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論文關鍵詞：突發事件；應急管理；法治理念；法律制度

堅持科學發展觀，建設社會主義和諧社會，必須深化應急管理工作規律性的認識。我國是自然災害、公共衛生事件、事故災難等突發事件較多的國家，國際風險對國內安全的影響也在不斷加大。現代社會的高風險性，需要我們增強突發事件應急管理的法治理念，需要我們自覺地依法有效地預防和及時應對各類突發事件的發生，需要我們建立完善的突發事件應急管理的法律制度體系。

一、增強突發事件應急管理法治理念

近年來，各種自然災害、公共衛生事件、事故災難等突發事件頻繁發生，特別是2008年四川汶川5．12大地震的發生，在考量了我國現行的突發事件應急管理法律制度體系的同時，也考量了各級政府的應急管理的行政法治理念。各級政府在強化效能政府、陽光政府、服務政府、責任政府和誠信政府等法治理念方面成效顯著，為世人矚目。總結這些年來突發事件應急管理的經驗和教訓，還應當依據突發事件應對法律制度，增強以下突發事件應急管理的行政法治理念。

1．增強自覺學習突發事件應急管理法律知識的理念。據統計，我國目前已經制定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件。中央、國務院及部門文件110多件，在應對各種突發事件方面基本上實現有法可依了。各級黨委政府都發出了學習貫徹《突發事件應對法》等法律規范的通知。但是，一些地方對《突發事件應對法》等相關法律知識的培訓和宣傳普及落實力度不夠，無償開展突發事件預防與廊急、自救互救知識的公益宣傳落實不夠，基層人民政府、居民委員會、村民委員會、企事業單位開展必要的應急演練落實不夠，一些公務員對應對突發事件法律體系和規范不甚了了，在面對突發事件的處理時，習慣于傳統的計劃經濟管理經驗，依法救災觀念亟待增強。

2．增強依法處理非常時期非常事務的法治理念。增強依法處理非常時期非常事務的法治理念，提高依法應對突發事件的能力，是政府推進依法行政的客觀要求，是建設服務型政府的迫切需要。能否有效預防和處置突發事件，直接考驗著政府依法行政理念和應急管理能力。突發性事件的發生需要建立信息暢通、反映迅速、救助及時、保障有力的應急和權力運行機制。但是，打破常規并不等于可以違反法制規范和法治精神。總書記強調：“越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅持依法辦事。”面對突發事件，一些地方政府及其公務員缺乏依法行政理念，忽視職權法定和正當程序要求，出臺規范性文件的隨意性取代了規范性文件制定和的權限和程序，導致了群眾的反對和專家的批評。在處理突發事件時，一些干部作風粗暴、工作方法簡單，缺乏執法主體、執法程序和執法依據的合法性。

3．增強依法預防突發事件應急管理的法治理念。為了改變“有錢救災，無錢防災”的現狀，應當強化突發事件的預防和應急準備制度的監督落實，堅持“預防為主、預防與應急相結合”的原則。應急管理應當重在防范于未然，加大財政投入從目前看，處置突發事件監測網絡、預警機制和信息收集與報告制度還需加強，基層人民政府對本行政區域內危險源、危險區域的調查、登記、風險評估，定期檢查、監控還需落實，各單位安全管理制度尚需建立健全，礦山、建筑工地等重點單位和公共交通工具、公共場所等人員密集場所的隱患排查制度和應急預案還不完善，組織社會公眾學習安全常識和參加應急演練不夠廣泛等等。因此，應當加大預防成本的投入。

4．增強全面預防和管理突發事件的法治理念。應急管理應當全面預防自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件和經濟安全事件等，克服“重防人禍、輕防天災”的管理思維的片面性。近年來，各地黨委政府高度重視維護社會穩定工作，無論是在這方面的機構建設，責任制度，還是在監測網絡、信息收集與報告、應急預案等制度方面，都積累了不少有益的經驗，使維護社會穩定的工作成效顯著。但是，在自然災害、事故災難和公共衛生事件和經濟安全事件等方面，一些地方政府在思維上防天災的“弦”繃得不緊，在財力上投入的“錢”不足，在管理上付出的精力不夠，在整個工作的“棋盤”上僅僅視為“小卒”。因而，一些地方嚴重的自然災害和事故災難不斷出現。

5．增強災害救助中政府職能轉變的法制理念。人民政府必須為人民服務，對人民負責。尤其是在大災難來臨之時，盡職盡責的人民政府，更是不可或缺的凝聚人心、協調各方、集中力量的主心骨。非常時期的人民政府必須擔負起非常之責任。但是，災害的突發對我國傳統的救災模式提出了挑戰。政府能否把自己過去長期集中掌握的公共權力和公共資源更多地向社會組織轉移、釋放，從而更好地發揮政府履行創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的職能，把該做的事作好，這是一個值得探究的問題。

6．增強動員社會和公眾自救與互救的法治理念。在強調政府的行政救助的同時，政府還應當依法增強動員社會和公眾自救與互救的法治理念，重視我國38萬多個民間組織和億萬人民群眾的“共救”、“互救”的力量。從而強化社會廣泛參與應對突發事件的工作理念，提高公眾危機意識，提高公眾自救與互救能力。應當借鑒德國政府的經驗，設立專門的社團、志愿者組織機構。德國的聯邦公民保護與災難救援署，專門負責對志愿者的組織指揮，8萬名志愿者訓練有素，集中迅速，六小時內可全部集中到其法蘭克福機場待命出國進行國際救援。日本在最近二十年來發生的地震中總結了許多教訓，其中重要的一點就是不能單純依靠中央政府的行政力量和自衛隊救援的“公救”，受災者自身要超越受災意識，主動團結起來，更多地依靠互助“共救”和生產“自救”。美國法律規定，每個家庭要有一個72小時的家庭災難自救計劃，要有一個裝有食品、藥品、自救工具的自救箱。

二、完善突發事件應急管理的行政法律制度

1．突發事件應急管理的“雨天”法案體系尚待健全。近年來，我國加強了突發事件應急法制的立法建設，以憲法為依據，以突發事件應對法為基本法，以相關犖行法、行政法規、地方性法規、行政規章、應急預案等為補充的應急法制體系初具規模。但是，從落實依法治國方略和法治政府建設的視角看，我國突發事件應急管理的法制體系尚需完善和健全。

一是應當制定緊急狀態法。現代法治國家都有國家緊急狀態法，我國憲法沒有關于各類緊急狀態的確認、宣布、期限、解除等環節的明確具體的法律規定，也沒有專門的國家緊急狀態法。通過制定緊急狀態法，規定緊急狀態下應急管理的基本準則、管理方法，應急預案及啟動程序。明確規定可以宣布緊急狀態的具體情形，緊急狀態下公民權利的保障底線、公民得到救濟的途徑、方式和手段，政府應對緊急狀態采取的非常手段，政府應對緊急狀態的組織架構和人事任用，以及宣布進入緊急狀態的范圍、時間和解除緊急狀態的程序等。

二是制定落實《突發事件應對法》的配套制度。各級政府及其部門應當依據《突發事件應對法》的規定，根據本地區實際，研究制訂相關配套制度，例如突發事件分級制度，應急預案調研與制定修訂程序制度，危險源及危險區域的調查、登記、風險評估和監控制度，突發事件應急管理培訓制度，突發事件綜合性救助、專業性救助與單位專職救助的組織制度，志愿者組織與機構設置制度，應急物資儲備及保障制度，突發事件信息報告員制度，突發事件監測、預警制度，社會動員制度，財產征用制度，突發事件信息制度，災害救助制度等，從而真正履行《突發事件應對法》授權地方政府的法定職責。

三是增強應急預案的合法性、綜合性、前瞻性和可操作性。各級各類應急預案應當與突發事件應對法等相關法律保持一致性，需要對于突發事件應對法出臺之前的應急預案進行清理和修訂，要對下級的有關應急預案根據上級相應應急預案的修改和補充而及時作出相應的修改和補充，以保障其合法性與協調性。目前的應急預案，大多為應對單一突發事件的預案，而綜合性、前瞻性的預案少，如突發事件應對法所規定的比例原則在各級各類應急預案中體現得不明確、不充分。

2．建立突發事件應急管理的行政征用法律制度

“社會主義能集中力量辦大事”的優越性，在“5．12”大地震中充分顯現出來。但是，我們又必須遵循市場經濟的客觀規律性。市場經濟條件下利益主體的多元化，使我們如果僅僅依靠計劃經濟模式的行政指令來調集人力、物力，來應對突發性天災人禍事件，又必然顯得力不從心和捉襟見肘。在“5．12”大地震中，我們對抗震救災的大型機具的調動就是如此，即便我們的國有企業服從調動，我們的民營企業和公眾鼎立支援，也亟需建立起穩定的常態的行政征用法律制度，才能適應我國災禍頻仍的突發事件應急管理的需要。目前的《土地管理法》、《人民警察法》、《法》、《防震減災法》和《突發事件應對法》等法律，對行政征用的規定都非常粗疏。因此，應當加快對《行政征用法》的研究和立法工作，對人民政府在突發事件中向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資等行政征用行為的基本原則、征用條件、征用范圍征用程序、征用補償或賠償、征用救濟、違法責任等作出全面規定，以利于國家在突發事件和緊急狀態中，依法強制地征用應急救援物資。

3．建立突發事件應急管理的行政救助法律制度

突發性公共事件來臨后，政府必須迅速通過大量人力、物力、財力的投入與調配，提供災后救助與物質補償，重建基礎設施和公共建設，促進經濟補償、情感補償、文化及文明保護、生態環境涵養、社會功能恢復等目標的實現。因此，行政救助的定義應當有更加寬泛的內涵，應當突破多數學者對行政救助在對象上的研究局限，即年老、疾病或喪失勞動能力的特定的公民，而應當擴展到特定的區域，即天災人禍不可抗力波及到的區域及其公民、法人或其他組織；行政救助的內容不僅是給予被救助對象的物質權益或與物質相關的權益，而應當擴展到精神、情感、心理的補償以及災區社會功能的恢復等。目前我國行政救助的規定散見于<殘疾人保障法》、《軍人撫恤優待條例》、《革命烈士褒揚條例》、《防震減災法》等。這些規定明顯缺乏對政府行政救助的原則、職責、權限、程序等內容的規定；缺乏對救助要件、救助對象、救助形式等方面的法律規定，缺乏常態的法治化的行政救助制度。需要明確建立政府行政救助的資金來源和保障、資金的專項管理、專款專用的制度，需要明確建立醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助和自然災害救助制度，需要明確建立受災人員的基本生活，提供食品、飲水、取暖、衣被、住所和醫療等臨時生活困難救助的制度等。因此，應當借鑒日本的《災害救助法》、美國的(1974年災害救濟法》，抓緊制定《行政救助法》或《災禍救助法》。:

4．健全房屋建設質量行政指導和行政監督法律制度

篇2

論文摘要：公共突發事件中存在著多方的信息傳播倫理問題，對此筆者提出了分析倫理選擇的“色散與濾光”模型，并據此模型，以突發的甲型H1NI流感為例，對甲型流感傳播中涉及的傳播倫理問題進行簡要分析，指出了政府在突發公共事件信息傳播中的重要作用。

甲型H1N1流感事件概述

2009年4月，一場肇始于墨西哥和美國的甲型H1N1流感開始在全球流行。據衛生部通告全國甲流防控工作情況指出截至2010年1月31日．全國31個省份累計報告甲流確診病例12．6萬例，死亡病例775例；截至2010年2月中旬，全球已達1．5萬余人因感染甲流而死亡。

縱觀甲流從初期暴發到最嚴重階段的整個過程可以發現．相比2o03年的非典．甲型H1N1流感在我國、在全世界都沒有引起太大的恐慌，這在某種程度上．得益于及時和全面的信息公開制度以及國家政府和國際社會充分、完善和快速的應急預警和處理機制。但是，面對此突發的公共事件的信息傳播，各方從自身利益角度出發進行倫理選擇．還是存在著諸如健康大眾知情權與患者隱私權、媒體堅持新聞新奇與政府欲求社會穩定等公民、媒體、政府之間的多方沖突。

倫理選擇機制“色散與濾光”模型

為解決上述沖突，需要對該倫理問題中的各方主體的價值選擇進行判明，茲提出倫理選擇機制“色散與濾光”模型，以便更為清晰地分析。

從以上論述可以發現．當所有主體面臨同一具體新聞事實時．各方主體自身的動因和需求不同．驅使其作出不同的利益選擇．這就如物理學上的“光的色散”一樣，當白光通過三棱鏡后，在光屏上會形成七色光帶．如圖1所示．自上而下分別為紅、橙、黃、綠、青、藍、紫。這是因為白光是由多種單色光組成的復合光，不同色光對同一種介質的折射率不同。白光經三棱鏡的二次折射后各種單色光的折射角不同，從而產生色散現象。

