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[關鍵詞]制度本質;制度功能;制度創新;哲學研究

制度問題是近幾年來理論界關注的一個熱點問題,人們從經濟學、政治學、倫理學、文化學等多學科、多角度對制度進行了全面而深入的探討和研究。隨著各學科制度研究成果的不斷積累,制度研究的進一步深化需要哲學的指導。哲學應當對各學科的研究材料加以概括和總結,在此基礎上,形成普遍有效性的一般理論,進而從宏觀上統攝各學科的制度研究。本文擬就近幾年來哲學理論界對制度問題研究中的一些主要觀點作一綜述。哲學理論界關于制度問題的研究主要是圍繞著如下幾個方面而展開的。

一、哲學研究制度的維度

哲學應從哪些方面入手研究制度?或者說,哲學研究制度的切入點是什么?這是哲學涉入制度領域之前首先要解決的一個問題。圍繞著這個問題,哲學理論界,大體上有兩種觀點。

有的學者認為,應從人學的角度研究制度,“制度的研究需要有一個人學的維度”〔1〕。制度是人制定的,而人又是制度的產物。由于制度與人的關系的這種內在關聯性,哲學對制度問題的研究離不開對人的問題的解答,因而制度研究應該有一個人學的維度。從現實上看,如果說現代化的主要方面是政治經濟制度的現代化,那么,人的現代化是一個不可或缺的前提條件和關鍵因素。作為對人進行專題性研究的人學,應該能夠對制度以及人與制度變革之間的復雜關系作出系統探討和深入研究。因此,我國現代化的現實要求人學考察制度問題。這種觀點,從研究層次、范圍和方法等三個層面具體論述了人學視野中的制度與各門實證科學研究的制度之間的區別,并且進一步提出制度研究人學維度的核心問題是“自由與秩序的關系問題”的新觀點〔2〕和所謂制度研究的“人學方法論原則”〔3〕即人的本質、人的自由和人的解放與發展的原則。

有的學者則主張應從發展的角度研究制度問題?！?〕把制度與發展聯系起來加以探討,進一步說明了制度與發展的關系,著重闡述了制度是如何影響發展的,它在發展中的地位、作用、發揮作用的機制以及它與發展相適應的方式等問題,并提出了很多具有開拓性和創新性的新觀點:〔5〕如,制度是“一切社會關系的總和”對象化的“他物”的觀點;人通過建構制度可以保障自由,通過揚棄制度可以發展自由的觀點;制度是發展由可能到現實的中介的觀點;經濟發展和道德進步具有內在相關性,制度建設就是將此二者統一起來的連接點等觀點。

二、關于制度的本質

什么是制度或制度的本質是什么?哲學視野中的制度應當如何界定?關于這個問題,哲學理論界普遍認為,制度首先是一個關系范疇。作為關系范疇,它是“調整交往活動主體之間以及社會關系的規則或規范”〔6〕。它標志著規則或規范對人的交往活動以及社會關系的功能和價值?？梢?這種觀點是從人的交往活動和社會關系兩個視角來考察制度的。從人的交往活動考察制度,是因為“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物”。馬克思指出,生產本身是以個人之間的交往為前提的。由于任何交往活動都是有目的進行的,為了保證交往目的實現,交往主體必須通過對交往手段、交往對象、時空條件等因素進行有效的組合,使交往活動按照一定的模式來進行。又由于人們在交往過程中雖然抱有各自的目的,但他們并不希望自己的活動雜亂而無序,總是愿意使自己的活動納入正常的秩序范圍內進行?；谶@種原因,制度建構就成為必然的了。

從社會關系考察制度,是因為人是一種社會存在物。人只有在與他人結成的復雜的社會關系中才能生存。社會關系的含義,用馬克思的話來講,就是指“許多個人的共同活動”。而許多個人的共同活動表現為人們之間的合作。合作又與制度是分不開的。制度從某種意義上是通過對中介化的物性關系的調整,去協調相互獨立的人與人之間關系的,把共同依賴于物的不同主體扭結起來,形成它們之間的合作關系。合作從某種意義上來講,是把彼此獨立的個體聚合起來的一種共同組織活動,而組織活動的實施,又是通過制定參與共同活動的人必須遵循的共同規則來實現的。離開這些共同的規則,就不會有組織行為。

那么,制度作為“社會交往的規則”〔7〕應當包括那些方面呢?關于這個問題,哲學理論界主要有兩種不同的觀點。

一種觀點認為,制度作為一系列內在相關的規則或規范構成的系統,既包括正式的、成文的、理性化形式,還包括風俗、習慣、道德、文化、價值觀念等非正式的、不成文的、非系統理性化的表現形式?！?〕這是關于制度的寬泛的理解,也是西方大多數學者的理解。

另一種觀點則認為,制度僅指正式規則?！?〕這是因為:(1)制度范疇作為一種理論抽象,外延過寬會使內涵模糊不清,不利于人們理解和把握,也影響概念自身的明晰性。(2)作為一種調控手段,制度建設的要旨恰恰在于打破分散的、各異的習慣和慣例,建立統一的社會行動體系。它要求服從社會認可的規則,而不是個人或團體自以為是的準則;它要求形式化、明確化,而不是約定俗成,心照不宣;它立足于抑制人的惡行,而不是立足于人的道德良心,盡管它的目的也是揚善。(3)非正式規則是正式規則的“素材”,可以把它們看作“準制度”,卻不可以把它們等同于制度,如同不可以把潛意識等同于意識,把心理等同于理論一樣。

三、關于制度的功能

多數學者認為,制度具有普適性、穩定性和強制性等特征,而這三個特征又是制度發揮功能的三個條件。設立制度,為的是調節行為,控制沖突,增強合作,規范社會關系等。具體來講,關于制度的功能,有概括為三點的,有概括為四點的,也有概括為五點的。有的學者認為,制度具有自由功能、倫理功能和秩序功能?！?0〕

(1)自由功能。本論文由整理提供制度為人們提供了其可以自由活動的空間,它不僅告訴人們不能、禁止和如何做什么,同時也告訴人們能、可以自由選擇地去做什么?，F代制度是通過限制去界定自由的:它可以通過限制某種自由去擴展他種自由;通過限制一些人的自由去擴展另一些人的自由,在制度規定的范圍內,限制與保障得到了統一。這是制度的自由功能。

(2)倫理功能。制度以其獨特的規范功能發揮對道德建設的重要作用。制度規范著人的行動之善,規范著人的道德之形成,規范著道德正氣之弘揚。這是制度的倫理功能。

(3)秩序功能。從社會哲學的角度看,制度最直接的功能是形成和塑造社會秩序。具體來說,制度的秩序功能主要表現為對社會的經濟秩序、政治秩序、文化秩序,這樣三個層次的調節功能。

有的學者則把制度的功能概括為:預期功能、激勵功能、寬容功能和妥協功能四種功能?！?1〕這種觀點尤其強調現代制度的自由秩序功能,〔12〕并且認為,“在人類對付自由秩序難題的過程”中“制度的作用帶有根本性和優先性”。〔13〕

還有的學者則把制度的功能更具體地概括為:約束功能、信息功能、激勵功能、形塑活動方式、整合社會力量五個方面。〔14〕

(1)約束功能。規則是限制,制定規則的目的也在于限制。規則的限制表現在,它規定人們能做什么,不能做什么;該怎樣做,不該怎樣做,從而劃定了一條行為的邊界。此功能實際上類似于上述的自由功能。制度約束人的行為有兩種方式,一種是通過意識形態說服人們自我監督,一種是借助外部權威強制執行。但制度約束的底蘊是強制,不是說服。

(2)信息功能。規定人們能做什么,不能做什么,該怎樣做,不該怎樣做,也就等于告訴了人們有關行動的信息。這些信息是以明文規定或顯著標示的形式傳輸出來的。因此規則不僅是限制,而且是信息,限制本身就是信息。

(3)激勵功能。制度的激勵功能,指稱其對社會成員某種行為的鼓勵和促進。它通過提倡什么或反對什么,鼓勵什么或壓抑什么的信息傳達出來,借助獎勵或懲罰的強制力量得以監督執行。制度的激勵,可以規定人們行為的方向,改變人們的偏好,影響人們的選擇。

(4)形塑活動方式。人的活動方式(生產方式、生活方式、思維方式)在社會化過程中產生或改變,社會化的主要渠道是制度化安排,制度“化”的過程即是人的社會化過程,亦即人的活動方式的形塑過程。

(5)整合社會力量。當人的活動在制度規范下被納入某種“軌道”按照一定的方式進行時,分散的力量匯集起來,形成社會整合力量,這便是所謂社會整合,亦即恩格斯所說的“社會合力”。

四、關于制度創新

什么是制度創新?為什么要進行制度創新?怎樣進行制度創新?哲學理論界圍繞著上述這些問題進行了廣泛的探討和研究。

1、什么是制度創新?

有的學者認為,與經濟學意義上的制度創新不同,社會哲學意義上的制度創新是一個社會關系范疇。它既包括經濟領域或企業部門的制度創新,也包括整個社會的各個具體領域和各團體的制度創新。它不僅涉及到經濟利益的調整,而且包含著人們的權利和價值、文化觀念的調整。制度創新與人的活動是分不開的,而人的活動要以思想觀念的更新為前提。從這個意義上我們可以把制度創新定義為:制度主體以新的觀念為指導,通過制定新的行為規范,調整主體間的權利平等關系,為實現新的價值目標和理想而自主地進行的創造性的活動。

制度創新作為制度安排上的實質性變革,與制度變遷和體制改革是有區別的。制度創新與制度變遷的區別就在于:在一定意義上,制度變遷是一個事實問題,而制度創新則是一個價值問題。也就是說,制度變遷只涉及制度本身的變化,至于這種變化是否具有合理性,不得而知;而制度創新則涉及制度變化合理與否即涉及到“評價”、“意義”等價值關系。因此,制度變遷本身還不能稱作制度創新,而制度變遷的合理性則屬于制度創新。至于制度創新與體制改革的主要區別就在于:體制改革主要著眼于現存制度的弊端和缺陷而進行的帶有表面特征的變革,而制度創新則著眼于創造新的制度形式;體制改革通常是由國家和政府自上而下發起的,是對社會的具體制度進行的變革,而制度創新通常直接由人類的大多數來完成的,必須是自下而上進行的,是指對各種具體制度的制度安排上所作的創新;體制改革重在“變”,而制度創新重在“新”?！?6〕

2、為什么要進行制度創新?

學者們一致認為:制度創新的原因和根據就在于制度本身即制度本身是有局限的。但對制度局限性的認識和具體表述有所不同。

有的學者把制度的局限性概括為三個方面:〔17〕

(1)單一性與多樣性的矛盾。社會發展是多種因素(器物、制度、文化等因素)共同作用的結果,制度只是這些因素中的一個。在這個眾多因素組成的系統中,制度所起的作用是有限的。制度從人的關系演化而來,它可以規定、確認、強化、調節和控制既有關系,卻不能決定關系的發生。因為,社會關系是交往實踐的產物;制度是建立在理性選擇基礎上的,對非理性的情感則無能為力,且常在它們面前變形。

(2)規定性和選擇性的矛盾。“制度失靈”的一個重要原因就是制度自身存在的規定性和選擇性的矛盾,制度規定的越細,人的主動性和活動空間越小,而留給個人充分的選擇空間,又為違規行為提供了機會。

(3)穩定性和變化性的矛盾。穩定性是制度的主要特征,是制度的諸多功能存在和發揮作用的條件。它的優越性就在于,減少了制度的執行成本,提高了制度的可信賴性,并由此而促進著人際交往的發展。它的局限是:過于穩定的制度潛在著僵化的危險。這就是制度的另一對矛盾,即穩定性與變化性的矛盾。單一性和多樣性的矛盾,規定性和選擇性的矛盾,穩定性和變化性的矛盾,既是制度局限性的原因,又是制度發展,變革的動因。

另一些學者認為,制度為創新提供了以下幾個方面的生成根據。〔18〕

(1)制度僵化。任何一個社會的發展,都離不開穩定的社會制度的創立和有效實施,制度的穩定性、確定性和有效性,一方面有利于社會和人的發展,另一方面又會形成一種慣性,使制度出現功能失調。制度的確定性準則與所要規范的人的行為相比較,在其變化的速度上滯后于行為變易的節奏,因此,再完善的制度也隨著時間的推移趨于保守并產生惰性。

(2)制度短缺。所謂制度短缺是指制度方面的社會實際供給不足的現象。它的形成既表現在制度供給數量的不足,也表現在制度供給主體的制度供給的意愿和能力的不足。正是這種制度供給上的不足,使本已存在的制度供給與需求之間的矛盾進一步加深。

(3)制度非均衡的存在。所謂制度非均衡,是指人們對既定的產權安排和產權結構的一種不滿足或不滿意狀態。一項制度的凈收益小于零,而且在種種可供選擇的制度中凈收益最小時,人們就會產生變革這一制度的動機和行動,從而出現制度失衡。

(4)制度倫理滯后性。有些學者認為,制度倫理是制度創新的主觀條件之一。當人們從制度倫理的意義上對某一制度作出“不好”的評價時,就會形成一定的輿論壓力,從而誘發制度的創新。因此,制度倫理的滯后性就成為制度創新的內生變量。

3、應當怎樣進行制度創新呢?

