農村居民自愿參加原則。參保者享受的待遇將根據不同地區經濟水平有所差別，養老保險待遇不低于當地的低保水平。此外，在相關制度的銜接問題上也有明確規定，主要體現在保險關系的轉移，與老農保制度和其他保險制度的銜接上。由此可見，目前黑龍江省新型農村社會養老保險體制已經初步形成，在繳費模式上實現了創新和突破，更加注重與城鎮社會養老保險制度的銜接，為目前黑龍江省的農村社會養老保險奠定了堅實的基礎。

二、黑龍江省農村社會養老保險中存在的問題

(一)農民對新型農村社會養老保險認識不足

目前，黑龍江省農村社會養老保險面臨的一個主要問題就是農民對新農保的認識仍然不足，主要體現在農民自身保障意識薄弱和推廣不足兩個方面。首先，受傳統觀念束縛和經濟欠發達的農村，要想徹底改變長期以來根深蒂固的“家庭養老”的模式并不容易。根據黑龍江省統計局數據顯示，截止2008年底，黑龍江省13個市(地)共114個縣(市、區)，884個鄉(鎮)，8241個行政村開展了農保工作。共有189.5萬農民投保，占農民總數的10.2%，占適齡人口的18.6%。由此可見，黑龍江省農民參保的人數偏少且參保積極性不高，主要原因:一是黑龍江省農村經濟不發達并且農民可支配的收人較少，所以農民對未來自身的養老保障問題不夠重視;二是部分農民文化素質較低缺乏對養老保險政策的了解。其次，政府對新農保的推廣不足。由于黑龍江農村經濟的不發達，社會保險保 障水平較低，加上地方政府對農村養老保險重視不夠，財政投人少，宣傳不到位等因素，制約了新農保的推廣，造成農民對新農保的認識不足，導致大量不參保或大量退保等現象。由此可見，農民對新農保的認識不足已經嚴重制約了新農保體制的構建，如何提高對新農保的認識已經成為覓待解決的首要問題。

(二)新型農村社會養老保險基金管理有待加強

黑龍江省社會養老保險基金在管理上也存在不足之處，主要體現在基金統籌層次低和缺乏制度規范上。目前，在試點階段，黑龍江省新農保基金是以縣(市、區)為單位進行管理，基礎養老金和個人賬戶養老金實行分賬管理。由縣沛)級養老保險機構管理，統籌層次較低，這主要是由于目前條件還不夠成熟。但需要注意的是基金統籌層次低會對基金的增值保值造成阻礙。另一方面，新農保基金管理上也缺乏制度規范。陳淑君(2009)指出黑龍江省在部分地區沒有專門的機構負責農村養老保險基金的管理與營運，養老基金管理人才缺乏，管理制度缺失。由于缺乏制度規范，農村養老保險基金的管理風險難以得到有效遏止。同時，黑龍江縣級網絡化信息管理系統建設相對滯后，管理技術力量相對薄弱，在一定程度上影響到農村社會養老保險的正常運行和社保基金的安全管理。總之，新型農村養老保險基金的增值保值對農村居民的養老保障起著至關重要的作用，管理落后、監管不嚴將會阻礙新農保的推廣和發展，對農村社會養老保險保障體系的建立造成不良影響。

(三)相關法律法規不健全

目前，雖然國家和地方政府已經下發了有關新農保的試點工作的指導意見，但這一內容仍然比較寬泛，在具體實施操作過程中，相關實施細則和指導政策還有待逐步完善。新農保是一項復雜的系統工作，各項業務管理規章制度都要結合當地的實際情況進行制定，黑龍江省有關新農保的政府補貼，基金管理和監督，經辦機構管理服務等各項業務的規章制度都還沒有出臺，此外，國家也沒有出臺相關法律強制實施，如此缺乏必要的法律支撐在一定程度上也制約了新農保的大規模推廣，如果不盡快完善出臺相應的實施細則和立法勢必會影響新農保的發展和農民參與的積極性，最終無法保證新農保政策的順利實施。

