導語：如何才能寫好一篇養老保險基金論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金的形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。

（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。

（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。

（四）提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。

（五）基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。

二、完善我國養老保險基金管理的建議及對策

（一）變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。

（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統計局統計的平均工資增長了11.6%。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10%。

（三）盡快實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，工人不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因工人流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。

（四）應當杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如，以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15%作為基礎養老金，每多繳費一年多領1%，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3%。

篇2

關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務

當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。

一、當前我國養老保險的財務危機

調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?

由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。

盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。

二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析

(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。

導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。

(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。

其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。

(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。

(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③

允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。

(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。

三、應對當前財務危機的政策建議

據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：

(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。

首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。

其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。

(二)改革退休制度，降低當期支付規模。

首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。

其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。

至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。

(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。

首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。

其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。

(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。

此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。

注釋:

①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。

篇3

關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務

當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。

一、當前我國養老保險的財務危機

調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?

由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。

盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。

二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析

(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。

導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。

(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。

其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。

(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。

(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③

允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。

(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。

三、應對當前財務危機的政策建議

據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：

(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。

首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。

其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。

(二)改革退休制度，降低當期支付規模。

首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。

其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。

至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。

(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。

首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。

其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。

(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。

此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。

注釋:

①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。

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養老保險基金規模大、安全性要求高的特點決定了養老保險基金屬長線投資者，只有參與公司治理才能更好地分享資本市場的發展成果。通常養老保險基金參與公司治理的措施主要有：

1、溝通磋商。養老保險基金就其關注的公司治理問題可以以信函、電話、私人訪談等非公開形式與目標公司管理層碰面，溝通思想，提出建議，盡量避免在年度股東會議上通過提交議案等公開形式發表批評性意見和建議。

2、提出公開批評。養老保險基金往往對公司的不良行為，如冒進擴張計劃、管理層不合理的薪酬、不合理的收購行為等予以公開批評，輿論上制造聲勢，號召社會公眾監督，向公司董事會和管理層施加壓力，迫使公司改善經營。

3、提出議案。股東議案是股東提出的要求管理層采取某些特定行動的簡明報告。議案一般只有建議性質，不具備法律的強制性，議案是否公開取決于股東與管理層的溝通情況，通常機構投資者會私下將議案提交管理層，然后視議案采納等情況決定是否公開，公開議案會相應暴光機構投資者與管理層之間的裂隙，往往會引起股價波動，在一定程度上增加了公司發展前景的不確定性。

4、爭取其他股東投票權，獲得更大的影響力。目前證券市場允許股東簽署投票權授權文件，授權人代替該股東在公司召開的股東大會上替其投票。委托投票程序使得養老保險基金等股東有機會通過爭取其他股東投票權，大大增加養老保險基金對投票結果的影響力。無論何種方式，既要積極主動，又要合乎現行公司運行規范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定邊界。

二、養老保險基金參與公司治理的障礙因素分析

從中國目前的實際情況看，以基金為代表的機構投資者在公司治理中發揮的作用有限，其面臨的障礙因素有：

（1）優化養老基金本身的治理。目前全國社會保障基金、企業年金以及個人帳戶基金采用的是信托投資方式，信托投資能有效保障資產的獨立性，且能有效的保障投資收益。但是信托投資產生了多層次的委托——關系，而相關的監督管理機制不夠成熟，委托方與方存在明顯的不對稱，易產生過度的機會風險、道德風險和逆向選擇問題。

（2）資本市場的不夠完善。當前受托管理養老基金有部分是證券投資管理基金，但我國目前的證券市場不完善，養老保險基金參與公司治理的外部環境相對較差。可鼓勵企業年金和個人帳戶養老金投資于資本市場并參與公司治理，它應以開放式的證券投資基金方式直接進入股市，養老保險基金和資本市場的作用是相互的.

（3）養老基金過于分散。目前，養老保險除少數省市實行的是省級統籌，多數實行市縣級統籌，統籌帳戶的基金積累額由于現收現付，基金的積累額有限，基金的保值增值壓力相對較小。但個人帳戶基金在做實后，保值增值的壓力較大，而過于分散的現狀導致各統籌地區的基金規模不太。因此應逐步提高養老保險的統籌層次，在省級成立養老金投資機構，負責基金的投資運營。

此外，養老保險基金更注重投資的流動性和短期收益；基金管理公司缺乏足夠的監督力量；監督企業的收益不確定而成本較大，以及存在利益沖突等等因素是也是妨礙養老保險基金參與公司治的因素。

總的來看，養老保險基金是我國現有機構投資者中最有可能參與公司治理的，具有較高的可行性，但目前發展仍有許多障礙，因此這一過程必須循序漸進、逐步推進。養老保險基金參與公司治理離不開上市公司整體質量的提高和證券市場的進一步發展，并需要相應的制度及法律環境相配合。

參考文獻：

[1]劉子蘭.社會保障基金和企業年金管理[M].北京：經濟科學出版社，2007.

[2]李淑娟.社保基金參與公司治理的模式選擇[J].改革與戰略，2007，（04）：113-115.

[3]王信.養老基金在公司治理中的作用[J].經濟社會體制比較,2002，（02）：53-59.

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關鍵詞：老齡化養老保險基金監管

老齡化問題是這兩年世界所關注的話題，它不僅是一個社會的經濟問題，更是影響到一個國家長治久安的問題。世界銀行估計我國人口老齡化將在2030年左右達到高峰。養老保險和人口變化規律密切相關，由此我們看到我國養老保險任務之艱巨，同時也看到世界各國都不容忽視的養老問題。養老保險基金它是百姓的保命錢。隨著老齡化問題的到來，對與養老保險基金的需求量將會大量增加。在保證養老保險基金保值增值的基礎上，必需加強對養老保險基金的管理。這也是人口老齡化對養老保險基金的要求。

一、人口老齡化的含義

人口老齡化兩個方面含義：一是指老年人口相對增多，在總人口中所占比例不斷上升的過程；二是指社會人口結構呈現老年狀態，進入老齡化社會。國際上通常看法是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。到目前為止，發達國家人口總體中60歲以上老年人口比例超過18%，65歲以上老年人口的比例已達13.5%，人口老齡化程度已經達到嚴重階段。與此同時，發展中國家特別是中國、印度等人口眾多的發展中國家的人口出生率下降，引起人口年齡結構由年輕型向成年型、老年型過渡，全球性的老齡化已以發生著。

二、老齡化問題對養老保險基金監管的挑戰

中國將面臨人口老齡化和人口總量過多的雙重壓力。整個21世紀，這兩方面壓力將始終交織在一起，給中國經濟、社會發展帶來嚴峻的挑戰。全球人口快速老化，給養老金事業帶來沉重的壓力。它對各國社會和政府而言都是一個挑戰可見，在社會已經呈現人口老齡化的背景下，加強對社保基金的有效監管，有著其深刻的社會動因，也是維護社會穩定及其和諧發展的內在要求。如何防止養老保險基金的流失問題，則是來自于老齡化的首要挑戰。

三、我國養老保險基金的監管及存在的問題

養老保險基金的監管是指有關部門依法對養老保險基金的收支和運營實施的監督和管理。主要應從養老保險基金監管組織體系及法制建設兩個方面對我國養老保險基金運行監管現狀做出評價。

1．監管組織體系

現行的基本養老保險管理模式是基于垂直分工與水平分工并存的科層制養老保險組織管理模式。這種管理模式實質是由政府行政部門將基金的管理運營權交由各級全民事業單位（如養老保險經辦中心等），進行集中性管理和投資運營。這就存在著“政資不分”、“執監不分”等問題。另外，政府職能部門的強制使得作為初始委托人的公眾沒有選擇機制和退出機制，基金管理不公開，不透明，削弱了公眾行使監督的激勵。

所以，改革現有的養老基金管理模式，對人實施有效的監督，以保證初始委托人的利益成為我們的必然要求。

2．法律制度建設

養老保險基金監管涉及各方利益，為了保障基金監管有章可循，國家高度重視相關法律法規的建設，取得了很大成績，基本建立了涵蓋各方面的法律法規體系，主要有《保險法》、《信托法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金行政監督辦法》、《企業年金試行辦法》、《勞動和社會保障部、財政部、信息產業部、中國人民銀行、審計署、國家稅務總局、國家郵政局關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》等。2001年12月13日，財政部和勞動保障部公布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，明確了全國社保基金進入資本市場的原則、方式和管理程序。社保基金入市標志著我國養老金投資管理體制進入市場化運作的軌道，同時也給我國養老保險基金投資和管理從法律上提供了保障。問題在于，我國雖然出臺了一系列社會保障相關的法律法規，但是仍然沒有一部關于社會保障的統一的法典，或者是針對某一問題較為全面的法律規章。

