一、中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育體系及經(jīng)費(fèi)管理分析

1.各級(jí)政府事權(quán)范圍：分級(jí)管理，以縣為主。2001年全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議明確提出基礎(chǔ)教育管理體制“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”[1]2002年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，并且較為具體地規(guī)定和劃分了中央和地方各級(jí)政府的投資責(zé)任。2005年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，《通知》要求按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分布組織實(shí)施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，教職工工資、新增校舍建設(shè)和改造資金、購(gòu)置圖書儀器等維持學(xué)校基本運(yùn)轉(zhuǎn)的管理責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，中央主要投入以轉(zhuǎn)移性支付形式負(fù)責(zé)各種政策性的轉(zhuǎn)型補(bǔ)助。縣級(jí)政府作為教育管理工作的主要承擔(dān)者，其教育經(jīng)費(fèi)支出主要有個(gè)人部分、公用部分、基建支出。其中，個(gè)人部分包括：基本工資，補(bǔ)助工資（含民師補(bǔ)助），其他工資，職工福利費(fèi)，社會(huì)保障費(fèi)，獎(jiǎng)貸助學(xué)金；公用部分包括公務(wù)費(fèi)，業(yè)務(wù)費(fèi)，設(shè)備購(gòu)置費(fèi)，修繕費(fèi)，業(yè)務(wù)招待費(fèi)，其他費(fèi)用；基建費(fèi)用中包括自籌基建支出部分。因此在整個(gè)義務(wù)教育體系中，縣級(jí)政府的管理對(duì)保障基本教學(xué)秩序，維持正常教學(xué)水平具有重要意義。

2.各級(jí)政府財(cái)力比較：中央強(qiáng)，地方弱。如前所述，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和政策法規(guī)，“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”政府作為農(nóng)村義務(wù)教育投入主體，依據(jù)中國(guó)稅收體制、征稅范圍不同導(dǎo)致政府可用財(cái)力不同，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度也有較大區(qū)別。

分稅制實(shí)施后，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力被削弱，對(duì)義務(wù)教育的投入能力大不如前，與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任即縣鄉(xiāng)級(jí)政府的事權(quán)不減反增。以2001年中央與各級(jí)地方政府可用財(cái)力作對(duì)比，中央和省級(jí)政府用縣鄉(xiāng)級(jí)1.37倍的財(cái)力負(fù)擔(dān)的人口卻只有縣鄉(xiāng)級(jí)總?cè)丝诘?.2%，無論是在財(cái)政總量還是人均可用財(cái)力上，中央和省級(jí)政府都占據(jù)了明顯的優(yōu)勢(shì)（見下表）。

中央財(cái)政居于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力不足，但是按照中國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育責(zé)任范圍劃分來看，縣鄉(xiāng)級(jí)政府卻是農(nóng)村義務(wù)教育主要責(zé)任主體，出現(xiàn)中央政府與地方各級(jí)政府間財(cái)政實(shí)力與教育責(zé)任倒掛的現(xiàn)象。

3.經(jīng)費(fèi)瓶頸：經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，投入結(jié)構(gòu)不合理。義務(wù)教育經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)是指學(xué)校用于教師工資、公務(wù)費(fèi)等日常教育經(jīng)費(fèi)，由于地區(qū)差異的存在，中國(guó)中西部農(nóng)村中小學(xué)普遍存在經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象。

