導語：如何才能寫好一篇村民自治，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀80年代初我國農村出現了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關注。村民自治研究不僅成為我國農村問題研究的一個熱點，而且在當代中國的政治研究領域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關系到我國民主政治制度建設的內容，并試圖通過對村民自治這一“標本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關系”兩大視野進行區分，對當前村民自治研究的新發展、新趨勢進行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的內容和形式，并以此為出發點，討論我國的民主政治制度建設。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側重，大致分為兩種觀點。

一種觀點偏重村民自治中的民主實質內容對我國民主政治制度的作用，即認為村民自治的民主是對村莊場域內的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內的政治資源的一種支配方式，兩者是同質的；認為村民自治是中國建設民主的試驗點和突破口，把建設民主的試驗點和突破口放在農村，可以大大降低推進社會主義民主的成本和風險，既可以推動民主進程，又可以保持全國的政治穩定。他們以深圳市龍崗區大鵬鎮“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認為這“標志著中國的民主政治建設已經開始由村民自治向更高層次的民主建設——基層政權建設邁進”。

后一種觀點認為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設的示范意義主要是形式上的，村民自治產生的原因是農村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應遠遠大于其實質性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進程中，建立起一系列民主規則和程序，并通過形式化民主訓練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實內容”；“對于中國的民主化進程來說，一方面必須重視為民主創造外部條件，另一方面更不可忽視經濟發展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規則和程序，訓練民眾，為民主創造內在的條件，逐步實現由形式化民主到實體性民主的轉換。這便是村民自治給我們的啟示。”這可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結。

上述兩類觀點，前者認為村民自治對我國民主政治制度建設有實質性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內部的民主發展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設的形式上的示范意義。當然，前者的認識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”三個“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質概括和定位。

有些研究者沒有區分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質上的內涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執行情況看，村民自治機構既是群眾自治的組織，又充當著國家在農村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質上的區別。羅伯特·達爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關心的是普通公民借以對領導行使相對強的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內部也可以有民主形式，社會空間內的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進只是形式的或外部的，而不是實質的與內部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認為村民自治制度具有“國家主導型制度變遷”的性質，認為雖然村民自治起源于群眾的自發行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數村民自治的相關制度都是由國家各級政府部門通過行政網絡推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現實情況出發，認為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎，但是國家的權力體制與村民自治的原則存在著結構性矛盾，不從制度結構上解決現代化進程中國家權力不斷向鄉村滲透和國家與鄉村的權力邊界問題，村民自治的發展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經顯現出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學習的知識，但是從制度供給的角度出發，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進面臨無法回避的困難。”雖然村民自治對我國民主政治的建設從形式上有示范意義，但是如果沒有實質性的支撐，農村社會范圍內的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學者認為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進一步認為，試圖找出村民自治內的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進在《中國社會科學季刊》1992年11月創刊號上發表的《建構中國的市民社會》一文。該文引發了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發現，在非組織的、個體分散的中國農村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結構上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現困惑時，有研究者漸漸轉換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉而強調國家與社會的“異”，試圖找出促進民主政治制度建設的另一途徑。他們除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的對話和博弈。“農村的經濟改革不僅突破了這一結構性外殼，而且使億萬農民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權力上收至鄉鎮，在鄉鎮一下便產生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務、公共權力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當然，“政治民主”視野和“國家與社會的關系”的視野有內在的聯系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關系的一個方面。

1998年“國家與社會關系”課題組“中國鄉村制度：歷史與現實”學術會議的召開，標志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應當給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關系的研究視角，其二是社區內部權力結構與權力關系的視角”。景躍進說：“國家與社會關系的調整是消除‘鄉政村治’內在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現了“國家與農民權力相互增強的績效”“，從長遠來看，一種相對和平而有序的民主化轉型過程是可能的，而國家的專制性權力在這過程中最終將被消解，其基礎結構性權力則得以保持甚至加強！”

持“國家與社會”視野的研究者認為，解體以后，“國家仍試圖改造農民傳統的生活理念卻無力安排村民的一切政治經濟生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。

而另一方面村莊借國家的力量合法地擴大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進退與村莊建構是同步的，村莊最終是與非均質國家一起完成自我定位和自我構造”。

那么，我國農村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認為是不當的，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關事務”，而我國村民自治的許多相關制度和職能設置都是由政府代為設計和規定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機構和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調整農村社會的權力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權衡關系，而國家在“利益權衡中的絕對優勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進展

以上我們區分了村民自治研究的兩種視野。在大多數論者的研究中，這兩種視野并不表現得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機構和國家“人”的雙重角色的現狀有關。兩種研究視野最終都把關懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進展”。也有論者說：“現在不是擔心民主來得太慢而是擔心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構造。”目前研究者基本上已取得的共識是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權力支配的自由社團，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領域，這本身就是一個進步。從現有的研究來看，雖然當前學術界對村民自治的關注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認為，當前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發展的地區不平衡和形式化等問題。這些論者認為，當前國家頒布法律制度應強化制裁手段，對于違規行為尤其是政府的違法、違規行為，應予以司法制裁，對于村民則應提供法律救濟。對此賀雪峰評論說：“在當前的村民自治研究中，特別容易出現簡單化和直觀化的判斷，不能科學分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領域，有些學者并未真正理解問題的復雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴重損害了村民自治研究的嚴肅性和科學性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況。”

前面已經提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關系上，是想在國家體制外的社會領域用功，這在某種意義上是轉移了研究的視線。當國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強調國家體制內的變革。這樣說并不是要回到“民主先導論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續地進行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導論”的不同之處是，它并不要求從結構上對現有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農村社會的互動中表現為：給農民更多的經營自，給農民更完整的土地產權，使農村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權力的直接干預，增強農村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強調制度變遷的“國家主導型”的性質。如果每一個具體情況都要有政策法規來規制的話，恰恰為國家過多地干預社會提供了機會，因此我們認為應給社會更多的原生性資源以實現更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進行規范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強和規范社會的自組織能力和方式；但這種規范社會的行為本身也需要規范，而不能成為行政干預的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關系格局中的民間權威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設過程中展現的“權力的文化網絡”進行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權衡關系進行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關系視為利益權衡關系，目的在于說明利益權衡的動態性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴大農村社會的自主性來解決村民自治發展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認為，在國家與社會視野的研究中，“關鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關系為視角，以權力問題為核心，以權力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強調要著力從個案中考察村莊與國家的復雜的權力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態上的正統性的局面已經打破，村莊最終與非均質國家一起完成自我定位和自我構造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關于“秩序原理”的社會理論，對其關于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結果提出質疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結果的“未意圖擴展”的概念，即“整個事態的發展過程及其結果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預料和計劃的結果”。他發現，國家與社會互動的結果是“理性”行為和“未意圖擴展”的共同結果，“簡單地‘自上而下’強調國家政治經濟力量對于社會轉型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉型的‘民間動態’，都無法完整地覆蓋我們正在經歷的力量變局。”鄧正來這項研究成果的最大貢獻在于突破了“國家主導論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導的狀態”這樣一種粗放的結論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領域內保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現這種現象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產生的結果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權力與國家權力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴展”的結果、而不是國家和社會的完全理性的設計和行動的結果?村民自治研究如何擺脫“國家主導型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認識到，實際上已經在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關的政治制度轉向以下其他相關制度，以此試圖在政治領域以外尋找政治發展的推動力：其一，農村土地制度。有論者認為土地股份合作制是“農村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關于土地承包責任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規模經營和提高土地的生產效率”，但是這種制度創新給農村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學者認為，我國農村土地所有權的完整性嚴重不足，由此產生了權利主體缺位、產權邊際模糊、物權債權化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產權“正是由于沒有上升為物權，土地承包權的內容具有很大的隨意性，農戶對抗他人的侵權行為尤其是鄉村集體干部隨意調整、處置土地、更改土地合同行為的權利效力隨之降低”，農村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農村稅收制度。有學者認為，農村、農民的一些權利保障可以通過建立合理的現代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農村稅費制度進行深入改革，要徹底改革現行農業稅制，實行與城市相配套的現代稅收制度，廢除農業稅、屠宰稅、三提五統等專門面向農民征收的各種農業稅費④，從而給農民更多的能與國家對話的穩定的社會資源，進而增大農村在自身發展問題上“自下而上”的體制創新的力量。

其三，村級集體資產、農村財政體制等因素。

篇2

當前在社會主義新農村的建設中，農村的面貌日新月異，但是作為基層群眾自治組織的村民委員會的工作卻遇到了很多阻力。本文的樣本選擇定位在中西部不發達地區，應該說更有典型性，即便是在東部發達地帶，也有一些落后農村，存在與之同樣地問題。我們的目的是發現我國村民自治中存在的財政問題，以及財政困難對村民自治的影響。

一、村級財政的具體表現

1．關于村里的財政來源情況。對該問題設計了7個選項，可以多選，經過統計可以看出，見圖1－1從上圖看出，在農村，村級財政的主要來源是政府的財政支持即政府轉移支付、機動地的土地承包款、在公共設施建設以及房地產開發建設中的土地補償款。

2．關于村級財政的支出體現。根據當前在農村的村集體支出現狀，可以看出，在村級財政的支出中，主要支出是村辦公費用，達到76％，這也表明在一個農村，財政的創造性很差；排在第二位的是村里的基礎設施建設，通過實地走訪和調查，也可以看出大多數村都由村集體出資或者是村民集資硬化了路面，有些村還建有一些體育設施以及村圖書室等，說明農村的精神面貌在逐漸的改善。

3．關于村集體債務情況。從上一個問題可以看出，村里財政基礎薄弱，但是村委會還要開展工作、為村民辦實事，或者接待上面的人，就需要借錢來解決問題。如果村里有債務，主要向誰舉債？（經過調查，村里的債務大多是歷史遺留的，主要產生在國家免除農業稅以前）見圖1－2村集體的借款用途表現多樣，由于該問題設計為多選，可以看出村里借錢要解決的問題很多，基本上還是為了村民的利益（對于村干部工資的支付，在調查中占到一定比例，表明村民對國家對農村的政策理解不夠，實際上村干部工資支出是由鄉級財政統一支付的，不使用村級財政）見圖1－3有借就有還，借款到期后如何處理？解決此問題也有不同的表現。通過調查，可以看出，對村級債務，村委會的處理方法主要有向金融機構借款，為了發展村集體經濟，根據國家政策有時可以拿到一些低息貸款；另外就是拖延還款，認為是為了集體利益借的款，如果不能還款也可以理解；很少有為了還集體的借款去借高利貸的。