四、加強我國養老保險基金監管的改革建議

針對于我國目前養老保險基金的管理狀況。我們有必要加強改革。保護好老百姓的保命錢以應對即將到來的老齡化社會。

1．建立分權式管理制度。其要求是：第一，建立獨立、高效、統一的社會保險基金監督和管理委員會。監管委員會由勞動和社會保障部、財政部、以及企事業單位代表共同組成，實行委員會制。監管委員會按城市設立地方監管辦事處（類似于人民銀行、證監會和保監會的管理體制），垂直管理。第二，建立專業性養老社會保險基金管理局（由省級社保部門成立）。社會保險基金管理中行政權與經營權的分離是養老基金完整性的重要保證，應建立獨立于政府的社會保險基金管理局運營社會統籌賬戶基金。第三，個人賬戶基金交給個人賬戶基金管理委員承擔，會遴選合適的基金管理公司，基金管理公司再根據與各省個人賬戶基金管理委員會簽訂的契約對個人賬戶基金進行多元化投資，以實現養老社會保險基金收益最大化。

2．完善監督手段。其主要內容包括：（1）建立信息披露制度。信息披露的目的是將基金管理公司置于社會公眾和監督機構的雙重監督之下，防止基金管理公司違法、違規操作，損害所有人利益。（2）增設外部保管人。外部保管人原則對于限制風險是非常必要的。在足夠的保管安排下，基金管理人不直接持有養老基金，以此限制騙取和盜竊基金資產的機會。（3）加強外部審計。在法律和制度環境下，外部審計提供一個精確的、獨立的評估，向監管人報告有關基金的任何問題，而且成為監管的重要工具。（4）施行基金管理成本限制。成本限制在拉美和中歐國家基金管理監督制度中廣泛使用，費用水平通過一般的謹慎要求和法律進行監管，可以控制將成本轉移到未被監管的項目上。減少由于涉及到眾多基金公司利益挪用基金的風險。

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（一）基金運作的立法經驗：有法可依從基金運作的立法經驗來看，發達國家如德國、法國、日本的農村養老保險都是先建立法律制度，再在法律制度的框架下進行。在農村養老保險的發展過程中，繳納保險費的標準和原則、社會保障待遇獲得的條件及標準都可以依據法律明確下來，同時法律還進一步明確了社會保障機構為受保險人提供咨詢、解釋和說明以及享受社會保障待遇的義務和責任，規定社會保障機構對基金的管理和監督以及在受保險人的權利受到侵犯時提供法律救助的職能問題，從而對政府、保險經辦機構以及受保險人都具有約束力。［1］由此可見，明確的法律是保障農民權益的最強有力的工具。然而，目前我國新農保方面的立法尚且不夠健全，存在大量的法律空白。因此，應在立法層面具體完善，以保證新農保的實行有法可依。

（二）基金籌集的運作經驗：政府補貼從基金籌集的運作經驗來看，國外個人繳費所占比例較低，僅為10％～30％，其中有很大部分來源于政府補貼資金。國內基金籌集最值得借鑒的主要是廣東的做法。廣東按照經濟發展水平的程度，對不同地區的政府補貼責任進行了區分，發達地區的市縣政府承擔更多的責任，省政府承擔較少責任，落后的地區與之相反。［2］比如基礎養老金的承擔，除去中央政府負擔50％，發達的珠江三角洲地區由市縣財政負擔另外50％；落后的東西兩翼和粵北山區由省財政按中央確定的基礎養老金標準的25％給予補助，中央和省補助以外部分，由市、縣財政各負擔一半。因此，國家應當適當提高政府補貼在基金繳費中的比例，這樣的制度設計有利于實現社會保險的社會再分配的功能。

（三）基金運營的運作經驗：投資多元從基金運營的運作經驗來看，國外發達國家多實行委托投資運營模式，即政府負責統一征收個人繳納的基本養老金，之后再將其移交商業機構處理運作。這種運營模式的特點是既可降低成本又能提高效率。市場化運營存在多種投資方式，而且其中股票投資比重較大，比如英國和美國，其相應的養老保險金的股票投資比例占到53％和46％。目前，國內的養老保險基金運營方式基本一致，以銀行存款、購買國債作為保值增值的主要方式；實行縣級統籌，個別地方實行市級統籌。這種地方統籌的運營方式不利于資金的保值增值，沒有形成規模效益。因此，將國外的基金運營引入市場，進行市場化運營，采用多種投資方式的思路值得借鑒。

（四）基金監管的運作經驗：專業管理國內基金監管的主要辦法是建立三方對賬制度，實行收支兩條線管理以確保基金的安全。另外，各地根據自己地方的地區特色有著不同程度的制度創新：江蘇省無錫市引進專業保險公司管理，將基金的征繳、管理和監督等真正實現分而治之，更好地提高了基金運作的安全性；廣東在養老基金的管理上則實行農民參保、業務處理在基層，基金進出由省里統一把關的“倒U型”模式。這些地方的先進經驗值得借鑒。［3］從國外來看，發達國家大多設立了專門的機構對農村社會養老保險制度進行管理。除日常管理以外，針對投資運營的風險管理也尤為重要。我國尚沒有一個專門機構進行新農保的監管，加強基金監管是新農保發展的方向。

二、實證視角下的養老保險基金運營效果

（一）運作機制的立法滯后，缺乏規范法律作為一種調整特定社會關系的社會規范，規范性是其最根本的特征，因此判斷國家在某一領域的立法是不是已經健全，標準主要有兩個：1．是不是已經有法可依，即行為規范是否健全；2．是不是能夠違法必究，即裁判規范是否完善。用這兩個標準反觀我國在養老保險領域的立法，可以明顯地看出我國在這一領域的立法滯后。目前，在新農保領域可供各地方政府借鑒參考的中央法律法規主要有2009年頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》和2010年11月頒布的《社會保險法》。其中，前者既不屬于法律，也不屬于行政法規，并沒有法律效力。后者的頒布填補了我國在社會保險方面立法的空白，具有重大意義，但是由于《社會保險法》有關社會養老保險僅有十三條規定，規定大多簡要概括，不具有可操作性。因此，各地新農保中對于基金的籌集、運營、監管主要都是根據地方政府的相關政策，而不是嚴格按照法律程序進行。同時，裁判規范不完善表現在現有法律缺乏懲罰力度，欠缺保護實質。在《社會保險法》第十二章“法律責任”部分中，十一條規定表面上面面俱到地保護著農民，但是真正能夠適用于新農保的僅有八條。另外，八條之中有一條適用對象是“騙取社會保險待遇的”，也就是針對行政相對人的，因此僅有七條直接保護著農民。更為重要的是，七條規定的法律救濟方式除了一條是追究刑事責任外，剩下六條基本上是通過行政處分，即在行政體系內部完成法律責任的實現。這樣一種安排，難免讓人對法律救濟的效果產生質疑。

