導語：如何才能寫好一篇土地征用制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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獨家壟斷的土地征用制度給政府帶來了實實在在的好處。首先，在法律的支持下，政府可以源源不斷地獲得廉價的土地資源。由于集體土地所有權很難落實，集體經濟組織往往聽命于上級官員的指令，難以真正代表被征地農民的利益，因此，即使有反對的聲音也很弱，征地的阻力明顯地減少。與國外相比，我國的征地效率極高，使得政府可以在很短的時間里就能根據城市拓展和產業發展的需要征用到大量的土地。其次，征地補償仍然長期依據幾十年前的標準，也就是按照土地的原用途給予補償，導致農村集體土地所有權永久喪失的價格遠遠低于政府在市場上公開出讓土地的價格。當農村土地轉化為城市建設用地時，低價征用的土地成為高速城市化和工業化的驅動器；土地出讓收入成為地方政府財政收入和公共投資的重要來源；土地抵押成為城市基礎設施和房地產投資的主要融資工具。

但是，這種由政府統一強制征地的方式帶來了越來越多的問題與矛盾。第一，由于建設用地的取得過于容易與廉價，地方政府無節制地擴張城市范圍，導致土地城市化明顯快于人口城市化，土地資源浪費嚴重。1981―2008年，我國城市建設用地增長了4.8倍，同期，城市化率只提高2.3倍。按照適度的人均用地標準，現有城市建設用地足以滿足幾十億人口的需求，而我國高峰時期的人口也只會達到16億人。第二，由于城市繁榮帶來土地出讓收益大幅度增加，與征地補償費用的差距逐步擴大，引起了失地農民的強烈不滿。2007年，國土資源部受理的涉及農村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.5%和87.3%。另外，補償標準過低，導致失地農民的生存、發展權力得不到保障。有資料顯示，改革以來，農民被征地約1億畝，至少有5000―6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作和社會保障。

在2011年底的中央農村工作會議上，國務院提出本屆政府任期內一定要完成集體土地征地制度改革的工作，改革的方向無疑也將趨向于將更多的土地收益留給被征地的農民。但是，給農民補償多少合適，以及采取什么樣的安置方式，仍然是一個十分復雜、甚至是無解的難題。這其中既牽扯到公益性與非公益性用途難以區分，補償標準難以確定的問題；也牽扯到政府可能會利用公權和信息優勢，故意壓低補償標準，造成更多社會矛盾的問題；還牽扯到土地增值收益的分配比例是主導城市化的政府得的多，還是喪失土地的農戶得的多，遠離城市的農民是否也要分享這一收益等等理論分歧。可見，在補償標準上下功夫無法從根本上改變農民在征地過程中的弱勢地位，無法有效約束地方政府的行為，仍然會源源不斷地產生各種問題，是治標不治本的辦法。

土地征用是政府為了公共目的而強制取得非國有或非公有土地并給予補償的一種行為。在許多國家，政府進行城市基礎設施和公共事業的建設時，可通過一定的法律形式和法律程序對所需的私有土地進行征用，但均明確提出只能為了公共利益的需要。從征用補償來看，各國也均是站在保障被征地者利益的角度，對由于征地造成的當前和將來的、直接和間接的利益損失進行相當于被征用土地市場價格的賠償。例如，盡管英國的法律規定征地機構可以依據法律原則強制執行征地，但是，實際上他們的征地過程很少采用這種方式，更多的是采用同土地所有者協商，根據市場價格購買的方式。美國的土地完全商品化，土地所有者完全擁有土地的所有權、使用權和收益權，土地的流轉按照市場交易的原則，通過有償方式獲得，他們的征地行為與購買土地的行為無太大差異。可見，成熟市場經濟國家的征地是在土地產權明晰的基礎上進行的，政府的公權受到嚴格的約束，土地價格由市場決定。

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關鍵詞土地征用制度 農民權益 制度缺陷

文章編號1008-5807（2011）05-134-02

隨著農村城鎮化的不斷推進，土地征用是經常發生的事情，這使許多地方城市面貌煥然一新，但與此同時也存在許多有待解決的問題。理論界涌現出大量關于地征用制度的研究文獻。筆者就有關土地流轉方面的主要理論及學術討論情況進行綜合評述

一、我國現行土地征用制度研究評述

（一） 我國現行的土地征用制度存在的問題

1、土地征用制度的濫用與“公共利益”界定的不明確。

王瑞華，盧彬(2008)認為在我國《憲法》規定只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建沒項目用地是為了“公共利益需要”。董永在(2007)也提出，我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的。必須依法申請使用國有土地。劉向南，曲福田（2005）通過對國外幾種強制征用土地的法律規定得出以中國目前對公共利益的界定，屬于一般原則的方式。對公共利益的含義是模糊的，而且缺乏相應的司法解釋或行政程序來對此進行必要的補充。

2、征地過程中所制定的補償機制不健全，不合理，有失公平。

李集合（2008）對于征收補償的原則，各國立法的規定并不一致，他縱觀世界各國的做法的前提下，把有關土地征收補償的基本原則大致有以下三種：完全補償原則、不完全補償原則、相當補償原則，按照這三種原則的指導，首先他認為在憲法中明確規定土地征收征用的補償原則為非營利性征地采用不完全補償原則；其余采用完全補償原則；其次，修改土地管理法，界定非營利性征地。哪些征地不具有營利性，可給予不完全補償，哪些具有營利性，應給予完全補償。最后，完善征地補償機翩，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。劉暢(2005)通過中外土地征用補償標準比較，認為我國的征地補償標準帶有濃重的計劃經濟色彩，與我國正在建設和完善的市場經濟體制是不相適應的，帶有明顯的不適應性和滯后性。我國同國外土地征用補償標準相比較其缺陷性具體表現在以下幾個方面：首先，土地補償標準偏低。他認為目前我國土地征用的補償標準是由政府單方面制定出來的，在制定土地征用補償標準時，政府并沒有把征用土地看成是一種市場交易行為，不僅沒有考慮土地權人喪失土地的間接損失，就是直接損失的補償標準都只是根據耕地常年產值來制定，盡管現行《土地管理法》提高了補償的倍數，但遠未消除低成本征地的不合理狀況，補償金額明顯偏低；其次，沒有考慮土地價格變動的因素沒有遵循最有效利用的原則，影響土地價格變動的因素很多，地區經濟發展水平、人均耕地面積、土地的位置、環境質量等經濟因素的不同均會導致地價的差異，即使是同一塊土地，不同的投資水平也會出現產量的差別，但我國實行的按統一標準給予補償顯然沒有考慮到土地的這一“級差地租”。最后，他總結為現行的補償機制沒有遵循最有效利用的原則。在理論上，用地單位應該按照建設用地的市場價格獲得被征用土地的使用權，被征地農民應該按照公平市場價格獲得失地補償，發達國家也是參照這一原則給予農民補償，但在我國現實中，用地單位根據現行的征地補償標準支付給失地農民的補償金卻少得多，而其獲得土地的成本中很大一部分是上交給地方政府的土地出讓金。

3、土地征用過程中農民權益的保護問題。

隨著我國城市化進程的加快，對土地提出了更高的需求，在我國當下不健全的補償機制下通常采取的是各地普遍采取征地后一次性支付補償金的方式，然后讓農民自謀職業。由于補償金偏低，加上在城市就業上存在明顯的劣勢，引起了大量農民失地、失業和社會不穩定的現象，由于缺乏非農技能及社會保障及戶籍的限制使得在我國農業人口大國中出現了新型的“三無農民”的弱勢群體。

