導語：如何才能寫好一篇非營利性民間組織財務制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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[關鍵詞] 民間非營利組織 財務

1 概述

所謂民間非營利組織，是指由民間出資舉辦的，不以營利為目的，從事教育、科技、文化、衛生、宗教等社會公益性活動的社會服務組織。它包括社會團體、基金會、民辦非企業單位和寺院、教堂等。其開展活動的主要資金不能來自受益者，而應主要來源于社會捐贈和受益者之外的其他主體。不管投資者是企業、事業、其他社會力量還是公民個人，在向民間非營利組織投資時的身份都必須是非國有的身份。民間非營利組織內的資產來源于民間，而不是國有資產。民間非營利組織雖然不以營利為目的，但不等于不講經濟效益，只有追求資金的使用效益，才能保證組織的存在和發展。作為營利組織的企業，其出發點和歸宿都是營利，只有獲利才有生存的價值。而非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務的組織。獲取并有效使用資金以最大限度地實現組織的社會使命成了非營利組織財務管理的目標。

2 當前民間非營利組織財務運行中存在的主要問題

2.1 財務管理制度執行不力

一是沒有規范的賬簿，收入和支出管理混亂。許多民間非營利組織普遍認為盈利是自己的，做不做賬無所謂，有的記記流水賬，沒有原始憑證，有的甚至連流水賬都沒有。在收入方面不使用財政監制的“行業事業性收費票據”，而是使用市場上購買的收款收據；在支出方面，虛列公務支出和會議支出，有時從事業支出列支，有時從專項經費列支，且標準不統一，名目繁多，支出隨意。這主要是因為民間組織主要負責人認識不足，認為民間組織不同于其他企事業單位，業務量小，非營利性，都是流水賬，要不要財務人員無所謂。

二是成本管理混亂。許多“民辦學校”在計算教學成本時，將學校購建教室校舍的資產成本一次性計作教學成本。這樣人為膨脹成本，報送物價部門，是為了按“補償成本，略有贏余”的原則確定學費收取標準。這樣便使“非營利”教育演變成“暴利”行業。

2.2 資源不足，財會人員素質低下。很多自下而上成立的非營利組織沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動。許多會計、出納人員沒有會計資格證書，未經崗位培訓上崗，對新舊會計制度銜接不清楚。未按《民間非營利組織會計制度》執行，從而造成了會計賬目混亂現象。例如某會計人員說道，“我是兼職的，我接手出納前，在財務上有會計賬而從未見過出納的銀行存款日記賬”。這種現象，說明了我國目前缺少民間組織評估機制及公眾監督機制。缺乏評估機制，使得民間組織難以正確的認識自我,也使得民間組織對自己的缺陷不能及時修正等等。

2.3 票據不全，運行困難。目前福建的民間非營利組織的財務票據只有《福建省單位內部往來結算票據》、《福建省社會團體會費統一收據》和《福建省接受捐贈專用收據》三種。而提供服務收入和商品銷售收入卻無票據，以至付款單位的費用因票據的不合法而無法在稅前扣除。例如：外單位訂購《水利科技》期刊時，我們只能開捐贈發票；在《水利科技》期刊上刊登專業的宣傳廣告時也無法給對方提供發票等。

2.4 財務信息不透明。工作人員通過做假賬等手段中飽私囊，打著民間組織的旗號進行營利性的商業活動，逃避納稅等。這都是因為大部分民間組織與政府部門息息相關，民間組織責、權、利還不十分明確，組織與政府、市場關系含糊，行政色彩較濃，導致內部財務混亂，財務制度不能很好地落實。另外我國對民間組織管理所依據的法律法規體系還不甚健全。也導致了有關部門查處難，處罰更難。

3 對于加強民間非營利組織財務管理的幾點建議

3.1 完善法律法規，加強對民間非營利組織的財務管理。我國民間非營利組織目前存在缺乏專業人員、賬目管理混亂、不執行規范的會計制度、內控機制不完善等問題，有的單位甚至出現財務違法犯罪行為。加強民間非營利組織財務管理工作，是組織加強自身建設的需要，是加強民間組織社會監督的需要，更是政府有關部門加強監督管理的需要。如：按規定成立社會團體，全國性的需要10萬元以上的活動資金，地方性或跨行政區域的需要3萬元以上的活動資金。但在現實中有許多登記機關只需要出資人提交存款復印件即可。而對于民間非營利組織的年檢，本是監督組織正常運作的一個有力手段，現實中又多是流于形式。政府監管的不到位，也是民間非營利組織出現問題的原因之一。

3.2 嚴格界定民間非營利組織的性質。如一些從事非營利公益活動的組織不得不以企業法人的身份存在，而一些營利性的培訓機構等也登記為民辦非企業單位，在名義上成為非營利組織。同時，社會團體大多缺乏“獨立性”和“自治性”，而許多未經注冊的組織卻在不同程度上合乎非營利組織的定義。因此，首先要從體制上區別其組織性質，才有利財務上區別管理。

3.3 建立信息系統，保證績效管理的準確和有效。完備的資料和數據是非營利組織績效管理的基礎，由于非營利組織績效管理所需信息量大，涉及社會范圍廣，所以全面、系統地收集資料是一項相當復雜且細致的工作，需要花大量的人力、物力、財力，因此必須建立針對非營利組織績效管理的信息系統。充分利用信息技術能有效幫助民間組織進行財務管理，保證會計信息的完整、準確，便于財務數據的收集和交換，提高財務工作的質量和效率。

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【關鍵詞】非營利組織 管理體制 法律體制 監督機制

非營利組織作為一種重要的社會力量，自20世紀70年代以來在全球范圍內得到了迅猛發展。發達國家的非營利組織已經成為社會不可或缺的建設主體，無論是在參與社區建設、地方治理、公共政策制定和執行等區域公共事務方面還是在參與國際決策，解決各種全球性問題方面都發揮著重要的作用。德國、日本、英國、美國都屬于當今世界的發達國家，這四個國家的非營利組織發展至今不論是從非營利組織自身的發展還是政府對其建立的各項制度，都已形成一定的規模體系，相對比較完善。對四國非營利組織的發展情況及其法律體制、與政府之間的關系、和監督體制方面進行總結分析，從它們的管理經驗中探尋規律。