而信息傳播中的倫理選擇也可用色散與濾光模型表示．即用白光代表了社會的新聞事實；用三棱鏡表示各方主體在面對事實時的價值取向和原則，即所有的倫理選擇：而復合光通過三棱鏡色散出不同的光線。代表了不同利益主體根據自身的動因和需求進行價值選擇，作出不同的相應利害關系的倫理選擇。根據信息傳播過程．這些主體包括信息提供者、信息傳播者、信息接收者。

“色散”出不同的倫理選擇后．還有一個“濾光”的過程。物理學中“濾光”的目的在于突出某一種色光。在信息傳播中，不同主體有不同的倫理選擇，在這其中，有的選擇只從維護自身利益角度出發．有些選擇和行為是對社會整體福利有利的．有些選擇體現和尊重了人文主義精神和人權。有些則穩固了國家政權、維護了國家安全。所謂“濾光”，即指整個社會選擇和確立一系列標準，以對這些價值選擇加以判別，找出適合當前社會發展的應有、應然的價值選擇。倫理選擇的“色散”與“濾光”過程如圖2所示。

這里要注意的是。所謂的應有、應然的價值選擇并非是找出一個解決方案來滿足各方的最大化的利益需求．既不是在這幾條“光線”中找出一個“焦點”來統一各方的利益需求．也不是要采取絕對平等的“三者不可偏廢”的措施．而是找出一條符合當前社會整體需求的、經過引導和有效控制的、“應有”或“恰當”的價值選擇。該價值選擇在某一領域中可能會在微觀層面上對上述“社會福利”、“人權”和“國家安全”等價值有所側重，但從宏觀層面來說，隨著歷史的發展，會達成各方利益并重的態勢。

甲型H1N1流感信息傳播中“色散”出的倫理選擇

通過對甲型H1N1流感已傳播的相關信息的搜集，并按不同傳播主體進行整理，筆者發現，主要涉及的三個主體的倫理選擇。具體體現為公民的言論自由權、知情權、健康權和隱私權，新聞媒介的傳播選擇及政府機關的社會期望三個方面。下面分別加以分析。

公民的倫理選擇。公民信息傳播的倫理選擇又分為回國患者和健康大眾兩大不同群體．兩者的信息傳播也存在不同的選擇。一方面，健康大眾有權發表言論譴責攜帶病毒四處亂跑的回國人員，獲知他們的相關信息，維護自己的健康權和知情權；但另一方面，患者的隱私應受到保護。

公民擁有言論自由的權利，尤其在網絡上，匿名發表言論，受追懲的幾率小，人們更敢于發表言論。于是，出于對自身健康的考慮．有網友在網上發表言論，譴責從流感暴發國回國的人員是“逃回來”，而且大發言論對回國還到處跑的何某進行人身攻擊，給其取名“何逛逛”，稱傳染了某攝影樓兩位工作人員的李某為“李染染”，各網絡小區里的言論也是以人身攻擊為主．同時還患者的相關信息，對他們進行人肉搜索。網友公布患者信息，進行人肉搜索，甚至使其家人牽連受罪，這在一定程度上侵犯了患者的隱私權。一方面。患者在一定程度上已經對社會公共安全造成了影響，已屬公共人物，健康大眾有權知道與自己相關的公共信息；但另一方面，患者作為公民，其隱私受到保護也毋庸置疑。由不同群體傳播信息的倫理選擇可見．面對公共突發事件，公民的倫理選擇與價值取向傾向于保護自己的利益．公民發表言論也是出于自身利益保護的需要。

媒體的倫理選擇。追求消息的重要性、時效性、新奇性、接近性和趣味性是媒體吸引讀者的根本之道。甲型HIN1流感與大眾生活、健康息息相關，因此媒體面對甲流的信息傳播，顯得格外活躍。

中國《憲法》第二十二條規定“國家發展為人民服務，為社會主義服務的文學社會藝術事業、新聞廣播電視、出版發行、圖書館博物館文化館和其他文化事業”。對中國新聞事業的性質及任務作出了明確規定。根據上述憲法的精神，有學者認為：中國新聞傳播事業具有滿足公眾知情權、為公民參加社會協商與討論，為公民參與國家重大問題和其他公共事務的決策提供條件的社會功能。實，在甲型H1N1流感事件的傳播過程中，新聞媒介起到了十分重要的作用，它們是動員信息的擴散者和信息傳播管道。

媒體對甲型H1N1流感進行大肆報道．從一定意義上說，為公眾提供了最新流感疫情，尤其是國內、身邊的流感傳播最新動態，及時傳達了政府對病毒預防、治療采取的措施和政策，同時網友的評論和反響又為政府了解民情民意、作出時效性、針對性強的決策提供了重要依據。但同時也應看到，很多媒體往往過于看重經濟利益，重視那些“吸引眼球”的“熱點新聞”，這種高調的宣傳報導很可能會適得其反，造成普通老百姓的不必要恐慌。

總之，面對甲型H1N1流感這一公共突發事件，媒介積極報道了有關信息，這相對于2003年媒體面對SARS，戴上“口罩”、保持沉默有了很大的進步。但也可以看到，眾多媒體傳播信息更多是從提升收視率、收聽率或者點擊率等自身利益角度出發。而未充分考慮信息傳播帶來的社會影響。這就是多數媒體的倫理選擇。

政府的倫理選擇。現代社會的流動性和復雜性對突發公共事件的處理和協調提出了新的挑戰。在突發公共事件中，政府的選擇舉足輕重。

中國政府面對甲型H1N1流感，信息公開。新華網上開設有“中國應對”和“各國情況”專欄，傳達政府采取的各項措施，對甲型H1N1流感最新進展實時更新，這是中國政府正面積極傳播流感相關信息的表現。

在危機狀態之下，政治動員是各國政府普遍采取的做法，中國擁有政治動員的傳統，適當的政治動員有利于及時制止公共衛生事件的擴大和蔓延。主席的兩次指示，總理的三次國務院常務會議，都是實現政治動員的體現。各級政府、各部門快速的反應和應對措施．表示政治動員對各級政府和部門起到了作用。

中國政府應對甲型H1N1流感這一公共突發事件的措施從維護國家安全、社會穩定的角度出發，體現了政府以人民安全、健康為重的倫理選擇。政府關于甲型HIN1流感的信息較之以前也以更積極的姿態公開，可見中國政府面對突發公共事件信息傳播以穩定社會、民心為價值導向。

甲型H1N1流感信息傳播中“濾光”出的倫理選擇

通過分析以上各主體“色散”出的不同倫理選擇．筆者認為．公共突發事件傳播中各相關利益主體在信息傳播中存在著諸多沖突和矛盾：～方面公眾信息傳播與患者隱私權的保護存在沖突．另一方面媒體對新聞真實性、全面性、時新性的追求要求對突發事件多加報道，而過多的報道又可能引發社會恐慌。這與政府要求的保持社會安定、國家安全存在沖突．除此之外。政府對信息有選擇性地公開對公民的知情權有所損害……總之，公共突發事件的信息傳播面臨眾多倫理選擇與沖突。面對這些選擇與沖突。究竟怎樣的倫理選擇才是在甲型H1N1流感信息傳播中最應該遵循的呢?這就是“濾光”出應有、應然倫理選擇的過程。

從以上各方“色散”出的倫理選擇不難看出，“濾光”出的價值選擇不能以單一的任意一方的價值導向作為應有的傳播倫理．因為任意一方都只以自身利益或自身堅持的倫理選擇為出發點．這不可避免地會引起此前提到的各種沖突。“濾光”出的倫理選擇應該以最大限度地緩和這些矛盾為基本目標。因此。筆者認為，“應有”和“應然”的倫理選擇，是在一定歷史范疇內．體現社會最廣泛利益的意志，面對如甲型H1N1流感這類突發公共事件的信息傳播，最重要的還是需要政府對信息公開傳播進行控制和引導。該控制并非消極地隱藏信息，而是主動地傳達信息，并依靠網絡的高交互性與網民相配合，一方面利用網民提供的信息，補充自己的不足，尊重網民的言論自由：另一方面要接受網民的監督，對自身未披露的信息進行核查，如果其公布能夠提高社會整體福利，滿足群眾需要，有利于社會穩定，應該及時公布。同時，還應引導公民樹立尊重他人隱私權的意識，引導媒體增強社會責任感。

篇3

土地劃撥相對于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長期以來對劃撥土地的相關法律問題缺少深入的研究，以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權都存在許多模糊甚至錯誤的認識。澄清這些錯誤的認識，還劃撥土地使用權以本來面目，并賦予其不同于計劃經濟時代新的內涵，是市場經濟體制下的新要求。為此，本文希望通過對相關法律問題的探討，起到拋磚引玉的作用。

一、劃撥土地使用權的取得是無償的嗎？

出讓土地使用權的取得是有償的，而劃撥土地使用權的取得具有無償性。③這是長期以來的通說，筆者尚未發現有人對此提出異議。但是，這一命題卻是經不起推敲的。

首先，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十二條的規定：土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。這一規定是迄今為止在立法層面上對土地使用權劃撥這一概念所作的最權威的定義。根據這一定義，取得劃撥土地使用權實際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權無償交付給土地使用人。對第一種情況而言，劃撥土地使用權的取得顯然不能說是無償的。

其次，在現實中，絕大多數土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權，無償取得劃撥土地使用權的情況越來越少。例如根據廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區劃撥建設用地拆遷房屋動遷工作管理規定》，劃撥建設用地拆遷房屋，由建設單位（用地單位）負責搬遷、安置、補償。根據該規定，在廣州市區取得劃撥用地使用權都必須支付土地開發成本。

最后，通過比較取得出讓土地使用權所支付的費用與取得劃撥土地使用權所支付的費用，可以發現兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據財政部《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》第六條的規定，土地出讓金的構成包括土地開發費用、業務費用和土地凈收益。土地開發費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構成；業務費用即進行土地開發的業務性支出，主要包括勘探設計費、廣告費、咨詢費、辦公費等；土地凈收益就是政府通過土地開發所獲得的收益。土地出讓金通過協商或市場競價確定，不同的地塊土地開發費用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠的郊區）或土地開發費用很高（比如舊城改造項目），出讓金非常接近甚至等于土地開發費用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權所支付的費用相差無幾。

有學者認為，即使劃撥土地使用權人支付了征地補償費用（土地開發費用），該費用也不屬于土地使用權出讓金范疇，因而劃撥土地使用權仍然屬于無償取得。④但該種觀點回避了土地使用者支付的土地開發費用到底屬于什么范疇這一最核心的問題，因而難以令人信服。對于劃撥土地使用者支付的土地開發費用的性質，本文將在后面加以分析。

之所以長期存在“劃撥土地是無償取得的”這種認識，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開放之前，確實存在大量無償提供劃撥土地的情況；另一方面是長期的計劃經濟在人們頭腦中形成的思維定式，認為在國家、個體之間，總是國家利益高于一切，而漠視個體（用地單位）的利益。造成的后果是：國家無償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開發費用后，自身的權利卻難以得到保障。

二、破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權是否屬于破產財產？

最高人民法院《關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》明確規定，“破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產，在企業破產時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置”。

筆者認為，最高法院這一規定于法無據，并且嚴重侵害了破產企業和債權人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批復中指出，做出這一規定的法律依據是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的規定。《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”，雖然這是一個有“等”字，但根據法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項應與列明的事項在性質上相同或接近，而“破產”與“撤銷、遷移”性質完全不同，因此，對企業破產似乎難以適用該條法律；《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者”，通過前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開發費用的，最高法院對此不加區分，任意擴大了適用范圍，屬于適用法律不當。

2、如果企業支付了土地開發費用，那么該筆支出應作為企業的投資，如果政府無償收回土地，實質上等于沒收了企業的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓，收取的土地出讓金中包含了企業支付的土地開發費用，政府對此將構成不當得利。

這里需要澄清的核心問題是：劃撥土地使用人支付土地開發費用這一行為的法律性質到底是什么？筆者認為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區別），而只是取得劃撥土地使有權的前置條件。土地使用人支付的土地開發費用將凝固在土地使有權這一無形資產的價值之中，其所有權并未轉移到土地所有人（國家），按照“誰投資，誰享有”的原則，土地使用人對凝固在土地使有權中的這部分價值應享有所有權。