王永謙(2008)認為，農民養老與土地有著天然的聯系，土地征用前，農民的土地收益雖然不高，但收入穩定，能夠提供最低生活保障。大部分老年人在勞動力尚存的情況下能繼續依靠土地產出來維持自身生存，在勞動力完全喪失以后也可以依靠家庭來實現養老。土地征用后，在現行的補償機制下存在以下幾個方面的問題：首先，使失地農民失去了最穩定、最基本的生活來源，由于補償費低，失地農民的一切生活資料都要通過市場購買來實現，生活消費支出比以前有很大提高，微薄的土地補償費連數年的生計都難以維持，創業資金更是普遍缺乏，生活水平下降；其次，失地農民再就業困難重重。土地被征以后，社會保障機制不健全，嚴重影響農村社會穩定和經濟發展，失去土地后，農民失去養老保障，醫療保障等。新型農村合作醫療制度對減輕農民負擔起到了一定作用，但由于補助額有限(最高為30％，而且有的項目還不予報銷)，失地農民拿到的幾萬元安置費只夠維持幾年的基本生活，要從這部分錢中拿出一部分來看病，極有可能造成錢花了，病也沒看好，吃飯又成了問題。曲珍英（2009）認為現行土地管理法及配套法規在損害農民權益方面總結為兩個方面，首先表現在現行上地征用制度下土地增值收益農民無份；其次，征地權濫用，損害了農民的合法權益。土地征用對農民合法權益的侵害是眾多侵權因素之首。

4、在征地過程中基層政府組織所表現出來角色錯位

張曉云，楊俊（2009）認為地方政府在征地過程所表現出來的，不惜犧牲農民的利益為個人謀求利益主要原因是由于形成于計劃經濟時代的土地征用制度在現今市場經濟背景下運行也體現出來的制度缺陷所造成的。鄭鐘凈（2008）認為在現行土地制度下，建立地主政府與農民的博弈模型，得出結論認為地方政府具有獨立經濟利益傾向，并與開發者結盟作為博弈共同主體成為土地征用博弈的核心，即對上形成與中央政府的博弈，對下形成與農民的博弈．這是造成土地征用社會沖突的根本因素。

（二）對現行我國土地征用制度改革路徑趨勢分析

對我國土地征用改革的研究中，學術中主要是以下幾個方面來完善我們現行土地征用制度。

1、從產權問題上，崔兆霞（2006）認為，農民集體的土地產權利益得到明確體現和保護，特別提到農地轉為非農的建設用地時，農地的發展權從我國現行征用價格的情況看，農村集體所有權中似乎確實不含有此項權利，此項權利目前似乎確實仍然是由國家所持有。究竟將此項權利劃定給農村集體還是明確設定在國家手里，此事涉及各方利益，事關重大。劉迪香，劉小莉也從農民的完全產權中發展權的角度來研究土地征用制度的改革，認為明確設立農民集體土地發展權，賦予農民集體土地所有者的法人地位，從而賦予農民集體所有權與全民或國有土地所有權平等的法律地位，消除國有土地所有權對集體土地所有權功能的擠壓和越位或替代，這是改革完善現行土地征用制度的關鍵所在。穆松林，高建華(2009)在借鑒了美、英、法模式土地發展權的設置在一定程度上達到保護耕地，保護自然資源，保護生態環境，保護社會公共利益的目的。在市場經濟條件下，如何有效地利用土地，保護土地所有者及利用者的利益，尤其是保護被征地廣大農民的利益，仍是立法需要解決的問題，土地發展權即是一例。

2、從農地征用的補償問題上，郭依靜(2009)認為 ，現行《憲法第四次修正案》增加了補償條款，但遺憾的是沒有規定補償標準。就中國目前行政補償原則的現狀來講，農村土地征收補償不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點，不能為當事人的正當權益提供有力保護。通過借鑒國內外的經驗教訓他認為征收補償范圍應包括因征收而造成的一切損失，從對土地所有權的補償擴大到土地使用權的補償，補償范圍涉及一切具有經濟價值的形態現行的土地征收補償項目，僅包括土地補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費3種，郭依靜認為這是征地補償范圍和標準中應予補償的一項重要內容。張為杰，宮芳（2009）認為我國征用補償的標準過低，對補償程序，補償模式，補償金的給予也提出了具體的操作模式，在土地征用補償費上特別指出不直接支付被征地集體和農民，而是由政府部門直接劃人勞動部門安置的專用賬戶，直接落實到被安置人員的個人賬戶上。對征地農民按年齡實行不同的生活和養老金發放標準；另一種做法可以采用補償金額的年收益率等于土地在原有用途的收益率，這樣可以保證失地農民的正常生活水平。紀昌品、湯鴻（2007）基于土地生產功能差異，這種差異主要從征用前和征用后來進行分析，可以根據征用后的不同土地用途靈活制定不同的補償標準。

3、從我國現行土地征用程序上，國內學者主要從法理的角度分析完善我國現行的土地征用程序，竇衍瑞、王珍行分析我國當前土地征用程序的制度缺陷，同時結合我國土地征用制度的實踐，主張從以下幾點構建我國土地征用的法律程序，首先單獨設立公共利益審查程序，土地征用、行政征收、行政征用的目的是相通的，都是為了實現公共利益。因此，公共利益的審查應當是土地征用乃至行政征收、征用程序中的重要內容。其次，公正構建土地征用補償的數額、方式確定程序；第三，原則上確立事先補償；第四，明確規定土地征用救濟程序；最后，立法設立土地評估價值（價格）。

二、在土地征用制度上還有待進一步研究的問題

綜觀近幾年土地征用制度的學術研究成果，對上述綜述中所提到的我國現行土地征用制度中所存在的問題基本形成共識，改革勢在必行。但筆者認為在學術界對有些問題達成共識的同時，有以下幾個方面還需進一步的研究：

1、在土地征用的補償問題上，各個研究成果都指出我國現行的依據土地作為農用在生產產值的倍數來進行補償，是不合理的。但在具體的有什么的方法和標準來評估耕地的價值，除了可以用直觀的生產產值來評估的耕地的經濟價值之外，如耕地的生態價值等方面沒有一個合理的評估方法來正確的確定測算其價值，這在很大程度上影響著對補償標準進行后續完善的同時缺少一個合理的依據。

2、在農民的產權問題上，各學者都普遍認為在土地征用過程中要尊要農民對土地的完全產權，不僅表現在補償標準的提高，同時農民還要分享土地征用后由于用途的改變還表現出的增值收益。但在增值收益的問題上，筆者覺得還需進一步討論和研究，這個增值收益分配的標準，分配的對象及比例等相關問題。

參考文獻：

[1]劉向南，曲福田.土地征用制度改革問題綜述.南京農業大學學報(社會科學版)，2005．5(4).

[2]董永在.目前我國農村土地征用制度存在的主要問題及其原因分析.現代經濟， 2007，第6卷第9期.

[3]劉貴豐.試論中國農村集體土地征用制度改革.集體經濟， 2008，（07下）.

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第一條為促進經濟發展，規范征用集體土地管理工作，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定，結合**實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱征用集體土地，是指政府為社會公共利益及城市發展的需要，依法對集體所有的土地實行征用的行為。

本辦法適用于**市市轄區范圍內的集體土地。

第三條**市人民政府土地行政主管部門負責全市集體土地統一征用工作。各區人民政府土地行政主管部門依據本辦法的規定負責組織實施本轄區內集體土地征用工作。

任何單位和個人不得違法征用集體土地。

第四條征用集體土地必須嚴格貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。征用土地的批準權限按國家法律規定執行。

第五條征用集體土地必須符合**市土地利用總體規劃和城市總體規劃要求。

根據**市土地利用總體規劃和城市規劃要求，對近期投資建設項目確定使用的集體土地實行規劃控制。新村建設預留用地嚴格按政府批準的新村規劃和城市規劃要求進行建設。

第六條征用集體土地嚴格執行年度建設用地計劃，實施耕地占補平衡制度。

第七條征用集體土地應依法擬定征用土地方案和征地補償安置方案，確保農村集體經濟組織和農民的合法權益。

被征地的農村集體經濟組織及其成員，應當服從國家建設和社會公共事業的需要，積極配合征地工作的實施，不得阻撓征地工作的正常進行。

第二章征地程序

第八條征用土地利用總體規劃確定建設用地范圍內的集體土地并需將農用地轉為建設用地的，按下列程序辦理。

（一）根據建設需要和規劃要求，由市人民政府土地行政主管部門確定征地范圍，擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農用地轉用方案和呈報說明書，分批次逐級報有批準權的人民政府批準。