（二）基金籌集的總量缺乏，人力不足1．基金籌集總量匱乏新農保基金籌集主體由個人繳費、集體補助、政府財政補貼三部分構成，雖然基金來源渠道較豐富，但實際運行中各主體內部仍存在問題，降低了基金籌集規模，造成了籌集總量匱乏。（1）農民繳費水平低通過整合在宣威市永安村實地問卷調查和訪談所收集的188份有效問卷，農民繳費檔次的數據統計如下。如圖1所示，當地農民選擇100元／年繳費檔次的有100人，占總人數53％，在符合參保條件人數中占71．4％。根據調查問卷數據計算，人均繳納保費（符合參保條件的人）為118元／人。根據對當地農民普遍選擇低繳費檔次原因的實地調研，得到數據分析如下：首先是客觀原因，農民普遍收入較低。如圖2所示，59．60％的農民反映當前較低的收入水平不具備繳納較高繳費檔次的能力。根據調查問卷數據顯示，宣威市下屬村民普遍貧困，年均純收入比較低，在3190～9078元間。圖3是當地農民個人繳費占家庭年均純收入比重圖。根據圖4顯示，農民個人繳費在其家庭年純收入中所占比重4．00％～8．00％區間人數最多。大于8．00％的有74人，占總人數的39．4％。城鎮養老保險數據統計顯示：個人繳費占年均純收入平均水平約為8％，接近四成的農民需要承受比城鎮人口更大的繳費壓力。假設調研當地農民全部繳納最高繳費檔次，即500元／年，仍使用調研地農民平均年收入的數據做出個人繳費占年收入比重圖。據圖4顯示，農民繳納了高檔次保費后，剩余收入還需支撐整個家庭日常開支，養活家里老人和子女，任務極其艱巨。目前看來，農民收入低，繳納高檔次保費能力低，造成農民繳費水平普遍低下，從而導致農民個人繳費在基金籌集總量中所占比重低，抑制了新農保的基金籌集。其次是農民參保意識、積極性低。根據圖2顯示，農村受經濟落后、文化水平低和短視性等因素制約，20．50％參保人存在并不了解新農保的現象，無參保意識，多存在從眾、跟風心理，只是通過村委會集體宣傳統一參保。且在與村民的對話中了解到，農民多缺少通過國家福利制度來保護自身養老的意識，對該制度對其自身帶來的利益沒有真正認識，因此只先抱著觀望的態度選擇最低的繳費檔次，以免增加在此方面的損失，總體上形成農民對參保積極性不高的局面，不利于新農保基金的籌集。再次是政策執行中存在漏洞，出現捆綁機制。8．30％的農民反映宣威市的養老保險運作機制不盡合理。《宣威市新型農村和城鎮居民社會養老保險實施方案（試行）》中規定，“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合新農保和城鎮居民養老保險參保條件的子女應當參保繳費”。這一規定，將子女是否參保與老年人能否領取養老金掛鉤，形成了“捆綁機制”。（2）集體補助形同虛設根據《宣威市新型農村和城鎮居民社會養老保險實施方案（試行）》對集體補助的定義，集體補助的來源為有條件的村集體或其他社會經濟組織、社會團體。在我國，農村土地歸集體所有，集體在農民生產生活中具有重要地位和作用，經濟組織也利于拉動農村經濟發展。因此有條件的村集體和其他經濟組織應該對農民參保繳費給予支持，既體現了集體和企業的責任，也有利于調動農民的參保積極性。［4］但是，我國大部分地區特別是貧困地區的農村集體經濟實力非常薄弱，拿出補助的可能性小，其他企業等經濟組織的經濟補助還有待鼓勵和宣傳，又由于集體補助不是強制規定，因此，集體進行補助的可能性不大，在全國絕大部分農村地區有名無實。實地調研發現宣威當地沒有村級企業，沒有集體補助存在。這使得新農保的三大籌資主體中缺少了一個基金來源，對于本來就匱乏的資金籌集總量來說是雪上加霜。（3）政府財政補貼力不能及相對于老農保幾乎全部基金來自于個人繳費來講，新農保中政府籌資比例有所提高，五個檔次（由低到高）的繳費標準中財政投入比例分別為23．1％、20．0％、18．9％、18．3％、18．0％。新農保通過財政補貼發揮了政府在資金籌集中的支持和利益引導作用，但是補貼水平相對較低，使得農民擔心其所領取金額少于所繳納金額。［5］受農村醫療水平低下等因素影響，農村人口平均壽命普遍低于城鎮人口，農民擔心繳納高檔次的保險金所花費的總金額會低于政府在自己有生之年所補助的總金額，或者無法活到按規定可領取保險金的規定年齡。2．經辦機構人力資源不足據此，我們走訪了鄉鎮政府、財政局、人保局以及信用社。走訪過程中發現，鄉鎮村級新農保經辦機構存在嚴重的人手不足情況，宣威市板橋鎮社會保障與服務中心只有兩位工作人員，加上工作多且以手工操作為主，工作量大，效率低。宣威市目前大約有150萬人，如果按宣威目前人員的配備情況，1到2萬名農民的參保、領取、退保業務由1名工作人員管理。而各村委會直接負責新農保資金籌集通常只有一個經辦人。這種條件下，政策講解、保單服務、摸底調查、宣傳推廣等工作很難進行，無法保證基本的收付工作的質量和效率。

（三）基金運營的渠道單一，保增值難1．基金運行層次低，統籌難云南省的新農保基金實行縣級統籌，運行層次低，在全省范圍內呈現按地域分散管理的狀態，不利于保值增值，具體表現在以下兩個方面：一是基金分散管理成本高，難成規模效益。云南省共有79個縣（市、區），過度分散的管理帶來不合理的高額管理費用。宣威市于2012年7月1日正式啟動新農保制度，而在2011年宣威就專門成立了新農保工作領導小組，負責統籌新農保的各項工作。新農保正式實施過程中宣威市負責全市新農保基金的收入、支出和管理，而這些過程需要信用社、社保中心、審計部門、財政部門、檢查機關的監督和管理，縣級政府需要投入大量的人力和物力。另外，以縣（市、區）為單位的較低層次的基金管理，基金規模較小，應付風險能力差，存款時更多以活期存款為主要形式，難以實現大額長期存款，無法形成規模效益。［6］二是縣級人才、技術匱乏。云南經濟發展水平總體落后，管理人才和信息化技術匱乏。以宣威市為例，一方面新農保經辦人員沒有受到足夠系統和全面的專業知識培訓，對新農保具體政策缺乏系統性認識。另一方面政府沒有統一的涉及“新農保”業務的系統軟件和網絡建設規劃，而且以手工操作為主的工作方式在制度運行初期已難以滿足經辦業務的實際需要，不利于基金籌集工作的高效運行。2．基金運行方式單一，保值增值困難“新農保”十分注重基金運行的安全和穩健。通過縣級統籌、專款專戶、收支兩條線的管理，實現了基金的收繳和發放的分離。但是，政府對新農保基金投資采取嚴格的限制。目前，我國新農保基金投資工具僅限于銀行存款、購買國債，使新農保基金缺乏商業化的投資模式，投資渠道單一，缺少活力，難以實現創新和激勵機制。［7］同時，按照有關規定，新農保基金在資金運用上，仍然是以存銀行為主要方式，并以購買國債為輔。銀行存款、購買國債由于操作簡單、安全性高，能夠減小基金的波動。然而，新農保基金主要在縣級運營，基金規模小，只能以活期存款存入銀行，因而加大了新農保基金保值的難度。［8］

（四）基金監管的機構冗雜，效率低下云南省新農村養老保險制度沒有專門負責基金監管的部門，但是有監督性質的部門，分別是財政局、審計局、人力資源與社會保障局和監察局。在四部門中，從表面上看分工明確：人力資源與社會保障局負責市場監督管理工作，并對社會保險經辦機構、繳費個人行使權利和義務的過程進行監督等職責。財政局負責有關財務核算及制度的制定、監督及落實，同時監督檢查新農保基金財政專戶的使用和核算。審計局運用審計職能、權限、程序對征繳、支付、結余行為以及財政專戶的管理情況進行審計監督。監察局糾正管理工作人員的不規范行為，懲處腐敗徇私的人員。然而在實地調研中發現，縣市級機構運行形式繁瑣，導致效率低下。新農保的整個資金流運行相對非常安全，一方面于農民主體而言，每個個體擁有其新農保存折，其上的資金動態一目了然；另一方面于各機構而言，所有資金僅有系統賬目，所有資金的使用需通過上級的批準。因此各部門之間并沒有實現真正監督的實質，卻造成運行機構的冗雜繁瑣。

三、新農保運作機制對策及建議

（一）完善相關法律法規，保障農民權益如何能夠保證基金運營效果？最基礎的是制定相關法律。從有法可依到違法必究是衡量法律是否完善的標準。一方面，在《社會保險法》的規定中，欠缺明確政府責任的條款，直接導致了政府補貼不穩定也不健全。正如前所述，各國所承擔的責任在立法中有明確規定，福利國家完全承擔了農村社會養老保險的責任，不論從制度供給，制度實施還是財政支持，制度監督等方面都承擔了完全責任。因此，盡快立法明確政府責任，在政府補貼和集體補助兩方面規定最低限額，使得基本資金得以保障，再根據各地經濟水平不同適當上升。補全法律的缺位，健全立法，才能使得新農保在運行中有效保障參保農民的權利。另一方面，增加責任條款是健康運行的保障。針對裁判規范不健全的問題，完善新農保基金運作機制的關鍵不在規制行政相對人而在于規制行政主體，因此面對《社會保險法》中缺少規制行政主體規范的現狀，增加針對行政主體的責任條款非常重要。另外，《社會保險法》規定的法律救濟方式主要是行政處分，在行政體系內部實現法律責任的歸結。這樣做并不利于保障新農保的推行。因此，應當改善法律救濟方式，變以行政處分為主為以刑事處罰為主，同時增加民事責任的條款，以保證新農保合法健康地運行。

（二）增加基金籌集總額，促進籌資多元籌資難無疑是養老保險運作中的第一道坎。無論政府、企業還是個人，對待新農保不溫不火的態度是目前的屏障。面對困境，重中之重是強化政府責任。從長遠來看，國家對養老保險的投入是整個基金的一部分，尤其是農民這個弱勢群體，政府應給予更大的支持。正如前所說，從各國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例來看，雖然各國的標準不一，但是均維持在35％以上，例如，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，奧地利政府竟達到了70％，反觀我國卻只有10％左右。沒有足夠的國家財政投入，新農保很難建立。政府可以通過激勵方法比如提供資金補助、優惠政策扶助等促進當地村集體和企業產生并發展壯大。比如：我國對于中西部及貧困地區的稅收優惠政策就是很好的范本，通過減稅免稅來招商引資，不僅提升當地經濟發展水平，也可以促進集體補助的實現。最重要的仍舊是農民個體。很顯然，收入低和意識薄弱是投保率低的原因，因而，政府的政策引導是關鍵。加大宣傳，防止政策內容空而虛，實際的利益才是促使整個群體加入保險大軍的真正動力。因此，我們建議政府出臺實際的惠農政策與新農保相掛鉤。比如：投保率達到95％的農村集體給予公共設施的建立和優化，或是土地稅務的減免，子女教育的改善等切實相關的利益，這才是農民真正關心和愿意付出金錢的有效政策。