一、德國、日本、英國、美國非營利組織發展概況

德國有著悠久的結社傳統，是當今世界上非營利組織最為發達的國家之一，德國發達的非營利組織成為今天德國社會不可缺少的一部分。目前在德國各級司法部門登記注冊的各種類型的社團共有55萬家，財團共有10000家，大約另有50余萬家沒有在司法部門進行登記注冊。德國非營利組織數量和國家人口比值為1：75，不僅高于英國（1：250）和日本（1：260），更是遠遠高于我國（1：5400）[1]（p28-29）。

在英國非營利組織常常被稱為“志愿部門”或是“慈善組織”。它的形態框架兼具歐洲和美國的特征，活動的范圍非常的廣泛，主要集中在醫療保健、社會服務、環境保護、教育研究等領域，其組織的形式和規模可謂是“五花八門”，有大型機構也有“迷你”的小型草根組織。根據英國全國志愿聯合（NCVO）出版的《2008公民社會年鑒》對其“公民社會”的整體統計數據顯示，2005/06年度的公民社會團體的總數為86.5萬家。[2]（p47）

美國是世界上最大的移民國家，其人民的結社精神是根深蒂固的，并有著深厚的慈善傳統和龐大的捐贈資源，在這樣一個肥沃的“土壤”里培育發展了目前世界上最發達的非營利部門。根據美國國內稅務局公布的數據，截至2012年3月，在國內稅務局登記的非營利組織總計156萬家，其中包括了近100萬家慈善組織和近10萬家私人基金會，即每1萬名美國人就擁有34.2家501（c）（3）非營利組織，以及近50萬家其他類型的非營利組織。[3]美國非營利組織數量龐大，專業化分工高，擁有眾多的就業人數，使得其對美國的經濟貢獻也不容忽視。

而作為亞洲代表的日本，其關于非營利組織的研究始于20世紀80～90年代，早期日本非營利組織的發展受到國家政府嚴格的限制，發展緩慢。1995年1月的阪神地震成為日本非營利組織的轉折點，這次地震受災嚴重，但政府救援行動緩慢，而全國各地方的非營利組織中數以百萬計的志愿者卻迅速前往災難現場展開救援工作，這引起了全國公眾的極大關注。繼阪神地震之后，1997年俄羅斯油輪在日本海域擱淺，大量原油泄漏，日本國內25萬非營利組織志愿者對海面原油進行清理再次發揮在社會突發事件中的重要作用。此后，整個社會對非營利組織的關注度不斷飆升，要求放松對非營利組織的管制，最終于1998年3月19日通過了《特定非營利活動促進法》，于同年12月1日實施，日本的非營利組織進入了繁盛發展時期。

二、管理體制經驗總結分析

（一）法律體制

美國的非營利組織的法律制度是一個極為龐大和精細完整的體系，包括聯邦非營利組織法律、州非營利組織法律、與法院的判例三大塊。每個法律板塊都根據不同的情況對非營利組織的各種行為進行規定，如聯邦稅法第501（c）（3）條對美國的25種具有免稅資格的非營利組織以列表的形式進行了細致的分類和規定。世界上較早專門規范非營利組織和非營利行為法規的法律是1601年英國出臺的《慈善法》和《救濟法》。經過幾個世紀的傳承和十多年的修改，在《慈善法》統一的法律框架下對非營利組織的各項活動進行規定和協調。并通過已有80年歷史的《理事會管理法》對非營利組織進行制度約束。在德國，從憲法、民法和社團法等多個層面對不同類型的非營利組織進行法律制度區分并配以相應的法律框架。而日本的非營利組織雖是一個“舶來品”，相對發達國家起步較晚，但是日本的非營利組織在吸收和借鑒了國外非營利組織先進的管理經驗的同時也保留著亞洲文化的特點，使得日本非營利組織也得到很好的發展，它的法律制度內容豐富、分類細致嚴密，與德國非營利組織法結構相似。盡管各國根據本國的文化傳統和經濟實力對非營利組織建立不同的法律框架，但是其作用都是要明確非營利組織的法律地位，將其納入國家的法律體系當中，以確保它們的合法性、自主性和自治性，給予更好的法律環境和更大的法律發展空間。

（二）非營利組織與政府之間的伙伴關系

在傳統理念上，政府對國家事務、公共福利的提供具有“統治”地位，是唯一的提供者。但隨著經濟全球化時代的到來，公眾對政府提出了更多新的要求，摒棄官僚制，呼吁新的管理模式。在這樣的形勢下，“治理”理論應運而生?！爸卫怼崩碚撜J為，治理主體應該是多元化的，不僅包括政府、私營部門，非營利組織也是重要的治理主體。在治理方式中善治是最佳的一種治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態?！盵4]（p8）而英國政府部門與非營利組織代表共同簽署的COMPACT協議趨向于最佳的治理方式。在COMPACT協議中英國政府始終堅持視非營利組織為伙伴，給予其強力的政策支持。

政府扶持和資助是政府對非營利組織發展的關鍵環節。在美國，政府將大量的社會服務外包給非營利組織，有20%的非營利組織，其主要收入來源于政府，甚至有些非營利組織的收入90%都來自政府。[5]（p25）日本非營利組織大多數的資金來源于政府補貼，其主要運用于衛生保健和社會服務領域的資金有45.2%來自公共部門的財力支持。英國政府每年向民間組織提供33億英鎊，德國民間組織64%的收入都來自政府資助。對于政府的資助是否會削弱非營利組織的獨立性主要取決提供資助的方式，而目前以政府采購方式對非營利組織提供資助的方式是比較理想的，既向非營利組織提供了資金支持，又避免了對非營利組織內部事務的干涉，保障非營利組織的獨立性。