4．村級財政困難對村民自治的影響。本研究的落腳點是通過對村級財政的研究，來探尋其對村民自治活動的影響，找出制約村民自治發展的制約因素，從而使村級財政與村民自治活動相銜接，堅固村民自治的財政基礎，在新的環境下促進村民自治活動的順利發展。通過調查，能看出村級財政面臨的困境直接影響了村民自治的發展。在當前農村集體收入來源較少的情況下，村民的參政意識以及自治意識的提高，對村委會的要求也就越來越高，使得村委會的工作很難順利開展。村級財政困難對村民自治的影響主要體現在以下方面，見圖1－5除此，本次調查的內容還包括：村里的賬目是否齊全？村里財務是否向村民公開？村里是否有會計或出納？村里的財政是否有監督？根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）以及國家的有關規定，以上各種情況都應該具備，但是在調查中發現，有的村做的雖不盡人意，但對以上問題的回答都是肯定的。

二、村級財政困難對村民自治的具體影響

通過調查，可以看到村級財政狀況直接影響著村民自治的實踐及其績效，也影響和制約著村民自治的發展。一方面，村級財政是村民自治組織開展自治活動，舉辦村內各種事業的前提；另一方面，村級財政也是村民自治組織存在和正常運轉的基礎。而農村所存在的問題是，絕大多數村尤其是中西部落后地區，村級財政往往是捉襟見肘。2006年，在農村取消農業稅后，村級組織的財政收入發生了重大變化，主要來源于政府轉移性支付與部分經營性收入。但是，村里的財政收入與支出呈現剪刀差，一是村級財政收入減少，債務沉重；二是為加強社會主義新農村建設，村里的公共設施要改善、升級達標等，由于村級財政收入有限，最后甚至借錢去解決這些問題，使得村級財政狀況進一步惡化。村級財政困難的直接后果，嚴重影響了村民自治活動。

首先，村委會自身運轉困難。有些村，基本的辦公條件都達不到，辦公用品買不起，辦公電話費交不起，村干部為村里的事跑前跑后，誤工補貼沒著落，甚至連村干部工資都出現拖欠，從而使得村干部的工作熱情受到影響。村干部無法開展工作，有些村出現棄選村委會成員（當然，也有一些村村財政有錢，一些人為了個人利益，采取一些不正當手段參選村干部，如賄選，甚至采用暴力），認為當村干部是個負擔，不如靠自己的本事掙錢，省了看別人的臉色。

其次，為縮減開支，減少村委會成員。《村民委員會組織法》第六條規定，村民委員會由主任、副主任和委員三至七人組成。村民委員會成員中，應當有婦女成員。但是，實踐中為了縮小開支，村委會成員達不到法定人數，或者只是達到最低法定人數的情況普遍，而且基本不考慮村委會成員中性別的問題。雖然財政支出降低了，但是村級工作開展受挫。調解村民之間的糾紛、發放宣傳資料、村民大會的組織、村內的工程建設、婦女工作的開展等各項工作難以順利開展。這又給村民留下了一個印象，就是村干部不干實事，從而激化干群矛盾，影響到鄉村治理的績效。

篇3

今天的會議有兩個主要任務，既是社會秩序整治動員大會，又是計劃生育村民自治動員大會。剛才，__主席已就開展社會秩序整治工作進行了動員、部署，下面，我根據鄉黨政聯席會議的安排，就推進計劃生育村民自治工作講三個方面的意見。

一、提高認識，強力推進計劃生育村民自治

××年是市政府計劃生育村民自治三年發展綱要實施的第二年，也是極為關鍵的一年。按照市委、市政府的統一安排部署，今年我鄉個行政村將全面推行計劃生育村民自治，為此，鄉黨委、政府出臺并印發了《××鄉計劃生育村民自治實施方案》，明確了××年村民自治工作的目標、標準、措施和步驟，很具體，很有操作性，希望各村、各有關單位結合實際情況，從以下幾個方面認真抓好落實：

一是思想認識要到位。從大環境看，充分尊重群眾在計劃生育中的主人地位，密切聯系群眾，一切依靠群眾，堅持以人為本，推行計劃生育村民自治，保障群眾計劃生育的權利，引導群眾自覺履行計劃生育的義務，是黨的群眾路線在計生工作中的具體運用，是代表人民群眾根本利益的具體體現，也是黨的《農村基層組織工作條例》、國家《村民委員會組織法》和省《人口與計劃生育條例》等法律法規的具體要求。從我鄉的實際情況看，計生工作開展難度越來越大了，難就難在群眾的生育愿望與國家政策法規的要求還有較大的差距，難在我們既要穩定低生育水平，又要堅持依法行政，不斷規范行政行為，因此，必須通過工作機制的創新來實現工作的突破，那就是依靠村級切實承擔起計劃生育工作的責任，變群眾被動的計劃生育為自覺自愿的行為。特別是村級規模擴大了，人口增多了，一個村專干要管二、三千人，甚至是四、五千人，管理難以到位，必須依靠支村兩委，健全工作網絡，充分發動群眾，引導群眾進行自我管理。正因為如此，鄉黨委、政府對村民自治工作十分重視。在年后召開的全鄉經濟工作會議和人大會議上，黨委、政府就將人口與計劃生育工作列為今年的四大重點工作之一，明確了提出了要在人口與計劃生育工作上取得新的突破，要重點抓好三個結合：一是抓落實領導責任制與推行計劃生育村民自治相結合二是抓優質服務與執法到位相結合三是抓日常基礎工作與集中整治相結合。因此，各村各單位一定要把思想統一到鄉黨委、政府的決策上來，真正重視并切實推進計劃生育村民自治工作。

二是保障措施要到位。首先，要加強組織領導，各村要把推行計劃生育村民自治作為重要的工作內容列入議事日程，要由村支部書記負總責，專題調查研究，拿出切實可行的工作方案，鄉黨委、政府將把開展計劃生育村民自治納入到村級的年度目標管理，進行認真的考核評估其次，要組織專門力量，確保每村派駐兩名鄉干部，集中三個月的時間，專抓這項工作再次，要保障經費投入，把村民自治工作經費納入財政預算，鄉財政按人均一元的標準撥付到村，同時，各村也要積極籌措經費，切實解決好村、組計生工作人員的待遇報酬。

三是工作程序要到位。從三月份的啟動到九月份的驗收，有半年的時間，在這半年里，健全網絡、宣傳發動、制定章程、簽訂協議、日常管理、優質服務以及落實優惠政策、建立利益導向機制等多個工作環節都要按部就班地進行，每個環節相應的程序也必須到堂，尤其要重視并加強經常性的工作。今年我們將按照上級提出來的“五上門”和“十到戶”的工作要求，將計劃生育村民自治工作的內容具體化，切實把服務工作做好，各村也要按照《××鄉計劃生育村民自治工作實施方案》，認真組織實施，扎實做好工作。

四是目標實現要到位。在我鄉個村全面開展計劃生育村民自治中，要把大山、山斗、觀閣、老桂個村建設成為村民自治先進村，把黃崗沖村建設成為村民自治示范村。希望各村結合本村的實際，強化保障措施，如質如量地完成好各自的目標任務。同時，必須強調的是，開展計劃生育村民自治的最終目標是穩定低生育水平，這一點必須堅定不移，毫不動搖。

二、強化舉措，持續開展春季集中整治活動

目前，從掌握的情況看，我鄉的計生工作存在的問題比較突出，形勢非常嚴峻，任務十分艱巨，集中體現在以下幾個方面：

⒈統計數據嚴重失真。相當一部分村不正視工作中存在的不足，靠造假蒙混過關。一方面，計外出生瞞報、漏報現象非常突出另一方面，查環孕檢到位率、措施落實及時率等方面的數據存在大量水分。

⒉流動人口管理滯后。流動人口管理是計生工作中的重點和難點，抓好了流動人口管理，就有效控制了計劃外出生。但大部分流動人口管理不到位，村、組工作人員對流動人口缺乏行之有效的監管，流動人口辦證、孕檢、合同率低，同時，流動人口管理制度不規范，報告單、手冊等應由村級填寫的資料基本上都由鄉計育辦包辦完成，流動人口管理合同流于形式，而且存在大量的無效合同和假合同。

⒊計外隱患明顯增多。孕前管理跟不上是導致計外隱患增多的主要原因。一是應上環人數增多。二是出生一個男孩且年齡在歲左右的已婚婦女取環、取皮埋改用藥具人數增多。三是孕婦或計劃外生育的對象沒有納入臺帳管理，再生育孕婦及時上報率不高。

⒋陣地設施不夠規范。大部分村的宣傳、服務陣地基本上只有人口學校，有陣地的村也大多數達不到要求，宣傳、教育、服務的功能沒有得到充分發揮，相當一部分村級陣地的宣傳窗欄無內容，各類培訓活動沒有開展，甚至連一些要求到戶的宣傳資料也沒有下發。宣傳教育的氛圍不濃，既是計生工作措施、工作力度的弱化，也容易使群眾產生計劃生育放松了的認識。

⒌法律責任沒有到位。在追究違法生育者法律責任的過程中，沒有執行能力的無從處罰，有執行能力拒不繳納的難以處罰，只能依靠市法院強制執行。而法院也因精力有限難以全部落實到位。法律責任追究沒有到位，既助長了群眾超生不要緊、計劃生育放松了的認識，更刺激了一些群眾的生育愿望，形成了計外出生的惡性循環。