在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃而占用農用地的，由市人民政府土地行政主管部門確定農用地轉為建設用地的范圍，擬定耕地占補平衡方案、農用地轉用方案和呈報說明書，逐級報有批準權的人民政府批準；

（二）農用地轉用方案、征用土地方案經有批準權的人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責向被征土地所在地的鄉（鎮）、村公告并組織實施；

（三）被征土地的所有權人、使用權人應根據公告規定的時間，到區人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。區人民政府土地行政主管部門完成征地補償登記后，應將結果報市人民政府土地行政主管部門；

（四）由市人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案及征地補償登記結果，會同區人民政府擬訂征地補償方案，并向被征土地所在地的鄉（鎮）、村再次公告，聽取農村集體經濟組織和成員的意見。對補償標準有爭議的，由區人民政府協調，協調不成的由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償爭議不能影響征地方案的實施；

（五）征地補償方案經市人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責與被征地單位簽訂征地補償協議。

第九條對土地利用總體規劃規定的建設用地范圍以外的集體土地征用并轉為建設用地的，按下列程序辦理：

（一）用地單位持有關項目批準文件，到市人民政府土地行政主管部門申請建設用地；

（二）市土地行政主管部門對材料齊全，符合條件的建設用地申請，應在收到申請之日起30日內擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農用地轉用方案、供地方案和呈報說明書，修編土地利用總體規劃，逐級報有批準權限的人民政府批準；

農用地轉用方案、征用土地方案經有批準權限的人民政府批準后，按本辦法第八條第（二）、（三）、（四）、（五）項的規定辦理。

第十條征用農村集體土地，不需變更土地使用性質的，由市土地行政主管部門擬定征用土地方案、供地方案和呈報說明書，報有批準權的人民政府批準。經批準后予以公告并按本辦法第八條第（三）、（四）、（五）項的規定辦理。

第三章征地補償安置

第十一條征用土地的，按照被征用土地的原用途予以補償。

土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。

征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者在征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的社會保險費用。

第十二條征用土地的土地補償費、安置補助費、以及地上附著物和青苗補償費的補償標準另行制定。

征地方案公告之日起，搶種的農作物、搶建的設施不予補償。

第十三條對耕地全部被征用的農村集體經濟組織，以村民小組為單位，每戶劃撥國有土地15平方米作為商業服務用地，由村民小組統一集中建設。政府核收征地成本費或沖減征地款。

第十四條被征地的集體經濟組織成員符合下列條件之一的，可將農業戶口轉為非農業戶口：

（一）農村集體經濟組織成員個人耕地被征用后實際占用133平方米（0．2畝）以下的；

（二）撤銷農村集體經濟組織建制的。

第十五條土地被征用后原負擔的農業稅相應核減。

第十六條自征用土地方案批準之日起被征土地即為國有土地。被征農村集體耕地，在政府未開發利用前仍由被征用耕地的農村集體經濟組織或農民耕種，不得撂荒。

第四章集體土地的規劃控制

第十七條集體土地的規劃控制是根據土地利用總體規劃和城市發展建設需要，將集體土地作為城市建設儲備用地的行政行為。

第十八條集體土地規劃控制范圍由市人民政府土地行政主管部門擬定，報市人民政府批準后，由區人民政府公告。

第十九條規劃控制范圍內的土地按國有土地進行管理，建立地籍檔案。農村集體經濟組織不得改變原土地用途、不得擅自圈占、出租、轉讓土地，嚴禁耕地撂荒。

建設單位需在規劃控制范圍內開發建設的，依法辦理建設用地手續。

第五章罰則

第二十條違反土地法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由區人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。

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一、建立城鎮經濟開發區，屬縣級以上開辦的，需經自治區人民政府批準；屬鄉、鎮開辦的，需經地區行署或市人民政府批準，報自治區備案。申報經濟開發區，要做好可行性論證，說明開發條件、開發內容、經濟效益、占地面積，并提供開發區內被征地農民的安置計劃等，報經批準后，方能宣布為經濟區。

經濟開發區需要擴大范圍的，應報原批準機關審查同意。

二、經濟開發區的開發建設，實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓和劃撥、統一管理。用地單位要向當地土地管理部門提出用地申請，經土地管理部門審查報政府批準后，辦理出讓和劃撥手續。

為了有利于統一征用土地和進行初步開發，凡建立經濟開發區的市、縣設立地產公司，其主要職能是：根據城鎮建設規劃，對土地管理部門批準征用的成片土地，具體辦理征地手續和拆遷、安置工作（舊城改造的拆遷、安置工作仍由城建部門負責）；統一進行基礎開發；協助土地管理部門辦理出讓、劃撥工作。地產公司屬事業單位企業管理，隸屬市、縣土地管理局。除地產公司外，任何單位和個人不得直接與農民談判辦理征地事宜。

三、簡化經濟開發區土地征用、出讓、劃撥手續。其程序是：

1、自治區根據各個經濟開發區的需要，分期分批成片審批征地，同時按政策規定審批被征地農民的“農轉非”。

2、經批準征用的土地，應統一進行初步開發，按規劃設計要求搞好平整土地和道路、水、電、通訊等基礎設施配套，確有困難的也應做到“一通一平”（通路、平整土地）。經自治區人民政府批準，成片出讓的，也可不經開發直接出讓.

3、經統一開發后的土地使用權出讓、劃撥，原屬地、市和自治區審批的，委托市、縣人民政府出讓、劃撥給用地單位后，再按審批權限上報地、市、或自治區土地管理部門備案。

4、經濟開發區所在地的市、縣土地管理部門負責做好土地登記發證、資料整理歸檔工作。

縣級以上人民政府對土地使用權的出讓、劃撥由政府主管領導審批。出讓可以采用協議、招標和拍賣形式。通過劃撥、出讓取得土地使用權的，不得擅自轉讓，如需轉讓、出租、抵押，按國務院（1990）第55號令和自治區人民政府（1990）第9號令辦理，并交納出讓金。

四、經濟開發區內的土地開發，要嚴格服從城市總體規劃的要求。建設項目地址的選定，要經城市規劃主管部門同意，項目用地要嚴格按有關定額核定，做到合理用地，節約用地。

五、科學地制定地價。地價一般有兩種：一是基準地價，主要根據成本費（包括征地、拆遷和開發支出等）和地租制定；二是出讓地價，根據區位、社會投入、繁華程度、效益大小、供求關系、土地用途（如屬高新技術開發項目的地價可從低甚至以補帖地價出讓）及使用年限而定。出讓地價可根據土地市場供求情況在基準價基礎上上浮。

地價的制定由地產公司會同物價部門提出方案，報政府審核批準。

六、土地使用權出讓、劃撥的收入，除土地管理部門按規定提取土地出讓業務費后，其余全部上繳財政，其中該上繳中央的部分，由市、縣財政上解自治區財政專項上繳。各市、縣留下部分，原則上70%用于城市基礎設施建設，30%用于開發農用土地。