一、中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育體系及經(jīng)費(fèi)管理分析

1.各級(jí)政府事權(quán)范圍：分級(jí)管理，以縣為主。2001年全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議明確提出基礎(chǔ)教育管理體制“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”[1]2002年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，并且較為具體地規(guī)定和劃分了中央和地方各級(jí)政府的投資責(zé)任。2005年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，《通知》要求按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分布組織實(shí)施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，教職工工資、新增校舍建設(shè)和改造資金、購(gòu)置圖書儀器等維持學(xué)校基本運(yùn)轉(zhuǎn)的管理責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，中央主要投入以轉(zhuǎn)移性支付形式負(fù)責(zé)各種政策性的轉(zhuǎn)型補(bǔ)助。縣級(jí)政府作為教育管理工作的主要承擔(dān)者，其教育經(jīng)費(fèi)支出主要有個(gè)人部分、公用部分、基建支出。其中，個(gè)人部分包括：基本工資，補(bǔ)助工資（含民師補(bǔ)助），其他工資，職工福利費(fèi)，社會(huì)保障費(fèi)，獎(jiǎng)貸助學(xué)金；公用部分包括公務(wù)費(fèi)，業(yè)務(wù)費(fèi)，設(shè)備購(gòu)置費(fèi)，修繕費(fèi)，業(yè)務(wù)招待費(fèi)，其他費(fèi)用；基建費(fèi)用中包括自籌基建支出部分。因此在整個(gè)義務(wù)教育體系中，縣級(jí)政府的管理對(duì)保障基本教學(xué)秩序，維持正常教學(xué)水平具有重要意義。

2.各級(jí)政府財(cái)力比較：中央強(qiáng)，地方弱。如前所述，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和政策法規(guī)，“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”政府作為農(nóng)村義務(wù)教育投入主體，依據(jù)中國(guó)稅收體制、征稅范圍不同導(dǎo)致政府可用財(cái)力不同，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度也有較大區(qū)別。

分稅制實(shí)施后，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力被削弱，對(duì)義務(wù)教育的投入能力大不如前，與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任即縣鄉(xiāng)級(jí)政府的事權(quán)不減反增。以2001年中央與各級(jí)地方政府可用財(cái)力作對(duì)比，中央和省級(jí)政府用縣鄉(xiāng)級(jí)1.37倍的財(cái)力負(fù)擔(dān)的人口卻只有縣鄉(xiāng)級(jí)總?cè)丝诘?.2%，無論是在財(cái)政總量還是人均可用財(cái)力上，中央和省級(jí)政府都占據(jù)了明顯的優(yōu)勢(shì)（見下表）。

中央財(cái)政居于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力不足，但是按照中國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育責(zé)任范圍劃分來看，縣鄉(xiāng)級(jí)政府卻是農(nóng)村義務(wù)教育主要責(zé)任主體，出現(xiàn)中央政府與地方各級(jí)政府間財(cái)政實(shí)力與教育責(zé)任倒掛的現(xiàn)象。

3.經(jīng)費(fèi)瓶頸：經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，投入結(jié)構(gòu)不合理。義務(wù)教育經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)是指學(xué)校用于教師工資、公務(wù)費(fèi)等日常教育經(jīng)費(fèi)，由于地區(qū)差異的存在，中國(guó)中西部農(nóng)村中小學(xué)普遍存在經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象。

1月4日《新京報(bào)》發(fā)表《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)宜慎重決策》一文，認(rèn)為許多專家關(guān)于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府派出機(jī)構(gòu)的改革主張不可行，因?yàn)榧词箤⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)，同樣很難減少人員、減少財(cái)政支出。文章提出了“調(diào)整縱向財(cái)政體制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”的觀點(diǎn)，但沒有對(duì)如何“調(diào)整縱向財(cái)政體制”展開論述。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段存在的財(cái)政供養(yǎng)人員過多、債務(wù)沉重等問題，要害在于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱。1994年的分稅制改革僅限于中央和省級(jí)政府間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)仍然是傳統(tǒng)的包干體制，導(dǎo)致地方財(cái)力明顯地向省、市集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。而與此同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了許多與其財(cái)權(quán)不相稱的事權(quán)，不僅要履行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、帶領(lǐng)群眾致富的職責(zé)，還要提供大量社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等，而這些公共物品本不應(yīng)當(dāng)全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)并做出政績(jī)，就不得不一方面要擴(kuò)充人員、膨脹機(jī)構(gòu)，另一方面就是千方百計(jì)地把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。雖然撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)或者改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為派出機(jī)構(gòu)可以釜底抽薪地避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但一系列現(xiàn)實(shí)問題使這樣的改革措施難以實(shí)施，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能分解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流的問題等等。