對怎樣進行制度創新的問題,有的學者提出了如下基本觀點。〔19〕

(1)人民論是制度創新的合法性根據。同人民利益的一致性,是制度創新成功的基本保證。一項制度沒有人民的支持是建立不起來的;一項建立起來的制度沒有人民的支持是不會得到遵守的;用強制力量建立和維持一種制度,沒有人民的支持是不可能長久的。而決定人民支持還是反對制度創新或制度維持的基本因素,是他們的利益。

(2)社會需要是制度創新的客觀根據。不能適應社會發展的需要乃制度創新的根源。因此,制度創新以適應發展需要為尺度。制度創新是一種選擇活動。人們所以放棄在其中生活了很長一段時間的制度,而補充、完善、選擇和建立新制度,按唯物史觀的觀點,是基于對生產力發展要求和經濟基礎狀況的認識,是適應或滿足社會變化進步需要的舉措。

(3)制度創新要從實際出發,就必須注重傳統文化。制度創新應該保持必要的張力。能否在破舊與立新、目標與現實、傳統與現代化以及民族性與時代性、繼承與變革之間保持必要的張力,是制度創新成功與否的關節點。

(4)人類只有不懈地通過制度創新,才能走向自由人的聯合體。

另一些學者則提出了制度創新要堅持的一些方法論原則:〔20〕即批判與建設相統一的原則;公平與效率相統一的原則;社會發展與人的發展相統一的原則等。還有一些學者認為:(1)制度創新就是經濟、政治、文化與倫理等各種規則的全面轉換。在各種制度關系中,經濟規則具有根本的決定意義,經濟制度的合理與否是其他所有制度能否合理化的基礎與動力;政治規則則具有整體強制性的社會推動或制約作用;而文化與倫理規則一方面它以經濟、政治規則為保障;另一方面,它又對經濟政治規則的實踐有重要的保證作用。

(2)制度創新應堅持兩個結合的原則:一是學習國外經驗與自身努力探索的結合。在注重學習國外先進規則、制度時,更要注重提升自我制度創新能力。自我創新是借鑒的基礎。因為國外先進制度能否得以借鑒,在根本上決定于我們是否有自我創新的能力。本論文由整理提供二是由上而下與由下而上的結合。對我國而言,制度創新既需要由上而下,由政府主動推動,更需要由下而上,切實依靠人民的力量來推動制度創新。因為人民群眾是社會關系實踐的真正主體,也是制度創新的基本主體。從群眾中來,到群眾中去是推動我國制度創新的根本方法?！?1〕

五、存在的問題及出路

近幾年來中國哲學界對制度問題的探討和研究雖然取得了一定的成果,但由于國內哲學界涉入制度領域比較晚,對制度問題的研究還停留在抽象的理論層面,對很多實際問題的探討還沒有進一步深入下去。因此,能夠把制度問題的哲學研究與中國的制度建設和體制改革的實際聯系起來進行深入探討和研究的論著或論文并不多見。

本人認為,制度問題的哲學研究可以圍繞著如下幾個方面進一步拓展:一是制度與人性的關系問題。制度建構與對人性的預設(假定)、理解有一定的關聯,或者說,制度建構有一個人性論前提。中國與西方不同的制度建構與演進,在很大程度上取決于兩者對人性的不同的理解和把握。那么,制度與人性之間究竟是什么關系?何種制度安排最符合人性?制度與人的命運和人的發展是什么關系?有沒有普遍人性?如果有普遍人性,那么有沒有普遍制度?二是制度文明問題。什么是制度文明?物質文明和精神文明與制度文明是什么關系?政治文明和制度文明又是什么關系?三是制度建設中存在的主要問題是什么?走向21世紀的世界和中國,在制度建設與變革方面,目前究竟面臨著什么樣的主要問題?改革與制度建設(制度的變革和創新)是什么關系?四是馬克思關于制度的基本理論觀點是什么?關于制度問題馬克思都有那些論述?馬克思關注的制度問題與西方社會學家對制度問題的研究有何本質區別?等等。關于這個問題國內哲學界尤其缺乏系統的研究和闡釋。超級秘書網

【參考文獻】

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(一)尊重個體差異

采用不同的方法引導和管理職業院校的學生來自于五湖四海，他們有不同的知識背景和教育環境，還有差異性強的成長方式和個性因素，特別是對于職業院校的學生們來說，這樣的差距更為突出。由于大多數職業院校的學生文化成績普遍較差，觀念較為多元，管理起來也比較難。對于這種情況，我們必須結合學生的現實，在探討人類情感和實踐的基礎上，采用非強制性方式，使其在學生內心產生潛移默化的影響，進而把構建意識轉變為學生自動去做的行為?！叭恕笔菍嵤┕芾碇贫鹊闹刂兄亍⒕劢怪c，得充分利用人力資源，做到“以生為本”。引導學生自主創新，現如今學生創新創業能力較強，那么學校應當積極鼓勵并通過創業計劃和企業比賽等平臺去引導他們，為他們指明方向，創造更多與企業進行交流的機會，使他們能夠真正地有實戰經驗和理論知識。學生人數眾多，有些學生比較內向，有些學生比較開朗，有些學生比較細心，也有些學生容易粗心大意，對于不同的學生，我們必須采用不同的方式進行引導和管理。

(二)聚焦于學生的細節

尊重學生內心，注重交流和傳遞愛心在制定學校的規章制度過程中，我們仍然要堅持以學生為根本。在職業院校的很多學生心目中，職業院校不如某些重點院校有發展前途，大部分學生心理會有芥蒂，很不自信，導致出現一些心理問題。針對這一情況，學校應該高度重視，要努力構造一個專業導師制度，塑造一個高層次、高知識、貼近實際的專業教師為主的導師隊伍，對學生跟蹤訓練、引導，理解學生的叛逆張揚，把握學生動態，細心觀察，幫助學生處理各種問題，真正做學生良師益友，做有益于學生身心發展和綜合能力培養的導師。對于學生出現的反叛心理，教師應該理性對待，要靜下心來勸導學生。在整個學生管理過程中，班干部是我們開展課堂工作的主要樞紐。

(三)平等民主的師生溝通

科學發展新型師生關系一直以來，在學生管理制度中，教師給的自比較少。要加強學生在教育過程中的主要地位，發揮其自我教育、科學管理作用。在學校、班級中，學生才是主角。但實際情況卻不是如此，很多院校的學生管理中，學生變成了木偶，成了教師控制的玩具。這樣一來，學生的自由空間和決定權就很少，這種情況對我們的教育管理工作是很不利的。因此，我們應當轉變教學工作思路，建立一種新型師生關系。總之，職業院校中學生管理直接關系到學校的發展，把人本理念全面貫徹到校園建設中來，加強人文素質教育，推進產業文化進入校園，提高學生管理工作的質量。

(四)構建全面的育人機制人文關懷

就體現在以人為本上，要想以人為本，就必須建立一個全方位的育人機制，這個育人機制應包括三個方面:全員、全過程、全方位。在全員育人中，職業院校需要充分利用一切資源，要大力開發校內資源，同時，還要利用校外資源，努力為學生提供一個良好的社會環境;在全過程育人中，要注重“過程”二字，關懷學生的學習、生活各個方面;而在全方位育人中，則要把握一個重要的目標，即培養復合型的高素質人才，注重培養學生的實操能力和工作能力，同時，還要加強德育教學，提高學生的思想道德素養。

二、結束語

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(一)缺乏國有資產理論準確認識

國有資產管理的對象是國有資產，國有資產管理體制應該緊緊圍繞這一對象，從國有資產的屬性、定義等方面做好對管理對象的認識。我國目前國有管理體制的一大弊端就是缺乏對國有資產的準確認識。提起國有資產，中國公民都不陌生，在我國以公有制為主，多種所有制共存的經濟體制下，國有企業承擔了經濟發展的重要角色。然而現在存在的重大誤區就是認為國有企業中的資產都是國有資產。從普遍的對國有資產的認識觀可以發現，目前我們對國有資產的認識較為膚淺與表面，大而籠統的把資產化為了一類即國有資產，鮮有人能夠細分國有資產。要做好國有資產的管理，首先必須加強對國有資產的認知，科學的、有效的對國有資產進行分類，便于做好國有資產管理工作的分工，提高工作效率。首先從我國資產參與市場經濟職能來劃分，主要有經營性國有資產和非經營性國有資產兩類。進一步細分，非經營性國有資產主要存在于我國的行政事業單位、軍工企業、研究所等。經營性國有資產的分類非常多，可以按照企業在市場競爭環境中的行業進行分類。對國有資產分類的意義在于突出了國有資產的效能，通過不同職能部門國有資產應該發揮的作用，有重點、有針對的做好管理工作，而不是像目前一樣進行較為寬泛的管理。

(二)未建立科學的國有資產法律制度

1.國有資產管理法律較為分散的存在于許多法律中

目前我國對國有資產管理的相關法律條文來源非常廣泛，有憲法、預算法、公司法和刑法等。以上不同的法律由于法律級別和層次不同，其中涉及到的有關國有資產管理的側重點存在著較大的差異。憲法作為最高法，站在了國有資產的所有權角度對國有資產的管理提出了要求；預算法實質是對未發生經濟事項的提前預測和指導，主要從國有資產的購置、租賃等角度來約束國有資產；公司法針對國有資產主要是從國有資產的保值和增值來確保國有資產的不流失；刑法主要是針對違規操作國有資產人員的有關處罰。可以發現，雖然我國大多數法律都提到了國有資產管理的一些方面，然而因法律適用性不同對國有資產的規定較為零碎和分散。

2.專門的國有資產管理法律充滿了爭議性

作為我國專門規范國有資產的法律，從該法律名字的更換就可發現雖然國有資產管理專門法律已經出臺，但是該法律對納入管理的國有資產范圍仍然存在著非常大的分歧。國有資產法認為應當把經營性國有資產和非經營性國有資產一起通納入到管理范圍內，然而該觀點又因為對國有資產基本認識的加強而被逐步否定，隨著單獨剔除非經營性國有資產的觀點又占據了上風，從立法的角度就可以看出國有資產管理法律本身就充滿著不確定性，其對國有資產管理的約束和指導能力得到了質疑。