七、在經濟開發區內進行建設，須遵循下列各項：

1、中華人民共和國境內外的公司、企業、其他經濟組織及個人，均可依法取得土地使用權。

2、用地者必須與當地縣級以上人民政府土地管理部門簽訂用地合同。

3、事先預約用地者，需按地價總額20%預交用地定金。從預交用地定金之日起，三十天內簽訂用地合同，逾期不簽訂合同，作自動放棄，定金減半退還，地塊另行安排使用。

4、從用地合同簽字之日起，有下列情形之一者，出讓方有權解除合同，處以罰款，直至無償收回土地使用權。

（1）超過六十天未付清全部地價款的；

（2）超過一年不動工建設的；

（3）不按合同規定建設、開發的。

5、出讓方應當按照合同規定提供出讓的土地使用權。未按合同規定提供土地使用權的，

土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。

八、安置好開發區內被征地的農民的生產、生活。征地的土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費，須依法計算支付。在規劃利用土地時，要盡可能給被征地的農民留出一定數量的生產生活用地，如土地已基本被征用，應按政策規定及時給被征地農民辦理“農轉非”，并扶持其發展第二、第三產業，妥善解決生活出路。

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[關鍵詞]美國 土地征收 公共利益

土地征收糾紛是美國社會矛盾的一種重要表現形式，因為其關系到人們的基本生存權利和財產權利。美國是一個建立在財產私有制基礎上的國家，私人財產受到聯邦憲法和各州憲法的保護。但是，美國公民的私人財產權并不是絕對的，聯邦政府和各州政府可以為了公共利益的需要，通過警察權和征收權直接限制私人財產權的行使，前者一般不會改變財產所有權的歸屬，而后者則會改變財產所有權的歸屬，且政府需要“合理補償”財產所有者的損失。在這兩種權力中，最容易引起憲法訴訟的是第二種權力，引起該類訴訟的首要原因就是政府行使征收權時是否違反了聯邦憲法第五條修正案中規定的“公共使用”要件。“公共使用”是政府行使征收權進行土地征收的唯一理由和第一要件。但是，何謂“公共使用”？從美國的司法實踐中來看，這是一個難以給出具體判定標準的法律用語。因此，土地征收是否符合“公共使用”的“合憲性”爭議就產生了，圍繞“公共使用”的內涵解釋就成了眾多土地征收憲法訴訟的中心內容。

一、美國土地征收中的“公共使用”的內涵演變

隨著工業化和城市化的推進及政府和民眾發展經濟的要求，聯邦最高法院將憲法第五條修正案中征收條款的“公共使用”要件從狹義解釋逐漸拓展為廣義解釋。狹義解釋即直接為公共使用，包括兩種情況：一是政府使用，如被征收財產用為政府辦公樓、法院、軍事基地等；二是公眾有權利使用或進入，如被征收財產用為修建公路、公園、運河、橋梁、體育館等公共設施；廣義解釋則將“公共目的”、“公共利益”等同于憲法中的“公共使用”。即符合公共目的或公共利益，即使被征收土地被轉讓給私人，只要能增進公共福利，土地征收就不違憲。

（一）以狹義解釋為主的時期

早在英國殖民時期，北美土地征收的現象就已經出現。當時的土地征收伴隨殖民者對北美土地的開發過程，主要是為了修建道路、修建磨坊和加快開發。各地的法律并沒有明確規定必須基于“公共使用”才能進行土地征收，而且“私用征收”也有相當數量。

另外在殖民時期，由于“鎖地” （指周圍被別人的土地完全包圍的土地）比較流行，私人為了“鎖地”的通行權，也可以請求征收相鄰土地，用于修建通向公共道路的私用道路，但須給予被征收者一定的補償。此外該時期，由于水能利用技術的提高，已經有7個州相繼制定了“磨坊法”（Mill Acts），用來協調磨坊主和上游被淹沒土地者之間的利益關系。殖民時期加快開發的土地征收則更具爭議，當時許多州規定，當土地所有者未能有效利用土地時，政府可以啟動征收程序，沒收或轉移該土地給其他人使用。

美國聯邦憲法于1791年通過了包含征收條款的第五條修正案，一直到19世紀末，美國司法部門對憲法中“公共使用”內涵的解釋主要以狹義解釋為主，但“公益私用征收”卻從來沒有停止過。每當政府利用土地征收以促進經濟發展，許多州法院要么當需要時有意避開“被公共使用”的狹義判定標準，要么就完全拋棄它。這一時期的土地征收主要是為了為工廠提供水能、促進交通建設和促進礦業開采。但是，后來這種擴大磨坊法適用范圍的做法受到一定程度的抵制，因為這與人們傳統的私有財產觀念及“公共使用”的憲法規定相悖。

直到19世紀中期，馬薩諸塞州的首法官肖對此進行了折中的雙重合理論證，認為磨坊法的立法目的是“為了使自然河流與水道提供最有用和最有利的占有和使用方法”，此目的下的兩種水能利用方法（公用和私用）都合理。1885年的“赫德案”中，“磨坊法”中有關“私用征收”的規定得到了聯邦最高法院的支持，從而給予利用水能的相關制造業（例如棉紡、毛紡、木材和鋼鐵等）的發展以有力支持。在其他公共工程方面，由于相關的土地征收符合“公共使用”的狹義解釋而得到廣泛支持。同時，許多州也通過修訂憲法，明確規定爭取“鎖地”通行權的“私用征收”的合憲性。

（二）以廣義解釋為主的時期

盡管狹義解釋在整個19世紀仍然占主流地位，但19世紀末期這種主流地位已經削弱，聯邦最高法院于1896年判決的“布拉德利案”第一次提出了土地征收符合“公共目的”即不違憲的觀點，從而逐漸開啟了廣義解釋的大門。

1.“布拉德利案”

聯邦最高法院于1896年判決的“布拉德利案”中，首次采用了土地征收應該符合更加寬泛的“公共目的”的解釋：“單個個人不可能比私人企業更好地建造并維護水利設施和運河，而且私人企業除非利用征收權，它們不可能成功。如果私人企業能夠利用征收權，那么征收的財產只能用于公共目的。”隨后為了擺脫20世紀30年代的大蕭條，美國各地均積極推動改善貧民區衛生、犯罪及其他不道德行為的城市改造計劃，興建政府管理的低收入戶住宅，不過由于涉嫌“純粹私用征收”，部分相關案件遭到否決。但從1936年紐約州上訴法院支持的“穆勒案”開始，這類城市改造的土地征收就得到法院的廣泛支持。1949年，重新修訂的“住宅法”授權聯邦政府補助地方政府進行征收拆除貧窮社區，并興建新的國民住宅，由此又引起了一波“公共使用”要件的憲法訴訟。然而，絕大多數州和聯邦法院均依“穆勒案”的看法，判決這些土地征收的合法性。雖然美國法院廣義解釋了“公共使用”要件，但早期的案例類型，不論是政府征收后自行運營，還是征收后雖然私人運營但負有公共義務，均容易與公共目的聯系起來。至于“私用征收”行為，雖然歷史上也有發生，但聯邦最高法院事實上對此一直持較為保留的態度，直到1954年的“伯爾曼案”。

2.“伯爾曼案”

1954年的“伯爾曼案”是美國土地征收史上的經典判例，完全拋棄了“被公共使用”的狹義解釋，最終開啟了廣義解釋的大門。1954年，美國國會通過了“哥倫比亞特區改造法”，授權城市規劃局制定城市改造計劃，借助土地征收與再改造的方式，來解決特區內凋敝地區的犯罪與公共衛生問題。但是，特區改造計劃的實施遇到了阻力。該案上訴人認為征收行為已違反聯邦憲法第五條修正案的規定，特別是征收后土地將歸私人公司管理與使用，與憲法“公共使用”的要求不符。大法官道格拉斯代表聯邦最高法院分二個層次說明法院為何支持特區政府的計劃并未違憲的判決。首先，就目的而言，城市改造是否符合公共目的，立法者居于最權威性的地位，司法所能審察的范圍相當狹窄。所謂公共目的，其包含的價值相當廣泛，不僅是物質上的，也包括精神與美感上的；其次，國會認為運用征收實現都市更新的目的有助于解決社區安全、生活空間與衛生等問題，即是在廣泛考慮上述價值后所作的決定，法院應當尊重國會的意見。總而言之，雖然在本案中有部分土地轉移給特定私人使用，但城市改造在整體上符合“公共目的”，因此并不違憲。最終，聯邦最高法院全數通過支持特區改造計劃。