所以，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)有職能得以合理延續(xù)，從而達(dá)到推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展的目的，改革應(yīng)著眼于合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)。

首先，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的要求，重新劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)以上政府的事權(quán)，將目前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，而應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)收歸縣級(jí)和縣級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化縣級(jí)政府規(guī)劃和指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，加大城市地區(qū)對(duì)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，同時(shí)為正確確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能創(chuàng)造條件。

應(yīng)當(dāng)由政府向農(nóng)村社會(huì)提供的社會(huì)公共物品，有相當(dāng)一部分本來就應(yīng)該由縣級(jí)以上政府承擔(dān)。比如農(nóng)村義務(wù)教育，是關(guān)系到提高全民族科學(xué)文化素質(zhì)的重大戰(zhàn)略問題，但現(xiàn)階段卻處于十分落后的狀態(tài)，其主要原因就是農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里都只是由農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決。而城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了城市特別是大城市對(duì)農(nóng)村人才強(qiáng)大的吸引力，使農(nóng)村中小學(xué)師資質(zhì)量無法提高。這樣的問題迫切需要國(guó)家或者省級(jí)政府從戰(zhàn)略高度，通過制定和實(shí)施必要的政策措施統(tǒng)籌加以解決。

只有在合理劃分縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，我們才能夠?qū)τ卩l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的設(shè)置做出正確選擇，變成派出機(jī)構(gòu)也好，保留并強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也好，改革都將面臨難得機(jī)遇。

1994年分稅制實(shí)施之后，我國(guó)以極快的速度確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，走出了中央和地方就財(cái)政收入的再分配不斷討價(jià)還價(jià)的困境，傳統(tǒng)的財(cái)政包干體制被廢止，初步規(guī)范了中央和地方財(cái)政分配的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，中央政府的財(cái)政收入進(jìn)入了快速增長(zhǎng)的軌道，并一直保持至今。可以說，1994年的分稅制較好地調(diào)整了中央與省級(jí)財(cái)政之間收入與支出的關(guān)系，但對(duì)省級(jí)以下財(cái)政體制的改革卻未作出明確規(guī)定。省以下各級(jí)政府的收入劃分由省政府自行決定，這就在制度上留下了一個(gè)缺口。在利益驅(qū)動(dòng)下，分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就難免在各級(jí)政府間層層傳遞，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度不斷增大，從1994年到2000年的6年時(shí)間中，由16.8%上升到22.4%每年上升一個(gè)百分點(diǎn)。市級(jí)政府也在效仿，財(cái)政收入占到36.5%。2000年地方財(cái)政收支相抵，凈結(jié)余105億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。到2004年，省級(jí)財(cái)政收入占25.9%.地（市）占366%，兩者相加占62.5%，。說明實(shí)際上財(cái)力是在向省、市級(jí)集中。

在財(cái)權(quán)越來越集中的同時(shí).政府的基本事權(quán)卻在下移。地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重，1993年為78%，1994年實(shí)行分稅制后，即迅速下降，僅為44.3%，此后的十年間一直在這個(gè)水平徘徊。而地方財(cái)政支出的比重變化很小甚至增大，1990年為68%左右，2004年則微升至75%左右。

可以看出，通過分稅制改革，中央集中了大量的財(cái)政收入，約占財(cái)政總收入的50%～60%左右，與此同時(shí)，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有改變中央和地方的事權(quán)劃分格局。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé)，帶有非常強(qiáng)的外溢性特征，全國(guó)性的公共產(chǎn)品和服務(wù)理應(yīng)由中央政府提供，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財(cái)力嚴(yán)重匱乏的基層政府來承擔(dān)，必然會(huì)導(dǎo)致這些基本公共服務(wù)的不足或嚴(yán)重不均等，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問題。