由此可見，在我鄉計生工作面臨的諸多問題中，最突出的仍然是基礎工作不牢的問題，只要基礎抓牢了，統計質量提高了，在人口與計劃生育工作上實現新突破的目標才會有保證。而以強有力的手段開展計劃生育集中整治活動，仍然是夯實基礎行之有效的主要途徑。因此，鄉黨委、政府決定在全鄉范圍內開展春季集中活動。為了確保活動的效果，提點要求：

⒈高度統一思想。本次集中活動由鄉計育辦統一制訂工作方案，集中機關干部，鄉黨政班子成員親自帶隊，分片包干，責任分解到人，任務完成情況與年度評先和工作獎金的發放掛鉤，獎優罰劣，獎勤罰懶。各村支兩委班子成員要統一思想，提高認識，與鄉黨委、政（本文來源于公務員考試論壇:)府保持高度一致，全力支持配合此次集中整治活動。

⒉迅速澄清底子。會后，各村各單位要迅速組織人員，深入村組摸排核實情況，通過對孕檢、流動人口辦證、節育措施落實等情況的了解，列出應排查的計劃外隱患、應處罰的計劃外出生、應落實避孕節育措施的對象清單，將這些工作任務分解給各個集中活動小組，分別予以落實。

⒊突出工作重點。本次集中活動的工作內容仍然是五項常規性的基礎工作，即查環孕檢、隱患排查、節育措施落實、流動人口辦證和法律責任到位。流動人口辦證和查環孕檢是進行孕前管理、發現工作隱患的手段，因此，在澄清底子后，工作重點應該放在三個方面：一是應落實節育措施的對象，要落實一孩以上環為主，二孩以結扎為主的長效措施二是可能計劃外懷孕和已經計劃外懷孕的對象，要采取法律的、行政的、經濟的手段逐個落實，這次隱患排查做到位了，年度內計劃外出生的漏洞就堵住了三是已違法生育的，必須從嚴追究法律責任，營造“違法必究、執法必嚴”的濃厚氛圍，起到處罰一例教育一批的作用。

⒋堅持常抓不懈。本次集中活動時間必須服從任務，各項工作任務都完成好了，集中活動才能結束。我鄉將把開展集中活動作為一項經常性的工作，每月集中力量抓幾天。同時，各村各單位要加大宣傳教育工作的力度，將宣傳教育貫穿于集中活動的全過程，完善宣傳陣地，拓展宣傳途徑，突出宣傳重點，通過進村入戶、入腦入心的宣傳，形成有利于人口與計生工作的良好輿論氛圍。

三、認真核查，確保獎勵扶助制度順利實施

按照省、市統一部署，從××年起，瀏陽市將全面推行農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度。作為計生系列優惠政策的一項重要內容，它的實施必將在引導群眾自覺實行計劃生育、塑造誠信政府、密切黨群干群關系、推動人口和計劃生育工作健康持續發展等方面發揮積極的作用。因此，必須以高度的政治責任感認真予以核查，確保獎勵扶助制度順利實施。

⒈加大宣傳力度。獎勵扶助制度的實施關系到廣大群眾的切身利益，要充分發揮廣播、電視、宣傳欄、人口學校的作用，大張旗鼓地向群眾宣傳獎勵扶助制度的意義、范圍和條件，省級配發的宣傳資料一定要全部到村到戶，資料不夠的還要由各單位自制，使這項工作真正做到家喻戶曉。要組織相關人員認真學習有關政策、文件，進一步深化認識，準確把握獎扶對象的條件。

⒉加大工作力度。要在已經上報對象名單的基礎上，組織聯村干部、計生協工作人員和村干部，分片分組重新進行一次走訪核實。走訪核查一定要過細，要以多人議查為主，找多名同村同組群眾了解情況，要以詢問群眾為主，不能只聽信對象本人的一面之詞，所有擬上報的對象名單，必須張榜公布，接受群眾監督，對群眾反映情況有差異的對象，一定要重點核查。

⒊強化責任意識。

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>> 社會主義新農村建設中村民自治法律問題研究 論村民自治與社會主義新農村建設 村民自治下的社會主義核心價值觀的塑造研究 社會主義新農村民主管理建設調查研究 社會主義新農村村民政治意愿研究 社會主義新農村村民政治意愿表達渠道研究 社會主義新農村建設視角下高校畢業生就業策略的實證研究 基于社會主義新農村建設視角下的基層圖書館信息服務創新研究 社會主義新農村視角下的農村環境衛生綜合整治 基于倫理視角下的社會主義新農村建設思考 基于科學發展觀視角下的社會主義新農村建設 控制與自治的均衡:社會自治能力建設視角下的農村民主 農村民間組織在社會主義新農村建設的作用 社會主義新農村民主政治建設評價指標體系構建 村民理事會在建設社會主義新農村中的作用探討 社會主義新農村視域下的農村金融問題研究 社會主義新農村背景下農村學校教育改革研究 社會主義新農村下的文化體制建設 金秀瑤族自治縣社會主義新農村建設初探 社會主義新農村背景下的鄉村治安建設研究 常見問題解答 當前所在位置：，2010-10-28.

②.擺脫貧困.福建人民出版社。1992，7.

參考文獻：

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為實現計劃生育工作方法的轉變和工作重心的轉移，建立計劃生育工作“村級管理，村民自治”工作機制，促進我鎮計劃生育工作上一個新的臺階，根據夯實基礎，創特色，求提高的工作思路，經研究決定，在全鎮范圍內開展村民自治工作，具體通知如下：

一、統一思想，提高認識

計劃生育工作重點在村，難點在村，希望在村，實現“村級管理，村民自治”是新時期計劃生育工作的目標和方向，是我們工作的出發點和落腳點。各村要統一思想，充分認識此項工作的重要性，積極創造各種有利條件，把此項工作抓緊抓好。要堅決消除干部放手不管的思想，千方百計調動村黨員干部、村計生聯系員、村計生協會專職副會長的積極性，真正把責任落實刀兩委，把工作深入到群眾。

二、明確目標，落實責任

按照要求，所有行政村都有開展計劃生育“村級管理、村民自治”工作。村兩委要制訂本村的具體實施規劃，加強村兩委的思想建設、組織建設和作風建設，充分發揮兩委在計劃生育工作中的主體作用。明確村黨支部、村委會、村計生協和村計生服務員的工作職責，建立完善各項工作制度，科學合理的制訂《村規民約》，做到合法、有效，具有可操作性。村委會與村民簽訂計劃生育合同，鎮政府與村委會簽訂計生管理責任書，鎮政府對村級工作進行檢查、考核、落實獎懲措施，確保各項工作落實。

三、加強領導，狠抓落實

建立“村級管理，村民自治”的工作機制，是推進計劃生育工作上一臺階的重要措施，村委會要把民主政治建設和計生村民自治工作捆綁在一起來抓，做到相互促進。要對此項工作涉及的方方面面問題進行考慮。

四、講究方法，講求實效

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關鍵詞：村民自治；村民自治權；行政訴訟保障

本文為廣西民族大學2013年研究生教育創新計劃項目，項目編號：gxun-chx2013010項目名稱：村民自治權及其司法保障研究

從我國目前的法律制度來看，對于村民自治權的規定還不夠明確，當村民自治權遭受侵害之時，也沒有一套為其提供救濟的司法保障程序。村民自治在經歷三十余年實踐以來，村民自治權受侵害的現象時有發生，如鄉級政府干涉村民自治事務，村委會成員侵犯村民民利，村土地和集體經濟利益受到侵害等，隨著新時代的不斷變化，民主、法治的不斷發展，村民自治權迫切需要得到正當的司法保障，而正當的司法保障也正是村民自治權得到實現的根本保障。

一、村民自治的涵義

對于村民自治的涵義，從實然層面看，村民自治是憲法賦予村民的自治權，村一級地區村民在法律明確規定下有自主辦理本村公共事務、公益事業，實現“三自我”、“四民主”的村民自治法律制度；從應然層面看，村民自治應該是保障村民行使村民自治權利得到有效實現，在實質層面能夠確保村民依法自主辦理本村的事務，在權利行使過程中其權利不受他人、行政機關、社會組織等干預和侵害的法律制度。實然層面和應然層面相輔相成，缺一不可。綜上，村民自治不僅應當包括村民自治制度立法所包含的基礎性內容，還應包括一系列的村民自治制度的具體規范、救濟途徑（包括訴訟保障救濟）等程序性內容。因此，村民自治是村民和以村為單位的集合體，根據國家法律法規的授權，自我治理、共同參與村公共事務和公共事業，充分實現基層民利，在法律法規授權的范圍內村民能自主的行使村民自治的權利，并且這種權利受法律保護的一系列村民自治活動。

二、村民自治權的主體、性質

（一）村民自治權主體

村民自治權主體，是指在村民自治事務中享有自治的法律資格和因為自治而產生各種利益的主體。我國現行法律并沒有對村民自治權的主體作出具體規定，實踐中，由于主體身份不明確而導致的村民自治權受侵害而又求告無門的情形屢屢發生，使得村民自治權在行使過程中遭遇尷尬的局面，因此，明確村民自治權的主體是非常有必要的。筆者認為，把村民自治權的主體理解為單個村個體更為合理、可行，不可否認，村民集體的意志歸根結底還是來自于村民個體的授權，支配權在于村民個體。具體理由如下：首先，我國村民自治制度的主要目的在于通過法律手段賦予廣大村民自治的權利，使村民在村事務范圍內能夠自主的治理與村民個體利益相關的事務，從而實現基層民主建設的進一步發展和擴大。其次，通過村自治組織的執行者（即村民委員會）來集中行使村民自治權，但在行使過程中，村個體至始至終有權決定自己是否行使村民自治權，以及如何行使村民自治權。由此看來，村民作為個體至始至終都有權作出自己獨立的意思表示，從這個意義上來說，村民個人具備完全的村民自治權主體資格。再次，將村民個人明確為村民自治權利的行使主體，有利于明確村民自治權利受到侵害時權利主體能夠獨立、及時、合法地向有關部門申請權利救濟，順利通過權利保障救濟途徑去維護自己的合法權益。