3.“波蘭鎮案”、“米德基夫案”、“凱洛案”

此后有三個經典判例：1981年密歇根州最高法院判決的“波蘭鎮案”、1984年聯邦最高法院判決的“米德基夫案”和2005年聯邦最高法院判決的“凱洛案”。1981年密歇根最高法院判決的“波蘭鎮案”雖未上訴到聯邦最高法院，但其判決結果的影響很大。底特律市政當局依據州議會所制定的“經濟發展公司法”的授權，通過征收將原告的土地移轉給通用汽車公司，作為該公司建造汽車裝配廠的用地。原告認為市政府的征收行為構成濫權，與密歇根州憲法第10條第2款規定的征收后的財產以公共使用為目的相悖。但是，密歇根州最高法院并不支持原告的主張。就公共目的來說，多數法官認為，依據“經濟發展公司法”的第2條規定，不難看出該法的目的在于通過降低失業率、提業經濟幫助和促進城市再開發等方法，來提升大眾衛生、安全與福利，故有必要讓市政府有權取得所需的產業與商業地段，并移轉給需要的私人企業來使用。雖然有兩位大法官強烈反對，但法院最終還是以5︰2的比例判決底特律市政當局的土地征收合憲。

聯邦最高法院1984年判決的“米德基夫案”是另一個經常被援引的經典判例。為了解決夏威夷州早年實施封建制度，酋長全盤掌握土地所有權及分配權，導致土地高度集中而引發的諸多社會與經濟問題，夏威夷州議會于1967年通過了“法”，授權政府在召開公眾聽證會后，行使土地征收權，以改變土地寡頭壟斷的不利局面。“米德基夫案”上訴人以“法”違憲為由，提訟。聯邦最高法院援引“伯爾曼案”，最后全體一致支持“法”的合憲性。對于將征收的土地轉移給私人所有是否符合“公共使用”要件，聯邦最高法院認為只要土地征收與“可信的公共目的”間具有理性關聯，該行為即不違反第五條修正案中的“公共使用”要件。

聯邦最高法院2005年判決的“凱洛案”在美國引發爭議浪潮。在此案中，聯邦最高法院最后以5︰4的微弱多數判決紐倫敦市以“經濟發展”為名義的土地征收合憲。紐倫敦市是康涅狄格州一個經濟長期不景氣的市， 1998年輝瑞制藥公司對該市進行的一項投資有可能使當地擺脫經濟衰退、重振經濟。為使輝瑞公司的投資對當地經濟的效益最大化， 同時增加城市吸引力， 紐倫敦市政府決定征收特倫布爾堡地區90英畝的土地用于建設辦公樓、公園、游艇碼頭和停車場等設施。上訴人凱洛的房產正好位于政府決定征收的土地之內， 在經過協商無法購買上訴人的土地之后， 政府決定行使征收權力強制征收上訴人的房屋， 由此上訴人提訟。最后聯邦最高法院主要以“伯爾曼”和“米德基夫”兩案為依據進行判決，以微弱多數認定紐倫敦市的“經濟發展”符合第五條修正案中的“公共使用”要件。不過，持反對意見的大法官奧康納認為：“在‘經濟發展’的旗幟下，所有私人財產都有可能被征收給另外的私人使用，因而模糊了財產私人使用和公共使用的區分。”此案最終以政府答應將凱洛的住宅搬遷到新址并給予補償而解決。

二、“公共使用”的廣義解釋的必然性與局限性

由上面我們不難看出，美國現代征收判例法對憲法第五條修正案關于“公共使用”的解釋實際上已經非常寬松，美國法院認為只要有利于發展地方經濟、增加就業和政府稅收，即符合“公共使用”的條款。這種廣義觀點顯然不是對憲法第五條修正案的嚴格語意解釋，但在現代美國社會條件下有其必然性。

美國社會發展至今，要有效率地進行許多工作必須依靠政府以強力推動，而政府要完成這些工作又往往需要借助私人企業作為手段。例如舊城改造，如果沒有政府統一征收，很難有效率地完成，而如果沒有私人企業介入，整個工作又缺乏利益推動；又如振興地方經濟，為吸引企業投資，從而為地方建設創造新經濟增長點、增加就業和政府稅收，政府同樣不得不行使征收權力，否則無法提供工業用地。在這些類型的征收中，公益夾雜私益，兩者難以截然分開。美國法院的主流觀點是：只要理論上能實現發展經濟的目的，就符合公共利益，符合“公共使用”條款的規定，某些私人企業因此而獲利則在所不問，即便被征收財產會直接交給私人亦可允許。

毫無疑問，這種做法伴隨著不少消極后果，最嚴重的后果就是財產所有人的法律保護被削弱，即任何房屋所有人、小商業業主的財產權都處于被征收的陰影之中，政府為追逐利潤隨時可能配合大型企業進行征收；再如都市重建還會對被征收者造成巨大的動遷之苦使他們對國家給予的相應的補償產生質疑；還有對一些巨型企業可能獲得暴利，這樣會使得更多的大企業為了謀取暴利而打著“公共利益”的幌子，肆意征收私人土地，造成社會的動蕩不安。

三、小結

美國聯邦最高法院通過一系列的司法判例把憲法第五條修正案規定的土地征收條款中的“公共使用”從字面的狹義解釋逐漸拓展為廣義解釋，并使其最后等同于“公共目的”、“公共利益”。雖然在期間曾引起過不少的質疑與爭議，甚至到2005年，“凱洛案”將土地征收合憲性的爭議推向。但是美國土地征收在符合公共利益的目的后提高了土地資源的配置效率、增加就業和政府稅收，并最終有可能通過加快經濟發展來補償土地被征收者的損失并改善他們的福利。當然美國政府在行使征收權征收土地時，必須通過正當程序和給予被征收者合理的補償來完成，以此來減少公眾對于這一問題的爭議。

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篇6

關鍵詞：土地征用；補償標準；補償范圍；發達國家；土地征用制度 文獻標識碼：A

中圖分類號：F301 文章編號：1009-2374（2015）35-0191-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.35.094

1 概述

隨著工業化、城市化步伐的加快，征用農村土地、城市舊房拆遷成為城市建設、經濟發展、社會進步的客觀要求。近年來，土地征用問題引發的社會矛盾日益突出，制度不完善、補償安置不得當是許多問題的根源。相比較而言，發達國家的土地征用制度比較完善，土地征用補償問題能很好地解決。本文介紹部分發達國家的土地征用補償實踐，對我國完善土地征用補償制度有重要意義。

2 部分發達國家的土地征用補償制度

2.1 美國

美國實行的是土地私有制，大部分比例的土地為私人所有，如農村的耕地屬于家庭農場，政府擁有的絕大部分是非耕地，如沼澤、森林、草地等。美國法律規定政府若使用土地必須進行購買或租賃，即使是聯邦政府也不例外，聯邦政府不能隨意處置地方政府的土地，如若使用必須通過購買、租賃、交換等途徑取得。美國憲法對行使土地征用權的相關規定較為嚴格，政府或組織必須是為了公共目的，而且對土地所有者進行公正合理的補償，也就是說要對土地所有者補償公平的市場價格，包括土地的現有價值和土地將來獲利的折扣價格。美國征地補償價格的計算方式比較科學，一般依照土地被征用前的市場價格進行計算，制定補償方案時要努力保障土地所有者的利益，對被征地的現有價值和可預測的未來價值都要計算在內。另外，補償涉及的范圍比較寬泛，補償對象不只是土地所有者，還包括相鄰土地的所有者或經營者，對因征地給他們造成的損失也要計算在補償之內。而且，征地價格最終是由雙方確定的，土地所有者對價格不滿意可以繼續提出要求，政府或組織認為補償金額過多也可要求法院進行裁決，總之，為了維護雙方利益，二者都可以通過法律程序提出自己的要求。