3、企業以其全部資產作為其對外債務的擔保，企業支付的凝固在土地使有權價值之中的土地開發費用也應是其全部資產的組成部分，如果政府無償收回土地，那么等于沒收了企業的部分資產，這必然會使企業的擔保資產減少，從而侵害了債務人的利益。

綜上所述，最高法院的上述規定既不合法，也不合理。筆者認為，政府可以收回破產企業的國有劃撥土地使用權，但應退還企業支付的土地開發成費用，并將其作為破產財產。

三、抵押權人對劃撥土地使用權行使抵押權時是否可以折價受讓抵押物？

[案例]國有企業甲與乙公司素有經濟往來，甲累計拖欠乙貨款人民幣400萬元。2002年8月雙方簽訂了《還款協議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時約定將產權屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協議的擔保。協議簽訂后，雙方到房地產登記部門辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協議》履行還款義務，乙遂至法院。開庭后，經法院調解，雙方同意將抵押物作價人民幣400萬元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協商結果以調解書的形成結案。

筆者認為，法院對本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價低償債務，法院應組織對抵押物進行拍賣，乙只能以拍賣所得的價款優先受償。理由如下：

1、相對于出讓土地而言，國家（土地所有人）對劃撥土地享有更多的權利。根據《城市房地產管理法》第三十九條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條列》第四十五條的規定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當報有批準權的人民政府審批，并且受讓方應按有關規定繳納土地使用權出讓金。出讓金通常是按房地產成交價的一定比例收取。例如《四川省轉讓、出租、抵押國有土地使用權（劃撥部分）補交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項規定：“隨地面附著物（房層、設施等）轉讓土地使用權的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價、原征地費用、應繳納稅費后的剩余部分，以50—55%補交抵交出讓金”。因此國家收取土地出讓金的多少取決于房地產轉讓價格，如果允許當事人自行協商定價，則存在暗箱操作的空間，國家的收益難以得到保證。

轉讓以劃撥方式取得土地使用權的房地產涉及到土地的出讓，這一行為不僅涉及到轉讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國家）。就法律適用而言，這一行為不僅應適用有關房地產轉讓的法律、法規，而且同時應符合有關土地出讓的規定。按照國土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的精神，⑤本案也不能通過協議方式轉讓房地產。

2、《擔保法》第三十三條規定：“債務人不履行債務時，債權人有權依照本法規定以該財產折價或者以拍賣，變賣該財產的價款優先受償”。根據該條規定，抵押權人實現抵押權的方式既可以是將抵押物折價抵償債務，也可以是以拍賣、變賣抵押物的價款優先受償。但是，就房地產抵押而言，《擔保法》是普通法，《城市房地產管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應優先適用相關特別法的規定。

《城市房地產管理法》第四十六條的規定：“房地產抵押，是指抵押人以其合法的房地產以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務履行擔保的行為。債務人不履行債務時，抵押權人有權依法以抵押的房地產拍賣所得的價款優先受償”，第五十條規定：“設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償”。顯然，《城市房地產管理法》規定的房地產抵押權的實現方式只有一種：拍賣抵押物后優先受償。法律作出這種特別規定的合理性在于：在現實生活中，房地產是重要的生產、生活資料，對抵押的房地產進行公開拍賣，有利于公正地確定房地產的價值，從而有利于保護各方當事人的利益，有利于社會經濟秩序的穩定。

3、此外，甲屬于國有企業，其資產屬于國有資產，甲將上述抵押物抵償給乙的行為，屬于國有資產的轉讓。根據國務院《國有資產評估管理辦法》第三條的規定：“在轉讓國有資產時應當對資產進行評估”。該規定的立法目的在于杜絕暗箱操作，防止國有資產流失，保護國家利益。因此，從這個角度而言，由于未按規定進行評估，本案甲、乙雙方的低償行為也是無效的。

結束語：我國在確立土地出讓制度后仍保留土地劃撥制度的目的在于減少投資公益事業的成本，從而促進公益事業的發展。以往公益事業都是由國家投資，而目前投資主體呈現多元化，特別是越來越多的民營企業加入到公益事業的建設中。因此在法律上對劃撥土地使用權的有關問題予以關注，對保護投資者的利益，促進公益事業的可持續發展意義重大。所以，在處理劃撥土地使用權問題上，既要保護土地使用權人利益，又要同時兼顧土地所有權人的利益。

注：①高富平、黃武雙合著《房地產法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。

②參見《中華人民共和國土地管理法》第五十四條，《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十三條。

③王小莉主編《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162頁；高富平、黃武雙合著《房地產法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。

篇4

關鍵詞：城市林業；林業建設；誤區

前言

城市林業是林業的一個重要分支，1967年第九次國際林業大會上首次公布了城市林業這一概念。當前，城市林業已經逐步形成了一個涉及多領域的綜合學科，并且作為一個新興的行業得到了世界范圍的廣泛承認和接受。我國在上個世紀80年代也開始了對城市林業的研究，取得了一些進展和成效，如長春的“森林城”、上海現代城市森林發展規劃與實施、長沙啟動城市林業生態圈建設等，都為城市林業建設的發展積累了寶貴的經驗。

一、發展城市林業建設的意義

城市林業是由林業和園林融合而成的，是建設、經營和利用城市森林的事業。城市森林是指城市范圍內與城市關系密切的，以樹木為主體，包括野生動物、微生物在內的生物群落及其中的建筑設施。城市林業不僅是林業生態系統的一個重要組成部分，也是城市建設的必要內容，發展城市林業建設有著重要的意義。

1.1發展城市林業有利于推動林業的整體發展，城市林業是林業的一個重要組成部分，主要包括城區、近郊區和遠郊區的林業建設，其同山區的林業建設息息相關，且各自的發展相互促進又帶動整個林業的進步。此外，城市林業建設對林業的重要功能即生態功能和經濟功能的充分發揮，有利于引導林業的全面發展。

1.2發展城市林業有利于促進社會經濟發展，解決城市問題。城市林業建設和經濟建設是相輔相成的，林業不僅能直接帶來經濟利益，還能利用其生態功能解決許多城市問題，美化城市，增強城市的綜合競爭力，促進城市經濟建設的健康發展。

1.3發展城市林業有利于林業立法的發展，各地方在發展城市林業的探索進程中積累了不少經驗，同時對立法也提出了新的要求，急需一些配套的法律法規出臺為城市林業建設的發展提供法律基礎，而且在實踐中摸索出的一些經驗也可以為立法所參考，增加立法的科學性和時代性。

二、城市林業建設中的誤區

盡管發展城市林業對于林業和城市的發展有著積極的促進作用，但是在實踐中由于制度、管理、思路上等方面的原因，我國的城市林業建設道路上出現了一些誤區。

2.1將城市林業建設和經濟建設割裂開來。

城市林業建設和城市經濟建設都是城市建設的重要組成部分，城市林業不僅是林業的一個子系統，同時還是城市系統的一個有機組成部分，其結構和功能可以影響城市系統的結構和功能，表現在：⑴生態功能，森林作為陸地生態系統的主體，具有保持水土、涵養水源、防風固沙、凈化空氣、減噪降噪等功能，可以緩解城市的熱島效應和溫室效應，保障人們在一個良好的環境下進行生產建設，創造出更多的社會財富；⑵美化功能，森林自身的美與城市建筑融合在一起構筑成一道道美麗的風景線，為居民營造美好的生活環境，也是發揮其經濟功能的基礎之一；⑶經濟功能，森林不僅可以直接向人類提供多種林產品，還能帶來經濟利益。隨著居民生活水平的提高，人們已經不滿足于溫飽問題的解決而是有了更高層次的追求，希望生活在健康美好的環境之中，于是環境消費成為熱點，房地產開發商都把小區的綠化作為一大賣點。此外森林的美觀和凈化空氣調節氣候的功能還能促進城市旅游業的發展，自1992年以來，旅游業已經成為世界上最大的行業，每年向各國政府上繳的利稅在6650億美元以上，我國的環境“十佳”城市無一不是旅游的熱點。⑷保健和醫療功能，森林能夠有效的吸收和固定現代化工業生產中釋放出來的大量有毒有害氣體，還能減輕噪聲和電磁波的污染，維護人類的身體健康，此外許多林產品都具有重要的藥用價值，對于醫學研究的發展起著重要的促進作用。

總之，城市林業的健康發展能夠帶動城市經濟建設的有序和穩定；反之，若城市林業不太發達，城市建設中的環境成本則會增加，從而阻礙城市經濟的順利開展。

2.2把“綠化”和城市林業建設相混淆

人們一般把城市綠化誤以為就是城市林業建設，這和我國的立法現狀有關。1994年4月1日起施行的《城市規劃法》規定，城市總體規劃應該包括綠地系統，隨后各省、自治區、直轄市及其他一些城市，根據《森林法》和《城市規劃法》相繼制定了適用于本地區的城市園林綠化條例而非城市林業建設的法律規定，將綠化尤其是園林綠化當作城市林業建設來進行規范。

城市林業如前所述是由林業和園林融合而成的，園林綠化被包含在其中，城市林業不僅要在園林中實現綠化，更為重要的是和城市建設相統一，將林業建設與城市建設融為一體。道路、建筑物兩旁無法建設園林的地方，卻可以實現林業建設；園林綠化多為種植草坪、灌木，而城市林業注重喬木的培育種植；園林綠化建立的是一個人工系統，需要人投入大量人力、物力，管理成本較高，而城市林業建立的是一個自然系統，管理成本較低。國際上一直認可的城市林業建設是森林化，是生態層面的城市建設，而綠化的層次較低，不能與國際接軌。

2.3沒有將城市林業和山區林業相區別

城市林業雖然屬于林業，要適用《森林法》的有關規定，但其和山區林業建設存在著許多差異，這是由于二者的功能、目的側重點不同造成的，山區林業重在用益，發揮其經濟功能，而城市林業重在發揮其生態功能，兼及經濟功能；山區林業多是成片林，且林種較多，而城市林業中成片林較少，林種也較少；山區森林生長環境要優于城市森林，而城市的環境污染造成林木成活不易。因此，對于城市林業應該有更加嚴格的保護和管理措施，如在采伐的許可、流轉條件上要嚴格限制，且應更加注重樹木的病蟲害防治問題。

2.4城市綠地系統單調

目前，不管大中小城市都熱衷于建設人工綠地，這和政府對城市林業建設的誤解有關。由于盲目強調大面積的草坪、廣場，城市不斷引進國外的植物及其新品種，導致城市綠地系統單調，缺乏自然特性，且生態效益低下，根本無法和城市林業的功能相提并論。此外，我們學習的應該是國外的先進經驗而不是非要把國外的植物品種移植到中國來，這必須考慮到我國的國情和市情、環境和氣候條件的差異、成本回報等問題，否則可能適得其反。廣東的中山市每年園林綠化養護費高達3000萬元，而3萬多公頃的林地財政一年的投入費用不過300多萬元。經濟利益孰高孰低，一目了然。

2.5植物的選擇上沒有貫徹因地制宜的原則

不同的環境和氣候條件下適合不同的植物生長，在發展城市林業時必須考慮到這一問題，同時由于城市環境惡劣，土壤透水性差，應該選擇那些生命力比較頑強、抗病蟲害能力強的植物來種植，不能只注重美觀或是盲目的抄襲其他地方的做法。北京一到春天就漫天的楊絮，簡直和下雪一樣，使得大氣能見度降低，給人們行走、行車和城市清潔工作都帶來困難，說明這一樹種就不適合在城市種植。此外，植物的選擇還應該符合本地區、民族的特色，樹立起一個城市的綠色形象。最重要的一點是植物是依水存活的，離開了水，植物難以自行生長。有人作過一項調查，每年植樹造林的成活率太低的原因主要是因為缺水，人們只管種不管養，一是因為沒有法律上規定的義務，再就是因為離水源遠，管理成本高，因此城市林業的發展應該和城市給水系統相貫通。

2.6政府對城市林業的重視不夠，資金、科研投入不夠

一些地方政府一心發展城市的經濟建設，認為林業建設無所謂甚至限制了經濟的發展。如前所述，這一觀點是錯誤的，林業建設的發展不僅可以帶動城市經濟的發展，還能提高城市的綜合競爭力。由于得不到足夠的重視，用于城市林業建設的資金和科研投入都不到位，這方面的專門人才也很緊缺，導致城市林業建設的發展緩慢。