（二）村民自治權性質

目前，關于村民自治權的性質，學術界存有三種意見：“權力說”、“權利說”、“兩重屬性說”。筆者贊同“權利說”，村民自治權應當是一種私權利，是由村個體來自主行使的權利。村民自治權是村個體在自主管理村一級自治事務時，所擁有的是一項自我管理、自我監督、自我服務的權利，這種權利的本源出自于村一級地區其特有的，因此，這種權利歸屬于村個體是無可厚非的。另外，以村民的特有的身份為前提的村民自治權，村民必須是特定的屬于某個村的村民時，才能享有村民自治權，從這個方面上來看，村民自治權其本身是一種特殊的身份權，它與權力是完全不一樣的，權力通常是指政權或國家公權力的行使，具有強制性特征，權力的行使不僅受到法律的明文規定和諸多限制，而且權力是不可以放棄的。村民自治權作為一種私權利，對于村個體而言，是一種法律賦予的利益，這種利益不僅受到法律的保護，而且能夠對抗公權力的侵犯。

三、村民自治權納入行政訴訟保障及其初步構建

村民自治權在村民自治制度實施以來取得了較大的成績和發展。但是，現存的村民自治法律制度對于村民自治權在實際運行中的規范還是遠遠不夠的，亟需完善。凸出的障礙主要有鄉鎮權力、“兩委”的不當干預，村民自治權遭受侵害時求告無門的情形。對此，我們應當清醒的認識到，把村民自治權納入到行政訴訟保障機制是實現村民自治權的必經途徑，“有救濟才有權利”，只有把村民自治權受侵害的情形正當、合理的放置到行政訴訟保障，才能全方位的落實村民自治制度的具體工作。筆者建議，未來在保障救濟制度上可從以下方面來完善：

（一）拓展行政訴訟受案范圍

確定訴訟的受案范圍是進行正當訴訟的前提。拓寬行政訴訟中的受案范圍是我國行政訴訟制度完善的必然趨勢，我們若要把村民自治權受侵害的情形納入到我國行政訴訟保障范圍內，就必須先明確行政訴訟的受案范圍。從目前很多村一級發生的有關村民委員會主任及其成員無故被鄉鎮政府非法撤換事件來看，被非法撤換人員在向上級政府反映意見未果的情形下，向法院繼被法院駁回，造成求告無門的法律救濟空白區。其主要原因在于，根據現行《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的規定，人民法院受理公民、法人和其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟僅限于類案件。因此，法院在受理此類案件時，大多都認定鄉鎮政府的行為不屬行政訴訟法的受案范圍，因此不予受理。筆者建議，透過對《行政訴訟法》修改的契機，明確把村民自治權受侵害類型列入到《行政訴訟法》修改的新議程中，這樣，實踐中的違法侵害村民自治權的行為不僅能受到司法的制約，而且能更有效保障村民自治權的實現。

（二）放寬對原告資格的限制

在我國，對于行政訴訟原告資格規定是比較嚴格的，從《行政訴訟法》第二十四條規定看，提訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提訟的公民死亡，其近親屬可以提訟。有權提訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提訟。可見，公民、法人、其他組織都能成為行政訴訟的原告，但在實踐中，有的法院將行政訴訟原告僅理解為具體行政行為的相對人，排除了其他利害關系人。在涉及村民自治權受侵害情形中，受侵害的不僅僅是村個體，很多時候損害的是廣大村民的集體利益，覆蓋面廣，如果我們一味堅持只有原告有資格，涉及的利害關系人無法提起相關訴訟的話，村民自治權就無法受到真正的保障和落實。筆者認為，未來《行政訴訟法》應賦予三類主體在村民自治案件中有原告資格：一類是其他村民利害關系人，一類是其他組織，還有一類是檢察院。涉及村民集體利益的案件是整體利益的體現，然而，村民往往無動力去付諸于訴訟，此時檢察院可以代為提起行政訴訟，這類案件可以歸納到公益訴訟的范疇。

（三）重新確定被告資格

從現行《行政訴訟法》第二十五條對行政訴訟被告資格作出的規定，被告一般是作出具體行政行為的行政機關。可見，我國現行《行政訴訟法》將行政訴訟被告范圍界定為行政主體，當行政主體在實行具體行政行為過程中，能夠以自己的名義實施行政管理活動，并且能夠獨立承擔自身行為所產生的法律責任的主體，是適格的行政訴訟被告。因此，我們確定了適格的行政訴訟被告，才可能把具體的情形納入到行政訴訟保障機制中來。對于村民委員會能否成為行政訴訟主體資格，依據《村民委員會組織法》，村民委員會的主要職責是管理本村的公共事務，村民委員會既不是鄉鎮政府的下屬部門，也不能歸類于行政機關的范圍。從職權性行政主體和授權性行政主體范疇來分析，村民委員會不是職權性行政主體，但是，村民委員會能否成為行政訴訟上的授權性行政主體呢？筆者認為，當法律明確授權其行使國家行政管理職權時，具備授權性行政主體資格。在村一級地區，行政機關往往通過法律法規授權或者是以行政主體委托的方式讓地方組織代為管理具體的行政事務，村民委員會作為村一級事務的執行機構，在辦理本村公共事務時其體現出來的其實就是國家公共權力職能，如環境保護、征收等事項，應當將其視為法律法規上被授權的組織。村民委員會作為行政訴訟上的適格被告主體資格在司法實踐中是得到承認的，這一點在理論界基本達成共識。

（四）管轄法院的確定

1.級別管轄

從行政訴訟級別管轄來看，現行《行政訴訟法》第十三條至第十六條規定了行政訴訟案件的級別管轄。第一審行政案件是由基層人民法院來受理的，中級人民法院管轄的第一審行政案件存有特殊規定。筆者認為，在村民自治權受侵害案件時，我們應當考慮將此類案件納入到中級人民法院一審行政管轄案件的范圍之內，理由如下：第一，在“民告官”的行政訴訟制度下，“民”向來就處于弱勢的一方，在涉及村民自治權受侵害的情形時，基層行政機關、政府干預的情況居多，案件即使遞交到基層法院，被拒絕受理或無限期拖延的情形居多，造成村民自治權受侵害糾紛案件無法正常進入司法保障途徑。第二，村民自治權受侵害糾紛案件涉及村民們集體利益，切乎村民政治、經濟、文化、生活等各個方面，屬于對社會影響重大的案件。第三，從中級人民法院的審判資源配置來看，村民自治權受侵害情形由中級人民法院來審理也是合乎情理，基層人民法院管轄的第一審行政案件，案件多且瑣碎，中級人民法院在解決村民自治權糾紛擁有得天獨厚的優勢，其審判級別、配置人員都到達一定水平，在解決我國復雜而特殊的村民自治權受侵害之糾紛完全符合大力發展農村法治的需求。

2.地域管轄

從行政訴訟地域管轄范圍來看，我國《行政訴訟法》第十七條規定了一般地域管轄，行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。總的來說，我國行政訴訟地域管轄還是遵循“原告就被告”的原則。筆者認為，在村民自治權受侵害情形中，由于其涉及的人群特殊性、案件復雜性，“原告就被告”不利于糾紛解決，應向“被告就原告”趨勢發展。第一，在行政訴訟中本來就“立案難”的情況下，處于薄弱地位的村一級地區的法治發展尤為艱難，當村民自治權遭受侵害之時，往往行政機關等侵害其權利行使的情形居多，如果單純的限定由被告行政機關所在地人民法院管轄，很容易導致司法不公，審判難以正常進行的局面。第二，村民自治要求我們立法上應當為村民自治權遭受侵害之時提供其自由選擇解決糾紛的方式，村民自治權遭受侵害涉及的利益廣、情形特殊且復雜，只有賦予其選擇地域管轄的權利，才能更有利于保護村民的合法權益。第三，由村民來自由選擇案件的地域管轄范圍，可以一定程度上解決地方法院因為地方因素的干擾不敢立案的不正常現象，也可以排除法院與被告行政機關的某種“聯系”，使得法院能公開、公平、公正的審理村民自治案件，真正實現村民自治權在程序保障上的充分實現。

3.交叉管轄

目前，很多行政訴訟糾紛引發的爭議，中間都穿插著民事糾紛。這兩種糾紛依據不同法律規定是分別立案審理的，實踐中往往造成司法資源的很大浪費，也不利于保護雙方當事人的合法權益。在實際操作中，有些法院將行政糾紛和相關民事糾紛一并審理。村民自治權納入行政訴訟保障制度也可參考此類規定，尤其在村民自治權受侵害案件既納入民事訴訟又納入行政訴訟時，如果管轄法院確定一并審理的，不僅可以減輕村民、組織等訴訟成本的負擔，還可以最低的司法成本解決村民自治權糾紛，實現最及時、有效的糾紛處理效果。在《行政訴訟法》的新修訂上，我們應把村民自治權受侵害情形納入到訴訟救濟，使得三大訴訟救濟能夠與村民自治權保障銜接起來，相得益彰，充分保護村民自治權在村民自主管理村事務中的有效實現。

參考文獻:

[1]林莉紅：《中國行政救濟理論與實務》，武漢：武漢大學出版社，2000年版。

[2]王禹：《我國村民自治研究》，北京：北京大學出版社，2004年版。

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關鍵詞：公共選擇；個人產權；農村土地產權；村民自治；政治主體

中圖分類號：F062.6　文獻標識碼：A　文章編號：1008-2972(2008)01-0005-04

自有史記載以來至解放前的2000多年中，中國農村的社會組織基本沿襲了傳統農業社會的類型。在大多數時期，國家權力沒有滲透進農村社會，農村基本處于自給自足的小農模式和政治自治的封閉狀態，皇權基本只及于縣。在解放后的前30年中，我國把對農村社會的政治、經濟整合置于極其重要的位置，并最后通過運動，達到了國家組織力量對農村基層社會的完全控制，公共權力以一種前所未有的方式滲入社會的最末梢。