2.2 日本

日本實行的也是土地私有制，私人占有65%的土地，剩余35%為公有地，并且這部分土地多為森林和荒野。日本的相關土地征用法律法規明確規定，政府要運用土地進行公共基礎設施建設等公共事業就可以征用土地，例如道路建設、堤防建設、港灣建設等。土地征地補償金的來源是租稅以及這些公共事業獲得的利用費。日本土地征收補償的范圍和標準為：（1）土地補償標準：以征用時的市場價格為標準，費用是征用時的土地市場交易價格與確定征地至實際征地之間的物價指數變化的乘積；（2）對殘余地的補償費用包括由于征地減少的價值和改建、擴建、新建、修繕等對殘余地進行處置的費用，而且土地所有者還可以要求政府將殘余地也一起進行征用；（3）地上物補償標準以同種物件的交易價格為參考；（4）遷移補償，即因征地而必須遷移所花費的必要費用，如建筑物、設備、樹木等的搬遷費用以及因搬遷產生的其他費用；（5）收益損失補償，如因土地被征用導致漁民、牧民、林場主不得不暫停營業或縮小規模，土地征用者要補償這部分損失；（6）其他損失補償，如誤工費、租房費用、搬遷花費以及公共事業完成后產生的噪音、空氣污染、水污染等損害的補償。另外，法律規定對依靠土地工作的雇傭者也要進行補償，主要補償他們因失業產生的損失。因此，日本土地征用補償制度的范圍包含土地所有者及相關人員的經濟和生活損失。

2.3 德國

德國土地征用補償標準從初期全額補償變為適當補償，再到當前的公平補償，其補償內容主要有：（1）實體損失的補償，即依據征地申請被裁定當日的市場價值為依據補償土地及地上標的物的損失；（2）其他損失補償，包括營業損失補償、殘余地價值減少補償、搬遷費用以及房屋閑置費等各種附帶損失的補償。另外，如果征地計劃確定與實際征地期間的土地價格上漲的話，上漲部分的收入劃為國家所有，這個規定就是“漲價歸公”，此規定可以預防土地投機分子獲取暴利。如果土地所有者及其他相關人員對補償費用有不滿意的地方，可以向轄區內專門的土地法院提訟，維護自身合法權益。在征地補償款支付上，由征收受益人直接支付給被征收人，并且支付行為和補償金額必須在征地決議生效起始日開始的一個月內發生并完成，若超出這個期限那么征地決議就會失效。此外，德國的土地征用補償形式不局限于貨幣補償，還可以用代償地、代償權利地進行補償。

2.4 加拿大

加拿大的憲法對財產征收補償并未做出規定，但各省立法幾乎都規定了征收補償。加拿大征地補償的主要內容有：（1）與其他國家相同，依據土地的市場價格對被征地者進行補償；（2）損害賠償，主要對象是由于征地造成相鄰土地價值減少的非征地，還包括給土地所有者造成的營業損失等；（3）擾亂損害賠償，主要是指因征地造成的遷徙費用以及遷徙過程的其他損失；（4）因土地被征用，土地所有者需要重新安置，在此過程中因特殊困難而受到的損失。土地征收補償金額一般是由專門的土地評估人員來確定。

許多國家制定的土地征用補償制度都或多或少受美國的影響，最明顯的當屬日本。與美國相似，日本的土地補償也是以被征用財產的正常市場交易價格為標準，并按照簽訂合同的價格計算。不同的是，它對征地后土地價格變動的差額不再計算在內。日本的土地征收補償涵蓋的范圍非常廣，被征收土地本身、因土地被征收減少的收益以及地上物和因征收導致的其他費用都包括在內，可謂非常全面。其補償標準采取的是較為合理的市場價值標準，以確定征收時市場價為準，并考慮實際征收時的物價變動，但土地被征收后以及土地上的預期可得利益并沒有計算在內，這一點與美國相比，顯得略微不足。德國的補償原則與美、日不同。德國法律明確規定：“只有符合社會公共利益時，方可準許征收財產。”與美、日所確定的公正補償不同，德國的征地補償額的確定是為了在公共利益與土地所有者的利益之間確定一個公平合理的標準，這種補償標準被稱為“適當補償”。在加拿大，要根據土地的最優利用確定土地的補償價格。這種“最優利用”是指土地的補償范圍要包括土地在將來的價值增值。但由于土地開發而產生的價值增值是因為社會、經濟發展所造成的自然增值，不應該由土地所有人獨享，多數情況下這種價值增值不在補償范圍內。

3 啟示

發達國家的土地補償制度比較完善，擁有豐富的補償經驗，對我國進一步深化征用有重要意義，有以下四點啟示：

（1）按照市場價格確定補償標準。遵循土地最優利用原則，依據當前的土地市場價格，并將土地的未來價值考慮在內，由專職土地評估師對被征用地進行估價，決定最終補償費用，包含土地補償金、安置補助費、建筑物損害費、經營損失費等各種補償項目的金額，平衡各方利益，體現充分合理的補償原則和精神。

（2）必須擴大征地補償范圍。現階段，我國綜合國力不斷增強，公有制實現形式多樣化，我們要同發達國家一樣逐步實現完全補償原則，對土地所有者的補償從征地引起的直接損失擴大至間接損失，增加補償項目，如相鄰地損失費、殘留地損失費、營業損失費等其他附帶性損失。這既保障了被征用者的權益，也促使征用者高效利用土地。

（3）提高征地補償的透明度。從法律的高度完善土地征用補償程序，使土地征用的相關主體都參與到征地補償環節，維護自己的合法權益，尤其是保障被征地的農民可以了解實情、參與決策、監督監管、有話語權，改變農民面臨的被動局面。

（4）設立專職部門或機構處理征地糾紛，如征地糾紛仲裁機構，加強專職人員的業務培訓。現有制度規定由政府調節和裁決，違反了市場主體平等原則，難以保證公平合理地解決糾紛。我們應創造性地引進發達國家的成功做法，對土地征用糾紛處理提供法律支持，設置專門的仲裁機構對各權利主體之間的爭議進行裁決。

我國目前的土地征收制度還具有計劃經濟的色彩，隨著市場經濟的大力發展，政治文明和法治社會的建設，現有的土地征收制度在保障被征地農民的權益方面存在諸多不完善之處，需要在立足國情、省情的基礎上，綜合吸收和借鑒發達國家的文明做法，提出適合本土的合理的土地征收法制體系，完善土地利用規劃和管理制度，合理利用土地資源。

參考文獻

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篇7

土地征用制度是世界各國為公共事業而設置的一種制度。本論文從我國土地制度的概念，包括全民所有制、農民集體所有制兩種形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。

其土地征用制度的現實意義一是滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要，我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是的產物，也是現實的需要；二是適應我國國情，保護農業用地的需要。我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出集體土地的補償安置，集體土地征用的補償，是征地工作的主要，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。集體土地的補償安置主要有以下問題：1、征用集體土地的補償原則；2、征用集體土地的補償范圍和標準；3、安置剩余勞動力。4、土地補償費用的處理。

國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使；2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據；3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。土地征用具有下列特征：

1、國家建設征用土地的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定地程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性。

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要。

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件。

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

（一）土地征用制度的現實意義：

1、滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產物，也是現實的需要。在我國現代化進程中，城鄉差距長期存在，城鄉之間始終存在著一個農村向城市所取資金和城市向農村所取土地的問題，資源配置的經濟學不可避免要使集體土地涉足城市房產市場；另外隨著我國社會主義經濟建設的順速發展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發展外，就剩下向城市郊區農村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發揮了巨大作用。

2、適應我國國情，保護農業用地的需要。 我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農業用地改為房地產開發用地，其短期經濟效益確實十分明顯，這成為導致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農業用地改為房地產用地不加以限制，任其自由發展，勢必到作為我國經濟基礎的農業，增加不安定因素，導致經濟結構的混亂和的效益。設立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產市場，確實需要的，必須履行國家機關的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應遵循的原則：