三、城市林業建設發展的出路

鑒于目前城市林業建設存在著種種誤區，要建設符合我國國情的城市林業，必須尋找到一條切實可行的出路，筆者認為可以從以下幾個方面進行思考。

3.1制定科學合理的城市林業規劃

根據國家的政策法規，借鑒國內外典型城市的發展經驗，并結合我國的國情和城市的市情以及發展趨勢，中國可持續發展林業戰略研究確定了我國城市林業發展的戰略目標是：按照保障城市生態安全、建設生態文明城市為戰略要求和“城在林中、路在綠中、房在園中、人在景中”的布局要求，建設以林木為主體，總量適宜、分布合理、植物多樣、景觀優美的城市森林生態網絡體系，實現城區、近郊、遠郊協調配置的綠色生態圈，形成城區公園及園林綠地、河流、道路寬帶林網、森林公園及自然保護區等相結合的城市森林，使全國70%的城市林木覆蓋率在2050年達到45%以上，使城市的人居環境有顯著的改進，使城鄉綠地實現一體化。

按照這一戰略，在編制城市總體規劃時，應根據城市建設的規模、性質、布局、氣候特征等規劃出城市林業建設的布局、規模和數量，要按照現代城市的要求，編制城市林業規劃，在城市林業規劃中應該包括林種的選擇、公共綠地、居住區綠地、單位范圍內的綠地、道路旁的綠化等內容，建設完整、結構合理的城市林業體系。

3.2依照規劃進行城市林業建設

在進行城市建設時必須依照城市林業建設規劃，建成以花草林木構筑的景觀多樣性、生態系統多樣性和生物物種多樣性為特征，以林木為主體，森林與其他植被有機結合的綠色生態圈，形成城區、近郊、遠郊及自然保護區的林業之間協調配合的城市森林生態網絡體系。

在進行城市建設時還要將林業建設和其他方面的建設結合起來，建設中的各個項目從投資到驗收，綠化不達標的不能批，也不能驗收，這樣才能形成完整的科學的城市建設。

3.3行政部門之間需要協調配合

城市林業建設雖然主要由林業主管部門負責，但是需要很多部門的協同配合才能搞好，并且只有實行行政領導目標責任制，才能將林業建設順利的開展下去。如黨政主要領導應承擔第一責任，分管領導具體抓落實；財政部門負責資金的協調和安排到位；林業綠化部門負責公益林建設；交通、水利、電力、通訊和市場建設部門分別負責園林外的道路、給排水、供電、通訊設施建設，不因人設崗，政策具有連續性，并且對各個部門在推進城市林業建設中的活動進行嚴格考核，作為判定城市政府是否履行環境綜合整治職責的標準。

3.4大力開展公眾參與

城市林業的發展直接關系到環境質量，而環境質量的好壞又直接關系到每個人的生活質量，人們享有在良好的環境中生存的權利，可以依法參與環境管理、監督污染破壞環境的行為。林業建設是“功在當代、利在千秋”的一項舉動，只有全體市民共同參與，抵制毀占林地、綠地的行為，支持綠化建設，城市林業建設才能長足發展下去。

政府還也可以把公眾組織起來，成立民間的護林組織，或是支持市民自發形成的保護森林的團體，開展林業發展的學術交流、科技成果推廣、監督政府的依法行政，發揮公眾參與的積極作用。

此外在涉及林業建設的重大調整，可能對市民生活造成重大影響的建設項目的立項和開工，應當召集市民參加聽證會，并且聽證會的筆錄必須在最后決定中有所反映，以免流于形式并在將來引起不必要的糾紛和損失。

3.5拓寬資金籌集渠道，加大林業科研投入

城市林業建設的資金來源，主要是政府投入，但這是不夠的，可以充分利用森林的經濟功能來籌集資金。如上海規定凡是在《上海綠化系統規劃》范圍內從事大型成林建設，且經過規劃批準的，可適度進行低密度生態住宅、體育、休閑和生態觀光旅游等項目的開發建設，鼓勵社會資金參與林業建設。還可以利用林地發展經濟林、苗圃、花草基地等林業產業。城市林業中的生態效益補償基金一般也大多來自財政撥款，還有企業和個人捐款，可以考慮采用發行環境彩票的方式籌集資金。基金重點用于扶持防護林、水源涵養林、大型生態林、環城林等生態公益建設及公路兩側林帶、河道防護林、森林公園的建設和管護。

另外，為了保持城市森林的健康發展，相關技術的開發必須也同步進行，例如開發新的植物健康監測及信息交流方法以促進植物健康綜合管理，了解樹木生物學特征及預先采用維護植株健康的方法可降低植株栽培成本，以及研究生態恢復技術，預測在各種資源管理狀態下，植物群落將來的生長及發育。林業科技不僅能夠促進城市林業的進步還能帶動相關產業的發展。

3.6林網化與水網化結合

這是上海在發展城市林業建設中首次提出來的，其內容是：基于城市特點，全面整合林地、林網、散生木等多種模式，有效增加城市林木數量；恢復城市水體，改善水質，使森林與各種級別的河流、溝渠、塘壩、水庫等連為一體；建立以核心林地為森林生態基地，以貫通性主干森林廊道為生態連接，以各種林帶、林網為生態脈絡，實現在整體上改善城市環境、提高城市活力的林水一體化城市森林生態系統。在城市范圍內建立起一個能夠最大限度地改善城市環境的森林生態網絡體系，以期在發揮森林凈化水體作用的同時，較好地利用城市水體改善森林生長環境。這一經驗很值得其他城市學習借鑒。

3.7強調法制要求

城市林業的有序發展需要法律規范人們的行為，城市林業的發展已經對立法提出許多新的要求，急待立法的完善，加快城市林業立法的步伐，規范城市林業建設的健康有序進行。此外強化法律責任可以讓人們增強保護森林的意識，同時還需要有嚴格的執法隊伍，將法律貫徹實施下去。

四、結語

一直以來，人們對城市林業的作用認識不足，多側重于采用污水治理、廢氣控制等方法解決城市問題，導致解決城市問題的方法偏廢。隨著城市化的進程加快，城市問題越來越多，城市林業在解決城市問題中的作用日益顯現，逐漸得到人們的重視和接受，在歐美等發達國家，許多城市都是建設在森林之中，城中有林，林中是城。中國在加入WTO后，全球化的進程加劇，城市環境優勢日益占據重要地位，將環境優勢轉為經濟優勢才是未來發展的優勢，在新世紀中，城市林業建設必將蓬勃發展，我國應該大力建設新世紀的生態化城市，不斷提高城市的綜合競爭力。

參考資料:

王木林《城市林業的研究與發展》載于《林業科學》，1995，(5)

蔣有緒《新世紀的城市林業方向世紀之約：深圳市生態風景林建設文集》魏小琴主編中國林業出版社1999年出版

韓強《綠色城市》廣東人民出版社1998年出版

篇5

1.世界涂料工業現狀及發展趨勢

1.1生產、消費現狀

1997年世界涂料總產量約2200萬乙價值600億美元。產量分布見表1。

表11997年世界涂料產量分布

國家或地區產量／（萬t）比例／％

西歐620.828.2

北美610.527.7

亞大地區609.227.2

拉美130.05.9

東歐109.05.0

中東54.52.5

其它地區66.03.0

合計2200100.0

世界各國按1997年涂料產量排序，美國第一，為517萬t；日本第二，為208.2萬t；德國第三，為198.7萬t；我國第四，為165．8萬t。

按銷售業績排序，1999年占全球涂料業務60％的前十位涂料生產商依次為：AkzoNobel；ICI；Sherwin-Williams；DuPont；PPG；BASF；關西涂料；日本涂料；Valspar；RPM。

1998年全球共約銷售涂料2218萬t，預計到2003年將增長到2445萬t。市場容量以美洲最大，占36.7％；其次是歐洲，占29.4％；亞大地區居第三，占24.1％。就1998～2003年的年均增長率而論，亞大地區居首，為2.5％；美洲為2％；歐洲為1.5％。世界涂料市場分布及其增長情況見表2。

1.2技術進展

在世紀之交，國外涂料工業正處于一個技術進步的重要時期。環保法規的強化，推動了涂料產品結構的調整：傳統溶劑型涂料逐漸減少，高性能、低污染涂料快速增長；限制鉛、鉻、鋅等重金屬顏料在涂料中的應用，促進了低毒性顏料的開發；有機錫防污劑的限制使用，促進了無錫低毒長效防污涂料的開發；激烈的軍備競賽又刺激了隱形涂料等特殊性能專用產品的發展。

表2世界涂料市場分布及其增長情況

1998年市場分布2003年市場分布1998～2003年年均

地區需求量/萬t占有率％需求量／萬t占有率％增長率％

美洲813.636.7898.736.72.0

歐洲652.729.4700.028.61.5

亞大地區534.524.1605.424.82.5

其它地區217.69.8241.29.92.0

合計2218.4100.02445.3100.02.0

所謂高性能涂料，是指技術性能、使用性能和施工注能更好的涂料品種。其中包括：要求裝飾性、鮮映性接近工藝品的轎車面漆；耐腐蝕性極優，具有10年以上保護期的重防腐蝕涂料；耐候性、耐久性達15年的氟碳樹脂外墻涂料；電子產業、高新技術要求配套的各種涂料；塑料及橡膠制品涂料；各種功能性涂料如無錫自清洗防污涂料；防靜電涂料、防火涂料、大氣凈化用光催化涂料、零VOC水乳膠涂料、幻覺色彩涂料；等等。

低污染涂料主要指環境適應性好的涂料，包括水性涂料，無溶劑涂料，粉未涂料，高固體分涂料，輻射固化涂料等。其中，以乳膠漆為代表的水性涂料已占涂料總量的55％，水性工業涂料已占工業涂料總量的26％，而且仍呈增長之勢。為適應高性能低污染的發展方向，國外通過各種方法對樹脂改性，不斷推出水性樹脂，氟碳樹脂，硅樹脂，高固體分樹脂，超細無機填料，各種低毒高裝飾耐候性顏料，水性涂料專用原材料等。

國外涂料生產企業不僅致力于涂料技術本身的提高，還特別重視涂料施工技術的發展，尤其對于OEM涂料施工（在線涂料涂裝）的研究投入了巨額經費，遠遠超過對涂料產品生產本身的投入，做到了涂料技術開發與施工技術研究的緊密結合。如日本關西涂料公司研究所，就裝備有能實車涂裝的電泳槽（容積20m3），可大大縮短產業研發的周期，但運行費用是很可觀的。

1.3發展趨勢

1.3.1向集團化、規模化、專業化方向發展

當今世界涂料工業發展的最顯著特點，是一些世界級的大公司通過相互收購、合資合作、技術轉讓等方式，使涂料生產向集團化、規模化、專業化方向發展，以強化其在某一產品市場領域的競爭能力，從而達到全球化、合理化經營的目的。荷蘭阿克蘇公司與瑞典Nobel公司合并組建的Akzo一Nobel公司，成為世界上最大的涂料公司之一，最引人注目。阿克蘇公司美國部分為集中力量發展其優勢產品卷鋼涂料（占世界市場的25％）和木器涂料等，將其汽車涂料業務轉讓給巴斯夫公司。日本涂料公司也一直想在卷鋼涂料方面爭取霸主地位，首先于1993年與英國Courtaulds集團以1:1股份合資建了一家卷鋼涂料公司。該公司已購買了德國Mehnert＆Veeck公司（其卷鋼涂料占德國卷鋼涂料市場的40％）和瑞典卷鋼涂料生產企業InternationaIFarg公司，并正計劃進入法國和西班牙市場，希望在2000年前獲得整個西歐卷鋼涂料市場20％的份額。1996年全球涂料行業最大的兼并舉動是美國Sherwin一Williams用8.3億美元收購了美國ThpmpsonMinwaxHoldings。此舉擴大了其在美國和英國的市場份額。1997年該公司又一連吃進智利（建筑涂料）和巴西（工業涂料）各一家涂料企業，進一步擴大了其在南美的事業。1997年，產銷均居世界之首的ICI公司收購了波多黎各的SuperiorPaint。PPG也不甘示弱，一連收購了BASF的罐用涂料、美國一家高爾夫用品涂料／汽車修補涂料、意大利在南美的汽車涂

料、ICI公司在德國的特種涂料等業務。另外，該公司還以5.12億美元購買了AkzoNobel公司在美國加州的PRCDesoto國際宇航涂料廠，同時購買了中等規模的意大利Bellaria粉未涂料制造公司。1998年，產量排名世界第二的AkzoNobel（荷蘭）再創兼并之壯舉，把排名世界第十的英國Courtaulds集團吃進，一躍而居世界首位。1999年，DuPont公司以19億美元購買了德國Hoechst公司下屬的Herberts子公司，使其涂料業務的銷售額增加了15億美元，達到38億美元，一舉成為全球第四大涂料公司和最大的汽車涂料供應商。

1.3.2重視環保，發展“綠色涂料”