（三）非營利組織內外監管機制

美國的政府監管模式是比較經典的過程控制，對非營利組織的組建與退出給予很大的自由，但從非營利組織組建之后它的行為就要遵守美國各項相關法律。統一的管理主要是靠聯邦稅法，非營利組織需要向聯邦稅務局報告其財政情況，聯邦稅務局通過年度報稅監管。如果組織申請獲得了聯邦稅法501（C）（3）條款的免稅資格，那么會有聯邦稅務局對其進行嚴格的審核，再通過公開透明的機制對其開展的活動、運行方式等的整個過程進行社會監督。英國的監督管理相對統一，通過慈善管理委員會對非營利組織進行綜合的管理。而日本對非營利組織的管理職責比較分散，對不同類型的非營利組織依據各自的法規進行管理監督。在德國除了對免稅團體的稅務管理之外，政府及其他公共職能部門并沒有對民間公益機構形成一個復雜的監督制度，對民間組織的監督主要是將交與一些社會機構，如捐贈任理事會、社會事務研究所。

社會監督機制和組織內部監督是非營利組織監督機制中是不可替代的。非營利組織因其非營利性特征，接受社會的捐贈和享受稅收優惠政策等形式獲取營運資金，因而其有責任向社會公眾公開其組織財務、開展的活動和管理等方面的信息，使每一個對該組織關心或做出貢獻或有任何疑問的人對其進行檢查、監督。而非營利組織內部的自律更是組織健康持續發展的根本保障。

三、對我國非營利組織建設的啟示和借鑒意義

（一）制度環境是非營利組織發展的關鍵

美國、英國、德國都是有著很強的民主意識、民主傳統濃厚的國家，它們在政治法律制度建設方面就給予公民自治組織較大的生存空間，并逐漸完善非營利組織的法律體制，將其納入國家的法律體系當中，確保非營利組織發展的自治性和獨立性。日本的非營利組織起步時間與我國的大致相同，但與我國的非營利組織發展相比現在日本非營利組織的發展較為成熟，這得益于日本完整細致的各項非營利組織法律法規?？梢?，影響非營利組織發展的重要因素之一就是擁有良好的政治法律制度環境，正如美國約翰·霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙所說“對于大多數國家而言，非營利法是決定非營利活動及程度的最重要的因素之一?！盵6]（p197）我國非營利組織的政治法律制度環境建設也已取得一定的成績，但是與發達國家相比，我國在非營利制度建設方面仍然有很大的差距，在實際的管理中，地方民政部門在處理一些事務中還會出現無法可依的窘況。所以，借鑒國外經驗，立足我國實際逐步為非營利組織制定系統配套的不同層次法律法規體系，使非營利組織的各項活動有法可依，有法必衣，違法必究。中央政府部門應加快制定和完善我國非營利組織相關基本法制，只有這樣才能實現我國非營利組織的實質性進展，進而加快我國社會主義和諧社會的建設。

（二）明確政府與非營利組織的關系

英國政府與非營利組織共同簽訂的COMCAPT協議是一種良性互動的合作關系，兩者之間處在一個平等的地位互作協作，權責分明，為努力構建公平和包容性的社會而共同努力。而我國非營利組織與政府的關系正從管理和被管理向彼此合作的關系發展。非營利組織要明確自立、自治、自強的獨立意識，明確其產生的根源是社會公眾的需求，而不是隸屬于政府。非營利組織作為社會治理主體之一與政府部門是平等的。與此同時，政府部門也應該改變原來的“統治”觀念，由“統治”轉向治理，優化管理，明確分工，努力和非營利組織合作，共同治理國家公共事務。

從美國、英國、德國、日本四個國家非營利組織的發展來看，盡管各國非營利組織的資金來源各不相同，但它們都或多或少的依賴政府的扶持和資助。對于政府的扶持和資助從積極的方面來看，是一種互益的合作關系。在英國，政府每年向民間組織提供33億英鎊的資金，民間組織每年通過募捐活動也募集到33億英鎊。另外，慈善組織在開展活動過程中通過市場運作又可獲得33億。這樣，政府的33億財政投入，實際上就獲得了將近100億的公共服務，大大提高了財政資金的使用效率。[7]（p24）因此，我國政府應加大非營利組織扶持和資助方面，可以通過政府提供資金、購買服務和減免稅等不涉及干涉非營利組織內部事務管理上的方式。這樣既保證了非營利組織的獨立性，政府也通過對非營利組織的扶持間接的實現公共事務有效處理。

（三）完善非營利組織內外監督機制

近年來，我國一些非營利組織不法經營，的事件頻頻出現在公眾面前，致使廣大的社會公眾對非營利組織持懷疑、不信任的態度。這些事件的發生究其原因，一方面是政府監管控制不到位；另一方面是非營利組織內部組織結構、管理制度、財務制度不健全，缺乏自律機制。借鑒美國對非營利組織的監督機制，在加強政府監管控制力度的同時還要借助媒體和公眾輿論的力量，實現非營利組織外部監管主體的多樣性。非營利組織內部應該進行公開透明化的運行，形成組織的自律機制。將非營利組織開展的活動、財務狀況、組織內成員的行為準則向公眾公開，建立于公眾溝通交流的平臺，讓社會公眾可以隨時監督非營利組織，以取得公眾的信任和支持。在美國的監督機制中，為彌補政府監督機制的不足，還引入了第三方評估機制。常見的是同類組織一起評估，定期或不定期地由外部專業人員對非營利組織內部工作進行評估。這樣的一種評估機制，不但能促進非營利組織自律機制的建立，還有利于非營利組織健康發展。

參考文獻

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[2]王名，李勇，黃浩明.《英國非營利組織》[M].北京：社會科學出版社，2009.6：47.

[3]王名，李勇，黃浩明.《美國非營利組織》[M].北京：社會科學出版社，2012.12.

[4]俞可平.《治理與善治》.北京：社會科學文獻出版社[M]，2000.9：8.

[5]王勁穎，沈東亮.美國非營利組織運作和管理的啟示與思考—民政部赴美國代表團學習考察報告[J].《社團管理研究》，2011（3）：25.

[6]托馬斯·西爾克主編.《亞洲公益事業及其法規》[M].北京：科學出版社，2000：197.

[7]王名.國外民間組織管理的經驗與啟示[J].《學會》，2006，（2）：24.