（三）穩健基金投資運營，實現保值增值1．提升基金運行層次，建立中央、省、市的各級調控體系新農保制度試點以及在全國推廣實行的時間并不長，由于基金只能用于銀行存款和購買國債這兩種形式，基金放在縣級運營，有利于調動地方的積極性，有一定的合理性。但在縣級管理的體制下，技術不足、人才短缺、信息系統不完善以及市場容量小等限制因素必然導致縣級缺乏市場化管理的條件。鑒于此，筆者認為從基金的強化監督管理的要求出發，從分擔、分散基金運營風險的實際需要角度，必須強化基金的宏觀管理，可以將基金統籌由縣級上升到省級，建立中央、省、市的三級調控體系。（如圖5所示）同時，應該在各級政府建立各級風險保證金，以保證投保農民年老后按月領取養老金。各級政府應該強化政務紀律，按照令行禁止原則，及時、足額結繳風險保證金，不得借口地方利益的特殊性逾期不繳。隨著金融監管力度的加強，地方也愿意把基金上交到中央，而且基金上交到上級管理，農民也比較放心。基金實現省級統籌還可以大大降低新農保基金的管理費用。政府有關部門規定，養老保險基金的管理費用由政府提供，但我國基本養老保險基金的管理成本依然很高。2．引入商業化的基金運作，確保基金保值增值第一，引入商業化的投資理念。新農保基金事關千萬農民的養老問題，穩健的商業化投資才能保證基金的保值增值。現行基金只能用于“存銀行”和購買國債來保值增值，表面上看基金賬目安全，但隨著通貨膨脹和銀行利率的降低，長期下來基金必然面臨無形流失的困境。進行商業化投資，需要市場化管理和專家理財，農村社會養老保險基金不進入財政專戶，而是進入市場，委托金融機構管理運營，實現保值增值。［9］第二，探索多元化投資方式，確保基金穩健增值。大額投資首先要穩健，新農保基金總量巨大，進入市場應該探索多元化投資，本著分散風險的理念，可以把基金選擇性地投資于除傳統存款和購買國債以外的渠道。一是對于新農保基金存款實行特殊利率政策。二是基金可以投資于壟斷部門。在我國，電力、通訊、供水、交通等壟斷部門的建設項目規模大，周期長，投資收益穩定且風險小，適合新農保基金的特點及其保值增值的要求。三是將適量的新農保基金投資于資本市場，如用于購買股票等。專家組制定投資計劃同時可以利用不同投資對象之間收益率變化的相關性來科學設計資產組合，達到分散風險、基金增值的目的。第三，結合地方實際，選擇恰當的投資方式。各省都有特殊的實際情況，在綜合考慮自身的經濟狀況、市場條件的情況下，可以制定差異化的組合投資方式。云南經濟水平整體落后，市場、人才、信息條件相對不足。為契合于云南省的實際，在具體資產配置上，既可以購買財政部發行的特種定向社保債券，又可以投資收益高、并且安全性強的國家投資項目，對于高風險、高收益的資本市場（尤其是股票市場）應確定合理的投資比重。

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關鍵詞:社會養老基金需求;社會養老基金供給;社會養老改革;制度變遷

一、研究背景

隨著我國人口老齡化高峰期的到來,我國城鎮職工基本養老保險制度面臨著嚴重的挑戰。目前社會養老保險基金供求嚴重失衡,資金缺口巨大。研究表明,截至2010年,江蘇65歲及以上老年人口為817.08萬人,占總人口的比重為10.7%,全省已經進入老齡化。在2010年之后,老齡化速度開始加快,2010年老年人口將達1223.46萬人數,占總人口比重為15.73%,相當于歐洲目前平均老齡化水平;2020年之后老齡化速度更快,老年人口比重平均每年上升0.6個百分點左右,到2040年左右老年人口達到最高值2090萬人。面對老年人口的大量增加,江蘇省的養老保險制度難堪重負,截至2006年,江蘇省企事業單位參加基本養老保險統籌的在職職工共為1059.25萬,參保的離退休人員共為302.38萬人,在職職工與離退休人員比為28.5466%。離退休人員的快速增長必然帶動養老金支出規模的擴張,養老金正面臨著嚴峻的考驗。

二、理論研究

(一)福利經濟學中的社會保障理論

英國經濟學家庇古――“福利經濟學之父”,福利經濟學創始人,在名著《國富論》中提出了在“看不見的手”的指引下,在自由競爭市場的調解下,可以使追逐個人利益的同時實現社會經濟福利最大化。并在1920年出版的《福利經濟學》一書中創建了完整的福利經濟學體系,其主張增加國民福利的主要途徑是增加國民收入。Titmuss(1991)也認為,政府不僅應該提供國家福利,而且應該提供普及性而非剩余性的社會福利,普及性社會福利制度不僅具有天賦人權和自然公正的理論基礎,而且可以避免選擇利制度給那些接受社會福利服務弱勢社群所帶來的“制度性恥辱化過程”。Keynes同時提出了消除貧民窟、建立累進稅制和頒布最低工資法等一系列具體的政策主張,從而為建立失業社會保險等社會保障制度以及社會保障基金的保值增值奠定了理論基礎。

(二)養老保險基金供求研究歷程

第一,國外研究。目前對養老保險制度模式的研究主要集中在現收現付制度和基金制養老保險制度,兩者的比較研究是近年來養老保險理論研究的熱點。現收現付制的理論基礎是Samuelson在1958年建立的疊代模型。即著名的利率與人口增長的生物理論(biologicaltheoryofinterestandpopulationgrowth)。Samuelson借助此模型論證了現收現付制的運行機制,并指出在一個純粹儲蓄型經濟中,養老基金的增長主要取決于人口的增長。

隨著西方國家人口老齡化現象的日益嚴重,西方實行現收現付制的國家面臨著養老保險制度收支難以平衡的問題,養老基金缺口越來越大。Feldstein(1974)研究表明,由于美國現收現付體制的存在,私人儲蓄呈下降趨勢;現行的制度對私人儲蓄帶來負面影響。但Blanchard和Fischer(1989),Barro和Sala-I-Martin(1995),Zilibotti和Dirk,kruger通過構造具有利他主義因素的生命周期模型,解決了新古典經濟增長模型儲蓄是外生的缺點,同時指出代際之間的關系,在考慮經濟行為人的利他因素的情況下,現收現付的公共養老保險體系并不一定會減少私人儲蓄,并引發了對養老保險體系的儲蓄效應的研究。由于現收現付制不能解決老齡化問題,近年來許多經濟學家開始研究基金制,并比較研究兩種養老保險制度的改革模式和方向,并取得了大量研究成果。自20世紀80年代以來,西方學術界還出現了對養老保險政策變動效果的定量研究,其中最具代表性的是Auerbach與Kotiloff(1987)提出了基于OLG理論創立的動態生命周期模擬模型,一般均衡模型――CGE模型,又稱A―K模型,并以此對OECD四國的老齡化與社會保險體系進行了帶有儲蓄行為的生命周期分析。

第二,國內研究。國內的研究主要集中在未來中國城鎮養老保障制度的基本模式選擇問題、中國養老保險的隱性債務、轉軌成本、改革方式及其影響問題、中國養老保險制度變遷的經濟效應問題等幾個方面。陳志國(2001)指出,我國現行養老保險籌資模式存在著五大缺陷:一是社會統籌與個人賬戶名分實合,部分積累制成為實質上的現收現付制;二是基本養老保險費定價偏高又缺乏彈性,基本養老保險繳費率日趨降低;三是行政管理、投資營運雙項職能混同,管理效率、投資效率低下;四是基本養老保險基金管理缺乏制約機制,管理部門違規行為時有發生;五是個人賬戶“空賬”運行問題嚴重。

耿志民(2001)認為,選擇基本養老保險籌資模式,考慮四個方面:一是人口年齡結構的變化趨勢,即老齡化趨勢問題是否嚴重;二是籌資模式的經濟效應,即它需要符合“適應經濟承受能力和社會經濟協調穩定發展”的客觀要求;三是轉制成本;四是多層次養老保險制度發展對養老保險供給和需求結構的影響。他通過對三種基本籌資模式的比較分析得出,部分積累制才一是我國基本養老保險籌資模式的一個合理而明智的選擇。李紹光(1998)認為,對于一個經濟而言,任何一個同質性結構的養老保險計劃并不能保證經濟能夠沿著最優的路徑增長。基金制具有自身的優點,比如具有現收現付制所不具備的收入再分配的功能、在資本積累過度時發揮稀釋資本的作用。但是基金制能否解決轉軌戰略問題、轉軌融資問題、賬戶分立問題以及保值增值等問題,需要進一步考證。因此不應該對現收現付制全盤否定。無論是從收入再分配的角度來看,還是從促進經濟適度增長的角度來看,現收現付制和基金制在功能上都是互補的,這一結論和Davis理論一致。