二、國有資產管理問題的成因

(一)產權劃分不清影響經濟效益

國有資產同資產一樣，具有所有權、占有權、使用權等相關權利。我們平常最熟悉的是國有資產的占有權和使用權。占有權強調對國有資產擁有的狀態，由于國有資產通常規模較大且金額較多，因此較為便利的區分誰對國有資產行使了占有權。國有資產使用權更易于區分，誰正在使用或者通過固定資產租賃合同就可以辨別誰在使用固定資產。然而針對國有資產的所有權，往往是最難以區分的。我們不能簡單的說國有資產的所有權屬于國家，這個概念太大，不易于管理。從基本層面上看，國有資產所有權有中央與地方之分。在地方上，國有資產還有級次之分，到底是省國有資產還是市國有資產，到底是上海的國有資產還是浙江的國有資產。通過舉例可以發現，國有資產的所有權非常復雜，如果不能準確把握國有資產歸誰所有，就會引起中央與地方、地方與地方之間的利益沖突。除此之外，中央與地方權、責、利不匹配同樣是導致國有資產管理的大問題。雖然中央和地方都擁有對國有資產的所有權，但是中央的權限遠大于地方政府，有時基于整個國家經濟發展需要，中央會插手地方事宜，強制使用地方所有權的國有資產來完成某項任務。對于地方政府來說，該類情況有時并不能給地方政府帶來經濟利益，卻消耗了地方擁有的固定資產，使得地方政府缺乏對該類國有資產管理的積極性。

(二)產權劃分不清導致政企不分

目前國有企業的高層(尤其董事長和總經理)更多由政府指派擔當，由政府指定人選，缺少職業經紀管理人員的加入，國有企業管理層人員缺乏市場性。政府官員擔當管理層最大的弊端就是將企業行政化，政企不分是該類國企最大的問題。有政府資源的國企充分利用該背景，從資源的取得到產品的銷售，都脫離了市場經濟對資源的配置，使得部分民企無法與同行業的國企公平競爭，“國進民退”現象越發普遍。

(三)產權不分導致內部人控制嚴重

我國國有企業的委托關系較為復雜，政府、國資委、國企的多層次委托極易導致監督困難以及責任推脫。企業缺少良好的監督是企業經營的隱患，對于國企來說更是如此。國企本身因國有資產所有權的復雜性使得制度管理存在漏洞，而多層次委托在監督和追責上無疑又增加了難度和成本。國有企業如果不能有行之有效的監督和約束，內部掌權人必將利用信息不對稱的信息優勢控制企業獲得有利于自身的在職消費，甚至走上的不歸路。內部人控制已經成為了國有企業較為普遍的問題，亟待加以解決。

三、提高國有資產管理體制的相關建議

(一)明晰國有資產權利邊界

政府、國有企業以及其他類國有資產的擁有單位，在行使對國有資產管理時，首先必須明確國有資產的權力邊界。管理國有資產的單位和個人在屬性上往往偏“公”，對國有資產的管理存在著政資不分的特點。當今倡導政企分離，就是要將企業的自主經營權完全交由企業本身，讓企業在市場競爭環境中充分利用好國有資產。對國有資產的管理同樣如此，政府和公職人員應當減少對企業經營的插足，讓企業國有資產的占有人行使好對國有資產的管理。這既增加了國企在國有資產的管理能力，同樣也保障了國有資產的安全。加強企業權利，并不是意味著政府退出舞臺，相反，政府應當加強對企業國有資產管理效果的監督，對企業國有資產管理效果進行評定，組織國有資產管理交流會，做好監督和指引的工作。

(二)釋放國有企業活力

我國應當完善國有資產在管理方面的設計，以法律等形式規定政府和國有資產的占有者在國有資產使用上的權力，避免兩者在實際情況下可能產生的權力沖突和權力交叉。政府應當在最大可能的限度之內給予企業充分的自主經營權。企業在經營管理上擁有更多獨立性的同時應當加強制度完善，做好國有資產的管理工作。國有企業應當加強投資力度，在市場機會出現時果斷投資，建立多層次、有深度的產權組織結構關系，充分利用市場展示國有企業強大的生命力。

(三)加強企業外部監督

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黨的十以來，全總和各級黨政機關根據中央有關規定，相繼出臺了厲行節約，反對浪費的一系列規定，對國內差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、會議、培訓等，根據工作特點，綜合考慮各地經濟發展水平、有關貨物和服務的市場價格水平，制定了不同地區的公務活動經費開支范圍和開支標準。各級工會組織應嚴格按照中央和全總有關文件精神，會同紀檢部門共同研究制定具體執行細則，并通過財務會計制度予以規范。在制度宣傳和實施方面，有些地區工會把修訂好的差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、會議、培訓等公務活動經費開支范圍、標準及報銷程序等印成小冊子，發放到每個工作人員手中，嚴格按此執行。在財務報銷過程中，還根據不同事項，要求報銷人提供由紀檢人員參與的主席辦公會議紀要等有關文件說明，讓每一項支出更規范，手續更完備。這些做法值得提倡和借鑒。

二、細化預算管理，加強內部控制

工會經費預算是經一定程序核定的工會經費年度收支計劃，是工會財務管理的重要內容之一。根據中央“八項規定”要求，各級工會預算編制要實行科學化、精細化管理，壓縮行政支出，特別是“三公經費”支出。

1.推行部門預算，提高經費使用的透明度。

各部門應根據下一年度工作安排，對每一項經費支出列出詳盡的預算說明，并明確地分配到具體項目上。在工會經費預算安排上，要面向基層，重點向服務職工群眾、維護權益、推動發展等方面傾斜，對職工群眾最關心、最直接、最現實的一些突出問題，要加大工會經費投入予以解決。要優化支出結構，保證工會重點工作的資金需求，分管領導要對每一項預算的合理性、準確性把關確認，最后形成詳細的預算支出明細，并在今后工作中按照“支出明細”嚴把支出關。

2.做好規范、科學的預算編報，提高預算的管理水平，強化預算約束。

工會各部門在經費支出報銷時，應提供年初該項業務的預算支出明細，在預算范圍內報銷。要建立預算執行進度檢查制度，根據各部門年初工作安排，及時督促各項業務經費報銷，嚴禁年底集中報銷。對年初無預算或超預算的費用一律不報，因上級機關、政府臨時工作安排發生的費用，要有紀委巡視組參與的主席辦公會研究同意，并附上級機關、政府的相關通知或文件才能報銷。要加強各部門預算管理，使各部門在具體工作中有目標可尋，有制度可依，減少資金支出的隨意性，形成有效的內部控制。

三、探索工會經費預算績效管理制度

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一、現代企業制度下成本管理模式的設想

長期以來，我國企業實行的是一種以計劃價格為基礎，以事后核算為重點，以完全成本法為內容的算帳報帳型的成本管理模式。這種模式可以說是過去高度集中的計劃經濟體制的產物，社會主義市場經濟體制不相適應。主要表現在：一是盈虧同企業無關，企業成本意識淡薄，損失浪費驚人，甚至不少企業虛盈實虧；二是成本管理方法和手段落后，沒有真正形成科學的成本管理體系，缺乏適應社會主義市場經濟體制需要的管理方法和現代化的管理手段；三是成本管理的現狀不利于企業轉換經營機制，不利于企業成為市場競爭的主體，也不利于企業成本的宏觀調控。這就要求對現行成本管理的方式、方法和手段進行改革，并建立新的成本管理模式。

建立新的成本管理模式，首先，要弄清楚社會主義市場經濟體制和現代企業制度的特征和具體要求。只有對此有了深刻了解，才能很好地把握市場經濟規律，自覺擺脫舊的觀念，適應新的形勢。其次，要學習西方國家應用市場經濟規律，建立現代企業制度的成功經驗，借鑒其關于社會化大生產的現代成本管理方法和經驗，為我所用。第三，要保持鮮明的中國特色，要認清社會主義市場經濟和資本主義市場經濟的異同，要從我國國情出發，創造具有中國特色的成本管理模式。

筆者認為，新的成本管理模式可以概括為：在微觀管理上，要建立以企業為主體，以市場價格為基礎，以制造成本法為內容，以低成本、高效益為目標，以全面成本管理為核心的現代成本管理體系；在宏觀管理上，要建立以財務成本法規為引導，以合理利用和配置資源為目標，行政、法律和經濟手段并用的宏觀間接調控管理體系。

二、成本微觀管理要建立現代成本管理體系

成本微觀管理即企業成本管理。在我國，國有企業是國民經濟的基層單位，是國家經濟建設資金的主要來源。國有企業管理水平的高低，對于增強我國經濟實力，促進四化建設，具有重要意義。在社會主義市場經濟體制下，企業要生存和發展，就要求產品有競爭力，技術有開發力，資產有增值力，在市場上有應變力，特別要從根本上改變我國企業素質低、產品質量差和成本高的現狀，要具有現代化的技術和管理水平。企業管理現代化，就要求企業各項專業管理現代化。主要表現為以下五個方面：

1、成本管理思想革新化。傳統的算帳報帳型成本管理模式只計算財務成本，不計算管理成本；只重視事后算帳，不重視事前預測和決策；只采用手工操作，不考慮先進的管理手段；只依靠企業財務部門，不注意發揮廣大員工的積極性，因而難以適應社會主義市場經濟發展的要求。這就需要在成本管理觀念上革新，要樹立競爭觀念、效益觀念、經營觀念、法制觀念和開拓觀念等新的觀念。

2、成本管理組織合理化。這是管理現代化的保證。沒有組織上的保證，企業就很難把現有的人力、物力和財力組織好，就不可能發揮最大的總體效益。成本管理組織化就是要求實行統一領導、分級管理的原則，要建立成本管理責任制度，保證目標成本的順利實現。同時，還要按照成本管理的職能，建立科學的成本指標體系、成本核算體系、成本決策體系、成本控制體系和成本考核體系。

3、成本管理方法科學化。要總結我國成本管理的好經驗，引進國外現代化成本管理方法，相互融合，發展提高。主要有目標成本管理、責任成本管理、廠內經濟核算、本量利分析、價值工程、成本——效益分析、成本預測、成本決策、成本控制、班組成本管理、作業成本管理等多種方法。

4、成本管理手段電子化。在成本管理中，應用電子計算機，不但可替代一些繁重的事務性勞動，而且可以加速信息處理，便于建立成本管理信息系統，使管理人員及時作出正確決策。同時，還應推廣應用先進的檢測手段和顯示監控裝置，加強對物質消耗和流向的控制，為成本控制和計算創造條件。

5、成本管理人才專業化。要培養一支能夠適應成本管理現代化需要的專業干部隊伍。只有這樣，才能推動成本管理工作不斷前進，保證成本現代化早日實現。

總之，管理思想是靈魂，管理人才是關鍵，管理組織是保證，管理方法和管理手段是條件。這五個方面的內容應該配套，并同步進行，才能共同推動成本管理向著現代化方向邁進。

三、成本宏觀管理要建立間接調控體系

成本宏觀管理即成本的國民經濟管理。在社會主義市場經濟體制上，對于成本管理仍然需要從宏觀上加強調控。

1、要建立成本法規體系，促進成本管理工作規范化。為了適應社會主義市場經濟的發展，1992年，財政部了《企業財務通則》、《企業會計準則》和行業財務制度與會計制度，對原來的成本核算和管理方法進行了部分改革。近年來，又頒布了一些具體會計準則，其中不少涉及成本管理的內容?，F在應該盡快把成本法規體系建立和完善起來，使今后成本管理有法可依，力求做到制度化和規范化。

2、要通過社會審計，糾正成本計算不實和弄虛作假行為。當前成本管理上存在不少問題，成本計算不實，財經法紀松馳，亂攤亂擠成本現象普遍存在，有的甚至弄虛作假，偷稅漏稅，這就給成本管理增加了很多障礙。為了解決這個問題，國家要逐步建立財稅監督、國家審計監督和社會審監督三者并立的經濟監督體系。注冊會計師審計要重點對成本法規制度的執行情況進行檢查，糾正企業中成本計算不實和亂攤、亂擠成本等違法亂紀現象。

3、要有合理的經濟布局，促使資源配置更加有效。我國各地自然資源條件不同，經濟發展又不平衡，這就要求生產要合理布局，充分地利用自然資源和勞動力資源，減少不合理的運輸費用，努力節約社會勞動。同時，還要考慮各地區工業生產專業化和各產業綜合發展的正確結合。