傳統的低固含量溶劑型涂料約含50％的有機溶劑。這些有機溶劑在涂料的制造及施工階段排入大氣，污染環境，危害人類健康。隨著經濟的發展和人類生活質量的提高，人們要求保護自我生存空間的呼聲也越來越高，環保法規也越來越嚴格。美國已從“66法規”發展到現在的“1113法規”。該法規規定：建筑平光涂料的VOC在2001年降至100g/L，2008年降到50g/L；工業涂料的VOC已從1990年的420g/L降至1993年的340g/L，2000年將繼續降至250g/L以下。日本也于1997年由日本涂料工業協會首次出臺了室內建筑涂料標準（見表3）。

表3日本室內建筑涂料標準

涂料設計條件乳液涂料溶劑型涂料

TVOC1％以下-

芳香族溶劑0.1％以下1％以下

醛類0.01％以下0.01％以下

重金屬類（鉛、鉻等）0.05％以下0.05以下

致癌性物質0.1％以下0.1％以下

生殖毒性物質

變異原性物質

敏化性物質0．1％以下0．1％以下

環保法規的加強，迫使世界各大涂料公司紛紛致力于節能低污染的水性涂料、粉未涂料、高固體分涂料和輻射固化涂料的開發應用。建筑涂料水性化已成必然趨勢。工業涂料也正在向著水性涂料、粉未涂料、高固體分涂料和輻射固化涂料等方向發展。這一發展趨勢可由表4看出。

表4世界工業涂料總體技術的發展％

工藝技術1995年2000年2005年2015年

低固體溶劑型涂料39.530.515.07.0

高固體溶劑型涂料12.512.010.08.5

水性電泳涂料8.510.015.517.0

其它水性涂料14.016.019.022.5

活性體系涂料14.015.016.517.5

粉未涂料8.012.017.520.0

輻射固化涂料3.54.56.57.5

2.我國涂料工業現狀

2.1生產、貿易及消費

據1995年工業普查，我國現有涂料生產企業4500多家，分屬化工、輕工、建材、建筑、機械、交通、煤炭、文教等各部門，構筑了國有、三資、鄉鎮、個體等各種經濟形式并存的生產組織結構，形成我國涂料工業的“三足鼎立”之勢：一是原化工部所屬約110家涂料生產廠，年生產能力共計100萬t；二是獨資、合資企業200多家，年生產能力約100萬t；三是4000多家分屬建材、建筑、輕工、農業、交通、煤炭、文教等行業的涂料生產企業，以及個體、鄉鎮涂料企業，年生產能力共計約100多萬t。獨資、合資企業和國內較大規模的生產廠，市場定位為中高檔產品；個體、鄉鎮等小企業一般以生產低檔產品為主。

1998年，根據對年銷售收入500萬元以上涂料企業的統計，18大類涂料的產量為121.82萬乙建筑涂料產量為46.47萬乙兩項合計，總產量為168.29萬6比1997年增長了1.5％。我國涂料總產量已臍身世界四強。18大類涂料中，產量最大的品種是醇酸樹脂漆，其次是酚醛樹脂漆。高檔合成樹脂涂料的比例達到70％左右。節能低污染涂料（水性涂料、粉未涂料、高固體分涂料、輻射固化涂料）的比例約為26％。涂料生產主要集中在經濟發展迅速的長江三角洲和珠江三角洲兩地區。華東地區涂料產量最大，占全國總產量的43％，中南地區占25％，華北地區占12％，而東北、西南、西北地區所占比例不足20％。

1998年涂料進出口量分別為15.7萬t（1.27億美元）和7.4萬t（1.18億美元），進出口均以溶劑型涂料為主，但進口涂料水性比例高于出口涂料的水性比例。進口涂料溶劑型與水性比例分別為56.3％和43.7％，出口涂料溶劑型與水性比例分別為61.8％和38.2％。出口的主要品種是酚醛樹脂涂料和化學改性天然樹脂涂料等。出口去向主要是香港、朝鮮、俄羅斯、蒙古、緬甸、哈薩克斯但、吉爾吉斯等。進口的主要品種有聚酯樹脂涂料、丙烯酸樹脂涂料和其他合成樹脂涂料等。進口來源主要是香港、臺灣、日本、美國、韓國、新加坡、英國等。

1998年我國涂料表觀消費量為176．6萬t比1997年增長了0.7％。其中，建筑涂料約占45％，其余為工業涂料和特種涂料。建筑涂料中的高檔乳膠漆用于大城市居民住宅內裝修已成為時尚，功能性防火涂料和工業地坪涂料成為后起之秀。國內涂料消費市場正逐漸步入健康發展的軌道。其主要影響因素有：

①產品質量因素優質、高指標、功能性產品受歡迎。

②價格因素在經濟比較發達的地區，價格不是影響涂料消費的最主要因素，消費者更注重產品質量及其使用性能。而在經濟欠發達地區，價格還是起決定作用的。轉③環保因素環保意識加強，民用（主要是室內用）環保型產品更受歡迎。

④廣告、媒體的宣傳因素廣告對生活水平較高的消費群體有較大的引導作用。立邦漆就是最好的印證。

⑤企業信譽和名牌效應因素人們普遍認同信譽較好的國營大企業及其名牌產品。

2.2存在問題

2.2.1生產企業多，規模小，經濟效益差

涂料生產具有投資少、見效快的特點。改革開放以來鄉鎮企業發展較快，各地中小型涂料廠蜂擁而上，全國涂料生產企業已達4000多家。大部分企業盲目追求大而全、小而全，什么都生產，但什么都不精，沒有形成自己的拳頭產品，導致企業經濟效益差，行業整體技術水平低。企業無法進行擴大再生產和技術改造，很難與相關工業同步發展，更談不上引導用戶的消費需求。

2.2.2原料不配套

涂料生產涉及溶劑、樹脂、顏料、助劑等數百種原料。涂料生產所用的一些大宗原料如金紅石型鈦白、甲醚化氨基樹脂、叔碳酸乙烯酯、高檔顏料及各種專用助劑等長期短缺。一些涂料專用原料規格少，質量差，嚴重影響引進裝置的正常生產，也影響了新產品的開發和研制。

2.2.3重復建設嚴重

以汽車涂料為例，僅在1994～1996年的三年間，日本關西涂料公司在我國沈陽、天津、湖南、重慶等四地，以相同的技術建立了四家汽車涂料合資生產廠。這樣做的結果，無疑是外國公司受益，我們國家受損。

2.2.4科研開發投入少

國外對涂料用樹脂的研究非常重視，而我國涂料工業基礎研究力量則很弱，往往只局限于配方的研究，對科研開發的投入僅占產品銷售額的1.2％（國外一般為占5％～10％）。而且，國內涂料行業還存在著只重視生產環節而忽視施工應用研究的不良傾向，使得好產品得不到好的應用效果。產品售后技術服務也比較薄弱。

2.2.5涂料產品標準滯后

涂料產品標準的制定滯后于涂料品種的發展。我國涂料產品標準缺乏統一有效的監督管理手段，給假冒偽劣產品以可乘之機，擾亂了國內涂料市場，損害了國有涂料企業的生產積極性，破壞了民族工業形象。

2.2.6三廢治理沒有引起足夠重視

涂料行業三廢主要來自涂料原料的生產、涂料的生產及涂料涂裝過程。

在涂料用樹脂的生產過程中，有少量的揮發性有機物逃逸到大氣中。如在生產氨基樹脂時，有一定量的甲醛（3％左右）揮發；在生產酚醛、環氧等樹脂時，要產生一定量的廢水。

涂料生產過程中，由于含大量有機溶劑的產品還很多，必然會有溶劑揮發到大氣中。傳統防銹涂料含有鉛、鉻、鋅等重金屬鹽，如使用不當，也會對環境造成污染。

涂料施工中，特別是涂料烘烤固化過程中，有數十萬噸有機溶劑揮發到大氣中，嚴重污染環境。另外，市場上銷售的聚氨酯涂料，游離單體異氰酸酯含量嚴重超標，施工時散發到大氣中，污染環境，危害人類健康。

3.我國涂料工業的發展對策

根據我國涂料工業的發展現狀及相關工業的發展要求，并借鑒世界涂料工業的技術進展和發展趨勢，21世紀，我國涂料工業發展的指導思想應當是：大力發展高性能、低污染的涂料品種，并促進涂料生產向專業化方向發展。

3.1調整產品結構

一是逐漸淘汰落后工藝、落后設備和品質低劣的產品如低檔建筑涂料聚乙烯醇水玻璃內墻涂料（106）、聚乙烯醇縮甲醛涂料（107）、淀粉涂料、纖維素改性淀粉涂料等產品。

二是大力發展高檔合成樹脂涂料，使高檔合成樹脂涂料的比例由目前的70％，提高到2005年的80％。

三是大力發展節能低污染的水性涂料、高固體分涂料、粉未涂料、無溶劑涂料和輻射固化涂料。在建筑涂料中，提高乳膠涂料比例，到2005年達到50％～60％。在工業制品涂料中，擴大水性涂料、高固體分涂料和粉未涂料的應用，到2005年，使水性涂料的比例達到15％，粉未涂料所占比例達到10％。實現這一目標，將使節能低污染涂料占涂料總產量的比例從目前的近30％，提高到2005年的40％。

四是改變我國國有企業追求大而全、小而全的生產模式，建議國家制定鼓勵提高專用涂料技術水平、淘汰性能低劣涂料產品的政策，使汽車、航空、集裝箱、重防腐、高檔家具等各類專用涂料和功能性涂料都形成一定的生產規模，加強專業化生產，以此推動涂料工業產品結構的優化。

五是重視解決高檔涂料用原料的供應問題。通過自主開發和消化吸收引進技術，實現通用樹脂專業化、規模化生產；基礎無機顏料、關鍵助劑實現國產化；提高原材料自給率，為改善涂料行業的產品結構創造條件。

3.2提高技術裝備水平

逐步改造現有生產裝置，提高自動化水平和勞動生產率，降低勞動強度，改善操作環境。大宗產品生產實現設備大型化，高溫樹脂全面采用熱媒加熱系統。

3.3加強科研開發

重點突破對國民經濟有較大影響的專用涂料的研究開發。

重點開發超耐候性（10年以上）建筑涂料，如有機硅、有機氟及其改性的丙烯酸酯類乳膠涂料；加快汽車涂料水性化、系列化研究，以轎車漆為重點，主攻高裝飾、低污染轎車漆，發展水性化、高固體分、無溶劑以及金屬閃光漆和高鮮映度等品種；開發防腐時效在15年以上的橋梁和船舶用防腐蝕涂料；開發具有特殊功能的防火涂料、隔音涂料、耐高溫涂料、隔熱涂料等；開發低能耗高性能的各類脂肪族和芳香族聚氨酯涂料及環氧樹脂涂料。使汽車涂料、船舶涂料、集裝箱涂料、建筑涂料、防腐涂料等方面的生產技術水平達到發達國家90年代初期的水平，基本上能夠滿足相關行業的發展要求。

3.4環境保護并加大執法力度

目前，我國涂料在施工時，有數十萬噸的溶劑揮發到大氣中。溶劑揮發是繼汽車尾氣排放及煙霧漂塵之后的第三大空氣污染源。建議國家盡快制定“涂料生產及施工環境保護法規”，限制揮發性有機物在涂料中的使用量，并禁止生產和使用VOC含量較高的涂料品種。具體治理措施如下：

（1）制定VOC限量法規，在民用涂料中，VOC含量不得超過250g/L。

（2）大力開發應用無重金屬的防銹顏料，如三聚磷酸鋁、磷酸鋅、云母氧化鐵等防銹顏料，替代傳統有毒的紅丹、鉻黃等鉛鉻系防銹顏料，并逐步制定和實施重金屬顏料的限定法規。

（3）高度重視聚氨酯涂料中游離異氰酸酯單體嚴重超標問題，加緊研究開發降低游離單體含量的技術。

3.5優化企業結構，加強專業化生產

為提高全行業的經濟效益和穩定產品質量，要積極鼓勵、引導企業向專業化方向發展：樹脂生產專業化、涂料生產專業化、色漿生產專業化，并在此基礎上形成規模化生產。

在市場競爭日益加劇的情況下，為確保民族工業的興盛，增強國內產品的競爭力，要集中力量扶優扶強，并通過必要的和有益的優化重組，使各類專用涂料的主要生產企業在規模、品種、質量等方面形成行業優勢，帶動行業向前發展，并與國外產品相抗衡。