隨著經濟體制改革的進行，特別是在廣大農村的推行，政社合一的體制不再適應新的生產方式。所以，1982年國家從憲法上撤銷了、生產(大)隊，恢復了鄉鎮政權和村的設置。集權的減弱使農民有發揮主動性和積極性的可能，農民以前所未有的創新精神探索適合新的生產方式的政治組織形式。1987年《村民委員會組織法(試行)》的正式頒布，進一步明確了村民自治組織這種新形式的法律地位。但村民自治制度實施近20年來，其效果并不理想。所以，探討村民自治實現的有效機制，并找出這一機制運行的核心動力，就成為我們建立基層民主機制，進而解決“三農”問題的一項重要課題。

一、公共選擇：村民自治實現的有效機制

我國《憲法》規定，在村一級實行自治，其組織形式是村民委員會。村民自治實現的具體形式是民主選舉，民主決策，民主管理和民主監督。可見，村民自治的主體是農村社區的居民，客體是農村社區的公共產品。其核心內容是農村社區居民如何通過一定的需求表達機制來決定本社區內公共產品的供給。而從這一過程的內在規定性來看，這一機制只可能由公共選擇來提供，即通過民主的相關政治規則，將村民的個人偏好集合成集體偏好。公共選擇之所以能成為村民自治的核心機制，主要是基于公共選擇如下的理論基礎：

(一) “經濟人”假說：政治主體和經濟主體的同一性

公共選擇是把經濟學原理應用于政治分析過程的科學，其基本理論支撐點就是經濟學中的“經濟人”假說。而在此之前，學者們在分析人的經濟行為時采用的是利己性原則，而在分析政治行為時采用的是利他性原則，認為政治人物具有當然的高尚情操。這顯然是缺乏邏輯說服力的，人追求自利、效用最大化的本性不會因為從經濟市場進入政治市場而發生變化，政治化的過程不會是人的“神化”過程。所以，布坎南指出：“如果把參與市場關系的個人當作是效用最大化者，那么，當個人在非市場約束內行事時，似乎沒有理由假設個人的動機發生了變化。至少存在一個有力的假定，即當個人-，由市場中的買者或賣者轉變為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品性不會發生變化。”這樣，公共選擇就把政治分析過程和經濟分析過程統一起來了，不再把對同一個人的分析因為場域的不同而想當然地進行人格分裂式的考察。不過，人們在經濟市場中追求的主要是物質利益，而在政治市場中追求的利益更加泛化。如尼斯坎蘭認為，政治人物的效用函數一般包括如下變量：薪金、機構或職員的規模、社會名望、額外所得、權力和地位。

正是由于官僚也是個人效用最大化的理性經濟人，他們首先追求個人利益和受自己支配的機構的利益，然后才會考慮公眾的利益。因此，村民自治需要引入公共選擇機制來確保村民的個人意愿能準確地表達，而不用依靠官僚們的“翻譯”，否則，他們很有可能摻雜自己的愿望，從而扭曲甚至背離村民們的集體選擇。

(二)方法論上的個人主義：異化的集體和國家不再代表公眾利益

方法論上的個人主義和“經濟人”假設是一脈相承的，它們對于集體和國家的理念是社會契約論。按照這一方法論，個人被認為是決定私人行動與集體行動的唯一終極抉擇者。國家不是神造物，它并不具有無所不知和正確無誤的天賦。國家和集體都是一種人類組織，在這里作決定的人和其他人沒什么區別，既不更好，也不更壞。好與壞的方向規定性，取決于決定的作出是基于官僚的目標函數――它是以代表集體的面目出現，還是基于公眾的意愿。

米塞斯認為，一切行為都是人的行為，在個體成員的行為被排除在外之后，就不會有社會團體的存在和現實性。集體是無法被具體化的，集體能夠被認識，總是由于行動著的個人賦予其意義，集體能夠有所作為，總是取決于集體中的個人。方法論上的個人主義的啟發意義在于，它不僅把個人和個人的理性選擇作為理論分析的出發點，主張對社會現象的分析應當是從個人到社會，而不是相反，而且不承認社會機構和社會團體也具有某種意識或目的，而是認為集體或國家只不過是一個“稻草人”，是一個把個人意志集合成整體意志的制度安排。

更進一步，在集體和國家的政治構架里，個人只是通過這一構架達到他們私下明確但又不能通過簡單市場交換可以有效達到的目標。因此，應把個人看成是社會秩序的基本組成單位，集體和國家只是個人相互作用的制度復合體，政治就是在這類制度范圍內的個人活動，集體和國家只不過為這類活動提供了一個舞臺。所以，任何企圖對集體和國家賦予特殊價值或單獨利益，甚至把它們“神圣化”的人，要么是出于無知，要么是別有用心。上述這一過程，我們稱之為集體和國家的異化。因為，按照公共選擇的觀點，集體和國家只不過是個人利益的集合。離開個人的集體足不存在的，如果不講和不要全體大眾的個人合法利益，集體利益和國家利益就會成為官僚們謀取自身利益的代名詞。由此可知，異化了的集體和國家將不再代表公眾利益，廣大的個人也將不再能夠控制集體和國家。這樣，個人不再具有主體獨立性，而是要受集體和國家的支配。

我們在村民自治與公共選擇的議題下談方法論上的個人主義，就是想說明，在原來的“集體”名義下，尤其是在的集體名義下，集體經常是異化的。在這些集體中的人缺乏自由，也缺乏自己的獨立利益和獨立人格，集體成為一切的代名詞。在村民自治的框架下，借助民主的公共選擇機制，能把異化了的集體進行還原，使它能真正代表農村社區的公眾利益。

(三)政治市場和經濟市場：交易行為的同一分析框架

根據公共選擇理論，人類活動的場域由經濟市場和政治市場組成。活動在經濟市場上的主體是消費者和廠

商，他們之間交易的對象是私人產品；活動在政治市場上的主體是選民、利益集團和政治家、官員，選民和利益集團是政治市場上的需求者，政治家和官員是政治市場上的供給者，他們之間交易的對象是公共產品。在經濟市場上，人們通過貨幣選票來表達偏好，并選擇能給他帶來最大效用的私人產品；在政治市場上，人們通過民主選票來表達偏好，并選擇能給他帶來最大利益的公共產品。而且，政治市場有時又被歸為公共經濟部門，所以，政治市場和經濟市場之間并沒有嚴格的界限。這樣，交易經濟學的分析范式就可以用來考察政治和政治過程。

林達爾根據維克塞爾的自愿交易學說，認為政治市場上公共產品的生產與經濟市場上私人產品的生產一樣，都是社會成員各自根據經濟理性進行交易的行動。人們通過為公共產品生產的成本支付稅收，從而換取對公共產品的消費。但是，政府在一定時期提供的公共產品的數量不是任意的，而是擁有不同利益的社會成員進行討價還價和相互交易的均衡點來決定的，并由此得出了公共產品產出的均衡點即是政治市場的均衡點的結論。所以，在公共選擇的政治市場觀中，重要的命題不是團體和黨派，而是這些團體之間與組成這些團體的個人之間，出于自利的動機而進行的一系列交易過程；有效率的公共產品產出并不產生于某個政治人物的頭腦，而是產生于團體之間或組成團體的個體之間相互討價還價、相互妥協的政治過程。只要集體行動以個人決策者為基本單位進行，只要這樣的集體行為反映了人們之間的相互協商，這樣的行動就可以列入交易經濟學的范疇。

當然，政治市場和經濟市場的交易規則也有不同之處。在經濟市場上，交易基本上是自愿的、等價的、平等的和確定的，而政治市場上卻常常并非如此。在政治市場上，當一個人反對的提案被通過時，他只能被動地接受這一結果，而且他所承擔的成本往往與他的所得不相對稱。另外，由于一個人所擁有的社會、經濟資源的不同，人們在交易過程中可能處于不同的地位。

建立村民自治模式的基本初衷，足為了更好地提供農村社區的公共產品，這剛好吻合了公共選擇機制的基本功能。所以，如何通過交易行為的分析框架來促進村民自治的建設，降低農村公共產品供給的交易成本，使成本和收益更相匹配，就成為一個當然的選擇。

二、個人產權：村民自治的原動力與前提條件

前面的論述證明了要實現真正的村民自治，就必須借助于公共選擇這一民主機制。那么，如何才能讓村民積極參與公共選擇的決策過程呢?或者說，村民自治的基本前提是什么呢?

(一)個人產權是民主與公共財政的基石

在我國這個向來以儒家學說為基本意識形態的社會結構里，人們之間的自由傳統及民主意識向來都很淡薄，獨立的人格概念、完整的個人產權概念似乎從未真正確立過。獨立的人格權因為儒家所倡導的“君君臣臣父父子子”等三綱五常思想而基本被抹殺。而完整的個人產權，其中最重要的就是土地的所有權，由于王權的過于強大，從來都是一種“溥天之下，莫非王土”的格局。國家，也即王室，歷來都是土地的終極所有者。從歷史的角度看，國家不僅間接最終控制土地所有權，而且也直接占有并經營著大量土地。這時，國家不僅是政治權力的化身，而且也是經濟活動的直接參與者。這種現象既反映了政治力量相對于包括經濟在內的其他社會力量的至高無尚性，也導致了產權與政權的緊密結合。在這種情形下，財政收入的很大一部分來自于國家作為資產所有者而獲得的利潤或租金，財政支出則主要用于維持國家機器運轉和維護現存政治經濟秩序，即優先滿足政府自身的需要，而不是服務于社會大眾。

由于經濟權力與政治權力的結合，整個社會呈現出“凝結化”傾向，社會中缺乏獨立的、自由的活動分子，國家對社會的控制達到了一個相當的高度。這時，人們的民主訴求或自治愿望不僅不合時宜，而且也失去了生存的土壤。這種現象在時期達到了極致，因為不僅是一個政治體，更是一個經濟體，村民們的一切都依附于公社而存在。村民不能離開公社組織，一旦離開，就意味著其生存以及在生存基礎上的一切權利的喪失。也就是說，廣大村民失去了生存獨立性，在這之上的獨立人格權和財產權就更是無從談起，也就不會有政治權利的訴求。