正是由于各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方政府財(cái)源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源.城市財(cái)政主要以出賣土地為自己籌集財(cái)政收入，越是東部地區(qū).賣地收入占地方財(cái)政收入的比例越高，據(jù)周天勇先生的估計(jì)，2006年，全國(guó)各地的土地出讓金加起來有7000億元左右，大部分沒有進(jìn)入預(yù)算。而縣鄉(xiāng)財(cái)政則只能靠收費(fèi)和罰款來維持。由此，一種新的“二元財(cái)政”的格局開始形成。這是近年來我國(guó)地方政府行為出現(xiàn)的一個(gè)令人矚目的新變化。越是在農(nóng)村，越是在農(nóng)業(yè)地區(qū).越是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，越是基層的小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，對(duì)個(gè)體、中小企業(yè)的收費(fèi)、罰款就越嚴(yán)重，甚至讓路政、交管、城管等上路收費(fèi)和罰款，搜刮過路的汽車司機(jī)。2006年，地方政府各部門所收的預(yù)算外收費(fèi)和罰款估計(jì)高達(dá)12000億元左右。而越是這樣做，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)就越是蕭條，投資少、創(chuàng)業(yè)難、就業(yè)機(jī)會(huì)少，甚至失去了吸收附近農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的功能，出現(xiàn)了近年來剩余勞動(dòng)力過度向大中城市轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的現(xiàn)象。財(cái)政部有關(guān)人士向《鳳凰周刊》透露，地方各級(jí)政府積累的顯性和隱性債務(wù)，目前已達(dá)到4000多億元。

有一種說法，認(rèn)為分稅制確實(shí)把超過半數(shù)的財(cái)政收入集中到了中央政府的手里，但這并不能說明這些錢都被中央政府自己花了，實(shí)際上，其中60%到70%的錢是由地方政府支出的。地方政府的收入占整個(gè)財(cái)政收入約40%，其支出卻占到整個(gè)財(cái)政支出的60%到70%，中間的差額是由中央政府的轉(zhuǎn)移支付解決的。

問題在于，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在著體制缺陷，轉(zhuǎn)移支付到了縣鄉(xiāng)這一級(jí)政府很難做到透明、規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分是通過專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行的，至于補(bǔ)給誰、不補(bǔ)給誰，補(bǔ)助量的多少，既缺乏嚴(yán)格明確的規(guī)定，也不是嚴(yán)格依據(jù)事權(quán)而定；既沒有公開的預(yù)算，也不受人大的監(jiān)督檢查，完全由官員個(gè)人負(fù)責(zé)操作，這就難以避免撥款的隨意性，也極容易造成縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的不穩(wěn)定、不公正。

摘要：面對(duì)如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該通過繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強(qiáng)調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實(shí)行省以下的分稅制。本文對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行了比較和評(píng)述，澄清兩者的一些實(shí)質(zhì)性分歧所在，并進(jìn)一步探討面對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難；省以下分稅制；事權(quán)；財(cái)權(quán)；財(cái)力

Abstract:howtoresolvethefaceoftheabolitionofagriculturaltaxinthenewsituationoffinancialdifficultiesincountiesandtownships,thecurrentdomesticacademiathereweretwodifferentpointsofview,aviewthatshouldcontinuetoimplementandimprovethetaxsystembelowtheprovincialleveltoaddress,andtheotherstressesTo"localconditions"andcannotbeunifiedintheprovincefollowingtheimplementationofthetaxsystem.Inthispaper,thesetwoviewsarecomparedandcomments,bothtoclarifysomeofthesubstantivedifferencesandtofurtherexplorethefaceofthefinancialdifficultiesofcountyandtownshipfinancialsystemreformshouldgo,whatkindofroad.

Keywords:financialdifficultiesofcountiesandtownships;taxsystembelowtheprovinciallevel;powers;intellectualpropertyrights;financial

前言

我國(guó)近年來縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)象已是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難的局面更加嚴(yán)重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢(shì)下如何應(yīng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對(duì)省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者——賈康和劉尚希等在《中國(guó)改革》等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點(diǎn)，具有典型性，他們把對(duì)這個(gè)問題的討論推向了一個(gè)新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對(duì)這幾位學(xué)者的不同觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)、比較、評(píng)述，并進(jìn)一步深入分析面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。