劉寧、何鐵彥(2005)通過融合養老保險宏觀和微觀主體兩方面的“成本―收益”分析,建立了社會養老保險替代率模型,并以此對保險基金收支平衡、支出限制、保障效益三個方面的考察,并對我國現行養老保險替代率的合理性進行了評估。李洪心(2004)通過運用人口動力學與CGE模型分析了中國面臨的人口增長下降和老齡化撫養比例上升帶來的挑戰,通過模型模擬了人口老齡化和現收現付的養老保險制度對資本積累和居民消費的影響,仿真結果表明,在未來五十年內,如果現有的養老制度不變,老齡人口的快速增加將引起國民收入、政府收入以及人均消費水平增長幅度的下降,甚至出現負增長。

三、國內學術界對中國養老保險制度改革的異議

綜合分析以上研究成果,可以發現國外關于養老保險的理論研究己經為我們提供了良好的理論支撐,也同時為制定相應的政策提供了理論依據,國內的研究則側重于根據國情對養老保險的實踐研究。目前國內學術界對中國養老保險制度的改革還存在爭論,歸納起來大致有以下兩種觀點:

第一,養老保險模式的爭論:有學者主張實行徹底的養老保險現收現付制。理由是現收現付體制優點,比如現收現付制便于管理、具有多種互濟性、不受通貨膨脹影響等;但是現收現付制固有的缺點,比如缺乏激勵機制、無法解決人口老齡化所帶來的問題,使得這一制度面臨著挑戰。目前比較流行的主張是“部分積累制”,但對“部分積累制”概念的界定存在明顯歧義,形成了兩種不同的制度設計思路:一是部分為現收現付,提供最低養老保障,實現互濟,另一部分則存入個人賬戶,形成實在的基金積累。但是忽略了目前養老保險基金缺口巨大現實;二是建立名義賬戶,但僅作為計發依據,不做實個人賬戶,目前的做法是在以支定收同時,實施部分積累,用于彌補老齡化帶來的缺口。

第二,養老保險基金缺口的核定意見不同:由于計量方法、假設條件以及數據來源等問題,計算的結果也不一致,主要表現在:一是對未來養老保險基金缺口變化趨勢、數值的大小計算結果不一致,這也導致解決缺口所需要的時間不同,進而對養老保險制度的模型選擇的不同;二是對解決缺口所需要的時間和方法認識不足,目前學者的爭論集中在模型的選擇上,對解決養老保險基金缺口所需要的具體措施則不足。

雖然學術界對養老保險制度改革的模式選擇存在異議,但是也有意見一致之處,總結起來大體有以下兩點:一是對目前養老保險基金存在缺口,并日趨擴大認識一致,這影響到制度設計目標的最終實現,巨大的缺口主要是由轉軌成本、隱性債務等問題引發;二是目前應該采取做實個人賬戶、避免和解決個人賬戶“空賬”運行的現實,應該采取統賬結合的部分積累制,不宜采取現收現付制和完全積累制。

參考文獻:

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2、陳志國.我國現行養老保險基金管理模式的缺陷及對策[J].人口與經濟,2001(4).

3、耿志民.中國養老保險模式選擇的人口經濟分析[J].社會保險研究,2001(1).

4、王燕.中國養老保險隱性債務、轉軌成本、改革方式及其影響[J].經濟研究,2001(5).

5、劉寧,何鐵彥.社會養老保險替代率評估模型的構建與運用[J].蘭州大學學報,2005(3).

篇8

摘要:隨著社會的發展，社會福利的不斷完善，并且在中國步入老齡化社會的這樣一個大背景的情況下，研究社會保障型養老保險的監管具有理論與現實意義。本文首先通過對當下的背景與現狀進行研究，得到目前我國養老保險在監管與實施過程中會計畢業論文存在的一些問題與不足。導致養老保險不能如期起到很好的效果。并且基于這些問題參看了國內外的相關研究的研究文獻，發現國內的研究方向大多以政策的變更，法律的立定，機構的改革委前提與方向進行相關的改革研究，對于會計準則下的監管制度的研究幾乎處于空白階段。因此基于如此的背景與研究動向，本文選擇了如下的方向進行相關研究。

 

關鍵詞: 養老保險  會計準則  會計監管

 

abstract：with the development of society, the social welfare, and an ageing society in china, such a big background situation and research of endowment insurance of social safeguard supervision has theoretical and practical significance. this paper based on the present situation and the research background, current endowment insurance supervision and the 51lunwen.com/kjbylw/implementation process in some existing problems and the insufficiency. cause endowment insurance to have very good effect. based on these problems and the related research on the domestic research, the research direction are found on domestic policy changes, the law reform commission institution halt, direction and the related prerequisite for reform of accounting standards, under the supervision of the system is studied almost empty stage. therefore, the background and the research trends in this paper, the choice of the direction of research.

keyworks：endowment insurance；accounting standard；accounting supervision

 

目錄

1 引言 3

1.1 研究背景 3

1.2 研究意義 3

2 養老保險及其監管模式的已有研究文獻 4

2.1 國內研究現狀 4

2.2 國外研究現狀 4

3會計準則與養老保險的監管 5

3.1養老保險基金會計監管的涵義、依據以及目標 5

3.2 養老保險基金的會計監管現狀 6

3.2.1各級養老保險基金賬務處理方法不統一 7

3.2.2 養老保險基金會計核算方法不完善 7

3.2.3養老保險基金個人賬戶的空賬運行 7

3.2.4養老保險基金被挪用、占用的現象屢屢發生，養老保險基金會計監管薄弱 8

3.3 養老保險基金會計監管存在的問題 8

4 構建養老保險基金會計監管體系的建議 8

4.1加強養老保險基金會計監管體系的構建 8

4.2完善并統一中央與地方的養老保險基金會計監管制度 9

4.3構建個人賬戶基金會計核算體系，確立個人賬戶基金會計主體地位 9

4.4健全養老保險基金會計報表的信息披露制度 10

4.5明確養老保險基金會計監管的責任主體 10

4.6強化養老保險基金內部會計監管的控制制度 10

5 結論 11

參考文獻 12

 

1 引言

1.1 研究背景

上世紀九十年代社會保障體制的變革的負重起，步決定了這是中國經濟社會發展中一條艱辛的改革之路。也是目前構建和諧社會的必然條件之一。其作為社會保障基金的一個重要組成部分，養老保險符合世界養老金制度改革的潮流，根據中國的國民經濟特色，并按市場經濟發展的要求，進行了一系列適合中國國情的獨特改革，在養老保險制度改革以及具體實施上取得了舉世矚目的成就[1]。

但是，由于我國的養老保險起步比較晚，根基比較弱。養老保險基金管理仍存在著眾多的問題，如統籌賬戶與個人賬戶的混賬管理、個人賬戶的責任主體缺位以及空賬運行、社保基金大案的頻頻發生等。使得養老保險的改革與落實舉步維艱。

養老保險基金的監管制度急需改革，但如何改？改革的方向如何？方法如何？均無定論。學術界也為此進行了大量的研究，與討論。但主要都是從立法、制度設計以及監管模式的選擇等角度來進行分析的，以會計準則作為研究問題的出發點的學者很少，成果也不多，還沒有形成比較統一的觀點[2]。本人認為，會計既然作為一種重要的監管手段，以會計作為研究視角，結合已經發生的養老保險基金大案，對養老保險基金的整個監管活動進行分析，可以從中發現會計監管在保證養老保險基金安全方面的缺失、問題以及不完善之處：比如社會統籌和個人賬戶混賬管理對基金安全的負面影響、個人賬戶基金沒有作為獨立的會計主體使基金權利主體缺位等[3]。對這些問題進行研究具有重要的現實意義和學術價值。

1.2 研究意義

養老保險事關億萬國民的切身利益，是維護公平正義、促進社會和諧和實現共享發展成果的基本制度安排。經過多年的改革，養老保險在制度設計以及具體實施上取得了舉世矚目的成就。但養老保險基金管理、監管方面仍存在著一系列的問題，如統籌賬戶與個人賬戶的混賬管理、個人賬戶的責任主體缺位、基金挪用案時有發生、貶值風險積聚，這些問題嚴重影響養老保險基金管理的安全性和規范性，制約著養老保險的改革和發展。也從實質上降低了養老保險的社

--> 會意義與社會價值。

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篇9

【關鍵詞】養老保險制度 改革 啟示

【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

養老保險制度是最重要的社會保障制度之一，也是社會保障制度進一步深化改革的重點。完善養老保險制度是保障老年生活、調節收入分配、維護公平正義的重大舉措，是社會和諧的重要標志。中國作為后發型國家，要建立一個完善的社會養老保險制度涉及諸多問題，比如：城鄉養老保險一體化、養老保險資金運營、養老保險法律制度建設等，而西方發達國家養老保險制度改革經驗和教訓可以給予我們有益借鑒。