3.6改進、完善涂料統計方法

多年來我國涂料一直沿襲只按成膜物統計的方法，不利于掌握技術發展水平和產品流向。國外涂料工業普遍采用按用途及產品狀態（粉未、溶劑、水性等）并結合成膜物類型統計的方法，僅憑涂料統計表，就能了解涂料的消費構成和技術發展水平。我國涂料統計也要向這個方向轉變。具體實施方法是先由國家制定產品分類標準，再引導企業據此統計并上報本廠涂料產品。

3.7修訂涂料產品質量標準

建議修訂我國涂料產品質量標準，并加大執法力度，打擊假冒偽劣產品，規范市場秩序，避免資源浪費，有效地促進涂料生產技術水平的提高。

3.8繼續擴大對外經濟技術合作

隨著我國涉外經濟法律體系的不斷完善，投資環境會越來越好。吸收外商直接投資，作為我國對外開放的一個重要組成部分，今后還將繼續貫徹下去。國家為逐漸扭轉外商在華直接投資東、中、西部依次遞減的態勢，將制定出外商在華投資地區導向性政策，鼓勵外商到中西部投資。這也將成為我國政府加快中西部發展的重要措施之一。涂料行業要與國家的對外經濟政策保持一致，創造條件，積極引進先進技術，吸收投資，并向中西部傾斜，推動我國涂料工業的平衡發展。

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1．1管理效率較低

在管理的過程中，管理的目標不清晰，教師們也早已失去了主動發展自我的意識．管理效率低，不能以人為本，不能從當地以及教師的實際出發，很難得到教師的很好配合．此外，物質管理也比較混亂，財務管理不完善，教學場所以及教學儀器經常出現浪費以及閑置的情況．

1．2資金投入嚴重不足

教育的發展離不開教育物質的支撐．教育物質的優劣雖然對教育質量沒有非常顯著的影響，但是一旦物質缺乏，勢必會導致教育質量的低下．而在某些鄉鎮，政府對發展教育事業的意識很模糊，對教育發展不以為然，對教育投入不在乎．教育經費投入不足，直接導致學校基礎建設落后，不能滿足基本的發展需求，教育質量想要提高勢必成為天方夜譚．

2本土知識建構是推動農村教育發展的應然之策

學校與社會之間是不可分割的關系，學校是知識的匯集地，是培養人才的機構，它的存在推動著社會的進步與發展．所謂的“本土知識”，有如下關鍵特征，即“地方性”、“整體性”、“授權性”等．而作為“本土知識”當中的“地方性”應是與“全國性”和“國際性”相對應的概念，它不僅指特定的地域，還涉及“知識的境域性”，即在知識生成中所形成的特定情境．對于農村學校來說，如果能夠把這種極具創新性的知識整合到本校的知識體系中去，那么不僅會增加學校的無形資產，還會提升學校的競爭力．要實現農村學校的知識創新與獨立發展，本土知識建構是應然之策．

2．1優化教育資源對農村教育工作的重要意義

優化教育資源配置是實現農村教育改革的出發點與立足點．從我國的教育經費投入來看，農村教育的投入比例較小，要提升農村教育的辦學水平，提高農村學校的教學質量，使培養的人才適應新形勢的需要，就必須強調辦學的針對性與實用性，優化教育資源，實現教育資源的整合，調整教學內容與課程結構，緊密聯系農村生活實際，注重學生實踐能力與操作能力的培養．只有滿足學生實際生活需要，學校才能實現為當地生活實踐服務，促進農村教育改革，培養社會需要的人才．

2．2農村教育課程開發與教材建設急需加強

課程從狹義上來理解是指教材、教科書．課程作為學校教育的載體、教師教書育人的依據、學生學習的內容，從某種意義上來講，直接影響著人才培養的質量和規格．2003年9月20日，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》中明確提出：“農村中小學教育內容的選擇、教科書的編寫和教學活動的開展，在實現國家規定基礎教育基本要求時，要緊密聯系農村實際，突出農村特色．”農村教育的課程開發與教材建設是農村教育發展的重要內容之一，課程的開發應該以農村實際為依據，將本土知識納入到農村課程體系中，發展本土知識，解決本土功效，實現課程為地方服務，適應地方經濟和社會的發展所需．

2．3納入本土知識推動學校教育發展

農村學校教育的發展離不開知識的更新與學生的進步．納入本土知識應該成為每所農村學校努力的方向．本土知識是本土傳統文化的沉淀、文化之精髓，解決當地實際問題具有現實意義，在各個領域的發展中起著重要作用．正是由于這部分知識深植于地方實際，如果將本土知識納入到農村學校的課程和教材中，不僅強調了義務教育的全面性，更是實現了農村教育的實用性，迎合了農村教育改革需要．學校這一特殊的機構，所擁有的知識既包括傳統的文化知識與學科知識，還包括學校創新性知識．創新性知識的擁有是學校提升競爭力的關鍵．本土知識是學生真真切切能夠體驗到的知識，知識的掌握可以更好地讓學生適應本土生活，服務地方．

3推動農村教育發展的本土知識建構策略

要重視并扶持農村教育發展，全面提升義務教育水平，發揮農村教育在全面建設小康社會中全局性的重要作用，從根本上解決農村教育在發展中存在的問題，可以從農村實況來思考．長期以來，農村中小學生對于本土知識略顯匱乏，解決本土問題的能力不足，特別表現在本地的民情風俗、歷史文化、農業知識等方面．因此，我們要重視本土知識資源在農村教育發展和建設中的作用，將本土知識納入到學校知識中，以此來推進與改善學生學習本土知識，在掌握本土知識的基礎上，利用、保護并發展本土知識文化，將來更好地投入到農村的發展事業中去，努力形成學校和當地農村共同發展的多元化格局．在推動農村教育發展的本土知識建構的可以有以下幾種思路：

3．1在課程內容上凸顯本土文化境域

長期以來，我國的課程設置上是以科學知識為主，課程內容上注重學科知識的傳授．這種以科學知識為主體的課程內容，在教材編排中往往會脫離本土社會生產實際，忽視當地的文化境域與歷史發展，無法滿足當地對本土知識的需要．對于解決本土問題的本土知識空缺，可以在課程編制上，將本土性知識“納入”到現代學科課程體系中去，突顯本土知識對當地社會生產實際問題的解決與思考，課程內容上注重給學生們解決實際問題的知識，特別是要增強他們對于本土知識解決本土問題的視野．在課程內容上凸顯本土文化境域，讓學生們更多地了解本土知識與文化，加強學生實踐能力和創新能力的培養．在完成國家基本要求的同時，鼓勵農村中小學在課程內容改革方面大膽創新，適當增加當地文化知識內容，大力開展課外實踐，促進辦學更加貼近生活．

3．2開發以本土知識為主的校本課程

開發以本土知識為主的校本課程就是學校根據自身的辦學理念，通過對學生的興趣需求進行系統調研的基礎上，充分利用當地的本土知識和學校的知識資源，通過整理挖掘，編制可供學生選擇的課程．農村小學初中教育開設職業知識和技能的課程，是教育主動服務于農村經濟社會發展的一種內在需求，而且這類課程是最有條件貼近農村實際，貼近農村生活，突出農村特色的，也最能直接體現為“三農”服務的方向．開發以本土知識為主的校本課程，就是開發獨立的課程系列，以改變學校與本土實際生活相脫離，本土知識不能應用于解決本土問題上的現象．以本土知識的核心的校本課程開發，是依據學校的辦學特色和理念，以學校的現實課程資源為依托，突出本土知識，而開展的一切旨在滿足學生個性發展需求的課程開發活動形式．這些校本課程開發的知識可以是由當地人民在生活實踐中知曉的、并時常應用到的知識，可以滿足學生社會生活的需要，也可以滿足學生了解農鄉的需要，教學生一些本土的生產知識等等．這些知識是圍繞一些實際的生活和生產問題展開，真正做到讓學生在實際生活中學習知識、運用知識，在校本課程開發活動中不斷提高實踐能力與水平．

3．3開展以本土知識相關的綜合實踐活動

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論文摘要：網絡環境下的圖書館與市場經濟有著密切的聯系，圖書館為了更好的發展，更具有競爭力，就必須樹立市場經濟的觀念；建設服務市場經濟所需要的知識資源庫；開展特色服務以適應市場經濟的要求；建立適應市場經濟需求的工作模式；提高工作人員總體素質，只有這樣，圖書館才能在市場經濟下更好的發揮信息中心的作用。

一、圖書館應樹立市場經濟的觀念

由于網絡所帶來的開發式信息環境,大大擴展了圖書館的服務空間和影響。圖書館已經成為網絡環境中不可忽視的重要成員。網絡環境下的圖書館與市場經濟同樣有著密切的聯系，市場經濟中的競爭、效益、參與、產業化等文化觀念同樣適合圖書館。圖書館市場經濟的觀念就是指圖書館將擁有的文獻信息資源進行二次開發和生產，形成新的知識產品一一商品為市場提供信息保障。圖書館為了更好的發展，更大的發揮自己的作用，就必須樹立市場經濟的觀念，進入到市場經濟信息服務的軌道，用市場經濟的文化觀念思考自己的工作、職責和發展方向。

二、服務市場建設所需要的知識資源庫

圖書館合理的藏書體系是圖書館進行信息服務的基礎。市場經濟下，圖書館的工作重點之一就不再單單以保護館藏為主,而是通過網絡充分揭示圖書館的館藏資源,不斷調整服務方式和策略,根據市場經濟的要求，根據市場用戶的需求變化，不斷加大與用戶的對話和交流,充分利用有利資源,創造特色服務。在資源存儲和提供服務上,做到“人無我有,人有我全”的資源特色，要能針對用戶的需要將信息提煉出來，需要根據用戶的實際需要，對信息內容進行提煉、比較、挖掘、分析、概括、判斷和推論，開發用戶所需的信息資源庫，滿足用戶的特定信息需求。

三、開展有特色的服務

特色資源是圖書館服務的基礎,特色服務是指圖書館為讀者提供基于專業化和個性化的服務。市場經濟的效益原則在圖書館事業建設的宏觀和微觀方面都應得到體現。市場經濟下，用戶希望以最快速度獲得可直接利用的知識和信息產品,從而要求圖書館開發特色資源,強化特色服務。特色資源不僅指有別于其他圖書館傳統文獻類型在內容上的獨特館藏,還包括館藏的數字化和特色數據庫建設，隨著網絡技術的快速發展和普及，各圖書館要想在網絡社會中吸引更多的讀者，在市場經濟中占有一席之地，就必須建設特色圖書館[1]，開展特色服務，對蘊藏于大量顯性信息中的信息內容進行提煉、比較、挖掘、分析、概括、判斷和推論,向具有不同用戶提供因人而異的、有針對性的開展特色信息服務，滿足市場不斷變化的需求。這樣，一方面，提升了圖書館在市場中的競爭優勢,為圖書館的創新服務提供物質基礎；另一方面，也滿足了市場用戶的特殊要求。

四、建立適應市場經濟需求的工作模式

圖書館要想在市場經濟中站穩腳跟，就必須建立以經濟建設信息為重點的工作模式來提高競爭力，利用網絡技術向市場需求的多功能轉軌，通過優質服務，創立品牌效應來達到。市場經濟下，圖書館為求生存，就應建立適應市場經濟需求的工作模式，對圖書館的內部機構進行相應的調整和改革，改變過去只重視文獻收藏，保存，忽視文獻開發；改變過去只重視校內讀者傳遞，忽視市場用戶需求的傾向。在服務模式上，圖書館工作人員要能根據市場要求適時調整和改善服務策略,不斷挖掘知識、強化信息組織能力,充分利用現代化設施,積極為用戶解決工作中的問題。主動向用戶服務，按照用戶的檢索要求和檢索特點主動提供用戶所需要的知識信息；開展用戶網絡信息教育，介紹有關信息檢索途徑和檢索方法，對用戶進行網絡檢索的教育，使用戶自己能應用網上資源。五、提高工作人員素質[2]

擁有高素質人才隊伍的圖書館，是一個絕對有競爭優勢的圖書館。這支隊伍應具備圖書情報學和咨詢學知識；具備信息篩選、轉化和整合能力，有能力從浩如煙海的信息資源中篩選所需信息并將其轉化、整合為知識和情報；具有與讀者進行溝通的良好技能；具有嫻熟的計算機、網絡操作能力，能夠利用計算機網絡技術組織信息和數據;能利用各種網絡終端查尋所需資料;能利用電子郵件、聯機在線等方式開展各種參考咨詢服務，能擔當起為市場經濟服務的重任，為決策者提供準確且精確的信息服務。