摘要：政府在公共投資中需要考慮如何合理劃分中央與地方間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。現(xiàn)階段，我國(guó)公共投資在中央與地方間事權(quán)劃分上存在模糊，錯(cuò)位等現(xiàn)象，而財(cái)權(quán)的劃分又與相應(yīng)事權(quán)不相匹配，嚴(yán)重地影響公共投資的有效實(shí)施。因此，需要對(duì)中央與地方間的事權(quán)與財(cái)權(quán)重新劃分，完善政府公共投資職能。

關(guān)鍵詞：公共投資;中央與地方;事權(quán);財(cái)權(quán)

一、引言

公共投資是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府實(shí)現(xiàn)其職能的一項(xiàng)重要手段。世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家(聯(lián)邦制和單一制)都在中央政府和地方政府之間對(duì)投資領(lǐng)域進(jìn)行明確的劃分，以確保其實(shí)施的高效性。但當(dāng)前，中央政府與地方政府間投資責(zé)權(quán)不明，財(cái)政分配與投資事權(quán)劃分不諧調(diào)，導(dǎo)致在實(shí)際操作中政府投資格局的“錯(cuò)位”，相互扯皮、推諉、管理混亂的現(xiàn)象接連出現(xiàn)，嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)公共投資的有效實(shí)施。因此，公共投資中中央政府與地方政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)合理劃分的要求迫在眉睫。原因在于，事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理劃分是公共投資在政府間分工的關(guān)鍵，同時(shí)政府投資事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，又是合理地劃分政府投資職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要合理地界定公共投資中中央與地方政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