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國家建設用地地原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

（三）集體土地的補償安置問題。

集體土地征用的補償，是征地工作的主要內容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。

1、征用集體土地的補償原則：

（1）保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。

2、征用集體土地的補償范圍和標準：

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項：

（1） 土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

（2） 安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

（3）地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

3、安置剩余勞動力。

因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過副業生產和舉辦鄉鎮等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。

4、土地補償費用的處理。

國家建設征用土地的土地補償費歸集體組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

（四）我國土地征用中存在的若干及其對策。

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3、土地征用權的行使問題。從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，企業地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。

以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。

3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

資料：

1、《房地產法》符啟林著

2、《城市房地產開發用地法律制度研究》符啟林著

3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文 馬建華 張衛國主編

4、《土地管理法及配套規定新釋新解》梁書文 黃赤東主編

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關鍵詞：土地征用；補償制度；農村土地

一、目前我國農村土地征用的補償出現的問題

第一，征地補償法律體系不健全、法規依據不完善。我國尚無專門的《土地征用補償法》，土地征用由《憲法》和《土地管理法》來調整，但未規定應給予相應的補償，同時，與之相配套的法律規范對于補償制度的規定也缺乏可操作性。而且，土地征用補償標準不是按照國際通行依據的現行市價通過協商談判來確定，而是按照被征用土地的原用途給予補償。

第二，征地的貨幣補償值偏低。目前，我國被征地的農民所獲得的補償值普遍偏低，主要體現在兩個方面：一是補償標準與人們生活水平相比嚴重不對稱；二是補償標準與土地市場價相比差距很大。以溫州為例，一類地段征用水田土地補償費為2萬元/畝、安置補助費為3.6萬元畝，合計才5.6萬元/畝。按照文件規定的分配方法，土地補償費給村集體，安置補助費給農戶。根據溫州一類地段的平均人土比計算，每人分得的安置補助費才1.8萬元。然而溫州人均生活費支出為 1.2619萬元。也就是說，農民獲得的安置補助費只能維持1年半的生活開銷。另外，溫州現在的工業用地市場價格為100萬元/畝，征地補償價格不到土地市場價的5％。

第三，征地補償標準存在問題。根據現在實施的《土地管理法》的規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的6—10倍；安置補助費為耕地被征用前三年平均年產值的4—6倍，最高不得超過15倍；附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。這樣的征地補償標準主要存在以下兩方面的問題：（1）補償標準的范圍界定不科學。由于土地利用方式、種植制度、市場情況、區域差異等條件的不確定性，因農作物不同、物價波動、人為原因等等因素的影響，“平均年產值”很難科學、合理的確定，測算出來的補償標準并不能反映實際情況。（2）補償標準不全面。現行的征地補償標準中只涉及到土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補助費，這顯然是不全面的，其主要表現為三點：一是缺少拆分損失補償；二是缺少相鄰土地受損與殘留地補償；三是缺少土地預期發展價值補償。一塊土地作為一個整體，其價值是一定的，然而，在現行的土地征用過程中，土地經常是被分割征用或部分征用，這樣分割后剩余的土地由于利用效率的損失及不經濟的土地規模等原因，價值會趨于下降。同時，由于外部性的原因，被征用土地的新用途可能會對其相鄰土地的價值產生影響。除了這兩點之外，還有一項被忽視的重要補償是土地預期發展價值補償，這主要是指在未來農民改變土地的用途后的增殖溢價。

二、我國農村土地征用的補償問題的解決措施

第一，建立健全征地法律體系，明確征地利益各方的法律地位。（1）建立健全土地征用法律體系。賦予農民集體土地與國有土地平等的權利。在堅持土地公有制的前提下，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”。（2）加強法律援助。被征用土地的農民在利益受到侵害時，沒有能力支付維權所需的各種成本，因此處于維權劣勢。如果失地農民專設法律援助機構，強化失地農民的維權意識，并提供一定法律援助則有利于農民的利益不受侵犯。

第二，逐步完善土地征用補償機制。尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償機制，是解決完善農村土地征用機制的基礎。（1）全面考慮土地價格的變動因素。影響土地價格變動的因素很多，如區位優勢、當地的人地緊張程度、土地質量等，必須認真權衡多方因素，根據征地用途、土地條件以及市場條件，盡量全面的反映土地價格。（2）動態提高補償標準，允許農民參與土地增值收益分配。政府在對農民的同期損失給予補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，并隨國民收入增長而提高，讓農民分享增值權益。

第三，積極發展失地農民安置的有效措施。在以貨幣補償安置為主、工作補償安置問題重重的現行補償安置方式下，應積極的發展安置失地農民的有效措施，為此應做好以下幾方面的工作。一要實現安置方式的多樣化，可以包括換地補償的安置、留地補償安置以及入股安置等方式。二要建立再就業創新機制，采取積極主動的就業服務措施，建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡，實現城鄉統籌就業。并出臺鼓勵、扶持失地農民自謀職業的配套措施，鼓勵征用地單位和其他工商企業盡量消化失地農民。三是要建立失地農民安置工作的考核機制，協調事務部門的工作，將其納入地方政府的考核范圍，為被征地農民的發展做好規劃工作。

參考文獻

[1]周其仁：農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇[J].經濟學(季刊)，2004，4(1)：193-210.

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關鍵詞：農村土地征用；現狀；對策

 

這幾年，是我縣經濟加快發展，城市化建設迅速推進的重要時期。在此背景下，我縣各地出現了征用土地的。這些土地的及時征用，確保了我縣城市化建設和經濟建設對土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮、鄉和街道付出了艱辛的努力，部分鎮鄉、街道在一定時期內，把土地征用工作列為中心工作，分片、分村、分戶層層落實工作責任制，夜以繼日，深入細致地做好被征地農民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進行。但是也應該看到，由于對土地征用補償存在爭議，在集體發展留用地、就業、社會保障工作和宣傳教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現越來越難的趨勢，有些土地雖然已經完成征用補償協議的簽訂，但也難以及時交付使用，有些甚至在使用過程中還出現上訪或直接阻礙工程建設的現象。

一、我縣農村土地征收中存在的問題

（一）土地征用補償標準不盡合理。我縣現行土地征用補償標準區域間差異較大，現行中心城區土地征用補償標準根據城市規劃路網依次遞減的辦法，使得同一村、同一地塊土地征用補償標準各異，相鄰地塊土地征用補償標準懸殊，在實際土地征用補償中很難操作到位，并且極易造成征地補償爭議和糾紛。

（二）被征地農民的就業和基本生活沒有保障。幾年來，我縣在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對被征地農民的就業要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農民一夜之間就失去土地，因此使被征地農民有一種“措手不及”的感覺。這種感覺和思想情緒也影響了土地征用工作的順利實施。

（三）土地征用補償費分配不規范。政府對土地征用補償費分配沒有及時給予指導和監督，分配中“一村一策、一組一策”，分配方案比較混亂。多數村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現“吃小戶”現象，個別農民的正當權益無法得到保障。同時，由于缺乏政策的規范和約束，各村的土地征用補償費已趨向全部分光的現象。

（四）土地征用沒有依法實施。在實際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對征地過程中出現的阻撓、干擾行為也不能及時給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對統一執行政策，依法實施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。

二、完善我縣土地征用工作的對策建議

為加快城鄉一體化進程，縣級有關部門和鎮、鄉、街道，千方百計抓土地征用政策處理，確保被征用土地順利按時交付使用。但是，我們也要摒棄單純的土地征用觀，要從“三個代表”的高度，正確處理好土地征用和保護農民利益的關系，在土地征用補償、被征地農民就業安置及社會保障工作等方面予以及時完善和健全。