4、要調整產業結構，促使生產專業化和協作化。我國產業結構尚不夠合理，主要是農業基礎比較薄弱，基礎工業和基礎設施發展滯后，加工工業規模偏大技術水平和專業化程度低，一般加工工業生產能力過剩。有些行業盲目發展，產大于需；有些行業產量低，不能發揮規模效益。這就要求宏觀上加速產業結構調整，要以市場為導向，使社會生產適應國內外市場需求的變化。要重視生產專業化和協作化，以促使生產力的迅速發展和降低產品成本。

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1.加強護理人員的技能培訓：醫院要按時對護理人員的專業技能進行培訓，提高護理人員的知識水平，并要組織相關負責人或部門對培訓內容進行按期考核。并制定合理的考核評價制度，督促護理人員進一步提升自身的專業技能。

2.完善管理制度：針對骨科護理工作中存在的各種突出問題，制定了相關的制度規定，如《護患溝通規定》、《護理人員職責》、《骨科護理安全措施》、《骨科患者病歷書寫規范》等。在骨科科室內部建立護理質量安全管理體系，各負其責。對護理質量的監控重點應均勻分布在各項操作中，如輸液輸血、手術前的準備以及急救措施等。要不定期對檢查指標進行抽檢，并開展質量評比，每月進行一次全面的大檢查，對檢查中發現的極個別問題與護理人員進行溝通，針對普遍存在的問題在每月舉行的質量分析講評中及時指出并加以改正。如在檢查中發現違紀違規的行為，根據情節輕重對當事人進行處罰，以告誡其他護理工作人員需要對護理安全引起重視。

3.加強法律意識：醫院要對護理人員進行基礎的法律知識培訓，要提高護理人員對醫療事故的處理能力，并要了解與其相關的法律措施，提升護理人員的法律意識以及自我保護意識，讓護理人員都能運用法律法規對自身行為進行約束以及自我保護。

4.強化護理人員責任性：很多護理人員在工作的過程中責任心低下，導致患者出現不滿情緒。因此要加強護理人員的職業道德教育，對其進行相關的道德培訓，并要將事故責任落實到個人，強化其責任心，使其從思想上意識到責任心的重要性。

5.對患者進行心理護理：很多患者在入院后由于不同情況導致其出現不同的心理問題，對治療產生較大的影響。護理人員在工作的過程中不僅要關注于患者的疾病護理還要對患者的心理情緒進行護理，對于出現問題的患者要及時進行溝通，找到問題的根源后再對其進行相應的疏導以及安慰工作。對于對治療出現抗拒心理的患者要及時進行安撫，多為患者講解治療成功案例，減少患者的抗拒心理。護理人員在溝通的過程中要保持和藹、耐心的態度，讓患者感到安慰，進而以一個健康平和的態度度過治療康復階段。

6.加強溝通強化護理：護理人員在工作的過程中要與患者進行有效的溝通，了解患者的需求。骨科患者通常術后并發癥較多，因此護理人員必須要對患者的情況進行密切監視，防止患者在術后出現各種不良反應以及并發癥。此外還要對患者進行一定的健康教育，包括飲食健康、行為健康等，防止患者在不自覺中出現影響病情恢復的行為。

7.優化人力資源調配：很多事故的發生往往是由于護理人員交接班時病情交代不清楚而發生，護士長要安排好科室護理人員的排班工作，并要對交接班工作進行嚴密監控。此外還要對人力資源進行合理的調配，根據個人所長安排其從事適合的工作，減少科室內糾紛的發生，達到人力利用最大化。

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[關鍵詞]政策性農業保險；制度安排；市場失靈；政府失靈

一、我國農業保險中存在“雙失靈”

(一)我國農業保險的困境分析

農業保險是處理農業非系統性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一。作為世貿組織允許各國支持農業的一項“綠箱”政策，農業保險日益受到各國政府的重視。然而在我國，農業保險卻陷入了困境，出現了加速下降的趨勢。我國農業所面臨的困境主要有：農業保險保費收入不斷減少；農業保險費率居高不下；農業保險的經營長期虧損；農民不愿投保，農業保險展業困難。

(二)“雙失靈”是造成農業保險困境的根本原因

我國農業保險困境的根本因素是制度問題，在我國農業保險中存在著嚴重的“雙失靈”現象。

1.市場失靈。自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規范的商業保險公司以后，我國農業保險經營的性質也發生了根本性變化。但商業性農業保險模式并不適應農業保險的特點。一是商業保險的高收費與農民的低收入存在矛盾，農民沒有交費能力；二是農業保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業性保險公司對農業保險的規避也就不難理解。因此，農業保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，即農業保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現象。正因為此，對農業保險采取商業性經營模式會導致市場失靈。

2.政府失靈。農業保險的準公共產品特征及其商業化經營的實踐共同佐證了一點，即我國農業保險的發展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態，也在很大程度上造成了農業保險的舉步維艱。

因此，要使農業保險走出困境，關鍵和首要的問題是制度設計。農業保險制度設計應以政府為主體，突出農業保險業務的政策性，改變商業保險公司經營農業保險的現狀，通過建立與市場機制有效結合的政策性農業保險制度，將政策與市場機制相結合，為農業保險的發展創造一個有利的環境。

二、國外政策性農業保險發展的模式

各國發展農業保險的模式大體可分為政府主導型的政策性農業保險發展模式和市場主導型的商業性農業保險發展模式，分別以美國和毛里求斯為例進行說明。

(一)美國政策性農業保險發展模式

美國自20世紀30年代開辦農業保險，采用的是政府主辦、商業保險公司經營的發展模式。美國政府依據《聯邦農作物保險法》，通過提供巨災保險(屬基本保障水平)、擴大保障保險(屬較高保障水平)、集體保險和非保險作物保障計劃四大險種，取代政府救濟計劃將農業生產者納入農作物保險計劃。并規定不參加政府保險計劃的農戶，不能得到政府其它計劃的幫助。在運作模式上，目前農業保險的管理機構是聯邦農作物保險公司，與風險管理局屬于兩塊牌子、一套人馬，主要負責全國性險種條款制訂、費率擬定、業務指導和檢查，開發維護軟件、預測農產品價格等，為商業保險公司提供經營管理費補貼和再保險。政府還承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。1995年起，美國政府為了鼓勵部分商業性保險公司開展農業保險業務，為開辦農業保險的19家公司提供其相當于農業保險保費的31%的補貼，并提供農作物保險免稅、比例再保險和超額損失再保險等政策扶持。2000年美國農業保險補貼平均占到純保費的53%，保費補貼額平均達6.6美元／英畝，農作物巨災風險推行強制性保險制度并補貼全部保費，其他皆為自愿選擇。投保農民當年農作物收成因災害減產25%以上時，可取得聯邦農作物保險公司的最高賠償金額。1981—1988年間，美國政府對農作物保險的開支達42億美元，賠付金額與投保金額的比例高達14：1。1989-1999年10年間，聯邦政府對農作物保險的財政補貼總額累計達到108億美元，僅1999年一年就達到22.4億美元。2004年美國各家經營農險業務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。此外，政府還給予免稅和法律支持。雖然政府對商業保險公司的補貼昂貴，但是政府仍認為這是比救災計劃和政府直接經營更經濟的做法。

(二)毛里求斯農業保險發展模式

毛里求斯的糖業保險基金在國際上被公認為是一項成功的農業保險模式，該模式具有四個鮮明特點：第一，效率高。由于該基金只承保一種作物，業務簡單、單證費用低，加之計算機管理程度高、工作人員少，因而效率很高，其費用率僅占保費收入的7%(多數國家這一比例為15%—20%)。第二，費率擬定科學化。為防止風險不均質而導致逆選擇，該基金設計了多達100個檔次的費率體系，費率體系的高度差異化能激勵生產者努力耕作，以改善自己的費率檔次，從而達到少支付保費又能獲得較大保障的目的。第三，投資收益高?；鸬耐顿Y收入約為業務費用的150%，投資收入的50%用于基金積累，能夠相應減少農民的保費負擔，增強基金抗巨災的能力。第四，商業化運作。雖然政府在基金建立初期承擔支付工作人員工資的職責，而且政府要求強制投保，但到目前，該基金從原保險到再保險完全采用商業方式來運作。

雖然世界各國的農業保險經營模式都不盡相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保護、政府行政指導、財政資金支持、減免稅費業務發展與農業信貸銜接等措施。

特別值得一提的是，大多農業發達和不發達國家都有專門的法律制度就政府對農業保險的優惠政策以及具體補貼比例進行規定。如美國和日本分別于1938年頒布了《農作物保險法》，美國于1994年又制訂了《克林頓農作物保險改革法》。2000年6月美國國會通過了《農業風險保護法》，計劃在以后5年內提供總計82億美元財政支出，補貼農業保險。2002年美國又通過了新的農業法，進一步加強了對農業的補貼力度，決定在未來10年內給農業撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80%，在價格支持和收入政策、農產品儲備計劃、出口支持、農業基礎設施建設和信息服務、國內農業安全、教育研究和農業保險等方面推出了一系列新的舉措。正是由于有了這些政府補貼政策和相關的法律制度支持，各國的保險經營機構的農業保險業務才得以蓬勃發展。

三、適合我國政策性農業保險的制度設計

然而長期以來，我國由于經濟發展戰略等多方面原因，對農業保險的補貼和扶持非常少，我國的農險法律建設滯后、核算辦法、稅費扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉。《保險法》第155條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。但至今配套的法律、法規尚未出臺。在我國，農業保險只免交營業稅，其他方面同商業性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業性保險機構獨立經營農業保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。

(一)構建支持政策性農業保險的法律體系

從對美國和毛里求斯的政策性農業保險發展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法規，確保農業保險的順利進行。我國雖然已于1995年頒布了《保險法》，但這只是一部規范商業保險的主要法律，并不適用于農業保險，對農業保險也并未有具體的規定。因此應盡早出臺專門的《農業保險法》?！掇r業保險法》應明確規定政策性保險的政策性和非商業性特征、農業保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規范農業保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；《農業保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農民的參與方式進行規范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業保險的支持。

(二)構建政策性農業保險的組織制度

1.設立專門政策性農業保險公司。由于我國農民收入低和保險意識差，因此由政府成立專業農業政策性保險公司引導農業保險發展是比較切合我國實際的。政府支付一切經營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農業保險公司外，還應鼓勵商業性保險公司、合作社經營農業保險業務，突破單一格局，向多元化發展。對商業性保險公司經營的農業保險業務提供優惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩和商業性保險公司經營目標與農業保險效益低的矛盾。

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關鍵詞：金融穩定；存款保險制度；逆向選擇；道德風險

金融是經濟的核心,而金融穩定則關系到政治、經濟和社會的穩定。金融穩定是指金融體系處于能夠有效發揮其關鍵功能的狀態。20世紀90年代以來,墨西哥、泰國、印度尼西亞、韓國、俄羅斯、巴西和阿根廷等國家相繼出現金融動蕩,造成巨大經濟損失,有的甚至引發政治和社會危機。各國政府和國際金融組織日益重視金融風險的評估和金融體系的穩健性建設,著力構建能夠抵御金融風險威脅、維護金融穩定的金融“安全網”,提高防范金融風險、抵御金融危機的能力。

一、實行存款保險制度的必要性

存款保險制度是指一個國家和地區為了保護存款人的合法利益,維護金融體系的安全與穩定而設立專門的存款保險機構,作為投保機構,各存款性金融機構向保險機構強制或自愿按照存款的一定比率繳納保險費,當投保機構面臨危機或破產時,保險機構向其提供流動性資助或代替破產機構在規定的限度內對存款者支付存款的制度。