如果政府只是作為公共管理者而存在，并只是人們用以作出公共抉擇而建造的一個政治工具，沒有自身特殊的利益，那么上述的一切都將反過來。這時，政府的收人主要來自獨立的私產者的稅收，財政支出主要用于公共服務，且整個收支過程都將受到人們的嚴格監督。由于政府對財產所有者的依賴，決定了在政府與公民的關系中，財產所有者處于支配地位，政府必須以滿足公共需要為己任，政府中的任職者因而也從國家的主人轉變成了公眾的仆人。所以，完整的個人財產權的確立。是民主與的基石，政府的一切行為都將以通過公共選擇程序表達出來的人們的意志為行動指南，不合公意的政府將會在下一輪的公共選擇過程中被替換掉。因此，個人產權的所有者通過公共選擇這一民主機制可以正確、充分地表達自己的意愿，進而保護自己的財產權利。

(二)個人產權是村民自治的核心動力

根據公共選擇的“經濟人”假說和方法論上的個人主義，一切政治經濟現象都應追溯到它們的個人行為基礎。個人的目的或偏好是經濟學分析的基石，也是政治學分析的出發點，個人的利益導向是一切社會行為的充分的起因，所有集體行動的背后都可以找出個人的經濟動因。從本質上說，追求私利是為了獲得一種排他性的個人行為權，是為了把自己和別人隔開，不允許別人對自己造成侵害。一個人有了專屬的排他性的個人行為權后，他才會得到激勵，才有動力從事他認為值得的社會經濟活動。排他性的個人行為權一般包括依附于人身的勞動力所有權和法律意義卜的財產所有權，而這兩者在凡事都強調集體主義和所有行動都以集體行動的名義出現的時代，無疑都是不存在的。只有當一個人擁有可自由支配的、完整的個人產權時，他才有可能為了保護自己的這種權利而積極參與各種政治活動。

(三)個人產權是村民自治的前提條件

個人產權為公民真正參與政治活動提供了一種可能，即他從此成為了一個獨立的、可自由選擇的自由人。更為重要的是，他從此擁有了可自由交換的資本。真正意義上的民主，包括村民自治這種最為基層的民主，都是建立在人的獨立性之上的。只有每個人在政治參與過程中都是以目的而非工具的形式出現，民主的精髓才會得以實現。另外，經濟學或政治學中的基本命題不足選擇，而是交換，即不同行為主體之間的交換。當人們基于自愿和利益最大化的原則在政治、經濟市場上不斷地讓渡自己的權利和取得自己的利益時，人的各種愿望就會在這種交換中得到滿足，社會就會朝著預期的方向穩步前進，從而有望實現一種帕累托改進。所以，個人產權不僅是公共選擇和村民自治的原動力，而且是這兩者得以實現的前提條件。

(四)重構農民產權地位，建立基層民主機制

從以上分析可知，由于我國個人產權傳統的缺失，使我國的自由人觀念和民主概念缺乏必要的根基，也使我同民主政治的發展缺乏必要的原動力。所以，要在農村真正建立村民自治的機制，現在的當務之急就是要重塑農民的個人產權地位，其中最重要的就是農村土地產權地位。只有當農民取得了包括土地在內的個人產權時，廣大農民才會基于成本一收益原則而犧牲一部分時間和經濟利益，積極參與村里的政治活動，并投票支持能代表自己利益的人。而且，也只有通過完善以土地為代表的個人產權制度，農民的產權主體和利益主體地位才能得到確立，農民才能對鄉鎮及其以上的整個政權組織進行有效制衡，并對不能代表自己利益的村級公共權力組織進行改選。這樣，村級民主、村民自治才能真正建立起來。

三、結論

篇8

[關鍵詞]少數民族宗族制度；村民自治；影響因素

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.32.289

1 少數民族宗族制度影響村民自治問題的提出

當前我國強化基層民主建設推進農村社會治理的重要舉措之一是實行村民自治，村民自治作為農村直接民主治理形式是維持農村社會穩定與和諧的重要途徑。在少數民族地區的農村，宗族是一種重要的人群聚合形式。宗族通常表現為若干同一個男性祖先的子孫世代聚居在同一居住地，宗族成員擁有同一個祖先，從而以父系血緣為紐帶組成人群聚合體。H村作為一個彝族和漢族雜居的村落，彝族居民在總人口中占了很大的比重。少數民族宗族制度是有著悠久歷史的少數民族傳統文化重要組成部分，對少數民族村民有強大的約束和導向作用。宗族制度以血緣為紐帶，并附加某些經濟和物質利益，使其具有許多功能，可以在農村發揮廣泛的作用。因此少數民族地區村民自治活動不可避免受到少數民族宗族制度的影響。

H村作為一個彝族和漢族雜居的村落，彝族居民在總人口中占了很大的比重，彝族宗族制度滲透到彝族村民生活的各個方面。在H村村民自治活動中，由于個體村民在村民自治活動中參與度較低，通過制度性渠道提出政治訴求較難，因而村民尋求通過宗族力量表達其觀點維護自身利益，宗族制度對村民自治活動影響較明顯，同時也為民族地區村民團結、穩定的提供精神基礎，通過約束村民的行為以達到整合社會的目的。且少數民族宗族制度能在一定程度上起到權力制約的作用，對防止基層干部的腐敗，減少農村基層組織對村民利益的侵害，捍衛村民群眾的自治權力起到監督制約作用。但是少數民族宗族制度作為一種伴隨著自給自足的自然經濟而產生的傳統文化，對現代的村民自治活動產生的消極影響更為明顯。

2 H村彝族少數民族宗族制度對村民自治的消極影響

2.1 少數民族宗族制度影響村民自治組織的公平性

村民委員會作為村民自治的管理機構，其產生深受少數民族宗族制度的影響。

（1）少數民族宗族制度對選舉活動存在影響。縣和鄉政府制定并解釋了選舉的規則和程序，向村里派出特別指導小組指導。但是在村委會干部實際選舉中，村民具有較強的宗族觀念和宗族傾向，具有宗族關系的村民成為其投票的主要依靠對象。在對H村村民進行調查時發現，在選舉中，大部分村民不能對所有候選人能力都了解和熟悉。大多數村民會認為反正不熟悉，選舉誰都是相同的，因此多數人會選擇同一宗族的候選人。H村的民主選舉是民族制度與少數民族宗族制度碰撞后的選舉，選舉中包含著宗族觀念和少數民族宗族制度的影響。

（2）對選民投票行為的影響。村委會選舉中，村民會考慮到兩個方面：一是如何維護和主張宗族利益；二是宗族中的個體利益如何實現。在投票過程中，村民在一定程度還是會根據本宗族的利益而作出投票決定。村民的投票是根據與候選人的血緣關系來決定自己的選擇，在選舉中更多的是考慮是否是同宗同族而不是看能力。而對于聯系較少的同宗同族，存在著上門游說以尋求支持的活動。

2.2 少數民族宗族制度削弱村民自治活動的民主性

《中華人民共和國村民委員會組織法》是村民自治活動的重要政策與制度依據，對村民自治活動的程序和步驟作了詳細的安排和規定。村民自治活動應遵循相應的程序和步驟以保障村民自治活動的民主性，實現真正的村民自治。然而，“宗族作為一種私人組織，它所遵循的秩序原則是血緣聯帶原則，在宗族內部按照長幼秩序進行權力分配，是有級別性的，宗族是以血緣關系結成，其社會人群結構上具有狹隘性，這種內在的狹隘性往往外在的表現為排他性”。[ZW（]張厚安.中國農村政治穩定與發展[M].武漢：武漢出版社，1995：366.[ZW）]少數民族宗族制度建立的基礎的傳統倫理道德和文化習俗而非法律制度，因此少數民族宗族制度會破壞與村民自治相關法律所規定的程序和步驟，削弱村民自治活動的民主性。調查中的H村對“兩委”（黨支部委員會、村委會）負責的公共事務，宗族一般不會介入其中，但宗族的實際權力及活動對村干部仍有影響。“各級村干部的職權大小應由相應的制度規定，而實際情況是宗族精英有著更為有效的權力，宗族背景成為影響村干部工作方式和工作方法的重要因素”。[ZW（]張艷.宗族勢力對村民自治的利弊分析[J].湖北經濟學院學報，2006（10）：88-89.[ZW）]

2.3 少數民族宗族制度弱化了村民自治組織管理的自主性和監督

（1）少數民族宗族制度的存在某種程度上削弱了村民自治組織管理的自主性。村民自治活動的重要特征是具有自主性，村委會領導村民自主地行使自治權在本村區域內管理自身事務。然而當村委會做出的決定不利于宗族時，宗族很可能動用自己的力量或明或暗對抗和阻止這些決定的執行，這種隱形的力量會對村委會決策施加壓力，使決策出現宗族偏向。宗族成員對本民族內非正式制度的強烈認同和遵循限制了宗族成員的行為，使他們潛意識對宗族有著非常強的依賴。在H村的調查中，村民都認同村委會主要任務是管理生產，而村民糾紛矛盾應由族長按族規處理。少數民族宗族制度已經阻礙村委會展開自治活動的自的行使。

（2）村務監督是村民自治活動的重要內容，是村民自治組織實現民主管理的重要環節。在實踐中，對村民自治組織的監督需要廣大村民的參與。然而在對H村進行調查中發現絕大多數村民認為對于村委會工作的監督，往往認為是上級部門的事，監督也沒有用，與自己無關。可見在村委會選舉之后，怎樣去治村、管村，許多村民就不去管了，認為不是自己的事情。調查中發現村民認為村委會干部都是同族同宗的“熟人”，存在“抬頭不見，低頭見”的心理，只要不是與自己的利益直接相關，大多數村民不會主動對村民自治活動進行監督，自我監督往往流于形式。

3 整合少數民族宗族制度與村民自治活動關系的建議

對少數民族地區少數民族宗族制度對村民自治活動產生的消極影響，應在加強對少數民族宗族制度引導的同時，強化村民自治活動組織建設，這樣才能消除少數民族宗族制度對村民自治活動的影響。