所以，每個圖書館應認真分析自己的隊伍素質，通過各種渠道培養這支隊伍，無論現在還是將來,大學正規教育一直都是培養專職人才的一條最重要的途徑；在職人員的繼續教育；在職人員的繼續教育是一條培養人才的更為實際有效的途徑；鼓勵工作人員參加學術交流活動，創造條件讓其通過短訓班、各種專題研討班、學習考察等形式學習有關知識和技能,提高其業務水平；還可組織工作人員到先進的圖書館參觀學習,通過實地考察,開闊他們的視野,從整體上提高隊伍的業務素質，也使工作人員自己認識到在未來事業發展中素質的重要性,真正使自己成為市場經濟中具有競爭力的一員。

參考文獻：

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關鍵詞：河南上市公司;機遇;可持續發展

1河南上市公司的現狀

河南省處于我國中西部地區的交通樞紐地帶，是全國最大的農業生產省份、人口大省，也是全國的經濟大省。2006年度全省GDP總量12464.09億元，在全國處于第五位。然而，河南上市公司的發展狀況卻在全國處于落后狀態，這與河南在全國經濟中的地位明顯不相匹配。數據顯示：到2007年3月底，滬深二市共發行股票1461支（含B股），為企業融資10000多億元，其中河南省上市公司為34家，在全國省市排名中居第16位，為企業融資額為200多億元，約占全部融資額的2.0％，A股總市值僅占河南省GDP的5％（全國平均為18％）。而同期上海市共發行股票149只，為企業融資652.11億元，A股總市值超過上海市GDP；經濟總量比河南省低的安徽省發行股票46只，為企業融資233.00億元，A股總市值占安徽省GDP的27.1%。由此不難看出，河南省企業上市情況和國內其它省市相比較，處于比較落后的地位。

2河南省上市公司存在的問題

(1)上市公司數量過少，經營業績欠佳，持續融資能力較弱。

自從1990年、1991年上海和深圳證券交易所成立以來，我國企業就多了一條新的融資渠道，大量企業抓住了快速發展的契機。當然河南省也不例外，出現了像宇通客車、雙匯集團等在全國同行業居于龍頭地位的企業，拉動了河南經濟的發展，同時也加快了現代企業制度建設的進程。可是像宇通客車和雙匯集團這樣的優質企業畢竟是少數，河南的上市公司在證券市場上總體表現是差強人意，有的已經被多次重組，甚至已經離開河南。在河南34家上市公司中，2006年度有4家公司虧損(ST冰熊、ST鑫安、ST春都、安彩高科)，虧損總額達到3.42億。另外有4家公司每股收益不足2分錢（蓮花味精、洛陽玻璃、中原環保、豫能控股），已處于虧損的邊緣。并且有些公司（像ST冰熊、ST鑫安、ST春都）已多年虧損，進行過多次重組，仍不見起色。由于業績較差，缺乏市場號召力，再融資功能不能得到充分發揮。而受到經營業績及經營范圍的限制，河南省上市公司行業集中度低，規模優勢不明顯，股本擴張能力差，不能充分利用配股、增發新股等再融資政策，難以形成利用證券市場超常規發展的良性循環。

(2)產業優勢不突出，第一、第三產業上市公司數量過少，缺乏發展后勁。

和廣東、上海、山東等發達地區相比較，河南省的上市公司主要集中于金屬及非金屬、機械設備儀表和醫藥生物制品等幾種行業。此三種行業上市15種股票，占河南省上市股票的近五成。而作為農業大省，農林牧漁業、木材家具行業尚未有上市公司。并且，作為現代市場經濟特征的信息服務業也無一家上市公司。而同期在上海、山東則各有16和30家；經濟總量低于河南省的安徽省在農林牧漁、食品飲料和家具行業也有7家上市公司，在信息服務等行業則有3家上市公司，與河南省形成明顯的反差。眾所周知，第三產業屬于朝陽產業，既受到政府的支持和鼓勵，也受到市場上投資基金的追捧，很容易進行再融資，加快企業的發展速度。

(3)公司運作不規范，質量差，缺乏核心競爭力。

河南省上市公司治理結構不完善，一股獨大的股權結構現象十分突出，加上信息不透明和市場監管不到位，大股東往往把上市公司當作提款機，從市場上惡性圈錢，由此降低了企業的競爭力，甚至威脅到企業的生存。這方面的例子不勝枚舉。幾乎所有的ST、PT類公司都是被大股東掏空所致。如果沒有大股東的掏空行為，這些企業不至于虧損大則上億元，小則幾千萬元。使得企業經營方向不明，科研投入不足，新產品開發跟不上社會的變化，使得企業很難保持其競爭力，然后逐步變為虧損，鄭百文、春都集團、蓮花味精等都是活生生的實例。

3加快河南上市公司發展的意見和建議

(1)充分利用中國經濟高速發展的有利時機，通過專業化形成核心競爭力。中國經濟持續保持高速的增長，給上市公司做大作強提高了很好的外部環境。對于一個企業到底是專業化好還是多元化好尚無定論。專業化和多元化是企業發展戰略上的兩難選擇。但多元化風險大，失敗率較高。宇通客車、雙匯集團等都是通過專業化做大作強的，我國企業大多是幼小型企業，主營產業市場占有率不高，核心能力不突出，缺乏實施多元化戰略的能力和資源，專業化應是其基本戰略。核心競爭力是企業的立足之本，是一個企業區別于其他企業的顯著標志。越來越多的證據表明，專業化程度低的多元化企業缺乏持續的核心競爭力，降低了企業抵御外界風險的能力，存在多元化陷阱。面對日益激烈的全球化競爭，在轉軌經濟和新興市場國家，低層次的多元化已失去生存的空間。

(2)緊抓以股東為導向的公司治理結構，營造可持續發展的企業制度環境。目前，我國上市公司的所有制既非傳統意義上的國有制，又非國際上標準的股份公司的股東所有制，而是股份公司及其控股公司的員工所有制。控股股東挪用上市公司資金、關聯交易、對外擔保等危害中小股東利益的現象突出就是其反映。目前，輿論界普遍把上市公司的造假行為歸為“一股獨大”，也就是大股東危害小股東利益。但筆者認為，“一股獨大”是假現象而非本質。因為中國上市公司中50％以上的股權屬國家股，國家股就與普通國有資產一樣，徒有虛名，并沒有行使股東的權益和義務，也就是說中國上市公司的“大股東”是“假大股東”，“大股東”所依附的上市公司的母公司才是真正的大股東。由于上市公司的員工并未持有本公司的股票，因而理論上大股東危害小股東權益的現象在我國已演變為員工危害股東權益的現象。這就是說，只有真正建立起股東導向的公司治理模式才能從根本上克服上市公司的造假行為和危害股東權益的行為，也就才有可能形成可持續發展的企業制度環境。目前，完善上市公司治理結構首先要解決上市公司的獨立性問題，真正落實人員、財務、資產“三分開”，尤其是要解決上市公司兩頭（采購和銷售）在外的問題，從而真正減少關聯交易，提高業績的可靠性。其次是要把上市公司建立現代企業制度作為對上市公司監管的重要工作來抓，在上市公司重組和再融資中加以嚴格落實。

(3)優化產業結構，加快第三產業和高科技企業的發展，促進具有中原文化的特色優勢企業上市。科技立省，已是社會經濟發展的必然趨勢，河南應抓住歷史機遇，培育河南的高科技企業板塊。中國證監會也明確了通過證券市場發展高新技術企業的基本政策，在各個方面給予了充分的支持，而且在2005年5月已組建了深圳中小板市場，現已上市100多家，為中小型高科技企業提供融資渠道。這是一個很好的機遇，河南應當充分重視，力爭推出更多的有河南特色的高科技上市公司。

河南有眾多的科研機構、高等院校，科技實力強大，但科研成果向生產領域的轉化工作卻不甚理想，很多河南的高科技成果是在河南省外轉化為生產力的。今后應加大力度，通過證券市場推動科技成果產業化。在高科技上市企業的選擇上，可重點關注農業高科技企業，通過高科技農業生產資料產品開發、高科技農產品開發、高科技農產品深加工技術的應用，推動河南農業現代化進程，促使河南農業跨上新臺階。(4)開辟多樣化的融資梁道，尤其是要建立河南的風險投資機制，服務河南經濟建設。

①加大海外上市的力度。通過股票上市融資是一種很好的選擇，河南省的優秀企業在加快在國內上市的同時，也應該積極尋求到海外上市。通過海外上市不僅可以規范企業的治理、募集資金，而且可以擴大企業的知名度，有利于企業的發展。河南省現已有五只H股在香港上市，2006年河南省有6家企業在新加坡、美國及英國倫敦上市，它們分別是靈寶黃金、九天化工、陽光控股、思念食品、眾品食業、元化生物，其首發融資額折21.72億元人民幣。下一步，我們應進一步開拓國際證券市場，將河南省的企業推向美國、新加坡、澳大利亞、德國、英國等證券市場。資料顯示，到2006年底，我國其他省市(如北京、上海、深圳、山東等)已有136家企業在香港、紐約、新加坡、倫敦等地上市，效果很好，也為河南省企業的海外上市積累了可以借鑒的經驗。目前尤其值得關注的是香港二板市場，它為大陸中小型科技企業提供了新的證券市場舞臺，河南省應當通過各種形式，促成符合條件的企業走向香港二板市場。

篇9

房地產市場矛盾中蘊含的法理價值分析

(一)宏觀調控中政府權力干預的處境

1。政府宏觀調控的必要性

筆者認為，市場一方面在創造利益，另外一方面在破壞利益。對于房地產市場的起伏不定，權力掌控的主體———國家，必須要對市場進行一定的行政干預，如果不采取干預措施，市場失靈，則帶來的影響不僅僅是金融風暴所能比擬的，它對整個國民經濟的影響和經濟發展的破壞難以想象。具體到房地產市場，如果土地完全市場化、各類配套設施能通過市場手段獲得、銀行貸款是完全透明的，則房地產交易價格是競爭性的。而這些條件的滿足需要以整個經濟系統的市場運行為前提，至少目前中國房地產市場還沒達到這種水平。［6］從這個意義上講，在我國目前的社會經濟環境下，讓房地產市場自由發展既無條件又失公平。面對這樣的市場，政府有充分的理由進行干預。市場缺乏政府宏觀政策調控和法律監管猶如一場沒有音樂的舞會一樣，再好的舞姿也因為沒有旋律的指揮而無所適從。

2.政府干預房地產市場的處境

關于政府對市場干預的力度，不少學者提出了很多質疑。因為權力的運用在其宏觀調控中有模糊的地帶。有的專家認為政策的調控本身沒有法律的規范性和強制力，但在具體實施過程中，地方政府甚至將政策依據作為處罰和上位法的解釋依據，這本身就是不合法的。［7］另外政府一方面想通過房地產業帶動其他產業的發展，以期達到產業鏈的平衡。但另一方面又行使權力來過度干預市場的發展，既要做到支持、保護、維護房地產投資人的利益，又要采取行政手段遏制他們的利益。令政府感到尷尬的是抑制房地產的發展也是抑制自身的利益。這是一個無法調和的矛盾。因為市場的規律、規則不通過政府干預，那么更多的消費者權利將得不到切實的保護。無論如何，政府都只能犧牲部分利益來成全整體利益。因為公共利益是首位的。筆者認為這是宏觀調控的初衷，也是目前政府扮演的角色和所處的環境。

(二)利益在房產市場主體中的分割

市場經濟環境下，參與市場、角逐市場，根本的目的還是獲取利益的最大化。有學者說，一個好的市場既要滿足市場經濟體制的完善，也要滿足法治體系的健全，關鍵的還是要看市場利益機制是否均衡。在房地產行業，無論是房開商還是貸款銀行、無論是政府部門還是其他產業鏈(如建筑業、化工業、機械制造業、交通運輸及倉儲業等多個行業有密切的關系;同時還有金融、保險業、電力、煤氣及水的生產和供應業、社會服務業、交通運輸、倉儲及郵電通信業、批發和零售貿易、餐飲業家用電器業、家具制造業、建筑裝飾業等)。甚至廣大消費者，都希望最大化的減少風險和損失，以期在利益的分配中能占更多的份額，當然有的利益已經被預設。如房價、利率、相關產業的商品價格等。在復雜的利益格局中，被動的消費群體始終處于弱勢的地位。但利益的追求不能建立在違法違規和損害公民權利基礎之上。無論社會利益格局如何調整和變動，都要保障公民的生存權和發展權。根據社會經濟發展水平，及時調整最低生活保障、最低工資、貧困線和其他保障水平，防止利益格局固定化、部門化、權力化。政府之間、政府與市場之間要建立正常的利益協調、博弈機制，使權力與職責、利益相符合。［8］打于強勢的銀行、房產投資人、政府的利益壟斷。最大化的將局部利益轉向公共利益。