當今世界各國存在的主要養老保險模式

當今世界，每個國家的基本國情各不相同，經濟和社會發展階段的多樣化，以及各自特有的歷史文化傳統和人口結構，使得世界各國養老保險制度的模式趨于多樣化。目前，世界各國主要的養老保險模式可以分為三種：

福利型。福利型養老保障模式源于英國，其理論依據源自以庇古為代表的福利經濟學。這種養老保險模式倡導“從搖籃到墳墓”的全民保障，凡是達到一定年齡的退休國民，都可以定期地從政府手中領取到養老金。其養老基金主要來源于國家稅收或財政收入，而有的國家甚至不需要公民繳納任何費用就可以領取養老金。養老金的水平會隨物價或工資指數的提高而調整，有一個正常的增長機制。

福利型養老模式的優點在于：一是體現了社會公平性，使所有居民均能享受到較好的福利；二是實行政府統一管理養老保險事務，實現了低成本管理和高資源利用率。

但是，這種面向全民的福利型養老模式也產生了嚴重的經濟和社會問題：一是政府財政負擔重；二是不利于激發和調動社會成員參與工作的積極性和主動性，抑制增加就業；三是企業承擔了過重的養老保險費，增加了人工成本，不利于企業的生產經營。

保險型。保險型養老保障模式是世界上許多國家選擇的模式。它強調社會保障是個人的事情，采用自保為主、國家資助為輔的模式。這種保障模式源于德國，1889年由俾斯麥政府創立，后來美國、日本等國在繼承德國的基礎上確立了“保費由雇主和雇員繳納，國家僅給低保和老年醫療保險提供相應財政補貼”的原則，追求一種“人人為大家，大家為人人”的社會目標，使受保人的生活得到保障。

保險型養老保障模式的優點在于：一是養老保險層次性多，保障性高；二是由國家立法作后盾，保證了養老保險的覆蓋面；三是基金籌資方式靈活多樣，既可采用現收現付制，也可采用完全積累制，還可采用部分積累制。但籌資的責任主體還是企業和個人，國家只承擔補貼或資助責任；四是在社會保障機構實行多層次管理。

其主要缺陷是：大部分社會保障資金來自雇員和雇主一起繳納的保險稅，導致稅率問題十分敏感；保障模式的多層次性使得管理難度較大，管理成本偏高。

強制儲蓄型。強制儲蓄型養老保險模式以強制儲蓄為核心，實際上是一種由政府強制推行的自我養老制度。因此，養老基金主要來源于雇主和雇員，國家不直接進行投資，只是給予稅收和利率等方面的政策性支持。該模式強調自我保障，減輕了政府負擔，增加了透明度，能很好地監督資金的使用，具有很強的社會激勵作用。

但是，強制儲蓄型養老保險模式模式也有其不足之處：它把國家應該承擔的資金責任全部或大部分轉嫁給個人，強調效率，忽視了公平，互助互濟和再分配作用較弱。此外，養老金賬戶的管理成本較高，資金貶值的風險也較大。

主要發達國家養老保險制度改革的趨勢

近年來隨著人口老齡化的加劇和金融危機的爆發，世界各國養老保險制度都不同程度地遇到困難和危機，在此背景下，發達國家養老保險制度改革和發展主要有以下幾個趨勢：

削減福利成本和標準。特別是歐債危機之后，高福利國家在進行養老保險制度改革時，改變了過分強調社會高福利的做法，將重心逐步轉移到制度本身的效率問題上。這種改革的目的是，既能有效地為參保人提供必要的養老保障，使國家承擔得起相應的開支，又能有效地激發人們工作的積極性，減輕對社會保障的依賴性。如：希臘債務危機爆發之后，在歐洲掀起了以提高退休年齡為主要內容的改革。歐債國家自2009年以來，政府養老金支出占公共財政支出和GDP的比重都未增加，個別國家甚至還出現了下降的趨勢。

加快養老保險基金管理體制及投資方式的改革。養老保險基金是一種長期的社會性基金，它不僅要完成積累，更要實現保值增值，還要應對通貨膨脹的挑戰以及支出的需要。而基金只有進行投資運營才可能實現保值增值，進入資本市場是世界各國公認的投資方式。從各國改革內容來看：養老保險基金的管理、投資運行更加借助市場力量。

首先，基金投資管理開始從政府轉向專業的投資機構。智利、美國等養老保險基金的投資管理都是由專業投資機構進行的，這種運作方式一方面可以避免政府管理過程中因管理和監管漏洞帶來的資金流失，另一方面投資者對投資機構的自主選擇權會使不同投資機構之間相互競爭，促使投資管理機構不斷開拓新的投資方式，運用多種金融工具，最大程度地實現基金的保值增值。其次，政府轉變在養老保險基金投資中的角色，政府由原來的基金投資管理和執行者轉變為監督者，既使養老保險基金能夠獲得更專業化的投資運作，又增加了基金投資的規范性和安全性。最后，基金投資更多元化。各國都根據公共養老保險基金和補充性養老保險基金功能和特點的差別，制定了不同的投資運營方式。

大力發展私人養老金。私人養老金是養老保險制度中重要的組成部分，也是公共養老金的重要補充。它的完善不僅有助于提高老年人的養老金給付水平，而且有助于減輕政府的財政壓力。反之，它的缺失有可能導致政府的財政危機。如：荷蘭的職業年金發展非常迅速，在歐債危機爆發前其覆蓋率就高達69.3%，2007年職業年金資產高達7398億歐元，是GDP的132%，①有效地減輕了公共養老金的財政負擔，因此，同樣是高福利國家，荷蘭沒有像希臘那樣陷入債務危機。

更加注重政府管理的效能。現代政府的職能、職責包括養老保險管理，許多國家都采取各種改革措施來淡化養老機構的行政色彩，吸引地方公共團體、民間團體、企業、志愿者組織等共同參與，營造良性的競爭環境，保證養老保險服務的效率和質量。如：日本中央和地方政府在社會養老服務體系中分工明確，養老服務在中央由厚生省老人保健福利部負責，在地方由福利事務所負責，民生委員則協助地方行政機構貫徹落實各項福利政策。此外，地方政府還設立了保健所，專門負責指導老人的營養和衛生保健，同時，還擴大了社區居民的自主管理權和民間力量的作用范圍。②

主要發達國家養老保險制度改革對我國的啟示

主要發達國家養老保險事業的寶貴經驗和近期的改革趨勢給我們帶來了很多啟示：中國養老保險事業的發展應該建立在科學地分析與借鑒各國養老保險事業發展的寶貴經驗和教訓基礎上，既要立足于當前的基本國情，又要充分考慮社會主義市場經濟的發展狀況。具體應從以下幾個方面著手：

堅持公平優先，兼顧效率的價值理念。對于養老保險制度還不太完善的中國來說，一方面要學習保險型國家的改革發展經驗，學習他們充分發揮市場作用和社會功能的合理做法，同時又要避免國家在養老保險制度中所起作用不夠突出的弊端。另一方面要吸取歐洲福利型國家的教訓，在養老保險制度中，這些國家一味地把公平福利放在首要位置，執行過程中無法體現效率，導致養老保險制度逐漸從“卷入財政”到“裹挾財政”，并最終演變成財政包袱，直至成為債務危機的誘發因素。作為社會主義國家的中國，更應該在養老保險制度建設中充分發揮政府的服務功能和社會的協調作用，樹立以公平為核心的養老保險制度價值理念，妥善處理好公平和效率的關系。

立法先行，完善養老保險法律制度。完美的制度需要由法律來保證落實。從西方現代養老保險制度的發展歷程來看，養老保險制度立法促成了現代養老保險制度的產生和形成，推動了現代養老保險制度的改革、發展與完善。當前，如美國、日本、智利、瑞典等國對養老保險事業的管理普遍依靠法律手段，通過相關法律、法規將養老保險事業發展中涉及到的相關內容固定下來。而我國的養老保險制度發展至今，唯一涉及養老保險制度的法律是2011年7月1日開始施行的《中華人民共和國社會保險法》，遠不能滿足社會養老保障的發展需求。因此，我國應盡快建立起一個完整的養老保險法律制度，使養老保險各項工作的開展有法可依，有章可循。

擺正政府與市場的關系。從西方發達國家養老保險制度改革的主要趨勢可以看出，要保證養老保險制度的持續發展與改革，政府、企業和個人均應適當承擔責任，適度引進市場機制，促進養老保險基金市場化，以改善養老保險效率相對較低的現狀。近年來，一些發達國家大力發展職業年金，充分發揮養老金市場的作用，有效地減少了政府的財政壓力，也為老年人提供了更高水平的晚年生活。而另一些國家，如希臘、意大利、葡萄牙、西班牙歐債四國，養老金制度卻嚴重失衡，第一支柱公共養老金負擔嚴重，第二支柱私營養老金起步較晚，發展緩慢，四國的私營養老金資產所占GDP比例微乎其微，希臘幾乎為0，其余三個國家也僅僅在4.9%～7.8%之間，遠低于OECD各國的加權平均值72.4%。③因此，當出現債務問題的時候，公共養老金出現缺口，而私營養老金卻又無法擔當獨立支柱的重任，極易導致債務危機。