三、完善黑龍江農村社會養老保險的對策

(一)提高農民對新型農村社會養老保險的認識

1.打破傳統“家庭養老”觀念并加強農民自我保障意識。隨著農村經濟的快速發展，黑龍江省農村居民的可支配收人呈逐年增加趨勢，這為農民參保創造了條件，農民手里有了可以支配的剩余資金，會開始考慮提高生活質量和自身養老保障的問題，此時，如果加以正確的引導，讓農民了解只靠土地和家庭子女養老保障方式已經無法真正滿足需要并且充分認識到養老保險社會化的重要性，如此以來就能夠幫助農民打破傳統觀念的束縛。農民的思想觀念真正轉變了，有助于新農保的推廣。

2.要加大對新農保的宣傳力度。農民對新農保的認識不充分主要是因為對政策的不了解，可以采取點面結合的方式加大宣傳力度。在“面”的宣傳上，營造輿論氛圍，做到了無宣傳盲點，如:刊登廣告、專題報道、電視訪談、網上登載等形式，營造新農保宣傳氛圍，擴大新農保社會影響。在“點”的宣傳上，可以采取多種形式，如:深人鄉村、走向街頭、進人家庭，利用廣播、電視、報紙、板報、宣傳欄等宣傳工具，進行近距離宣傳。顯然，農民對新農保政策的了解有助于幫助他們轉變思想進而調動參保的積極性。此外，政府在通過各種新聞媒介進行宣傳的同時也要加強政府自身組織領導的力度，不光農民要轉變思想，學習新農保精神，各級政府和工作人員也要轉變觀念加強對農村養老保險的重視程度。農民自我保障意識的提高，對解決農民的后顧之憂起到了積極作用，有助于新農村的建設和穩定發展。

(二)加強農村社會養老保險基金的管理

強化農村社會養老保險基金的管理是推進新農保的重要保證。吸引農民參保的關鍵體現在農保基金的保值增值能力上面，對基金的良好管理無疑在其中起到至關重要的作用。要加強農保基金的管理，首先，提高農保基金管理機構層次，提高基金運營效率。其次，制定農保基金限制性投資政策，在農保基金保值的基礎上，拓寬投資渠道以盡量使資金增值。在保證資金安全的前提下，通過市場化公開招標的方式選擇專業的基金管理公司負責運營管理將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。在投資風險管理上，可以建立投資風險等級評定機制，組織專家對基金的投資進行風險測評，以降低投資風險。

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關鍵詞：QDII制度；發展歷程；保險外匯

中圖分類號：F830.59文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0037-01

QDII是Qualified Domestic Institutional Investors的縮寫，意為合格的境內機構投資者。而QDII制度（以下簡稱為QDII），是資本項目開放進程中的一項過渡性制度安排，它是為了在資本項目尚未完全開放的背景下實現其有序、穩妥的推進。具體而言，是由監管當局指定符合一定條件的境內機構投資者以自有資金或經批準募集的資金向國外資本市場進行投資。

從2003年我國籌辦QDII以來，QDII的發展歷經3個階段，即籌劃階段、試點擴大階段、加速發展階段。

（1）籌劃階段。這一階段我國政府認識到了實施QDII的必要性，開始對實施QDII的幾個關鍵問題如投資主體的選擇和資格認定、投資市場選擇、進出資金監控和投資品種投資比例限制等，進行了深入研究，并制定出了若干規則。在試點問題上，監管部門采取的是審慎態度。

2003年6月17日，保監會在其官方網站上掛出《關于保險外匯資金投資境外股票有關問題的通知》，《通知》指出，保險外匯資金可投資境外成熟資本市場證券交易所上市的股票，包括參與境外上市配售、定向配售等方式，但投資品種僅限于中國企業在境外發行的股票。這個通知顯示了我國保險業對于拓寬投資渠道的迫切需要，是我國準備啟動QDII的一個信號。隨后，8月7日，保監會、人行正式頒布《保險外匯資金境外運用管理暫行辦法》。《暫行辦法》首次允許保險公司在核準制下在境外運用外匯資金對銀行存款、債券、票據等金融工具進行投資。四個月后，也就是2005年1月，外管局根據該《辦法》批準了第一筆保險外匯資金境外運用額度――批給了中國平安17．5億美元。 2004年7月，在200億香港政府債券發行中，內地社保基金通過香港的機構參與了債券的認購。據透露，社保基金和中國人民銀行同時認購了金額共10億港元左右的美元及港元債券，這是我國QDII邁出的實驗性的第一步。