在我國,長期以來并不存在明確的存款保險制度,但從近年來發生的金融機構破產案中可以看出,我國的存款金融機構與政府之間實際上存在著一種隱性的存款保護。隱性存款保險在保護存款者利益以及維護金融體系穩定性方面發揮了積極的作用,然而付出的代價也是沉重的,隨著中國市場經濟的發展,隱性存款保險的弊端日益顯露出來。

首先,不利于公平競爭。與四大國有商業銀行相比,我國的股份制商業銀行雖然服務好、不良資產率低、效率高,但由于我國四大國有商業銀行有國家信用作保障,存款者不用擔心銀行倒閉會給自己帶來損失,這就加大了股份制銀行的籌資成本,由此造成了大銀行與中小銀行不公平競爭的局面,抑制了新興中小金融機構的發展,不利于提高中國銀行體系的活力。

其次,不能合理處置問題銀行,加大了處理的成本。由于隱性的存款保險沒有明顯的規定制度,缺乏市場化的機制,因而在處理中機制不夠靈活。一般是在發生危機后,人民銀行、地方政府等機構才實地商量解決的對策,而且因缺乏相應的法律法規作支持、各種專業人員的配合等原因,大大延遲了處理有問題銀行的時機。

第三,與世界經濟一體化和金融全球化的趨勢相悖。當前我國所采用的以國家信用為保證,對個人儲蓄存款實行全額保險的隱性存款保險制度一是額外加大了國家財政的負擔,二是不利于形成正常的市場退出機制。隨著入世保護期的結束,外資銀行的紛紛涌入,中國未來的金融體系將呈現多元化的局面。如果仍采用隱性存款保險制度,就會使民營銀行不能健康發展,而且會出現外資銀行“搭便車”的現象等。

因此,隨著我國經濟的持續發展和對銀行體系改革的深入,以國家信用擔保的隱性存款保險制度已漸漸不能適應當前形勢的需要,建立對經濟主體的合理激勵機制,推行公開公平、設計合理的存款保險制度對于維護金融體系穩定以及推進金融改革有著積極的作用。所以,存款保險制度的推出迫在眉睫,也恰逢其時。

二、在我國建立存款保險制度的措施建議

雖然建立存款保險制度的現行條件還不完全具備,但我國建立存款保險制度的步伐卻并未減慢。我國國有商業銀行已經在積極進行改革和調整,已初步完成引進外國戰略投資者,并穩步實施上市計劃,大批中小銀行也面臨著新的發展機遇,它們迫切需要存款保險的服務來提高信譽,尋求更深層次的發展,而以國家信用為擔保的隱性存款保險已經不適合當前金融發展和金融穩定的需要。因此,成立國家存款保險機構,在事前采取防范風險的管理措施,事后引入風險責任判斷標準,引導商業銀行向著健康的方向開展業務積極創造條件,在當前顯得尤為必要。

1.深化銀行改革,完善監管機制。存款保險機構主要是為了保護存款人,而不是為了保護銀行不破產,為了代表存款人更好地運用專業化手段來監督銀行的風險狀況。因而,不能片面強調存款保險機構的風險承受能力,也不能高估其風險承擔能力。我國目前的金融監管水平還不能完全適應金融業快速發展的要求,無論是監管手段還是能力,都無法滿足有效監管金融機構經營風險的需要。因此,應盡快建立金融機構監督管理協調機制,對銀行業實行全方位監管。央行要發揮維護金融穩定的主導作用,對商業銀行開展“窗口指導”,引導信貸投向,減少道德風險。建立新的監管方法和程序,提高監管質量以及完善監管體系,加強金融監管部門的監管,積極發揮社會監督的作用,保障金融業的穩健運行。央行還可以通過完善征信管理,向銀行和銀行監管及存款保險部門提供風險預警;銀行監管及存款保險部門根據央行預警限制信貸資金向高風險行業集中。在處置金融機構風險上,存款保險機構在保持相當的獨立性的同時,加強與央行和銀監會的協調。存款保險機構與央行、銀監會以及其他政府部門的協調機制是否有效,將從很大程度上影響對問題銀行的處置速度和成本。

2.為存款保險制度建設和機構設立提供政策與法律支持。我國政府應制定和出臺“存款保險法”,使存款保險規范化和制度化。用法律來保證存款保險制度的貫徹實施,保障存款保險機構的獨立性和存款保險業務的安全動作。中央政府應對存款保險制度提供政策支持,以提高存款保險制度的公信度。

3.實施強制投保政策。一是防止出現逆向選擇問題,即只有風險較大的銀行才去參保。產生逆向選擇的原因之一就是實行自愿投保。如果規定所有的商業銀行都必須加入存款保險體系,逆向選擇的問題就可以迎刃而解。二是有利于相互監督,當所有銀行都出保費,那么經營好的銀行就有激勵去監督經營不好的銀行。三是可防止自愿投保方式下銀行內部存款的大規模轉移。四是有助于保險基金規模的擴大。

4.實行差別保費制度。隨著銀行業務的不斷創新以及種類的多樣化,統一的保險費率已經不能準確地反映銀行資產的風險變化,因此,實行對不同風險的商業銀行征收不同保費的差別費率已成為共識。美國FDIC基于CAMEL評級研究的“與風險相聯系的保險費率制度”,已經收到了較好的效果。實施差別保費制度,相當于建立了一個正向激勵機制。對那些經營狀況較好、風險較低的商業銀行來講,由于保費相對較低,這就保持了其經營的積極性;對于那些經營較差的商業銀行,為了降低保險費率,或者說為了降低經營成本,也會努力改善經營狀況,加大風險防范的力度,降低自身的風險,這就在一定程度上解決了道德風險問題。我國目前尚未建立統一的銀行評級標準制度,對銀行的風險評估體系還不夠健全,因而在實際的操作中對各銀行風險的判定就十分困難。因此可按銀行的資本化狀況,同時參考經營管理水平、財務狀況、資產風險比例等實行差別費率。資本充足率高、經營狀況好的銀行可繳納較少的保費,反之亦然。而且在存款保險制度建立的初期,應確定較少的費率級別,費率的級差也應當較小,但要規定一個明確的費率調整時間表,逐步過渡到完善的差別保險費率制度。

5.實施動態的保費制度。對于商業銀行來說,其風險狀況隨著其經營策略與經濟環境的變化而變化。如果商業銀行的風險發生變化,保險費用卻沒有調整,一方面對其他的商業銀行來說有失公平,另一方面會加大存款保險機構與整個金融體系的風險。對投保的商業銀行實施動態的保費制度,隨時根據其風險的變化調整其保險費用,不但能保持公平,而且促使商業銀行加強自身風險管理,始終把風險控制在一定的范圍之內。

6.設定保險范圍。一方面要設立賠償金額范圍,制定一個限額:在限額以下的存款才能得到全額賠付,超過此限額的存款只能得到部分賠償,或者不賠償。這種全額賠償和部分賠償相結合的方式,既可以充分保護廣大中小儲戶的利益,又能避免對市場紀律的削弱,使存款人依舊要注重風險的控制。設立理賠限額不宜過高,否則會引發道德風險。世界上保險限額平均是GDP的3倍,按此標準中國的保險限額不到3萬元。然而由于我國居民的高儲蓄率,金融資產主要是以存款的形式持有,社會保障體系還不健全,加上我國部分中小金融機構管理水平低,抵御風險的能力較弱,若按上述比例確定保險限額顯得偏低,保護面不足。為了維護廣大存款者的利益,可適當調整限額,至少讓90%以上的存款者得到全額賠付,將存款保險最高限額規定為10萬元,對10萬元以內的存款全額保險,超過10萬元的采用遞減比例賠償是可行的選擇。

另一方面,對存款的種類也要設限制,只對銀行存款中的活期存款、定期存款、儲蓄存款提供保險,而同業存款、外幣存款、大額存單、境外金融中心存款等都不在保護之列。這種風險共擔機制,使存款人與商業銀行仍然要注重風險控制,從而避免道德風險的發生。

應逐步強化存款保險機構的監督權利和責任,加強對投保商業銀行的監管力度。監管是避免逆向選擇與道德風險的有效對策。強化存款保險機構的權利,檢查投保機構的經營風險,隨時根據其經營與風險狀況調整其風險等級,進而調整其保險費用;有權取消經營不善和非法經營者的保險資格,對問題銀行實施兼并、收購和救助等。

三、結束語

根據我國現實情況,本文分析了目前我國實施存款保險制度的必要性。存款保險制度的本意是通過防止擠兌使得銀行體系更加安全,但如果設計不合理,結果可能會削弱銀行系統的穩定性,從而加大銀行倒閉的可能?？蓮拇婵畋ｋU法律建立、實施強制性存款保險、規定最高理賠限額、實行差別化費率等六個方面設計適合我國現狀的有效的存款保險制度。

參考文獻:

1．何光輝.存款保險制度研究．北京：中國金融出版社，2003：65-73.

篇9

改革開放以來，我國保險業得到了迅速恢復和較快發展。從1980年至1997年的17年間，我國保險業保持了年均37.6％的超高速發展態勢，與1997年保費收入世界排名前25位國家的平均增長率1.33％相比，超過27倍多。但應該看到，經營風險問題（如壽險公司巨額利差損的存在）也日益凸現出來。國內的保險學者在研究這一現象時，多將其歸咎于粗放型經營方式在保險公司尤其是國有保險公司的長期實行，使得淺層的保險需求得到相當程度的釋放。因此，他們呼吁各保險公司，特別是國有保險公司盡快通過險種創新、拓寬資金運用渠道等方式使保險業走上快速健康發展道路。但實踐越來越表明，經營方式的轉變不應也不能替代產權制度的改革，倘若不在產權制度方面取得實質性的突破，中國保險企業存在的問題就不可能徹底消除，經營方式也不可能得到徹底的轉變。

筆者認為，在目前的新形勢下，要使我國國有保險公司在產權制度改革方面取得突破性進展，股份制改造不失為理想的選擇。

在開放的充分競爭的保險市場環境中，對國有保險公司進行股份制改造有著多方面的重要意義。

（一）股份制是一種十分迅速而有效的集資方式，可以迅速擴充資本金，增強企業實力

資本實力是保險公司參與國際競爭最重要的法碼，而目前我國保險公司與國外大公司相比，資本規模存在十分明顯的差距。目前我國民族保險業的資本總額只有200億人民幣，而最早進入我國保險市場的美國國際保險集團的股東權益是271億美元，至于在我國設立合資公司的德國安聯與法國安盛保險公司，其股東權益分別是261億美元與150億美元，實力懸殊可見一斑。中國在加入WTO后，保險業將面臨巨大的開放保險市場的壓力，中國的保險企業必須在有限的時間內發展壯大自己。股份制企業具有投資主體多元化的特點，是一種迅速積聚和集中資金的有效組織形式。股份制保險公司多元化的資本供給機制，不僅可以在極短的時間內集中大規模的社會資本，改變國有獨資公司資本極度短缺的被動局面，還能將經營風險分散給各個投資者，為保險公司的持續、健康發展創造制度條件。

（二）股份制是現代企業的一種資本組織形式和企業財產形式，有利于提高資本運作效率

股份制企業實現了所有者和經營者的分離，產權關系明晰、權責清楚，使企業在市場中真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經營主體。分工和專業化有利于提高效率，現代股份制企業通過所有者和管理者的分離，并把管理職能專業化到經營者身上，從而可以大大提高經營效率；股份制是一種開放性的企業制度，企業的資本募集，企業管理人員的聘任都面向社會，自由選擇，同時股東可以自由變換身份，管理人員也可以在企業內外自由流動，從而實現了產權主體和管理主體在整個社會范圍內的優化配置，有利于克服一般企業因產權主體和管理主體無法自由選擇和自由流動所帶來的效率損失；股份制企業適應了社會化大生產的要求，為規模經營創造了條件。同時，股份制企業的管理專業化所帶來的較高效率，可以部分抵消企業因規模擴大所導致的管理成本上升。因此，與其他企業形式相比，股份制企業更有利于提高資本運作效率。