反觀中國的第二支柱企業年金的發展，與希臘十分相似。根據中華人民共和國人力資源和社會保障部2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報數據，截止2012年，參加企業年金的職工人數為1847萬人，相較于全國勞動適齡人口，其參與率還不到2%，基金累計結存4821億元，④占GDP比重不到1%。企業年金規模較小，多支柱的養老保障框架還遠沒建立起來，因此不能擔負起分散長壽風險和分擔基本養老保險及其財政壓力的作用。所以，我國應吸取各國的經驗和教訓，大力發展企業年金，重視市場的作用，將其列為養老保險制度改革中的重要內容。與此同時，在正確處理政府和市場之間關系時，也要注意避免改革過分私有化、個人承擔完全責任，這將有失養老保險的公平性和互助互濟性的原則。

另外，西方發達國家還鼓勵民間組織積極參與養老保險，這不僅僅分散了政府的責任，減少了政府的行政開支，還有利于開發養老保險資源，滿足社會成員的多元化養老需求，同時也有助于促進社會的和諧與融洽，值得學習和借鑒。

養老保險水平要適度。養老保險制度是一把雙刃劍，一方面，它有利于社會的和諧和穩定，另一方面，如果養老保險水平超過了國家財政和企業承受的適度上限，就會制約經濟的健康發展。通常情況下，只有經濟向前發展了，養老保障的總體水平才會得到相應地提高。而歐洲很多高福利國家在經濟繁榮時為了緩和社會矛盾，過度提高福利水平，擴大保障范圍以及提高保險給付水平，等進入蕭條后國家財政開始不堪重負，最終導致債務危機。我們應吸取教訓，清醒地認識到養老保險水平的確定一定要以生產力發展水平為基礎，適應經濟發展的需求。因此，養老保險事業的發展必須根據我國的現有國情，遵循養老保險與經濟發展相適應的基本原則，防止經濟總量提高產生的錯覺，科學合理地確定養老保險的水平。

完善基金投資運營，確保基金保值增值。養老保險基金的保值增值事關養老保險制度改革的成敗，必須高度重視。與目前我國養老保險基金主要選擇銀行存款和國債投資方式相比，很多發達國家都選擇了進入資本市場。儲蓄向投資的轉化，不僅有利于提高養老保險基金的投資效益，也有助于加強其與資本市場的互動發展。我國應吸取美國、新加坡和智利的經驗，首先，確定市場化的資金運營機構，把養老基金運營職能從經辦機構中分離出來，由獨立的、市場化的基金運營機構，按照市場化、穩妥性原則對養老保險資金進行資本營運，使其保值增值。其次，隨著資本市場日益成熟，逐步放寬養老保險基金的投資限制，在基金規模日益擴大的基礎上，逐步調整投資結構，加大對安全性高、回報率高的種類進行投資，最大限度地保障基金的保值增值。最后，培育和完善資本市場，加快養老保險基金投資專業機構和人才的培養。

加強對養老保險的監督。養老保險制度作為社會的“穩定器”和經濟運行的“減震器”，它的發展影響著國家的經濟發展，因此，加強養老保險制度的監管，是保障民生不可缺少的一環。在智利，國家對養老基金的投資方向、投資范圍、投資產品的具體交易場所等內容都有明文規定，并嚴禁各養老基金管理公司之間進行關聯交易、保障參保者的投資選擇權，養老基金管理公司的經營管理活動也必須符合明確的信息披露標準。吸取這一經驗，一方面我國應加強對養老基金運行的監管，加強資金運營監督，使養老保險基金投資機構選擇權、基金保管權和投資營運權分屬不同機構，使之相互制約和監督。另一方面建立信息披露制度。國外養老保險制度一般都設置了相應的監督機制，加之法制的健全和公平原則的導向，運作機制和方式的透明化處理，使國民可以隨時了解自身的養老保險情況。一些發達國家還針對部分特殊群體，如公務員，設立了專門的信息和管理機構，制定了相關的信息政策，有效地保障了養老保險的透明度和公正性。這些都為我們提供了可資借鑒的經驗。

（作者單位：四川音樂學院；本文系四川省哲學社會科學“十

一五”規劃資助項目研究成果，項目編號：SC10B006）

【注釋】

①鄭秉文：“中國應如何深化改革養老保險制度”，《中國社會保障》，2012年第2期，第31頁。

②金太順：《日本養老保險制度借鑒研究》，東北師范大學2013年碩士學位論文，第14頁。

③胡繼曄，潘國振：“歐洲私人養老金危機對中國的啟示”，《中國經濟時報》，2013年8月7日刊，第6版。

篇10

【論文摘要】本文在介紹了國際上現有的兩種主要的養老保險基金管理模式的基礎上，以及統籌基金與個人帳戶基金在諸多方面的差異上，建議對社會統籌基金和個人帳戶基金分開管理，對前者實行政府集中型的管理模式，對后者實行私營競爭型的管理模式。

隨著世界范圍內人口老齡化的到來，各國的養老保險遭遇了前所未有的挑戰，尤其是社會保障基金管理模式，因此對其的變革要求呼聲越來越多。為了更好地發揮養老保險的作用以及適應世界化潮流，我國現行的統賬結合，“混帳”管理方式也要求變革。本文通過對國際上養老保險基金管理模式的分析，以期對我國養老保險基金模式做出理性選擇提供建議。

1.養老保險基金管理的主要模式及其主要代表國家

1.1公共管理模式

該模式是指由政府通過立法的形式對因年老退出勞動領域而失去收人來源的人給予經濟補償并且由政府直接參與管理的一種社會保險制度。從國際上看，公共管理模式又可細分為完全的政府集中管理模式與松散管理模式。

1.1.1完全的政府集中管理模式。該模式是指中央政府通過強制手段，將參保人的部分收人以費或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部門直接負責這部分資金的投資運營，從而實現對社保基金的投資管理。該模式的一個重要特點就是國家建立一個專門的機構來代表國家管理養老保險，其他任何機構都不能參與。新加坡是采取這種模式的典型國家，它將養老保險基金的投資運作全部交給中央公積金局來管理。

一是新加坡模式。20世紀50年代上半期。新加坡人民生活艱苦，老年人生活沒有保障，為了解決這些困難，新加坡政府選擇了完全由雇員和雇主承擔，政府無需負擔的中央公積金制度，即強制性儲蓄性社會保障制度。1955年7月，中央公積金制度通過立法而正式實施。新加坡政府的養老觀念是“政府不養老，企業不養老”，養老保險基金完全由雇員和雇主負擔，每個公積金會員都有一個個人帳戶，每月繳納的保險費存人個人帳戶。養老保險基金的投資管理均由中央公積金局直接控制。新加坡模式的優點是:統一管理基金有利于保障投資的安全性;富于群眾監督，有利于有效防止基金被挪用、占用等現象。弊端則表現為由于政府對基金實行集中管理，缺乏競爭機制，導致收益率過低。

二是日本模式。日本的養老保險主要由三部分組成:企業職工加人的養老保險;自營業者、農民、漁民、零散小企業職工加人的國民養老保險和公務員、公營企業等特殊行業職工加人的互助養老保險;雇員的無業配偶加人的國民基本養老保險。其中，前兩部分由厚生省社會保險廳管理，第三部分由各互助協會自行管理。三大養老保險體系的金融往來分別由厚生省保險特別會計、國家國民養老保險特別會計及各互助會計結算。厚生養老保險與國民養老保險通過厚生省主管的國家特別會計結算，將匯集的養老保險基金存放于大藏省資金運營部，成為財政融資的重要資金來源。日本的這種基本養老基金主要由政府部門管理運營，并納人國家財政投融資體系，其主要優點體現在:由于政府統一調配管理養老保險基金，可以使基金的安全性得到保證，同時也有助于防止基金的分散流失;由于基金的運營計劃是由國會決議，可以防止基金被挪用、占用;統一管理基金使得基金投資與國家的產業政策緊密聯系起來，從而可以促進資本市場的完善乃至經濟發展。但該模式也并非完美，其最重要的缺點就是由于政府的干預過多，政府會根據不同階段的經濟發展情況來調整養老保險基金的收益率，因此在此模式下難以獲得穩定的基金收益率。

1.1.2松散管理模式。該模式是指養老保險基金由政府和社會團體管理的模式，其重要特點就是由國家的專門機構負責養老保障的一般監督，由政府、雇主和雇員三方或雇主和雇員兩方組成一個委員會對養老保險基金實施具體監督，由公共的、少數私營的、公共私營合作的各類機構實施操作和服務，管理和監督分離，基金的收與支分離。如德國、法國、西班牙等一些歐盟國家采取的就是這種模式。