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關鍵詞：博弈論 政府 社會組織 互動合作

美國學者萊斯特·薩拉蒙把非營利組織部門的興起看作是人類公民社會的重大發展。在政府與非營利組織關系方面，出現了對抗關系或零和博弈關系的觀點，薩拉蒙教授對這些觀點提出了質疑，并重視政府與非營利組織合作關系的研究。我國很多學者傾向于對政府與非營利組織各種關系模式的研究。而社會組織是近年來被我國廣為使用的一個新范疇，各種關于政府與社會組織關系的文獻出現。但是，從博弈論的角度研究兩者之間關系的較少。因此，在轉型期，從博弈論的視角來研究政府與社會組織的關系，對推進公民社會發展和政府創新管理具有重大實踐意義。

博弈論視角下政府與社會組織之間的關系

（一）對社會組織的界定

社會組織又稱“民間組織”，NGO（非營利組織）等，泛指在一個社會里由各個不同階層的公民自發成立的，在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式及網絡形態（王名，2010）。其在社會體系中主要致力于社會治理，提供各種社會服務。

（二）博弈論視角下政府與社會組織的關系

隨著市場經濟的發育成熟和社會結構的全面轉型，我國政府的治理模式開始從“全能型”政府向“有限”政府轉變，社會組織作為政府職能轉換和公共服務的替代性提供者，其地位和作用日益突出，開始受到政府部門的重視。政府與社會組織的關系如何，在某種程度上決定社會管理的順利進行和社會的和諧發展。本文首先就運用博弈理論來分析政府與社會組織的關系發展。

1.博弈論的基本內涵。博弈論也稱對策論，是研究各方策略相互影響的條件下理性決策人的決策行為的一種理論（高鴻業，2007），是決策主體在給定信息結構下如何決策以最大化自己的效用，以及不同決策主體之間決策的均衡。它主要由三個基本要素組成：一是決策主體，二是給定的信息結構，即參與人可選擇的策略和行動空間，又叫策略集；三是效用，是可以定義或量化的參與人的利益，又稱偏好或支付函數。參與人、策略集和效用構成了一個基本博弈（劉燁，2006）。

2．政府與社會組織之間的關系-博弈模型的運用。

政府與社會組織博弈模型的基本假設條件。兩個參與主體：A、B，其中A為政府，B為社會組織；每個參與主體有兩個策略可供選擇：不合作與合作；作為博弈結局，每一個參與主體都會得到各自的收益，其收益是所有參與者各自所選擇策略共同作用的結果。

政府與社會組織的博弈分析。圖1表示靜態博弈下A、B的收益矩陣，A1、A2是A可選擇的兩種策略，B1、B2是B可選擇的兩種策略，圖1中的每一個格表示對應于A、B的一個策略組合的收益組合，每格中的第一個數表示A的收益，第二個數表示B的收益。由此可得：

當B選擇合作策略時，A若選擇合作策略，可得到10；A若選擇不合作策略，可得12；B會選擇不合作策略（因為12＞10）。當B選擇不合作策略時，A肯定還會選擇不合作策略（因為8>6）。因此，不合作策略就是A的占優策略。同理可得出B參與者的占優策略也是不合作策略。由此得出，博弈的結局是在（不合作，不合作）這一對策略組合下達到所謂的占優策略均衡。但是，政府與社會組織這種在理性的不合作中追求自身利益最大化卻導致了整個社會而言最壞的結果，陷入了一次性博弈的困境。

在一次性博弈中，博弈雙方往往存在僥幸心理，只為自己謀利。但在重復的博弈行為中，政社可以從上次博弈的結果中權衡利弊，預測對方可能采取的策略，他們也需在反復行動中建立自己的社會形象。這時，政府與社會組織采取妥協策略，會走向合作，實現公共利益的最大化，從而走出一次性博弈困境。

政府與社會組織的主導利益訴求是不同的，但他們的最終目標都是為社會提供服務，并且對他們在社會形象上都有較高的要求。要保證公共利益的最大化，就必須摒棄自利的非合作態度，從對方的角度換位思考，在合作中達到利益均衡，從而實現互利的妥協。因此，最優化的政社關系就是構建互動合作關系，建立起在共同參與社會公共事務的過程中，既相互獨立又相互協作，彼此信任的合作關系。

目前我國政社互動合作的現實困境

（一）政府觀念存在偏差

由于受到傳統倫理秩序的影響，國家控制社會的觀念和官本位的集體主義取向，仍然滲透在社會結構的構建中，使許多社會組織的發展受阻，主要表現為：

其一，有的部門認為社會組織是黨政機關的機構，只是安置政府分流人員或閑散人員的場所，將社會組織置于缺乏獨立性的附屬地位。而且政府對社會組織的管理方式往往流于形式，缺乏必要的指導和扶持。其二，政府對社會組織的發展存在保守、謹慎的態度。

（二） 政府對社會組織的管理存在局限

在我國，作為社會利益及力量代表的社會組織需要依靠政府獲得政治合法性，處于“半官半民”的尷尬地位。而且，我國政府對社會組織采取了嚴格的準入制度，以及雙重管理體制，使得社會組織的活動受到了比較嚴格的限制。政府甚至設置許多事業單位或政府機構來取代社會組織應該承擔的社會職責。

（三）社會組織自身能力有待提高

我國社會組織起步較晚，多數發育不完全。長期以來，社會組織在獲取資源和管理已有資源的能力，創新能力及持續發展能力方面都有所欠缺，有待提高。具體表現在以下幾個方面：內部管理機制不完善，對政府機構有很強的依賴性，獨立性差；內部激勵機制缺乏，員工的主動性、積極性差，人才缺乏，無新鮮血液輸入；資金來源匱乏，人才、財務等管理制度不夠健全，管理方法不科學等。以上這些不足的存在，嚴重影響到社會組織的公信力，使其無法對政府的管理和支持做出有效回應，增加了政社互動的難度。