3.1 因勢利導、整合村民的少數民族宗族制度性參與，引導其現代轉型

作為一種傳統文化的少數民族宗族制度，其功能的發揮是因其能將內含的精神和文化滲透到人的內心，使宗族成員產生強烈的認同感和歸屬感。村民對少數民族宗族制度的認同感很強，對村民而言是村民根植于心的，要想全部拋棄和廢除是不可能的。因此，現階段應因勢利導就村民自治中與宗族勢力沖突的問題，積極進行整合，引導村民將宗族制度的參與整合到正式參與中來。通過積極培訓和學習，提高村民思想文化素質和公民意識，逐漸培養村民新的“認同感”逐漸擺脫以家為本位的少數民族宗族制度的制約，確立以個體為本位的公民意識。并逐步消減宗族在村民自治實踐中的不利影響，發揮其積極影響。在此基礎上，確立鄉村社會的法理型新權威，逐漸減少傳統權威的影響。

3.2 強化農村自治組織建設，完善村民自治管理章程

（1）要加強黨對自治組織建設的領導。農村基層黨支部建設不力、基層黨員民主觀念淡薄、宗族意識強，為了推動工作，甚至鼓勵和支持宗族代表在村委會選舉中當選。在處理宗族糾紛時，往往對大族、強族采取妥協、退讓，或者以犧牲弱小宗族的利益來求得暫時的平靜。因此，應加強黨對農村自治組織建設的領導，充分發揮基層黨支部戰斗堡壘的作用，發揮黨員先進模范帶頭作用，以保證村民組織活動按規定的進行。

（2）要完善村民自治管理的各種章程。由于農村基層民主的權力還沒有得到充分的制度化和規范化，民族地區宗族制度才會有影響力。通過推進民主制度化建設，健全民主選舉村委會的具體制度，保證選舉的有效性和合法性。逐步減少宗族勢力對村民自治活動的干預，壓縮宗族活動空間。另外，建立健全村委會重大問題的民主決策、管理和監督的制度，以保證村委會自治工作的順利展開。嚴格依法依規展開村民自治，讓宗族勢力影響減弱。

（3）要提高基層組織行政人員的整體素質。針對少數民族宗族制度造成農村基層組織在思想上、組織上、作風上的松懈，必須提高基層黨支部和村委會的自身素質。這是消除宗族勢力影響的又一重要措施。可以通過培訓和實踐提高農村基層干部的思想、理論、業務、政策、民主素質，在提高素質和能力的基礎上不斷改進基層組織建設的領導方式和工作方式。

3.3 加強農村文化建設，減少宗族活動的空間

首先是加強社會主義核心價值體系的宣傳與教育。在村民中進行黨的路線方針政策以及民主法治教育。引導村民正確認識國家、集體和個人的關系，培育公民意識，破除思想上的宗族本位觀念。其次是要鼓勵廣大少數民族聚居農村地區繼承和發揚本地具有民族特色和積極意義的優秀傳統文化，強化其凝聚內聚力的功能，淡化其對外抗爭意識，引導宗族勢力向良性發展。

4 結 論

將宗族權威轉變為村民自治需要的權力，宗族關注的焦點轉為對整個村莊的關注，以推動農村村民自治活動的順利展開。加強農村基礎教育，完善農村義務教育體系和豐富村民的精神文化生活，全面提高農民的文化素質。塑造新一代農民，在潛移默化中逐步促成宗族消解，完善村民自治，有利于提高民族地區農村社會管理水平。

參考文獻：

[1]潘嘉瑋，周賢日.村民自治與行政權的沖突[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

篇9

一、村民自治是環境保護中的主力軍

農民參與環境的保護是我國市場經濟的必然要求，也是我國村民在實行自己的環境權，也是我國村民自治的必然反應。通過我國村民參與到自身農村環境的保護，這樣既能夠實現保護環境的目的又能實現經濟與環境共贏的局面。但是要想我國的村民真正的參與到農村保護還是有許多的困難，首先就是我國的農民對于保護環境的意識比較薄弱，在我國大多數的村民都受到生活水平以及教育程度的影響，對于保護環境的意識還不是很強烈，對于我國環境的狀況也不是很了解，在我國農村許多的村民只想著早點脫離貧困的局面，由于受到知識水平的限制，使得他們在發展經濟的同時無法保持環境與經濟的平衡，對于農村來說，他們在乎的是自己的物質生活條件，他們是不可能為環境的保護而放棄自己的生活追求。在環境保護中村民一般都是處于弱勢群體，再加上我國也沒有專門的機構對我國農村的環境進行整體的了解和全面的掌握，因此，對于農村來說，村民對于環境所掌握的信息就相對的比較簡單，這樣就導致了有些村民為了保護環境同排污者的斗爭中處于劣勢地位。

隨著我國社會的轉型，我國的農村大批量的青壯年農民工進入城市務工，留在農村的大多數都是年老體弱的或者是還未長大的兒童以及婦女，這樣就很容易造成我國農村的許多環境的保護能力以及環境的改善能力得不到相應的維護。對于環境的維護來說，它本身就很難收集到證據，尤其是對于因果關系的聯系證明就更加的困難，就目前我國農村的現狀來看，他們是不能應對這樣復雜的農村問題。再加上我國農村基層環境的管理機構對于農村村民的環境管理缺乏相應的指導，我國對于農村環境管理的隊伍還是不夠的，連管理機構都建立不成熟，這樣就很容易造成環境相關理論知識的宣傳減少，久而久之對于農村環境的污染就無人問津，就算想管也沒人去管。

二、村民自治組織是保護農村生態環境的重要選擇

人都是有依賴性，我國農村的環境問題也是如此，在我國村民參與環境的保護中也具有依賴性，農村需要選一個能夠能夠貼近農民而且要代表的是農民的利益，需要的是能夠帶領我們農村進行環境管理的基層組織，那么村民自治組織就因此而誕生，村民自治在整個的環境保護中所起的作用就是要依照我國環境保護法的規定來進行農村環境資源的合理利用，要行駛自己應該有的環境保護的權利以及改善生態環境的權利，這樣就為我國村民自治組織管理我國農村環境事務提供了法律基礎。根據我國的發展國情，我國的政府不可能花更多的精力以及人力去建相應的機構，因此，建立村民自治組織是最有效保護環境的措施，也是最具有現實意義的事情。村民自治組織在進行環境管理的時候要特別貼近現實，所采取的解決方案要符合實際，村民自治組織最好采取的措施是符合本村自己的實際情況，要保證自然資源的合理利用，要把破壞自然資源的風險降到最低，要合理利用一切可以利用的資源以及規章制度。

不同的村要根據自己村里面的實際情況來采取相對應的解決措施，真正做到保護環境。我國自古以來，農村對于自然資源的意識就比較薄弱，在農村他們長期對于小農生活的方式就造成了他們對于自然環境的淡漠，也因此造成了他們目光的短淺以及對于自然資源的不愛惜，隨意掠奪。造成我國農村自然環境危害的主要原因就是農村生活方式落后、農村村民素質不高、對于公共財產缺乏意識以及農村村民的冷漠化，這些都是造成農村環境問題的原因。從這個上面來說，保護農村環境的根本還是在于農民自己本身，在于農村村民自我的約束，要加強大我的思想觀念，各樣就要有利于對于整個社會環境愛護的功德心的形成，對于我們人類來說，人的進步除了經濟的發展以及生活環境的改善，還需要的的是農村村民自治組織來為農村的現代生活提供舒適的生活環境。作為農村村民自治組織可以調動農村的各種資源來進行農村環境保護，要將整個的農村單位以及個人都積極拉入進保護環境的行動當中，要使得村里面的每個成員以及單位都要有環境保護意識，要讓每個村民都自覺遵守環境保護的原則。村民自治組織是具有靈活性以及創造性的管理組織，農村自然環境可以說不是哪一個人的環境，是整個社會大家共同的環境，因此，我們的農村自然環境就需要進行法律的保護，我國對于自然環境的保護法律制度要體現多元化，不能只進行單一的保護。無論是我過得的政府還是相關的企業都要重視農村自然環境的保護，并且要積極的參與到農村自然環境保護的管理中來。我國相關法律可能還在不斷的完善，很多地方可能都缺乏法律的保護，因此，我國的村民自治組織要發揮自己應有的職責，用來彌補因為法律的不足而導致環境保護問題嚴重的作用。

三、村民自治組織的權利

村民自治組織是村民自己組織，自己發揮自己力量來保護以及治理農村自然環境的重要組織，這是由我們村民自己自發來進行的，并沒有相關法律來對它進行授權。因此，筆者認為，作為國家相關法律的制定，就應該為村民自治組織授權，相關的的法律比如環境保護法、農村自治法都要對這方面增加規定，這樣才能使得村民自治組織有自己的合法權利。筆者認為村民自治組織的權利有以下幾點:

(一)環境管理的規章制定權所謂的農村環境管理規章制定權就是指我們的村民自治組織應該對于農村的環境保護的具體實施方案可以制定相關的規章制度，有些的甚至可以根據我國環境保護法的相關規定可以在整個的環境管理上面對村里所有的人進行環境保護行為的準則的規定。當然，這樣權利的行駛必須不依據我國的法律來進行，要有法可依，不能違背我國相關的法律政策，更不能侵犯我國村民自身的人身權，也不能侵犯我國村民的民，更不能侵犯我國農村的合法財產的權利。

(二)環境事務處理的權利對于環境事務處理的能力，筆者認為，這個要因地而異，要根據當地村落的環境來制定相應的規章制度，要根據當地的環境情況來設立。比如說，有來村里面進行投資建立工廠的企業，那么就需要在進行招商引資之前應該與企業簽訂相應的合同，要以保護本村環境為前提下來進行辦廠，對于本村的環境保護要簽訂相應的環境保護管理的協議，要簽訂合同，凡是違反了協議的就必須要按協議所說賠償付出代價。

(三)環境處罰的權利所謂環境處罰的權利，就是指我國的村民自治組織有權利對違反環境管理法律法規的村民進行法律法規規定內的處罰，對于違反本村內環境管理規章制度的村民進行處罰，對于村里那些不履行環境保護義務的村民進行處罰。當然如果對于環境的違背非常嚴重的，就要上交給有關機構來進行處理。