1.2私營管理模式

該模式是指將所有繳費交給政府認可的私營機構投資運營。這種模式一般用于職業年金或部分公共養老保險基金的管理。現在國際上將該模式分為以下兩種:

1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表國家就是智利，強制建立養老保險個人帳戶，交由政府認可的私營機構運營管理。

智利1980年開始實行新的完全積累基金制度，推行養老個人負責制和基金運作市場化，強制建立養老保險個人帳戶。智利的《養老保險法》規定養老金的管理由私人機構實施，為此建立了專門的新組織——養老基金管理公司AFP。 AFP是私營性質的股份制公司，股東可以是法人，也可以是個人，但不能是官方機構。目前，智利全國由21家這樣的公司，它們分別由企業、貿易協會、工會、銀行持股，大股東均為商業銀行。

智利有關法律規定，每個職工每月都必須交納本人完稅后月工資的10%，存人所建立的個人資本積累帳戶，但可以根據個人的喜好自由選擇一家AFP來管理和投資自己的個人資本帳戶，其成員資格不會因為調動工作、失業或者退休而終止，國家對最低投資收益和保障擔保，要求最低收益達到全部養老基金平均收益率的50 %。另外，AFP自身的資產與養老基金分開經營，養老基金在法律和財務上獨立于公司;養老基金的投資收益完全歸于養老基金，不納稅，但AFP的經營活動要納稅。在1981-1995年智利的AFP的年平均投資回報率達13.5 %，是國家管理制度下投資收益的5倍。

智利模式的優點有:由于有眾多的私人養老基金管理公司參與投資管理，各公司為了其自身的生存，會以提供較高收益率來吸引顧客;由于眾多私人基金管理公司的存在，有利于促進這些基金選擇良好的投資方向，各基金管理公司選擇不同的投資組合，有利于降低投資風險。缺點主要在于眾多私人基金管理公司為了拉攏客戶，相關運作成本提升，增加了個人為私人基金管理公司繳納的管理費用。

1.2.2部分私有化模式。采取該模式的代表國家之一就是哈薩克斯坦。哈薩克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式實施養老金的改革方案，從過去的現收現付制轉向個人積累性養老保險制度。國內成立了巧家養老基金AFP和7家養老基金資產管理公司AMC，統一由中央集中管理。養老基金負責管理其成員的個人帳戶，而資產管理公司則負責把積累的基金投資于各種證券，從而實現養老基金的保值增值。在巧家養老基金中有一家是國營養老基金，其余14家是私人養老基金。國家養老基金由哈薩克斯坦中央銀行直接托管，直接投資不需要經過資產管理公司投資運營。職工可以在巧家養老基金中選擇一家加人，如果職工為決定參與哪一家的養老基金，則被自動劃人國家養老基金。另外，職工在加人任何一家養老基金后，可以在國家養老基金和私人養老基金中自由轉換。哈薩克斯坦新養老金制度改革以來，養老金整體收益率還是比較令人滿意的。養老金改革實施的第一年其收益率高達32.93%，以后幾年的收益率也呈現逐步上升之勢。

該模式的主要優點體現在養老保險基金投資可以獲得較高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保證，如國家養老基金的成立;同智利模式一樣，該模式在優化基金投資方向，促進資本市場完善方面也起到了一定的作用。缺點則體現在各基金公司為吸引顧客加大宣傳營銷費用等而引起的管理成本增加。

1.3公共管理模式與私營管理模式的成本與收益比較

1.3.1成本比較。采取私營管理模式的國家由于諸多私人養老基金管理公司的存在，各公司為了吸引更多客戶，加大了宣傳和營銷費用，使營銷成本和管理費用增加，而且在這些國家，政府一般都會規定最低投資收益，并且對私人養老基金管理公司進行監管，這樣也加大了投資管理成本。而在公共管理模式下，政府通過集中籌資基金，在投資管理中形成規模經濟效應，從而降低了投資管理成本。參保者只須將養老基金交由政府管理，無須自己尋找基金管理公司，這樣也相對增加了參保者的收人。

1.3.2收益比較。一般來看，私營管理模式獲得的收益率要高于公共管理模式。實行私營管理模式的國家，成立多家私人養老基金管理公司，投保者可以根據各公司的業績來選擇投保，這樣就使各家公司為了吸引客戶而提高投資收益。正是私營管理中存在的競爭使該模式獲得了高收益。

2.各國養老保險基金管理模式的共同經驗

2.1為保證基金的安全性以及投資收益率，政府必須為自己正確定位

養老保險基金由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長期性基金，其保值增值也是各國必須面對的一個重要問題，這就要求政府在其應該發揮作用的領域來對基金進行管理。例如在智利模式中，政府雖然不直接參與基金的投資運作，卻扮演著規則制定者和監督著的作用。智利政府為了規范養老基金管理的公司的運作專門成立了養老基金管理總監署，該機構完全獨立于政府，直接監控和協調養老基金的管理經營。各養老基金管理公司必須每月向總監署和全社會公布最近36個月的盈利狀況。總監署根據各養老基金歷史記錄，制定出最低收益標準。如果在一段時間內不能達標，則取消該養老基金管理公司的經營權。這一措施不僅能有效對基金管理公司實施監控，而且有助于保護廣大投保者投保后的收益不受損害。

2.2養老保險基金必須遵循法制化管理的原則

為使養老保險基金能夠規范運營，切實保證投保人的利益不受損害且逐步提高其福利水平，對養老保險基金的法制化管理是勿庸置疑的。許多建立社會保障的國家相繼通過頒布相關法律確定了社會保障的法制地位。美國于1935年最先頒布了《社會保障法》，并設立社會保障署，由聯邦政府直接管理老年保險計劃。目前，《美國退休、遺屬、殘廢和老年健康保險》在美國社會保障制度中占有重要位置，其開支數額占美國社會保障體系總開支約80%。有了法律的約束，社會保障基金的安全性才會得到保障，基金的投資才會逐步規范，人民的收益、福利也才會依法得到保障。

2.3養老基金的投資運營富于群眾監督

沒有約束的權力是可怕的。社會保障基金也是如此，缺乏監督只會導致養老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公積金局由政府、雇主、雇員和專家組成，其對養老保險基金的投資運作等過程均受到了嚴格的監督，這樣才不致于使養老保險基金無法正常發揮其作用。

2.4養老保險基金實行以市場化管理為主

政府管理旨在保證基金的安全性，但要保證基金的保值增值還是需要交給市場來做的。市場化管理的主要目標就是優化養老金配置。實行養老基金市場化運作，通過養老保險基金機構投向資本市場獲得較高回報率，不僅保證了基金的保值增值，加快了養老基金的積累，提高了人們的福利，而且有利于促進資本市場的完善。

3.我國養老保險基金管理模式的選擇

我國目前采取的養老保險基金管理模式是社會統籌基金與個人帳戶基金相結合，實行混帳管理。隨著人口老齡化的提前到來，現行的養老基金管理模式急需變革。本文認為應將兩種不同性質的基金分開管理。

3.1將統籌基金和個人帳戶基金分開管理的原因

3.1.1兩種基金功能不同，有必要將其分開管理。統籌基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而個人帳戶基金則強調的是其保值增值，注重的是效率。作為我國養老保險制度的第一支柱的社會統籌基金是廣大職工養老的本錢，盡管對其的保值增值也是必要的，但必須以安全性為首要原則，硬性地將兩種基金混合管理，實際上就是以支定收和以收定支兩種不同的財務機制矛盾地混合在一起，如果產生了養老基金的缺口，則不能明顯地確定導致缺口地原因到底是由于統籌基金地缺口還是個人帳戶基金地缺口。

3.1.2兩種基金分開運作，有助于防止基金挪用等現象。我國實施養老保險制度以來，為廣大的老年人提供了較好的待遇，基本保證了他們的老年生活，但這卻是以不斷增長的養老基金缺口和挪用個人帳戶基金來填補統籌基金缺口來實現的。養老保險制度設立個人帳戶的初衷是為職工的未來養老進行預先積累和保值增值。但政府在實際運作過程中卻挪用個人帳戶基金，出現了所謂的“空帳問題”。將兩種基金分開管理，對個人帳戶基金實行透明化管理，則能有效地避免個人帳戶基金被挪用，充分發揮其對國民儲蓄和經濟發展的作用。

3.1.3兩種基金對投資收益的要求不同，需將其分開管理。相比社會保險統籌基金來說，個人帳戶基金更加注重投資及其收益。在實際的投資運作中，采取公共管理模式通常由政府部門運營機構對基金進行投資，而這些機構多是非贏利性的，而且又以政府財政為后盾，這樣就導致它缺乏基金良好盈利水平的內在動力和外在動力。再者，以基金安全性為首要原則，政府通常也會對社保基金的投資對象進行嚴格的限制。但這并不是說個人帳戶基金投資的安全性就不重要，在個人帳戶基金上，政府應加強對其的監管，采取不同于統籌基金的投資管理模式。

3.2兩種基金管理模式的選擇

綜上所述，本文建議對兩種基金分開管理。