2005年9月11日，保監會正式《保險外匯資金境外運用管理暫行辦法實施細則》，保險外匯資金境外運用渠道進一步放開。其主要內容包括：保險外匯資金投資境外股票,只限于中國企業在紐約、倫敦、法蘭克福、東京、新加坡和香港證券交易所上市的股票；投資總額為付匯額度的10%,單一股票投資最高可達該股票發行總額的5%。保監會在這個文件中首度把股票納入了QDII的投資范圍――雖然只限于境外上市的國企股票。

2006年5月，《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》正式開始實施，這意味著擁有2000多億元人民幣資產的中國社會保障基金正式啟動海外投資。

除了社保、保險以外，其它金融機構也開始涉足QDII領域。2006年3月底，國家外匯管理局副局長魏本華透露,中國國際金融公司作為目前惟一有資格進行受托外匯資產管理的券商,其首筆受托管理資產300萬美元已經獲批匯出境外,在海外市場進行了投資。

（2）試點擴大階段。2006年一季度后，QDII進程明顯加快，針對銀行、券商、基金開辦QDII業務的暫行管理條例紛紛出臺。這由于以下3個主要原因： ①國內股權分置問題大局已定。以深市為例，截止至06年3月底，股改市值占比已達到72.9%,股改家數占比也達到了58%，故以前對資金流失導致國內證券市場失血的顧慮大大弱化；②國際收支不平衡狀況加劇。截止06年3月底，國家外匯儲備達到8750億美元，居世界第一。此時，結合匯改開放QDII進行資本輸出一方面可減少人民幣升值的壓力，使外匯儲備有序流出，另一方面也可分散美元貶值帶來的風險； ③提高投資效率的需求。據央行統計，06年3月末，我國城鄉居民儲蓄已經達到16萬億元人民幣。與此同時，據中國保監會提供的最新資料，全國保險總資產已超過1.6萬億，若按5%的投資比例測算，中國保險業可投資于海外的資金約有800億元人民幣之多。因此，開放國外資本市場對提高投資收益率，分散投資風險和降低系統性風險有著重要的意義。

2006年4月17日，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、國家外匯管理局共同關于《商業銀行開辦代客境外理財業務管理暫行辦法》，標志著QDII完成了從試點到制度的轉變。

2006年6月22日，中國證監會召開QDII(合格境內機構投資者)產品評審會，華安基金管理公司上報的QDII產品方案順利通過評審，這也是首家獲得QDII資格的基金公司。兩月后的8月21日，證監會通知，批準華安基金管理公司正式啟動合格境內機構投資者試點。9月13日，國內首只基金QDII產品――華安國際配置基金向中國內地投資者公開發行。該基金最終募集到認購金額約為1.97億美元，并于11月2日正式成立。

6月30日銀監會批準首批商業銀行代客境外理財資格，工商銀行、建設銀行、中國銀行、交通銀行、匯豐銀行、東亞銀行獲得了首批QDII牌照。并于7月21日，國家外匯管理局給中國銀行、工商銀行、東亞銀行批下了第一批QDII購匯額度，分別為25億美元、20億美元和3億美元。6天后，外管局再度分別批準交通銀行(3328.HK)、建設銀行(0939.HK)15億美元和20億美元的代客境外理財(即QDII)項目下投資購匯額度。7月31日，工商銀行推出首款代客境外理財產品。截止至10月27日，外匯局在央行5號公告之后已累計批出QDII投資額度126億美元。

（3）加速發展階段。

2007年5月10日，中國銀監會頒布了《關于調整商業銀行代客境外理財業務境外投資范圍的通知》（銀監辦發〔2007〕114號），對商業銀行開辦代客境外理財業務境外投資范圍的有關規定做出以下調整：將“不得直接投資于股票及其結構性產品、商品類衍生產品，以及BBB級以下證券”的規定調整為“不得投資于商品類衍生產品，對沖基金以及國際公認評級機構評級BBB級以下的證券。”

2007年6月28日，中國保監會會同中國人民銀行、國家外匯管理局制定的《保險資金境外投資管理暫行辦法》正式實施。該明確允許保險機構運用不超過上年末總資產15％的資金投資境外，并將境外投資范圍從固定收益類拓寬到股票、股權等權益類產品，支持保險機構自主配置、提高收益，抵御人民幣升值風險。2006年末，保險業總資產達1.97萬億元，按照15%的投資比例計算，將有近3000億元保險資金可以“出海”尋找投資渠道。