（三）股份制實現了資本的社會化，有利于完善公司治理結構，強化所有權約束，抑制人的道德風險

對國有保險公司進行股份制改造，就是使銀行、證券公司、其他大型公司甚至個人也成為保險公司的股東，擁有一部分所有權。有多元股東的制衡，易于實現政企分開，使企業擺脫社會包袱輕裝前進。再者，引入機構投資者，可以在很大程度上消除所有者與經營者信息不對稱現象。因為機構投資者，特別是銀行、證券公司這樣的金融機構，它們對保險公司財務報表的識別能力遠遠大于政府官員，從而迫使經營者自動調整其行為，向企業利潤最大化目標靠攏。而且，在股份制企業中，委托人也有動力去設置激勵——約束機制，使得保險公司經營者意識到追求企業利潤最大化是其所有可選擇的行為路徑中機會成本最小的。過去，我國國有保險公司激勵——約束機制長期缺乏，經營者在理性支配下，自然會選擇追求非貨幣收益最大化這條機會成本最低的道路。而激勵——約束機制之所以遲遲建立不起來，就是因為在企業背后缺乏一個以利潤最大化為目標的所有者。股份制保險公司通過完善法人治理結構，可以獨立行使各種企業管理權限，排除政府行政干預。股份公司的戰略決策通過董事會形成，決策的內容能夠根據市場環境的變化適時調整，從而可以避免政府部門不當干預造成的戰略失敗和決策的滯后效應。

（四）股份制改造為國有保險公司轉變經營機制創造了基本的制度條件

企業經營機制是企業在生產經營活動中自我調節方式的總和。企業要真正成為市場競爭主體，必須轉換經營機制，在法人產權基礎上，自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束。只有這樣，才能在市場競爭中發展壯大。保險也是一種商品，股份制保險公司作為一個經營主體在經營時，要遵循價值規律的要求，利用市場的各種信號對市場供求變化做出迅速反應，適度權衡收支，以實現價值最大化的經營目標。建立現代企業制度的過程，就是建立和健全企業法人財產權制度，理順各種經濟關系，真正成為市場競爭主體的過程。對國有保險公司進行股份制改造，為其經營機制的轉換提供了產權基礎和組織保證。

（五）股份制經濟是開放型、國際化經濟，有利于保險企業的全球化、一體化發展

如今金融國際化已成為不可逆轉的潮流。國際保險資本通過股權變更的形式實現資本重組，既是國際保險業務的結構調整，同時也是國際保險公司經濟實力的重新形成和市場地位的重新確定。股份制是吸引外資的一種靈活、受歡迎的形式和渠道。股份制經濟的國際化，是跨國集團公司發育、形成和發展的基礎。股票的發行和交易的國際化，形成了財產關系的國際化；股權的國際性滲透，形成了國際性經營關系。股份制改造有利于企業參與國際合作，提升管理水平。我國保險公司要參與國際保險市場的競爭，要利用外資保險公司先進的保險管理經驗，較好的方式就是通過出售股權獲得與外資保險公司的資產聯系。

（一）對國有保險公司進行股份制改造，其基本內容應包括以下方面

1.投資主體多元化，形成多元化網絡式股權結構

國有保險公司在國有資本控股的前提下，可以采取多種渠道充實和不斷增強資本實力，建立多元化、網絡式股權結構。多元化股權，是指國有保險公司股權由多種性質的所有制經濟主體持有，公司的職工也可成為自己公司的股東。國民經濟體系中多種所有制通過多元化持股被并入到公司的股權結構，在公司內部混合生長，相互促進。這樣，有利于增強中資保險公司適應國民經濟運行的能力，有利于保險資源的合理配置和大規模資本的合理集中，有利于公司充分利用21世紀知識經濟提供的機遇。網絡式持股，一方面是指中資保險公司和那些在國民經濟體系中起支柱性作用的大型企業（集團）之間的相互持股關系；另一方面是指中資保險公司和那些在國民經濟體系中發揮主渠道作用的大型金融機構之間的相互持股關系。建立網絡式持股結構的目的，是將國民經濟體系中保源最充足的經濟主體轉化為保險公司的保障對象。多元化網絡式持股有可能成為中資保險公司適應未來高度競爭性市場環境的主要制度安排。

2.完善法人治理結構

法人治理結構是在所有權與經營權相分離的條件下，所有者、董事會與高級管理人員按國家法律規定的責、權、利關系構成的組織結構。本質上是所有者與人之間的關系，即股東會與董事會、監事會及經理之間的相互關系。

在現代企業制度中，企業是獨立的商品生產者和經營者，它擁有財產管理權、經營決策權、生產經營的指揮權和監督權。企業的領導制度必須全面行使這些權力。這種企業的領導制度不是實行橫向分權制度，而是實行縱向授權制度。企業民主管理的范圍擴大了，而且更具有實質性的內容。

公司的治理結構是基于公司股本結構，依據股份權利而建立起來的一種所有權與經營權的委托的契約制度關系。股東大會、董事會、監事會、經理人員作為組織系統發揮作用是公司治理的內在需要，也是市場機制、市場競爭作為外在壓力的必然產物。

3.建立網絡型、扁平型的組織結構

企業組織體制的結構類型是由經濟體制的模式決定的。過去，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，與此相適應，就形成了一種以縱向管理為主的金字塔式的企業組織結構。國有保險公司也不例外，現行的組織結構仍是垂直狀、多層次、總分公司的模式。實踐證明，這種組織結構是不適應市場經濟要求的。因為這種組織結構形成的等級制度，強調的是縱向聯系而缺乏橫向聯系，權力和信息都由金字塔頂端流向底層，信息的傳遞、戰略決策的執行、戰略決策的監督方面都是低效率的，無法適應瞬息萬變、高度競爭的市場環境。因此，國有保險公司必須以現代股份制為基礎，以資本權力為核心，適時改革現行的金字塔式的總分公司管理模式，建立新的網絡型、扁平型組織結構，以徹底解決多層次管理模式中存在的信息不對稱、行為不對稱，從而風險責任不對稱的問題，為高效率市場化運作創造條件。網絡型組織最吸引人的地方，在于它的橫向聯系發達，可以以更快的速度、更少的耗費、更佳的效果傳遞信息。發展網絡組織是當今世界上改革管理組織結構的一大趨勢。

改革現行的組織結構可以采取以下方式：（1）改革現行的總分公司式管理體制，成立一定數量的全資、合資的子公司，建立新型的母子公司。強化總公司的管理職能，弱化省市級分公司的職能；總公司直接管理地市級分公司；地市分公司以下只設展業辦事機構，以減少中間管理層次。母子公司管理模式可以突破任何形式的行業和地域方面的限制，實行跨行業、跨地區、跨所有制綜合經營。（2）條件具備時，將國有保險公司發展成以保險業為主、跨行業經營、綜合性、大型的跨國公司。

（二）現階段國有保險公司產權明晰的途徑是股份制改造，股份制改造可有多種選擇

國有保險公司法人治理結構建設的根本問題是產權問題，產權不改，核心矛盾就得不到解決，只有先改產權，建設好法人治理結構，再抓管理，治理績效才能有根本的改變。

1.同業公司合并成立新的股份制公司

選擇幾家相關公司，先進行資產評估，每一家公司的資產經評估后折股，然后合并，以股份制公司的形式出現，原來公司的資產在這家新公司的總資產中各占一定比例。

2.同業或不同業公司交叉持股

同業或不同業公司間相互參股或交換股票，形成緊密型的集團?？梢圆捎矛F有公司資產存量折股并相互交換股票的辦法，換股比例可以根據國家政策而定，這些合作公司經過資產評估后，相互交換一定比例的股票。經過交換股票，各有關企業變成“你中有我，我中有你”的相關企業。這種緊密型集團同松散型集團是不同的，后者在產權上沒有溝通，只是在技術上、管理上協作。大型商業性保險公司的交叉持股結構，有利于抵消經營環境急劇變化而造成的沖擊效應；通過兼并、收購、退出等股本變更行為，可以很好地適應保險業發展本地化的要求，有利于在保險市場上高效率地配置保險資源。

3.外資金融機構參股

與外資銀行和保險公司合營，建立股份制中外保險（集團）公司。通過外資公司硬預算約束的產權，制約公司的經營運作，強化產權之間的監督，提高產權運作效率。具體做法是以國有保險公司的資產（含無形資產）折算股份，外資入股時，根據其投資數額的多少，折算成股份，但是不能越出我國加入世貿組織時的承諾條件。

股份制的優越性不言而喻，但是就我國目前現有的股份制保險公司的情況來看，國有股在總股份中占據了絕大部分比例，國有股“一股獨大”。可以說，股權結構不合理已成為制約現有股份制保險公司發展的重要因素。在股份制企業，公司治理結構是借以處理公司中各種合約關系、協調和規范公司中各利益主體關系的一種制度安排。在這一安排中，股權結構是基礎，起決定性作用。只有股權結構合理，才可能形成公司完善的治理結構，從而保證公司取得良好的業績。目前存在的不合理股權結構，是股份制保險公司種種非規范現象形成的根本原因。我國現有股份保險公司大多由國有保險企業改制建成或由其作為主發起人象征性聯合四五家企業、單位作為共同發起人發起設立公司，由此而形成了股權高度集中于控股股東，股權集中度過大，控股股東“一股獨大”的問題。這一問題不解決，政企不分的現象就不可能從根本上改變，完善的公司治理結構也難以真正建立起來。因此，必須把優化股權結構作為現有國有股份保險公司規范化建設中的一項重要內容。

優化現有股份制保險公司的股權結構，除要適當降低第一大股東持股比例，相應增加其他股東股權比重外，還應鼓勵非國有性質的股東爭當公司第一大股東。在當前非國有經濟在整個國民經濟中的比重日益增大的形勢下，這一措施有著積極的現實意義。在國有經濟的戰略性調整中，只有那些關系國家經濟命脈的企業才需要國家獨資或絕對控股。由于保險屬于非國家經濟命脈行業，因此，對保險公司不能實行國家獨資或絕對控股或股權高度集中在某一個國有公司手中，而應使保險公司的投資主體多元化，從而強化對公司經理人員的內部約束。因此，可考慮引入國有法人以及“戰略性”投資者，將國家全部持有或絕對或高比例控股的股權結構，變為多個國有法人相對持股、公司內部職工持股以及公司外部其它機構投資者保持相當比重的股權結構。

主要參考文獻：

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篇10

關鍵詞：強制執行；拍賣；公法說

20世紀90年代以來，隨著執行案件數量的急劇增加，執行難問題一直困擾著理論界和實務部門，制定單獨的強制執行法已迫在眉睫。我國對于強制拍賣制度的研究還很不夠，這與拍賣在強制執行法中的地位是極不相稱的。本文以強制拍賣的性質為基礎，對拍賣的法律關系、拍賣的效果、善意第三人的救濟等作初步探討，以期引起學界對此問題做更深入的研究。

一、關于強制拍賣性質的各種學說及其比較

關于強制執行法上拍賣的性質，學界觀點不一，眾說紛紜，可分為私法說、公法說以及折衷說三種。三種學說對拍賣的法律關系、拍賣的法律效果作出了不同的詮釋。

（一）私法說。私法說的觀點在早期民事訴訟法學占統治地位。早期民事訴訟法學，由于大部分依賴于私法范疇，具有濃厚的私法色彩。作為強制執行行為之拍賣在性質上自屬私法行為，屬于民法中買賣的一種。德國在1913年以前，即視強制執行行為為私法行為，執行吏為債權人之人，執行拍賣為私法行為。日本在民法買賣一節設?？钜幎藦娭婆馁u的瑕疵擔保責任。這條迄今仍為日本學者主張私法說之重要理由。私法說認為拍賣是私法行為，屬于買賣契約之一種，或稱類似民法上的買賣「1（P19）。即以拍賣公告為買賣之要約引誘，應買申請是買賣要約，拍定表示則是買賣之承諾。私法說下，拍定人是買受人并無異議，但對于何人為出賣人，觀點并不一致。有的認為債務人為出賣人，債務人與拍定人之間成立買賣契約關系。此說理由為拍賣物之所有權屬于債務人，拍定人取得所有權，支付拍賣價金即是其對價，拍賣關系于債務人與拍定人之間成立。也有以債權人為出賣人。此說認為債權人因享有對拍賣物的擔保物權，從而可以對債務人之財產為處分，即債權人與拍定人之間成立買賣契約關系。也有認為執行機構為出賣人，此說認為執行機構既非債權人之人，亦非債務人之人，乃系基于法律賦予獨立權限而為拍賣，法院執行機構與拍定人之間適用買賣契約調整。此說認為法院具有獨立之變價權，具有一定的公法色彩。私法說認為執行拍賣之效果同于私法買賣，因此拍定人自是繼受取得拍賣物所有權，對出賣人享有瑕疵擔保請求權，同時承受拍賣物上負擔。