（四）社會組織發展的法律保障體系尚不完善

我國從上世紀80年代后期開始逐步建立關于民間組織管理的法律法規體系，取得了一定成績，在一定程度上保障民間組織的發展，但仍有一些不足。一方面表現在立法層次不高和質量不高，有些法律和法規仍停留在行政立法或部門規章的基礎上，側重于登記程序，在某些具體問題上缺乏可操作性；另一方面表現在目前的立法工作滯后于社會組織的發展，無法滿足社會組織快速發展的需求。

構建政社互動合作關系的路徑選擇

（一）政府在互動合作中的路徑選擇

1.轉變觀念，增強對社會組織的認同和信任。政府在職能轉變的進程中，勢必要轉變觀念，正確認識社會組織在公共管理中的重要作用。一方面，應正確定位自己的角色，改變傳統的政治權力觀念，從戰略的高度研究社會組織，認識社會組織的功能。另一方面，應樹立合作理念，對社會組織持認同與信任的態度，重視社會組織的發展，在精神和物質上支持對社會有益的社會組織。

2．創新管理方式，加強對社會組織的培育和扶持。要監督與培育并重。創新管理方式應關注監督與培育的平衡與關聯，以完善監督來明確培育方向，以培育效果來評價監督過程，并建立完善的社會組織管理制度，對其進行監督與合理引導。同時，社會組織也可以通過相應的渠道協助政府建立健全各項制度，以實現社會組織的自我管理和自我發展。要創新協調機制。首先要創新和完善政社合作治理的協調機制，保證政府與各類社會組織密切配合，運轉協調，實現優勢互補，促進政社合作治理的多元協調。其次應遵循高效靈活原則，因地因時制宜，在遵循公共管理規律的基礎上，發揮社會組織優勢，實行動態管理。最后要積極引導和溝通，促使社會組織不斷改善自身行為，與公共目標保持一致。

3.完善相關法律和制度，為社會組織的發展創造良好的環境。首先，積極推動制定規范統一的社會組織基本法律和專門的法規制度，增強法律或法規的指導性和可操作性。其次，盡快建立公益產權制度并用于界定社會組織產權，在此基礎上建立公益產權運作監督機制和公益產權破產轉移機制，不斷探索既簡化登記程序，又能有效監管的工作機制。最后，制定并兌現對社會組織的各項扶持政策，在財務制度、稅收減免、票據管理、社會保險等方面給社會組織提供優惠和便利，增強社會組織自我發展的能力。

（二）社會組織在互動合作中的路徑選擇

1.加強自身能力建設，有效承接政府轉移的職能。優化人力資源管理，提高人員素質。一方面通過設計好的項目來吸引高素質的志愿人員；另一方面加強員工和志愿者的業務和素質培訓，增強他們的服務意識，真正提高社會組織的服務水平和責任意識。優化自身的組織結構。社會組織應該在機構建設上不斷創新，根據組織內外的具體情況構建有彈性的、靈活的組織結構，使其具有明確的服務宗旨、清晰的工作計劃、科學的領導系統、專業的自愿者和學者、理性的決策系統、有力的監督機構等，以適應現代社會發展的信息化、民主化趨勢。提高社會公信力。社會組織要樹立自律意識，加強行業自律管理，完善內部監督制約機制，建立和完善自律性與他律性相結合的道德機制，增強社會組織的公信力，不斷尋求社會公眾的支持，提升服務能力。

2.主動調整與政府的關系，積極回應政府。首先，應與政府保持友善的合作關系。主動邀請政府監督其工作，充分聽取政府意見和建議，積極參與政府的工作計劃，爭取政府的支持和撥款資助。通過合作監督和制約政府的不法行為，有效防止“政府失靈”。其次，保持自身的獨立性。一方面在使用政府資金的同時不喪失自；另一方面，開源，拓寬社會組織的增收渠道，但一定要事先與政府溝通并保持社會組織的特點，不能背離而成為營利組織。最后，積極參與政府決策。政府在進行制定有關社會組織的法律法規或者進行公共決策時，社會組織要經常、及時地同政府進行溝通與對話，化解社會矛盾，及時準確地反映不同利益群體的具體要求，對政府決策產生影響，降低政府提供公共服務的回應成本。

結論

誠然，政府與社會組織某些方面存在不同的意見或分歧，但他們之間有共同的目標與宗旨，他們之間的關系是相互彌補、相互支持的互助合作關系。政府支持、資助社會組織，社會組織也要為政府分憂，承擔部分公益事業；同時政府監督社會組織，社會組織也可以在一定程度上批評和監督政府。政府與社會組織間良性互動合作關系的建立，有其深厚的合作基礎和重要的社會發展意義。只要牢固樹立公民利益至上理念，為了公民利益摒棄分歧，共同努力，就能最大限度地造福于人民，實現社會的“善治”目標。

參考文獻：

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篇4

[關鍵詞]NGO；多元治理；角色；構建

正如在中國二十幾年的改革開放中出現了市場經濟這樣重大的經濟領域的變革一樣，在社會領域里也出現了多元治理這樣的重大變革。作為社會多元治理的重要角色之一，NGO存在的根本價值在于，其體現和蘊含了民主政治思想中“社會至上”[1]的理念要求。但遺憾的是，在我國，NGO的發展仍然處于啟蒙階段，而且面臨諸多至少是暫時的錯位與缺失，當然也因此而蘊藏著實現跨越性發展的巨大社會空間。進入新千年后，世界范圍內頻頻爆發的各類危機，尤其是公共衛生危機越來越讓人們充分認識到，要實現現代社會的良性治理，就必須形成主體多元化的公共治理平臺，而構建這一平臺的關鍵，即在于NGO能否在與政府、社會及公民的協作與互動之間成長為我國社會公共事務治理的基本主體之一。

一、關于NGO內涵的一般解析

作為一種新的資源配置體制，NGO的價值在于，當政府未能有效地配置社會資源、企業又因利潤動機而不愿提供公共物品時，其彌補了這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱為與政府、企業相平行的“第三部門”（thethirdsector），而當今社會正處于一個政府、市場和NGO“三足鼎立”的時代。[2]