（一）及時修訂土地征用補償安置政策。土地征用補償安

置政策最為被征地農民所關心，土地征用補償標準的高低直接關系到被征地農民的切身利益。為了使征地補償政策更趨合理，最大程度上保護農民的利益，對土地年產值的計算及補償倍數

應適當給予調高，尤其是中心城區以外的鎮、鄉。在這一問題上，政府應有決心縮小中心城區和其他鎮、鄉在土地征用補償

上的差距，從而使我縣的土地征用補償在區域間公平合理。同時，對土地出讓收益，政府也要切出一塊作為專項資金（應不低于年土地出讓收益的10%），對被征地農民的培訓、轉業及社會養老保險方面給予支持或補貼。另外，在修訂土地征用補償安置政策時，對土地征用補償標準的確定必須遵循“區片綜合價”的辦法，并要力求區片劃分的科學性和可操作性。

（二）千方百計創造就業門路，切實解決被征地農民的生存發展問題。

1.失地農民應統一納入城鎮就業渠道，要建立城鄉統一就業組織體系，建立就業服務中介組織，幫助失地農民盡快在非農崗位上就業。

2.進一步完善留地安置政策，在村集體土地被大量征用的前提下，留少量土地給村集體經濟組織發展經濟，就要舍得將好的地塊、商用價值大的地塊留給村集體，盡量做到不與農民爭利。

3.著力推進失地農民基本生活保障體系建設。政府征用土地后，多數失地農民將處于經營無門路，辦廠缺本錢、就業難度大的現狀。這就需要政府加快失地農民的基本生活保障制度建設。

4.加強被征地農民的教育培訓，提高被征地農民的轉業能力。在被征地農民的教育培訓方面，關鍵要抓好兩方面的工作：一是要注重對農民的技能培訓，二是要注重對農民的擇業觀念教育。

（三）嚴格按照《土地管理法》規定的征地工作程序，依法實施征地。

1.征用土地必須依法批準。未經批準的土地，政府不能隨意征用。

2.土地征用必須統一。《土地管理法》規定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，而具體承辦單位是縣級以上國土資源管理部門，實施統一征地。

3.土地征用必須公告。《土地管理法》規定了土地征用“兩公告一登記”的工作程序，即土地征用公告、征地補償方案公告和征地補償登記。

4.土地征用必須公平。在土地征用補償過程中，對同一片區、同一物類必須實行同一補償標準。

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關鍵詞：農地征收;完善立法;改革制度;保障權益；失地補償

加速城市化是我國“十二五”規劃的重大戰略抉擇。隨著我國城市化進程的推進，農村集體土地被大量征用征收，大量的農業用地變成非農業用地，大批農民成為失地農民。并且由于我國二元經濟社會結構的現狀以及法律法規不完善等原因，導致農民失去土地的同時，也失去了附著于土地之上的一系列權益。失地農民的生存狀況每況愈下，不容樂觀，其生存和發展問題已經演變為一個令人關注的社會問題。作為宏觀調控和征用征收土地主體的政府，應該履行怎樣的責任來解決城市化進程中產生的各種失地農民問題，切實維護失地農民的利益，是本文研究的重點。

一、農民失地成因分析

第一，缺乏和法治觀念,公權擴張,私權得不到應有的尊重和保護。

的基本要求是明確界定公權和私權的范圍,將公權的行使嚴格限定在法定范圍之內,防止其任意擴張侵犯私域。由于我國缺乏法治傳統和意識,權力行使較少受到限制,私權得不到應有的尊重和保護,土地征收中任意侵犯集體和農民權益的現象十分普遍。

第二，法律規定不完備以及不同法律規定間的矛盾，導致征地權運用的不規范甚至征地權的濫用。

我國土地征用權的法律規定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》。我國現行法律關于土地征用權的規定相互矛盾,從而導致土地征用權的濫用。征地權被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質的用地也須征為國有,開發商的高回報率以及遠遠高于征地補償的土地出讓價格讓農民感到不公平,黑市交易事實上成為農民的理性選擇。

第三，征收制度的缺失，現行征地制度沒有充分尊重農民的財產權。

現行土地征用制度,在承認農民擁有集體土地所有權的同時,在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權,使農民的土地集體所有權虛置,土地所有權益得不到充分保障。

第四，政府在政策執行過程中濫用權力。

由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主動權，把土地當作第二財政，以地生財，賺取快錢，從而出現了“低征高賣”現象。

第五，農地征收補償原則不合理，現行土地征用補償標準低。

我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收的補償原則未作明確規定，國家有關部門的文件中一般規定為合理(適當)補償,實踐中也一般采取合理補償標準。在補償標準中,適當或合理標準是最低的補償標準。

二，應對失地農民問題的對策

第一，加強對失地農民問題的認識，更新立法理念，貫徹私權保護原則。

對于我們這個公權過于發達、私權屢遭漠視的國度而言,當今之要義則是喚醒人民的權利意識,拓展人們的自由空間,激發人們的創造性。法治是我們總結歷史教訓后作出的理性選擇,而法治的精髓便在于依法限制公權、保護私權。正是基于此,2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案莊嚴向世人宣告:“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產和繼承權。”憲法的精神應當成為制定其他一切法律的指導思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障農民權益為核心，改革征地制度，嚴格限制征收權的濫用。

由集體土地變為國有土地的過程,不應是一個簡單的行政過程,而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律,確保農村集體土地所有權的完整性與國有土地產權的平等性。政府只有為“公共目的”才運用強制性的征地權。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴格限制,對征地目的和范圍都要有嚴格的界定。

第三,落實和保護農民的土地財產權利。

由于有些法律法規之間出現相互矛盾現象，某些規定本身既違反了憲法,又進一步公然侵犯了集體所有的土地的完全權利,所以必須做到違憲必糾,還農村集體(全體村民)對集體土地所有權的主體地位。

第四，健全土地征收法律程序,增強征收的公開性、公正性。

健全而正當的法律程序是防止國家征收權濫用的保障。健全我國土地征收的法律程序,應建立批前協商、聽證制度,增強征收程序的民主性、公開性；設立事前補償程序,防止補償款的拖欠和截留；完善事后公告、復議、訴訟制度。土地征收方案批準后,政府部門應及時在征地地點公告,集體經濟組織和農民如果對征收補償和安置方案不服,可以提起復議,復議后仍不能夠得到解決的,可以提訟,尋求司法救濟。

第五，完善征地補償制度，提高征地補償標準，盡量彌補農民損失。

對于征用農村土地的補償,必須考慮失地農民的養老、醫療保險和社會保障費用等多方面的因素。征用農村土地的補償費用，應該和土地的市場價格差不多。只有這樣,才能使失地農民的生活水平不致下降,才能使失地農民有資金用于新的創業,才能使失地農民沒有被剝奪感,心理不致失衡。確定了補償費用后,還必須保證補償費按時、足額發放到農民手中,任何單位不得截留。

第六，為失地農民可持續生計權利提供法律保障。

失地農民作為弱勢群體,在其合法權益遭受侵犯時,由于缺乏足夠的能力支付尋求政府行政或司法救濟所需要的成本(如時間、金錢、知識等),客觀地要求為失地農民提供多種方式的法律援助,從而在法律層面上保障失地農民可持續生計。重點是要盡快建立農村土地產權的法律制度,包括農村土地的所有權主體和處分權的法律確認。

三、結語

我國的城市化已進入高速發展的時期，在農地征用方面面臨著許多的問題。由于我國現行的土地征用制度及某些有關法律在征地權行使和征用范圍方面和在征地補償方面都存在缺陷,造成了征地權的濫用、征用范圍的擴大以及征地補償的不足，不可避免地導致了土地黑市的形成以及土地利用效率的損失;與此同時,征地過程中，農民的利益往往得不到維護，大量失地農民的生活得不到保障引發了許多社會問題。有鑒于此,我國現行農地征用制度亟待完善與進步。（作者單位：四川大學）

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參考文獻：

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