(三)競爭秩序需建立在道德的邏輯優先性上

競爭必須依賴于一定的市場競爭機制，不能違反法律規范及市場規則。否則將不會形成有序的行業競爭格局。秩序是穩定的首要條件，沒有良好的秩序規則就沒有和諧發展的基礎。針對房地產市場因價格波動帶來的不穩定性，政府不斷開展整頓市場和規范市場經濟秩序的各種舉措。這對維系房地產市場秩序、一定程度上遏制房地產價格起到至關重要的作用。一旦市場秩序混亂，規則沒有得到遵守，利益的無限追求已經突破了道德可以容忍的底線，那國家的經濟發展將是災難性的，屆時再合理地宏觀調控措施估計都難以進行及時有效的補救。所以，為了維護房地產市場不至于壟斷利益，影響整個國民經濟的發展。政府的宏觀調控和市場干預有絕對的合理性和必要性，但也不能將這種干預手段作為房地產市場秩序唯一的穩定依據。因為還有一個不可忽略的因素，即道德力量。民生問題是任何一個國家發展的歸宿點，市場秩序即便不穩定，也不能以消費者或廣大民眾的利益做為代價。市場在建立起自身機制的同時，也應該慢慢形成自我的道德體系。競爭無界，道德有底。所以市場不缺乏人性，市場也不能脫離道德。在我國的房地產市場競爭機制中，道德的邏輯性必須置于首要地位。不要形成企業與地方政府聯合反調控的行為。因此，市場競爭秩序乃是基于社會共同的道德訴求。由于既不存在一個完備的道德，也不存在完備的法律，道德與法律須臾不可分離。我們既可以從社會的法律活動中去閱讀到特定社會的道德狀況，也可以通過社會的道德資源去反思它的法律處境。當現代社會孜孜以求的法制追求不足以維持市場秩序時，我們不能忘記，道德具有邏輯的優先性，因而必須尋求和利用現實的道德資源。如此，才能促進繁榮穩定的房地產市場秩序。

(四)房地產市場的健康需要法律體系的規范化

不僅僅是房地產市場，其他任何行業的發展都需要一部相對完善的法律規范來加以調整和保護。法律與社會其他調控手段一樣，既有自己的運行方式和規律，也有調整其規范對象的規律。對于房地產市場，由于牽涉到的主體比較多，即便是政府也不例外。這是房地產行業的特殊性質所決定的。但無論有多復雜的參與主體，都必須遵守一定的規則和法律規范。沒有完善的法律體系就不可能有完善的健康的行業發展。針對房地產發展的極端不穩定性及與其他行業甚至與整個國民經濟的關聯性，國家出臺了許多規范性文件和政策，但有的如《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》、《房地產管理法》、《土地管理法》、《擔保法》等規定上內容含混不清，缺乏確定性，經常用一些常識性概念表達專業性問題，缺乏應有的確定性和嚴謹性，在法律責任上很難界定。在我國制定的關于房地產的法律法規及相關的政策、制度中，還應當防止保護房地產消費者權益的專門立法與既存法律發生競合。“消費者保護法廣泛地存在于各種法律規范之中，不受部門的限制。凡對消費者利益具有保護功能的法律規定，都是消費者保護法的組成部分”。［9］P220對房地產消費者權益的保護可通過完善相關法律的途徑實現，并在相關法律中規定對不同種類的房地產權益予以不同程度的保護。況且房地產消費者權益內容龐雜，一部法規難以窮盡，且廣泛涉及諸多相關法律，易導致法律適用的競合。主要是與民法通則或未來的民法典、房地產法、合同法、建筑法等法律的競合，雖然可以強調對有關公民基本生存權利的規范優先適用的競合規則，但制訂新法和修改法律畢竟要以防止而不是增加競合為宜。

(五)責任的承擔主體模糊

責任的承擔既有個人的也有集體的、既有社會的也有國家的。責任是擔當。在房地產市場，隨著利益主體錯綜復雜的關系及多元的參與性，使得這一領域凸顯的社會問題被弱化，筆者甚至懷疑政策層面的調控措施是否是某些地方政府責任的變相推卸，或者是將弱化的問題迅速提及到保護大眾公共利益的高度，使人們忽視了他們自己其實已經遭受的利益損失、權益流失?根據盧梭的社會契約理論，人們的權力已經委托給了國家，則相應的權利保護應該由國家來完成。當人們合法利益受到損害的時候，誰來承擔侵權的責任?房地產市場涉及的主體不僅僅是房地產投資人，還有銀行、地方政府及國家職能部門等。如果以消費者的利益受到侵害就片面的將房開商提高價格作為唯一的罪魁禍首，那是不公平的。造成這一局面的推手還有政府層面。因為在放任市場和調控市場方面國家必須做到這種宏觀調控力度的把握。不同的經濟發展區域有不同的特點，將制定的法律法規或者其他規范性文件、政策等全部適用于所有的行政區域值得考量。市場調研不充分的話，責任的擔當不可避免。問題是怎樣將百姓的損失通過責任承擔主體凸顯出來。在實踐中，基本都是房地產投資人或銀行來承擔責任，其實我們的政府在某些時候如果確實系自身行為使然的話，也要勇于承擔責任，否則既挫傷了投資人的積極性，也不利于我國營造安康的經濟環境。

篇10

高校辦公室作為學校的行政“首腦”機構，通常是校園突發事件的“第一知情者”和“第一面對者”，這就賦予辦公室在處理校園突發事件時具備較強的功能作用。然而，在網絡化、信息化的當今社會，高校辦公室在處理校園突發事件時往往存在著較多的問題。本文在闡述辦公室主要功能的基礎上，針對校園突發事件處理存在的問題，提出了相應的對策和措施。

【關鍵詞】

高校；辦公室；突發事件

目前，我國正處于一個事件頻發的時期，社會轉型與高校教育體制改革交織在一起，不確定因素隨之增加，導致各種校園突發事件屢見不鮮。校園突發事件通常具有以下特點：社會關注度較高，涉及面廣，傳播擴散迅速，危害性較大，容易向社會波及。因此，高校突發事件的預防與處置關系著學校的正常教育教學秩序，更關系著社會的穩定與發展。

1 高校辦公室處理校園突發事件的主要功能

1.1 組織協調功能

高校體制改革的推進導致利益格局多元化，學校面對各方面的矛盾越來越突出，關系也愈加復雜。高校發生突發事件時，各方利益群體通常會通過各種途徑表達自身的利益訴求，各種相關的利益矛盾也隨之凸顯。這時，代表高校的第一行政部門—學校辦公室便具備發揮組織協調的功能，能有效地整合、緩和利益矛盾，使利益各方的關系朝著良性方向發展。

1.2 規范管理功能

高校辦公室面臨日益錯綜復雜的關系，校園突發事件發生后，規范的管理制度可以避免管理過程中的混亂局面，使應急管理呈現出事前、事中、事后管理的全貌。所以，校園突發事件發生后，為保障學校各項工作正常有序、高質高效開展，在高校推行規范管理成為學校辦公室工作的重要使命。

1.3 穩定發展功能

高校辦公室通過建立健全應急管理機制，可以提高對校園突發事件的預防與處置能力，確保師生的生命財產安全；也可以及時地解決問題，減少上訪，把矛盾化解在萌芽狀態；還可以有效地減緩校園突發事件向社會的波及，保證高校和社會的穩定。同時，可以使高校及時有效地控制校園突發事件，減輕事件對師生生命財產的危害以及對高校形象的影響；還可以創建良好的人文環境，聚集更多的高水平人才，擴大學校的規模，從而促進學校的發展。

2 高校辦公室處理校園突發事件存在的問題

2.1 辦公室人員的綜合素質有待提高

在網絡化、信息化的當今，校園突發事件的發生常常伴隨著情況的突然性、時間的緊迫性、工作的雜亂性等特點。因此，要及時、有效的控制各種突發事件，就必須進一步提高辦公室人員的綜合素質。首先，過硬的政治素質是辦公室人員工作的指南針，它為辦公室人員在處理校園突發事件時指明了方向，便于依據法律和相關政策法規進行處理和解決問題。其次，高校辦公室因工作的特殊性，要求相關工作人員不斷提高綜合能力。主要包括較強的組織協調能力、溝通能力、應變能力、公關能力和一定的創新能力，只有具備這幾種能力后，才能使突發事件中遇到的困難迎刃而解。

2.2 功能不明確、自身定位不準

隨著高校體制改革的深入，高校辦公室的功能越來越明顯。然而，在實際工作，尤其在處理校園突發事件的過程中，高校辦公室的功能常常不明確，自身定位也不準確，從而使工作陷入被動局面。例如，在處理校園突發事件時，辦公室越俎代庖，未及時地將事件情況上報責任部門主管領導，也未及時通知相關責任部門進行處理，而是統管統包，一竿子管到底。再如，辦公室不重視組織協調職能的發揮，造成相關部門在事件處理過程中不能相互配合、密切合作，甚至造成疏漏、推諉扯皮現象發生，結果導致事件處理緩慢、低效進行，給學校帶來巨大損失。

2.3 應急管理機制建設落后

目前，我國各高校都制定了突發事件應急預案，但基本都是在行政命令督促下短期速成的，并未經過認真調研、分析、培訓、演練和完善等環節，可操作性不強。另外，多數高校的應急管理模式是“事后動員型”而非“事先防控型”，不僅缺乏組織化的應急管理機制，而且日常的預備防范、危機教育、預案演練等工作也很薄弱。

3 高校辦公室處理突發事件的對策

3.1 提升辦公室人員的綜合素質

高校辦公室作為學校的首腦機構，決定其往往是校園突發事件來臨時的第一“知情者”和“面對者”。這就要求辦公室人員在面對突發事件時必須具備較強的綜合素質，能沉著冷靜的思考，不沖動、不片面，第一時間將情況進行上傳下達；不猶豫、不拖延，有條不紊地協調處理；不激動、不盲動，從而起到穩定人心、穩定局勢的作用，使突發事件的處理工作能夠有條不紊地進行。因此，高校辦公室人員應通過努力學習和修煉，具備以下基本素質：第一、較強的思想政治素質和良好的職業操守。辦公室人員具備公平正直、善解人意的品格，有助于創造和諧的人際關系，促進各項工作的開展。第二、較高的文化素質。突發事件的發生可能涉及到方方面面，辦公室人員應熟練掌握心理學、語言學、社會學、法學等基礎知識，加深對公共關系學、大眾傳播學、組織行為學、管理學、人際關系學等專業知識的理解和把握，廣泛涉獵新聞寫作、公關策劃、演講與口才等應用知識，以便出色地應對突發事件。第三、良好的心理素質。校園突發事件可能涉及面廣，可能接觸到不同年齡、性別、職業、文化背景和性格特點的社會公眾。因此，辦公室人員需具備良好的心理素質，才能適應突發事件中遇到的挫折甚至刁難。第四、健康的生理素質。旺盛的精力、清醒的頭腦、敏捷的思維和準確的記憶有助于辦公室人員在處理突發事件時有效的捕捉信息、融通感情。

3.2 明確功能、合理定位

高校突發事件的發生時常伴隨著情況的突然性、時間的緊迫性、工作的雜亂性等特點，高校辦公室在面對突發事件時應做到到位不越位、協調不包辦。首先，要明確自身定位，不越俎代庖，應及時將事件情況上報責任部門主管領導，并及時通知相關責任部門進行處理，而不是統管統包，一竿子管到底。其次，要切實發揮組織協調功能，促使相關部門在事件處理過程中相互配合、密切合作，防止疏漏，杜絕推諉扯皮，最終確保事件處理有序、高效地進行。

3.3 建立健全應急管理機制

高校突發事件的發生往往錯綜復雜，處理起來牽頭萬緒、非常棘手。因此高校辦公室應建立健全應急管理機制。首先，做好校園突發事件的事前預控工作。校園突發事件的發生，究其根源必定具有一定的客觀必然性，往往有跡可循，因此可以事前預控。其具體預控辦法主要有：加強安全教育，提高師生安全意識；做好校園安全排查，編制應急預案；做好危機信息的監測預警工作。其次，做好校園突發事件的事中應對工作。面對突發事件，辦公室可多管齊下，及時處置：反映迅速，果斷出手；疏導結合，加強溝通；重視宣傳作用，加強輿論引導。最后，做好突發事件的善后處置工作。突發事件處置后，辦公室應做好善后處置工作，諸如：妥善安置，認真反思；開展心理輔導；進行事后教育；及時總結，舉一反三等。

【參考文獻】

[1]韋慶辛.關于構建高校突發事件應急管理機制的思考[J].中國安全生產科學技術，2010.06.