目前學界之于NGO的基本涵義尚未達成一個普遍認同的解釋，但比較趨同的看法是，NGO一般存在四個顯著特點：一是非政府性，或曰民間性，即這些組織是以民間形式出現的，既不是政府及其附屬機構，也不代表政府或國家立場；二是非營利性，即不以獲取利潤為組織的主要目的和宗旨，不進行分紅或利潤分配，而是以提供公益或公共服務為主要目標；三是組織性，或稱自治性，即有正式的組織機構和管理機制，有成文的章程制度以及固定的組織人員與獨立的經濟來源；四是志愿性，即參加組織的成員都是自愿而非強制的，因此NGO也稱志愿性組織。②

在活動范圍上，NGO關注的往往不是個人利益、組織利益或者國家利益，而是諸如貧民救助、公平、環保、和平等涉及社會或者人類共同利益的問題。具體而言，NGO不僅能夠通過動員社會的各個方面的資源參與社會發展，以彌補政府在社會發展方面的資金不足，更蘊藏了巨大的就業潛力，而成為維持社會穩定的重要因素。此外，NGO在實現政府與社會的良性溝通方面也發揮著不可替代的作用。社會越復雜，政府服務對公眾需求的反應越慢，因此公眾需要NGO來滿足自己的需求并監督和影響政府政策的實施，而政府也可以通過支持NGO來治理和影響公共事務。另一方面，由于NGO能夠幫助政府擺脫繁雜的社會事務，這對于加快政府職能的轉變與讓渡，實現現代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促進作用。

二、NGO的優勢與作用

政府的力量不可能在任何情況下都是無遠弗至的。尤其是在一些突發狀態下，社會的動蕩性和不可預知性的加劇往往會導致政府權力“失靈”的加劇。在這種情況下，NGO的作用將最大限度的張顯出來。雖然它做的似乎只是一些“拾遺補闕”的工作，但對于整個社會的溝通、整合及治理，往往可以起到四兩撥千斤的作用?？梢哉f，NGO在社會管理機制中所具有的優勢和作用是不可忽視的，它主要體現在以下幾個方面：

第一，靈活的組織優勢?，F代政府的決策應該是嚴格依照程序進行的，因而在面對非常龐雜繁瑣而且往往無法預見的社會公共問題時，政府的反應有時難免比較遲緩，這也成為政府在社會治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危機中，盡管前期依靠政府的全民動員、統一指揮取得了一定成績，但付出的成本和代價也是巨大的，從長久來說很難持續。而NGO因為沒有那種復雜的程序，加之組織結構靈活多樣，所以在面對一些社會問題時（尤其是突發性問題）反而能夠很快地做出反應，其行為成本較之政府行為也少得多。因此充分鼓勵和發揮NGO在社會治理中的作用是政府現代化多元治理模式的重要組成部分。

第二，民間性的角色優勢。發達的、良性的NGO一般具有比較獨立的民間性質，是一種與公眾在空間上距離較小的社會治理組織，因而總能最先得到公眾的需求信息并做出反應或傳達給政府，這是政府作為社會宏觀治理機構所不具備的優勢。此外，由于NGO的行為對于社會中的弱勢群體往往具有很大的傾向性，因而對于政府在公共事務的治理機制中是一種必不可少的公平性補充。2003年以來接連發生的公共衛生危機告訴我們，在任何情況下，只有平等尊重每個人的權利，社會整體的公共利益才有保障，否則不僅弱勢群體的利益得不到保障，就連強勢群體的利益也將因此而受到更大的損害。

第三，非政府的思維優勢。一般而言，政府處理日常的公共事務往往具有不可替代的優勢，但在面臨諸多非例行的公共事件時，其長期形成的思維定式和領域限制，必然難以適應突發事件的多樣性和多元化，而出現所謂的“政府常規部門處理非例行問題的智慧局限”。[3]因此，有必要長期聘請一些研究型NGO作為政府決策的顧問與智囊。這是因為，研究型NGO一般在某一專業領域具有集體專長，其思維邏輯與角度又不像行政部門那樣受到種種既定的“政府”思維慣式的約束和干擾，因而常常能夠在橫向與縱向上提升政府處理公共事務的廣度和深度，給復雜的和非例行的社會公共治理帶來新的思維與轉機，使決策出現柳暗花明的氣象。（版權所有）

第四，“自由人社會”的隱性組織。隨著社會的發展進步，個體的自由度和流動性越來越大，社會呈現出非常明顯的“多元化、無組織”的結構特征，那么一旦社會產生某種公共問題甚至危機，其個體行為選擇必然具有極大的盲目性、沖動性和無序性。[4]這無疑給社會帶來了巨大的隱患。NGO作為個人、群體、社會和政府之間多元信息的橋梁，如果能夠獲得充足的發展空間，必然會成長為治理公共事務最值得依靠的社會力量和生力軍。[5]因為只有政府這一張網是不足以顧及到社會的每一個角落的，而只要NGO足夠發達，絕大多數“自由人”就能夠在其中找到自己的“組織”，NGO也就可以通過一定的路徑對他們實施有效的“管理”，并實現及時的溝通。這樣，整個社會就會形成若干個有序的“隱性組織”，這對于政府的公共治理無疑是一種必不可少的支持與協助。反之，如果沒有NGO的管理和溝通，社會的若干主體將會呈現出彼此“隔離”、互相阻礙的“斷裂”狀態。

第五，危機治理的重要角色。在現代社會，各種突發事件、危機事件層出不窮，而且呈現出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的應對公共危機，就必須建立以政府為中心的分權性危機管理體制。同時，公民對公共政策回應性與參與性需求的提高，也必然要求政府管理從等級控制向參與協作轉變，即從集權式單一中心治理模式向分權式多中心治理模式轉變。這就要求我們重新反思在公共事務，尤其是突發性公共事件中的政府角色。事實上，要建立健全的市民社會，就必須充分發動社會的力量，在任何情況下，無論是常態還是突發事件中，政府、社會組織、公眾個體三者都應該有序的各自承擔相應的責任，這樣才能保證危機管理機制的快速反應與權責明確。而目前在我國，發動社會力量的最好途徑無疑是大力支持NGO的發展。