（二）公法說。公法說的觀點是隨著近代民事訴訟理論向公法化構造前進的同時逐漸產生的。①強制執行亦由以前執行吏基于當事人授權委托執行向全面的基于公權力的官執行發展。隨之拍賣之公法說產生并逐步占據主流趨勢。德國在1913年其學者史坦因發表劃時代的名著-強制執行的基本問題以后，動產拍賣與不動產拍賣一樣，亦認為是公法行為，而全面采公法說。目前奧地利、瑞士亦采公法說。在日本、法國，拍賣行為不再是純私法行為的觀點，也已成為定論「1（P141-148）。公法說認為執行拍賣屬于公法行為，法院執行機構作為拍賣人依其職權-變價權將拍賣物拍賣于拍定人，拍定人原始取得拍賣物所有權。公法說下，拍賣的法律關系、法律效果與私法說完全不同，容后再作分析，此處不贅。

（三）折衷說。亦稱兩性說，系折衷前述之公法說與私法說，認為執行拍賣一方面是公法處分，另一方面又同時具有私法買賣的性質和效果「1（P107）。在折衷說下，拍賣是執行機構依其自身公權力所為之行為，同時它又認為強制執行拍賣與私法買賣在性質上和效果上沒有差異。在折衷說下，執行機構為出賣人，②拍定人為買受人。拍定人繼受取得拍賣物所有權，當拍賣物屬于第三人所有時，拍定人即無法取得拍賣物所有權。拍定人有瑕疵擔保請求權，承受拍賣物上之負擔，此觀點與私法說相類似，折衷說將公法說與私法說加以融合吸收而形成。

以上三種學說對強制拍賣性質作了不同的解釋，三種學說在各國立法、司法實踐中，也均有立法例、案例可加以佐證。私法說最大的缺點在于不能解釋公法拍賣與私法拍賣在效果上的不同，無法解釋執行機構公權力在強制拍賣中的體現，不能說明執行機構強制拍賣公信力何在。這不但與當前民事訴訟理論公法化趨勢相左，而且與強制執行公法化理論相背離，這也注定此說將逐漸退出執行拍賣的理論舞臺。折衷說雖然解釋了執行機構獨立為拍賣行為之權源，但在拍賣效果上仍與私法買賣相同，其在繼承私法說的同時，也必將陷入私法說帶來的不能自圓其說之尷尬境地。筆者認為，綜觀強制拍賣性質的三種學說，公法說最具有說服力，對于強制拍賣的特性揭示得亦最為清晰和深刻，亦符合當今理論發展的潮流。筆者認為在構建我國強制拍賣制度體系時，應以拍賣性質公法說為其理論基石。

二、強制拍賣性質公法說之理論依據法院之拍賣為公的拍賣，學說上多稱之為強制拍賣。法院拍賣乃法院強制執行機構，本于公權力，依強制執行程序，就債務人之財產所為之拍賣。因此法院拍賣屬于強制執行程序中所進行之執行行為，其與私人之拍賣最大差異為，法院強制拍賣憑債權人之執行名義依法開始強制執行程序為前提，并將債務人之財產依法查封，取得獨立變價權之后，始能為拍賣。筆者認同強制拍賣性質公法說，基于以下三方面的理論支柱。

（一）強制執行行為之特性。強制拍賣作為強制執行之某一具體措施，對其性質不能脫離強制執行行為之特性而單獨予以評價，就如個體無論如何亦具有一般之特質。強制執行行為為公法行為，當今學界已無爭執。國家為解決私人糾紛保護私權之實現，制定民事審判及強制執行制度，排斥債權人以私力對債務人為強制執行。早期民事訴訟法學成立時，均視強制執行行為為私法行為，執行官（吏）為債權人之人，其所進行的行為均基于債權人的授權，拍賣亦即為私法行為。后來強制執行公法說觀點隨著近代民事訴訟理論向公法化構造前進的同時逐漸產生并成為主流觀點。債權人在債務人不為履行時，除有抵押權、質權或留置權等擔保物權之情形可直接拍賣擔保物外，通常必須先依訴訟程序或非訟程序取得執行名義。等有執行名義之后，始可依強制執行法申請法院執行機構對債務人為強制執行。法院執行機構雖因債權人之申請而發動，并以滿足債權為目的而進行強制執行程序，但法院執行機構受理債權人之強制執行申請，與執行債權人及執行債務人所發生之強制執行關系，并非一般私法上之委任關系，而是國家機構與公民間的公法關系。國家之法院執行機構既然基于公法關系對執行債務人之財產為強制執行，其行使之基礎自然為國家之公權力。此種公權力具體體現于強制執行中，即為法院執行機構之查封權、變價權及分配賣得價金之權利「2（P197）。法院執行機構之此權利并非來自債權人或債務人授權，而是國家機關基于公權力而獨立享有之權利。因此法院執行機關之強制執行行為，既不代表執行債權人，亦不代表執行債務人，是獨立的公法行為。

（二）法院強制拍賣之公信力。與私人拍賣的最大差異在于法院執行機構憑債權人取得的執行名義為強制拍賣，因此法院拍賣之進行及其效果，不能不有公信力。國家強制執行機構憑其公權力所進行之拍賣行為，不僅應能取信于一般人，而且須能單獨承擔強制執行拍賣的效果。凡因信賴法院拍賣行為者，無論是拍定人或一般人，均應受公信力的保護，因為基于公權力之法院拍賣，與私人之拍賣行為，其可信賴度自不可相提并論。私人拍賣情形下，如無變價權之出賣人擅自將他人之物為拍賣，除拍定人有民法善意取得情形可取得所有權之外，出賣人無法使拍定人取得他人之所有權。依民法原理，債權人與債務人之間實體法律關系，能直接決定拍定人能否取得拍賣物所有權。至于法院拍賣情形下，法院執行機構之變價權，非以債權人與債務人之間實體法律關系為基礎，而是基于發生公法上之強制執行關系，法院強制拍賣行為即為國家機關有公信力之執行行為。故不問債權人之債權是否真正存在，亦不問拍定人之意思為善意或惡意，更不問拍賣物是否真正屬于債務人所有，拍定人均能因信賴法院執行拍賣有公法上之效力，而原始取得拍賣物之所有權。此即法院拍賣之公信效果也。法院拍賣既然是國家之公法行為，基于法院拍賣而取得拍賣物所有權情形與依民事法律行為而取得所有權情形自然不同，從而適用之法律原理也不相同。具有公信力的強制執行行為，不適用民事法律行為取得的憎愛分明權的原理。如拍賣物為動產，民法有關第三人善意取得的規定即無適用余地。即在拍賣物為第三人財產時，拍定人仍能取得拍賣物所有權，其依據不是民法善意取得制度，而是依據法院拍賣之公信力；如拍賣物為不動產，自領得執行法院發給權利轉移證書之日起取得所有權，無須以登記為取得所有權之要件。①

質權人和抵押權人實行擔保物權的方法，一種為自行拍賣擔保物，另一種則為取得執行名義后申請法院執行機構拍賣。但兩者的效果是不同的，原因即在于法院拍賣行為具有公信力。如果法院拍賣的效果與債權人自行拍賣的效果并無不同，即法院拍賣的效果不具有公信力，債權人盡可自行拍賣擔保物，何必多此一舉呢？德國民法第1233條規定，質權人于債務人不為清償時，通知債務人后可直接以公開拍賣方法自行拍賣，或于取得執行名義后依照強制執行程序由執行吏為拍賣「3（P290）。此兩種不同之拍賣方法，其拍賣效果完全不同。前者是以質權人為拍賣的出賣人，其拍賣效果適用民法上的原則，質權人應負出賣人之責任，拍定人因民事法律行為而取得所有權，債權人與債務人間債權關系是否于拍賣時存延，直接影響其拍賣效力及拍定人能否取得拍賣物所有權。后者是以執行吏為出賣人，執行吏不債權人及債務人，亦不出質之第三人，其拍賣有公信力，拍定人可因拍賣而原始取得所有權。

法院拍賣一旦具有公信力，不僅法院執行機構的威信得以確立，拍定人受到保障，同時強制執行程序亦能迅速進行并實現執行之目的，使債權人之債權得以滿足。在拍賣程序中，有法院拍賣之公信力存在，能發揮消除應買人顧忌心理的作用，從而積極競價應買，增加拍賣的底價，保護債權人的利益，減少債務人的損失，對執行當事人及法院執行機構工作均有利，可知法院執行拍賣公信力意義重大。

（三）基于法院查封、扣押所取得的變價權。法院執行機構拍賣的財產必須是已被查封或扣押的財產「4（P256）。執行程序的目的是讓債務人履行債務，滿足債權人的債權。法院執行機構在債務人拒不執行法院生效判決或其它法律文書時，可以對債務人所有的財產進行強制執行。執行機構通過查封、扣押并非取得查封財產的所有權，查封財產的所有權不因此而變動，仍由債務人所有。在這期間，債務人的財產如有毀損、滅失等危險，其危險仍由債務人自己負擔。查封的效果只是使債務人對查封物的處分權受到限制，債務人就查封物所為轉移或設定負擔行為，對于債權人不生效力「5（P43）。同時，法院基于查封之職權行為取得對查封物的變價權，法院行使變價權的對象是查封物。沒有被法院依職權查封之債務人財產，執行機構不能予以拍賣。法院變價權是一種源于查封行為同時與某種具體查封物相聯系的法院執行機構所獨享之公權力。法院執行機構之所以可以對債務人所有的被查封物實施強制拍賣，也正是基于法院的變價權。私法說一個有力的支持觀點即認為拍賣中出賣人只能是拍賣物的所有權人，或者是具有擔保物權的擔保權人，而法院并不享有拍賣物所有權或者擔保物權，故法院不能獨立為拍賣行為，只能作為有權為拍賣行為的所有權人或擔保物權人的人，實施拍賣。故認為法院強制拍賣公法說觀點沒有成立之基礎。

是否享有拍賣物所有權或擔保物權，不是法院能否為獨立拍賣行為的依據。何人可以為拍賣人的標準不是看誰享有拍賣物所有權或擔保物權，而是在于看誰享有變價權。所有權人基于自由意志而為拍賣，源于所有權人享有對物處分權，自然享有變價權。擔保物權人在債務人不能清償到期債權，即享有對擔保物的變價權，可以自行拍賣擔保物。法院執行機構雖然對拍賣物不享有所有權和擔保物權，其基于職權對債務人的財產查封后，即取得了對查封物的公法上之變價權。查封使法院執行機構獲得變價權的效力，應于執行機構完成查封時，溯及于開始查封強制執行行為時發生效力「6（P175）。既然法院有公法上之變價權，自可單獨以公法上拍賣人地位為獨立之拍賣行為，使拍賣物之所有權直接發生，而無需以拍賣物所有權人或擔保物權人之權利為基礎。

三、公法說下強制拍賣之法律效果

公法說與私法說對強制執行中的拍賣性質作不同理解，直接導致在不同學說下拍賣法律效果的差異。在公法說下，拍賣既是公法行為，在形式上雖與買賣類似，但其拍賣之法律效果，并不適用民法買賣契約之原則，而應依公法行為之原則，決定拍賣的法律效果。