四、結語

篇10

一

2002年元旦，我到河北省正定縣北孫村，同先期到達的京津地區幾個高校的20位老師同學一起考察村民自治和農村經濟發展問題。當天下午，我所在的小組訪談了一戶農民，一位私營企業家和他的養殖場以及冷庫，另一位私營企業家和他的粘膠廠，以及村里最貧困的一戶人家；晚上七點到九點，全體師生與村長、村支部副書記座談；晚飯后，大家交流討論訪談結果，直到晚上11點半；第二天上午，與村支部書記、村會計、村計劃生育專干座談，到集市訪談，發放宣傳材料，為一家私人診所提供法律咨詢。

我在北孫村的時間不到24小時，再加上我們所在的時間沒有超常規的故事發生，所以，我們所能了解到的信息是有限的。但是，對于這樣一個省級村民自治模范村，一個村民異口同聲夸自己的當家人清廉正直的矛盾緩和秩序良好的村莊，24小時的了解已經能夠得出一個大概的印象。

北孫村是一個遠近聞名的模范村。干凈整潔的街道全部鋪成了水泥路面；村委會大院秩序井然的辦公室里掛滿墻壁的錦旗匾額寫滿了榮譽：市級模范村，省級村民自治模范村，衛生先進單位，計劃生育先進集體等等等等；各種規章制度連同馬恩列斯毛等人的畫像一應俱全，規規矩矩地掛在墻上。

這些榮譽很大程度上要歸功于現任村支部書記，村民們談起自己的書記大都表示尊敬，除了有人對經濟發展狀況不滿和個別人認為不公正之外，整體上還是比較滿意的。滿意的主要原因在于以書記為首的領導班子廉潔，確實在為群眾辦事情。比如，書記帶領村民勞動，從外面聘請技術人員和租用機械，鋪通全村的水泥路面只花了40多萬元。村里的村務公開做的很好，所有的村財務、計劃生育指標等村民關心的問題都在村務公開欄里公布，村民們也普遍認為，那是認真的，可信的。

書記40多歲，一眼看上去就是那種憨厚老實而又精干的人，與我們交談時還有些局促。他儼然已經把北孫村當成自己的小天地了，村子在他的治理下井井有條。說到集體經濟發展，他說相信自己的管理能力，但市場不好把握，前兩次投資都失敗了，所以不得不謹慎些。他所說的自己的管理能力，從他所講的一個故事中能夠看出到底是什么——村里建三棟商品化的樓房，進的每一批建材都是書記拍板選定的，大小事情都是書記親手管，這樣才保證了村級政府的清廉。

書記雖然年齡不算大，但思想深處刻下了時代集體主義的烙印，他愛在大喇叭里放革命歌曲，村委會里他幾乎是說一不二，談到華西村和，他在情感上更傾向于，因為那里的百姓更平等，集體更有權威。他其實很羨慕那些成功的有名的村支部書記的，但由于他本人能力不夠或者膽子不夠大，沒能發展起來集體經濟，這是他的遺憾。

二

北孫村公共權力機關組織機構是：支部書記一人，村委會主任一人，副支書兼民兵連長兼組織宣傳委員一人，村委會秘書兼會計一人，婦聯主任一人，治保主任一人，其中除了治保主任以外，其他五人又都是村支部委員，村支部與村委會一共六個人，相互兼職。與書記相比，村委會主任談不上權威，僅僅是"班子里的一員"而已。村委會與村支部兩塊牌子一幫人馬，實際上就是書記一個人說了算。但就是這樣一個集權的行政村被評為省級村民自治模范村，顯然，這與流行的村民自治的概念是沖突的，到底是哪里出了問題，是一些人的意識形態，還是這個村子的治理方式？

在我們討論北孫村的治理模式的時候，我們首先把村公共權力機構簡單化處理——把村委會與村支部合并簡化為村級政府——其實，這只是我們自己把我們自己頭腦里的概念簡單化處理，現實中的北孫村兩塊牌子本來就是一體的。接下來的問題是，村政府應當干什么，它都干了些什么？

我們談到村政府，或者其他任何一級政府職能的時候，應然性的基礎在于每一個個體的需求。我們假定每一個人在人格上都是平等的，那么，這個社會上所有的人，無論處在什么位置，農民也好，政府官員也好，都在完成和別人完成某種交易。對于村政府來講，它的公職人員一方面村民完成村民與其他各級政府的交易，一方面自己代表政府提供公共服務，換取村民的給付的工資和其他回報。

首先，村政府應該村民完成與其他各級政府進行的交易，或者叫做與國家進行的交易。國家提供國防、秩序、司法、可持續發展等各種服務，村民要為此付費，或者盡義務，正在進行的稅費改革是把所有的稅收和費用折合一起，以田地數量為標準收取，北孫村每畝地交稅89元。村政府要協助上級政府收稅，盡義務，這算是完成國家任務。北孫村顯然做得很不錯，沒有拖欠稅收的，計劃生育也很好，沒有超生的，甚至有的獨生子女戶自愿放棄準生二胎的機會。由于村里有中學，北孫村的教育水平也普遍比較高。

其次，村政府在完成其自身與村民的交易的時候得到村民的認可。村委會成員盡管理服務調解等職能，由此換取稅收的一部分和威望作為回報。北孫村每年上繳27萬元農業稅收，返回4萬多元，村里收割機等農用機械每年收入十幾萬元，加上出讓宅基地收入、沿公路土地出租費用、村個體企業收費等等，村集體一年收入六七十萬元，這些收入一部分提供公共服務，一部分作為村干部的工資。村政府為村里提供了很好的街道、衛生、良好的秩序等公共物品，能夠很好地解決糾紛，滿足了村民對公道——保護弱者的權利——的需求。應該說，村民們需要政府提供的公共服務，這里基本上做得不錯。

一個有爭議的問題是，村政府在經濟發展中到底扮演什么角色。很多人懷著樂觀的期望，以華西村或者其他集體經濟發達的村莊為榜樣，期望村政府，尤其是民主選舉的村政府能夠帶領大家致富，以為有了民主就能夠很快促進經濟發展。那天晚上我們討論的主要也是這個問題。也有相當一部分村民持這種看法。例如，村里最富的擁有一個冷庫和一個養殖場民營企業主就認為，村干部廉潔沒說的，但能力不夠，干不成大企業，所以經濟水平還如一些鄰近的村莊。

我們和包括支書村長在內的村干部都討論過這個問題。他們自己也認為應該帶領大家致富，但每一次上項目的失敗他們都要承擔很大責任。只能說，他們缺少經營能力。但是，仔細想一想，我們能指望他們必須具備經營能力嗎？能指望每一個村子里都有出色的經營人才嗎？更進一步，即使有了出色的經營人才，他們一定愿意從事公共服務事業嗎？換句話說，我們能指望每一個村子里都出一個吳仁寶式的人物嗎？

很多人期望著村民主選舉能選出一個能人，期望著選舉能地來大的變化，且不說民選的村委會也不得不完成國家尤其是鄉政府強加的任務以至于有的地方本來大家公認的好人一當選就變成了"孬種"，這種對賢能之士的期望本身就是不切實際的。一個村莊里未必能找到經營天才，即使有，在市場經濟的今天，他也可能到更廣闊的市場空間里尋求報償，而不一定非要從村子里的政治交易中分一杯羹。所以，對民主過高的期望在很多地方注定是失望的。民主選舉如果能夠帶來村民認可的秩序，又能夠保護弱者利益也就夠了，至于經濟能否迅速發展，這要看運氣了。

而且，我們也應該看到，江浙一代很多集體企業正在不得不私有化，集體財產要付出很高的監督成本，從成本考慮，公有經濟注定只能限于公共產品的提供，政府過多介入市場經濟帶來了很多弊端，雖然能夠在八十年代和九十年代初集中力量利用了短缺經濟的空間獲得了大的發展，但終究不能形成真正強大的市場主體，最后不得不改制。至于華西村，那個例子太特殊了，吳仁寶太強了，不具有可復制性。唯一可復制的，也是最可靠的，是制度。

所以，從這個意義上說，北孫村政府沒有帶領大家發展起來集體經濟，這并不應當強求的。所以，總的來說，北孫村政府還是不錯的。

三

那么，北孫村是否就不需要民主選舉的村民自治了呢？到底怎樣理解民主和村民自治？北孫村是一個典型的靠個人魅力統治的村莊，從現實狀況來看，有了這么一個能干的公正的廉潔的人，似乎不需要村委會選舉。但問題在于，這樣的狀況能否一直持續下去。這是一個古老的人治與法治的命題了。不是簡單地說哪個好哪個壞的問題，在某些情況下，個人能力可能超越群體，人治也能帶來巨大好處，但是，人治必然會破壞法治，法治卻未必能阻止人治的產生——當社會強烈需要人治的時候。因此，人治是不需要建立的，而法治需要花很大力氣建立。就北孫村而言，現任書記的人治是靠個人魅力自然建立的，當他的魅力消失的時候或者他本人消失不需要人治的時候，法治就要起到作用。而要想讓法治及時起作用，就需要法治經常性的運作。

北孫村實際上也有了定期的民主選舉，現任村主任就是1999年底選出的。在1200多張選票中，現任村主任得了900多張。村主任本來就是原來領導班子的二把手，選舉沒有改變原來的領導班子。但是，如果選舉是公正的話，這樣的選舉仍然是很有意義的，意義不在于結果選出了誰，而在于通過選舉表達了不同的聲音，正是這種定期的不同聲音的表達保證了當現任領導不能勝任或者有更能勝任的人出現的時候，現狀就改變了。在中國農村，在一個小的社區內，不可避免的一個現象是，人治的光輝經常能夠掩蓋了保守的法治。但是，我們不能據此否認法治的功能，當然，我們也不能因為民主的意識形態就一定要選出新人從而剝奪人治能夠起到的作用。我們既要看到北孫村這樣的現實是好的，也要看到人治很難持續可靠，法治仍然是很重要的；村民自治重要的在于法治程序，而不在于選舉的結果。在我們推廣法治的時候，既要避免法治無用論，也要避免法治的意識形態化。