三、我國NGO的角色錯位

目標的明確并不意味著實現這一目標的坦途，從認識到實踐總是存在著一定的距離。盡管NGO的潛在作用和社會效應正引起越來越多的關注與探討，但總體上，我國NGO的發展在還處于啟蒙狀態，其價值實現與角色轉變正面臨著制度與觀念、內部與外部的多重困境：

其一，對NGO管理途徑的失范。法治社會要求一切組織的行為與活動都必須是有法可依。NGO的存在與發展同樣需要寬松的發展空間和嚴格的制度約束。然而我國的事實情況卻是，政府關于NGO治理對策的相對錯位以及由此導致了NGO的發展困境。目前，中國NGO注冊的一個很重要的條件就是，前來登記的NGO必須有一個政府的業務主管單位為其向民政部門擔保，而大多數政府機構由于害怕承擔責任而不愿意做擔保，結果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。最典型的例子是，目前在我國社會問題治理中貢獻頗為突出的草根NGO（即完全自發獨立的民間組織），如果依據相關法規還只能納入“非法組織”的行列。[6]可見，這種“高標準、嚴要求”并未給NGO的發展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態和“非法狀態”的NGO的存在。《財經》雜志就曾披露：“中國不登記的NGO數量要遠遠大于注冊了的NGO”，這對于政府的公共事務治理能力所產生的消極作用是不言自明的。然而，盡管NGO的注冊難上加難，但一個NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統一的“年檢”之外，對NGO的組織建設和制度發展，幾乎沒有任何必要的社會評估機制和督導機制，在現行的法規和政策上也沒有具體明確的要求。這使得整個NGO體系內部良莠皆存，實際上不利于公益組織的發展。

其二，NGO自身的制度缺失。在我國，很多從政府分離出來的NGO缺乏在市場經濟中獨立運作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的組織和制度。它們缺乏產出質量與數量的評估機制。這主要是由于：一方面，NGO的服務性產出往往與公共部門相似，既不像商業產品一樣看得見摸得著，又與最終社會效果之間存在時間上的滯后性。同時，NGO所提供的服務往往又具有間接性，即服務的購買者往往不是最終的消費者，如家長很難判斷幼兒園的服務質量，因為他們年幼無知的孩子才是服務的直接對象。簡言之，產出的無形性、滯后性和服務的間接性導致相關信息獲取的困難，因而無法對其數量尤其是品質進行準確的評估，其結果必然是難以對自身進行有效和及時的管理與改革。另一方面，NGO內部存在監督主體缺位的現象。NGO應具備多樣化的監督主體，其中捐助者和服務對象無疑是最重要的監督角色。目前捐助者的監督面臨的主要問題是動力不足和監督主體缺失：即小額捐助者缺乏監督的動力，大額度捐助者則往往忙于己務而無暇顧及，還有的捐助以遺囑的形式出現，存在著監督主體“自然缺失”等情況。此外，由于NGO的服務對象作為弱勢群體所處的不平等地位，其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的缺陷，監督作用更加難以有效發揮。

其三，NGO組織獨立性的缺乏。理論上，NGO在決策和活動方面都應是自主的，但實際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。我國大部分NGO都陷于一種尷尬境地：一方面，嚴重缺乏資金、人才，因而無法實現自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等局限形成惡性循環。而這些從根本上來說，是與我國NGO的獨立性不足密切相關的。中國有相當一部分NGO是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，它們或者是由各級黨政機構直接創辦的，或者本身就是從黨政機構轉變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士創辦的。這些組織不僅在資金來源上主要依靠各級政府提供的財政撥款和補貼經費，而且其負責人也多為政府的前任官員。因此，它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用，變相地行使著政府的職能。

其四，社會自治觀念的薄弱。在中國，NGO是一個外來事物。西方NGO的發展有著深厚的文化積淀，包括與市場經濟相適應的公民意識、觀念和精神等，而在中國則缺少相似的文化背景。同時，在社會轉型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足。這種觀念上的阻礙是無形的，卻往往是最根本和最難以逾越的。一方面，政府對于NGO的作用沒有完全認識到，從而不敢大刀闊斧的進行改革；另一方面，社會對NGO缺乏信任。這一切都成為我國NGO發展中的無形的障礙。

四、我國NGO發展路徑的構建

困境總是蘊藏著實現跨越性發展的機遇。作為市場經濟之后中國的又一輪重大改革，多元治理模式的構建理應最大限度的吸取市場經濟改革的經驗與成就。在NGO發展的問題上，既不可忽視其自身條件，過分地干預與管制；也不可對其發展過程中出現的錯位與缺失聽之任之。為NGO的發展創造一個有利環境，是政府、公民、社會、企業及NGO自身共同的責任。雖然環境的某些方面可能更屬于某一類機構的范圍，但只有大家的共同努力才能創造一個真正的整體系統。③具體而言，目前我國NGO發展路徑的構建應包括以下幾個要點：

一是健全NGO的內部管理機制。良好的愿望不能夠代替領導和管理，也不能必然的推出最終的結果和效績。要想提高NGO的機構和人員能力，必須從營利性組織中借鑒現代化的管理思想和方法。目前，中國NGO亟需健全的內部管理制度包括：加強NGO內部成員編制的規范化，尤其是實現與事業編制和行政機關編制相分離，加緊制定NGO成員在職稱、工資、福利、戶口、檔案管理等方面的配套政策；建設NGO的社會保障體系，在成員醫療、退休養老、失業等方面制定相應的統一的保障標準；建立NGO獨立的財務制度，政府、事業單位、企業的財務制度均不完全適用于NGO，建立獨立財會體制是NGO實現其持續良性發展的前提。

此外，健全的管理機制在制度之外還應必然的包括對評估機制的構建。在這方面，2002年開始引入中國的NGO機構自我評估項目（OCA）即為我國NGO內部評估機制的構建踏出了可貴的第一步。目前我國NGO評估機制的構建仍主要以學習西方社會的先進理念和成形模式為主，但在此過程中必須要采取積極、謹慎的態度，密切結合中國NGO的實際情況，使之成為適合中國NGO發展現狀的、中國特色的機構自我評估工具。