（一）公法說下應買之當事人。法院執行機構依獨立的變價權，為強制拍賣行為，自然處于拍賣人地位，施行拍賣行為是基于其固有公權力，而非當事人的授權。拍賣作為一項執行措施，在任何一國法律中，都是由法院親自實施的。就像法院的審判權不與任何其他部門分享一樣，拍賣權也只能由法院行使。不由法院執行機構實施的拍賣，也就不屬于執行程序中的拍賣「4（P256）。至于我國民事訴訟法中第226條規定之其他單位受人民法院委托代為拍賣，只是從方便人民法院拍賣、變賣的角度和減輕人民法院工作量的角度出發，作出的規定。其他單位進行拍賣的基礎權源仍是人民法院享有的獨有公權力。

在公法說下，拍定人是拍賣物所有權的取得人，其應買申請并不受私法上買賣要約與承諾之規范，其性質屬于訴訟法行為。拍定人的應買申請不是買賣契約中的要約，而是請求為拍定人之訴訟行為。因此不僅執行機構之拍定許可裁定有形成力，即使執行機構之拍定告知亦有形成力，以使拍定人因拍定而原始取得拍賣物所有權「1（P95）。

強制拍賣中，應買人資格在不同學說下有不同要求。在公法說下，拍賣為公法行為，法院執行機構為獨立的拍賣人，享有對拍賣物單獨的變價權。應買人的資格不受限制，即債權人、債務人均可成為應買人。在私法說下，因視強制拍賣與私法買賣相同，出賣人自不能同時亦為買受人，因此如果認為債權人為出賣人，買受人即不可為債權人；如果認為債務人為出賣人，買受人即不可為債務人。在公法說下，雖應買人資格不受限制，但為了程序公正，各國均規定執行機構組成人員及其輔助人員不能應買。

（二）拍定人原始取得拍賣物所有權。在公法說下，一方面基于拍定人是因公法行為，由執行機構原始的、直接的給予其拍賣物所有權，而非繼承前所有人之所有權；另一方面基于拍賣之公信力效果，故拍定人取得拍賣物之所有權屬原始取得。在公法說下，無論是類似公用征收處分說或裁判上的形成手續說「1（P79-82），拍定人均是因拍定告知或拍定許可裁定，直接原始的取得拍賣物所有權，況且既否定拍賣有私法上買賣性質，拍定人所取得的所有權又是根據執行機構的公法上處分形成，則理論上亦認為拍定人所取得之所有權非繼承債務人，而是由國家的執行機關，原始的直接的付予。執行機構依據單獨的變價權，為強制拍賣行為，自應有公信力。其拍賣行為不但應取信于一般人，而且須能單獨承受拍賣的效果。既然拍定人原始取得拍賣物所有權，不論拍賣物是否為債務人所有，執行名義上的實體權利是否存在，拍定人均可取得拍賣物所有權。當然拍賣物若為第三人所有或者執行名義實體權利如果不存在，對于權利人的救濟，則屬于另一問題。

對于第三人的財產被強制拍賣，拍定人仍能取得拍賣物所有權，這對于第三人來說，肯定是有失公平的。這樣作法是否合理？為什么不能對拍定人追回拍賣物返還第三人？回答此問題無法僅自私法上的公平觀點加以評價，必須同時從公益的角度考慮執行制度的公信力及程序安定之價值，始能決定應如何取舍。維護所有權的靜態安全固然重要，但在社會交易活動繁多，市場經濟蓬勃發展的今天，保護所有權之動態安全更加重要。私人交易場合下，民法上尚有善意取得制度保護交易安全，何況國家法院執行機構主持的公開拍賣，豈能不顧其執行制度之公信力及交易之安全？公法說下之所以認定拍定人可原始取得所有權，第三人不得追回其拍賣物，不在于特別照顧拍定人，而是基于公法上程序安定以及公信力重于私人間純粹公平之觀點，認為有特別保護的必要。①當然第三人可以不當得利或者侵權向債權人、債務人請求賠償；對于執行機構的故意違法執行措施，致使第三人失去拍定物的所有權的，拍定人完全可依國家賠償理論向執行機構請求賠償。

（三）拍定人不承受拍賣物上負擔，亦不享有瑕疵擔保請求權。債務人對于被查封的財產，不能在查封后為處分，設定負擔。但在查封前所設定的負擔，查封后仍有效存在。此等負擔于拍賣后，是否仍能有效存在于拍賣物上，即有問題。這不僅涉及因設定負擔而取得權利之權利人，亦與拍定人之權利有關。若肯定其仍有效存在，對原權利人固為有利，但對拍定人而言，因承受該負擔，則屬不利，從而減少應買人數，無法完全發揮拍賣功能，而不利于拍賣工作的進行。反之若否定其效力，拍定人可不承受拍賣物上之負擔，固然可有效促進拍賣的進行和保護拍定人利益，但對原權利人則生不利影響。

在采強制拍賣私法說下，依“無論何人亦不能將大于自己所有之權利移轉于他人”之原則「7（P178），被繼受人的權利有負擔時，繼受人取得的權利，亦有該負擔。對于是否承受拍賣物上的負擔，有四種不同的立法例：負擔消滅主義、負擔補償主義、負擔隨主義和負擔移轉主義「5（P63）。各國立法對此亦有不同規定，依德國強制拍賣及強制管理法第52條、第19條第1項，原則上其不動產上之負擔因拍定而消滅，拍定人可以不承受負擔以取得所有權，僅于例外明示負擔不消滅時，拍定人始承受負擔，拍賣物上的負擔若不明示仍存續時，縱然在實體上應該存續，該負擔仍然消滅「1（P104）。日本民事執行法第59條第1款規定：“存在于不動產的先取特權、規定不得使用及收益的質權及抵押權，因其賣出而被消滅?！钡?款規定：“對于不動產的留置權沒有規定不得使用及收益的債權，則不適用本條第2款的規定，由買受人負責償還被擔保的債權?！薄?（P224）上述規定說明先取特權及抵押權因拍定而消滅，即拍定人不承受先取特權及抵押權之負擔。至于留置權及不動產質權不因拍定而消滅，仍由拍定人承受該負擔。我國臺灣現行強制執行法第98條規定，對于不動產用益物權，由拍定人承受之；擔保物權，除拍定人與抵押權人另有合意外，因拍賣而消滅「9（P13）。

在公法說下，拍定人取得拍賣物非依民事法律行為，而依執行機構之公權力，其取得所有權屬原始取得，取得人所取得之權利非繼受他人而來，與他人之權利無關。原物權人對該物的權利、義務均因取得人之原始取得而消滅，被繼受人之權利即使有負擔，繼受人取得權利亦無該負擔。因此在公法說下，拍定人既屬原始取得所有權，故拍賣物上原有之負擔，均因拍定而消滅，拍定人不承受其負擔。

與拍定人是否承受拍賣物上之負擔相關的是，拍定人是否對拍賣物享有瑕疵擔保請求權。私法說下，買受人除了享有請求出賣人移轉標的物所有權之請求權外，為增進交易信用及保護交易安全，買受人對出賣人有瑕疵擔保請求權。所謂瑕疵擔保請求權是買受人就買賣標的物上物的瑕疵以及權利瑕疵，可請求出賣人負一定責任之權利，就出賣人而言，即為瑕疵擔保責任。對物上瑕疵擔保請求權，乃就拍賣物本身之瑕疵，所負之擔保責任，因拍賣前須經公告，①已將拍賣物公開展出，故該物有無物之瑕疵，應買人自己清楚，因此一般都規定出賣人不負物的瑕疵責任，也即買受人不享有物的瑕疵擔保請求權。在私法說下，因為買受人是繼承取得后賣物所有權，拍賣物上之負擔也應一并隨，故買受人享有對出賣人權利瑕疵擔保請求權，但對何人行使，又因債權人、債務人、執行機構三者何為出賣人而不同。在公法說下，拍賣為公法行為，法院執行機構依獨立的變價權單獨實施拍賣行為，拍定人原始取得拍賣物所有權，不承受物上之負擔，其物上瑕疵以及權利瑕疵均不影響拍定人完整無缺的取得拍賣物所有權，拍定人故無瑕疵擔保請求權。

（四）依無實體權利之執行名義所進行執行拍賣之效果。在審執分立的情況下，執行機構并不能就執行名義作實質審查，而只能對其進行一些程序性、形式上的審查。因此依無實體權利之執行名義所為之強制執行行為在所難免。債權人就無實體權利之執行名義向法院執行機構申請強制執行，執行機構依生效的執行名義為強制拍賣，本無過錯，其在強制執行法上是合法的，只是欠缺實體法上之根據。因而既然強制拍賣是合法的，拍定人仍可原始取得拍賣物所有權，因為拍定人取得拍賣物所有權的源泉來自法院執行機構的獨立變價權，而不是實體法上權利義務關系。日本學者小室直人對前述所稱拍定人取得所有權，不受無實體權利拍賣之影響，亦稱為：“強制拍賣的公信效果”「1（P77）。強制拍賣的公信效果源自法院執行機構基于獨占之執行變價權而單獨為強制拍賣，付與拍定人拍賣物所有權的公法行為性質，此實為一問題之兩個方面。

四、我國強制拍賣性質之定位

我國強制執行程序并沒有以單行法方式列出，僅區區30條，涉及拍賣的也只第223條和第226條兩條。這與強制拍賣在執行程序中的地位是極不相稱的。強制執行依執行標的不同，可分為對金錢債權的執行和對行為的執行兩種。金錢債權執行在強制執行案件中占絕大部分。金錢債權是以給付一定數額金錢為目的之債權，債務人的全部財產是其債務的總擔保，而債務人的財產又可分為金錢財產和非金錢財產。對于金錢財產，執行機構取得占有后，可直接交予債權人以滿足債權；而對非金錢財產，執行機構必須運用基于查封、扣押而取得之變價權，將非金錢財產換價為金錢，才能滿足債權人債權。執行機構行使換價權的方式有拍賣、變賣兩種。在我國，拍賣是在1991年修改民事訴訟法新增加的一條。綜觀各國民事訴訟法或者強制執行法，拍賣是實現實物財產換價的首選方式。以拍賣方法公開競價出買執行標的物，可以合理的實現標的物的交換價值，最大利益地保護債權人和債務人的合法權利。拍賣可以使債權人的債權得到最大限度的受償，使債權人以最少的財產清償債務。同時用拍賣方式予以換價，也可以增強執行工作的公開性、透明度，保證司法活動的客觀公正性，從程序上保障公正、效益的實現。正因為如此，各國亦均以拍賣作為換價之主要方式。②

我國在強制執行法醞釀起草過程中，在構建強制拍賣制度設計上，首先應該把握這一制度的基石-強制拍賣性質的定位，強制拍賣的性質是強制拍賣制度的基石，采不同之學說，就會在制度上有不同之強制拍賣構建。公法說已經成為一種潮流，我國自應不能背離這一趨勢。據此，筆者的意見是：

1人民法院是強制拍賣之拍賣人，人民法院采取查封后取得對查封物公法上的變價權，可以依公權力獨立為強制拍賣行為，獨立承擔拍賣責任后果。應買人的資格不受限制，及債權人、債務人均可成為應買人，但為程序公正，執行機構組成人員及輔助人員，不能應買。

2拍定人可原始取得拍賣物所有權「4（P257），其不承受拍賣物之負擔，亦無瑕疵擔保請求權。我國海商法第26條規定，船舶優先權自法院應受讓人申請予以公告之日起滿60日不行使消滅；第29條規定，船舶優先權經法院強制出售船舶而消滅。這條規定在程序法上產生巨大影響，船舶優先權可以因法院拍賣而歸于消滅，船舶優先權人不可就已拍賣船舶行使優先權。我國在強制執行法立法中，應作出類似規定，拍賣物一經拍定公告，其物上負擔即歸于消滅。