二是優化NGO的資源配置。NGO的發展在很大程度上依賴于它所能獲得的資源，因此，資源配置機制對于NGO業務的開展異常重要。在資源配置機制中，政府、公民和企業是三個最基本的要素。

為了支持NGO的發展，政府應通過減免稅政策對NGO進行扶持。盡管從20世紀90年代起，國家頒布了一些關于NGO稅收優惠的政策法規，但可以認為，我國尚沒有形成一套系統、可行的對NGO的稅收激勵機制。目前亟需健全：擴大優惠稅種，不僅包括所得稅，更應將公益捐贈非常重要的遺產稅等包括其中；擴大稅收優惠對象，將存在于各個領域的NGO作為一個系統全部納入法規體系；重點解決由于NGO票據制度的不配套而引起的國家現存稅收優惠法規難以操作的問題；實現稅收優惠制度在各地、各個部門的規范和統一配套。應該說，對NGO的稅收政策及國家整體稅收機制的健全和統一，是促進NGO及社會公益事業發展的一個關鍵性問題。

公民個人既可以志愿者和組織者的身份參與NGO的活動，也可以捐贈資金和實物幫助NGO，即我們通常說的“有錢出錢，有力出力”。公益捐贈是NGO的一個重要資金來源，其意義不僅在于提供資金本身，更在于社會參與機制和NGO宗旨、特性的體現。另外，企業的資助也是NGO不可缺少的資源。NGO可以通過宣傳、游說和動員有一定社會責任感的企業家以各種方式支持自身的活動，也可以通過聯合舉辦活動獲得企業的支持，同時又能使企業得以回饋社會，或者提升企業的知名度。

三是加強NGO的公信建設。公信度，是指社會對組織的認可和信任程度。要募集資金和吸引志愿者的積極參與，NGO就必須樹立良好的社會公信度，而目前導致我國NGO資金不足、人才匱乏的主要原因之一，即在于我國NGO的社會公信度不足。通常，NGO公信度的建設需要從兩個方面入手：其一是完善NGO內部的自律機制。這首先有賴于NGO對其使命的明確與堅持，即組織的成立是基于成員共同的信念或理想，而不是為了追求個人的名利；其次有賴于組織建立一個完善的治理結構，通過健全理事會制度、民主機制、參與機制，從制度上確保組織的自律。其二是完善NGO外部的監督機制。當務之急是建立和規范包括獨立的評估機構、公正客觀的媒體監督態度、暢通的公眾監督渠道和實效性的政府監督在內的一整套外部監督體系，以便幫助NGO盡快樹立廣泛、牢固的社會公信度。[7]

四是實現政府對NGO的規范化管理。縱觀世界各國政府對NGO的態度及其法規政策體系，一個共同的趨勢，是從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”管理，從“靜態”管理逐步轉向“動態”管理，從“單一”管理逐步轉向“分類”管理，在簡化和放松對NGO登記注冊時的必要手續的同時，加強對其組織運作的動態過程和在各個領域的活動予以引導與規范。這理應成為我國政府對NGO實現法制化和規范化管理的進路方向。一方面，撤消嚴格而繁瑣的審批手續，實行便捷的申請登記制度。這即有利于各NGO組織取得合法地位，也有利于將其納入到法治化的軌道。只要各種NGO從事的是遵紀守法、積極向上的活動，就應對其的成立、存續、發展給予支持和保護。另一方面，有關立法應對我國NGO的性質、地位、職能、行為準則以及活動的范圍做出規定，并在此基礎上進行類別細化的管理與扶持政策。目前看來，扶貧開發、環境保護、法律援助、社會福利、社區建設和行業互助應當成為我國社會轉型時期優先發展的六個重點領域。此外，政府還應設立專門的管理機構或授權特定機構負責對NGO的管理。從我國政府體制現狀來看，以民政部門較為適宜。此外，政府的其他有關部門，如環境保護部門、計劃生育部門、衛生保健部門、農業和農村發展部門等都應著手加強與NGO的聯系與合作。

五是培育真正意義上的公民意識。公民意識的涵義相當廣泛，但其精要不外幾點：人權與公民權意識、民主意識、法治意識、意識、納稅人意識，等等。[8]國民普遍具有公民意識是社會文明進步的重要標志之一。只有當廣大人民具備了完整的公民意識和公民性格，NGO作為社會治理的主體才能真正的成熟與構建起來。因此，加強我國社會公民意識的培育和教育，改變傳統的政治文化，將“老百姓意識”逐漸轉變為“公民意識”，實現人自身的現代化，對于我國NGO的發展是非常重要的。

日益復雜的全球化背景，與現代化國家越來越明顯的多元化的“自由人社會”的特征，共同構成了公共問題和危機發生的頻繁性和復雜性的潛在因素。發達的NGO所具有的快速、穩定的社會信息溝通能力和力量整合優勢必然成為公共治理模式中至關重要的一個角色和主體。需要指出的是，建設以NGO為主體的社會管理體系是一項艱巨復雜的系統工程，絕非幾項制度、幾點措施或幾個部門就可以詮釋和涵蓋的。但面對市場經濟、多元治理的必然趨勢，逐步構建和完善相關NGO的法律體系已經提上日程。

注釋：

①NGO是英文Non-GovernmentalOrganization的縮寫，直譯為“非政府組織”，類似的用語還包括：非營利組織（Non-ProfitOrganization，縮寫為NPO）、公民社會組織（CivilSocietyOrganization，縮寫為CSO）、第三部門（ThirdSector）等，國內官方通常將其表述為“民間組織”，本文不對這些詞匯作深入探討和區分，統一用NGO表示。

②美國約翰霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授在其早期研究中，對NGO的界定除上述4種特征外還有“非宗教性”的限制，但后來特意去掉了這個條件，擴大了NGO的范圍。

③美國獨立部門資深副總裁彼得·斯拉茨認為，一個有利于NGO發展的環境應該包括：明晰的法律框架；有利的稅收待遇；均衡的調節系統；適用于NGO有效治理和運作的規范；足夠的資源。參見中國青少年發展基金會編.處在十字路口的中國社團[M].天津：人民出版社，2001.92—106.

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