二、我國(guó)公共投資在中央與地方間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分中存在的問題

當(dāng)前，我國(guó)公共投資在中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分模糊不清，造成中央與地方政府間投資錯(cuò)位，隨意性大等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了公共投資在社會(huì)建設(shè)中的有效實(shí)施。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.公共投資在中央和地方政府間決策權(quán)劃分問題。公共投資作為政府的一項(xiàng)重要職能，盡管在政府間已經(jīng)采取了分工，各級(jí)政府具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，但也遵循著中央主導(dǎo)的地位，在公共投資項(xiàng)目的決策上仍需接受中央和上級(jí)政府一定程度的管理。而中央政府利用自身的地位優(yōu)勢(shì)，在公共投資決策中過于強(qiáng)調(diào)其主導(dǎo)地位，以致各級(jí)政府缺乏投資自主權(quán)，形成上下級(jí)之間投資自主權(quán)和職責(zé)存在嚴(yán)重的不對(duì)稱現(xiàn)象，極大地限制了地方政府因地制宜、開展地方公共投資的積極性和主動(dòng)性，嚴(yán)重影響公共投資實(shí)施的效率。2.中央與地方政府間投資結(jié)構(gòu)的不合理問題。這突出表現(xiàn)在我國(guó)中央政府與地方政府在公共投資分工方面還存在“越位”、“缺位”乃至“錯(cuò)位”的投資格局。一方面，中央和省級(jí)政府投資表現(xiàn)為“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。中央政府過多地承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任，而且不合理地直接干預(yù)微觀企業(yè)層面的運(yùn)行，而對(duì)于中央和省級(jí)政府本身的責(zé)任甩給了下級(jí)政府，造成下級(jí)政府的投資負(fù)擔(dān)。另一方面，地方政府投資則表現(xiàn)為嚴(yán)重的“缺位”。隨著公共投資在政府間的分工，中央權(quán)利逐漸下放，地方政府成為獨(dú)立利益主體，這使得地方政府的投資具有較大的地方利益色彩，大都以短期利益為目的，較多地參與競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性領(lǐng)域的投資，導(dǎo)致在該領(lǐng)域存在嚴(yán)重地盲目投資和建設(shè)，擾亂了整個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)秩序，而本應(yīng)該由地方政府投資的非營(yíng)利性的基礎(chǔ)領(lǐng)域則長(zhǎng)期存在著嚴(yán)重的投資供給不足，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公益性領(lǐng)域。此外，由于政府間投資分工具有較大的隨意性，中央政府與地方政府之間討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)投資項(xiàng)目有利于自身利益時(shí)，各級(jí)政府會(huì)盡量將建設(shè)權(quán)爭(zhēng)為己有或擠進(jìn)投資者的行列；反之，則會(huì)盡力將責(zé)任推給對(duì)方，開脫自身的職責(zé)。由此可見，政府間投資結(jié)構(gòu)的不合理主要原因在于政府間投資分工的模糊性所致，其嚴(yán)重地影響公共投資的有效實(shí)施。3.中央和地方政府對(duì)于公共投資的財(cái)政投入上存在嚴(yán)重的不平衡性。公共投資是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項(xiàng)重要公共職能，明確各級(jí)政府的投資事權(quán)，依靠各級(jí)政府相應(yīng)的財(cái)政投入，才能維持公共投資的有效運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展。但隨著分稅制的提出，中央政府的財(cái)政收入越來越大，地方政府的財(cái)政收入不斷上解中央。由于收入層層集中，導(dǎo)致越往基層，可控財(cái)力越少，而各級(jí)政府投資事權(quán)不斷下放，這使各級(jí)政府投資的財(cái)力與事權(quán)及支出范圍極不相稱。當(dāng)然，由于中央政府擔(dān)負(fù)著宏觀調(diào)控的作用，須掌握多一塊的財(cái)力，但是事權(quán)和財(cái)權(quán)的差距不能差距太大，否則會(huì)導(dǎo)致政府投資處于“半缺位”或“缺位”的不正常狀況。4.地方政府投資過分依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。一方面，近年來中央政府在大量下放投資事權(quán)的同時(shí)并沒有相應(yīng)地賦予地方政府一定的收入，致使地方政府收支缺口巨大。大量的地方政府在投資中出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政問題，陷入“無米下鍋”的困境，由此導(dǎo)致了很大程度要依靠中央政府和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來解決問題。中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方政府投資的必不可少的財(cái)力來源，以至于許多地方缺了這部分財(cái)力，政府投資都到了難以為繼的地步，尤為明顯地是在中西部地區(qū)的發(fā)展中。另一方面，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的審查還不夠科學(xué)，形成轉(zhuǎn)移支付的隨意性很大，也為地方政府投資運(yùn)用不規(guī)范的手段獲取轉(zhuǎn)移支付金提供了機(jī)會(huì)，造成對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的過分依賴。綜上所述，公共投資在中央政府與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分十分模糊，缺乏明晰科學(xué)的界定，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國(guó)公共投資有效運(yùn)行。而事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理劃分是公共投資在政府間有效實(shí)施的必要條件，因此，須在政府間進(jìn)行合理的劃分。

摘要：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的完善對(duì)上層建筑的建設(shè)提出了更高的要求，因此，面對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)事權(quán)與財(cái)權(quán)無法匹配的發(fā)展現(xiàn)狀，財(cái)政法應(yīng)及時(shí)做出回應(yīng)，以便科學(xué)指導(dǎo)現(xiàn)代社會(huì)調(diào)整公共財(cái)政關(guān)系。為此，文章從經(jīng)濟(jì)視角下重新對(duì)財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)稅權(quán)、稅權(quán)進(jìn)行了探究界定，并從多元角度重新建構(gòu)了財(cái)稅權(quán)系，以便實(shí)現(xiàn)財(cái)稅權(quán)系的平衡構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；財(cái)稅權(quán)體系；重構(gòu)

目前，從經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容來看，其中關(guān)于財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配財(cái)稅關(guān)系的規(guī)定嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致財(cái)稅權(quán)的指標(biāo)不能科學(xué)運(yùn)用，從而影響著權(quán)責(zé)的合理劃分，這種情況制約了我國(guó)財(cái)稅方面的建設(shè)與發(fā)展；而一旦出現(xiàn)問題，調(diào)解也缺少科學(xué)的依據(jù)。因此，探究經(jīng)濟(jì)視角下財(cái)稅權(quán)體系的重構(gòu)意在合理的界定財(cái)權(quán)、稅權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，以便科學(xué)揭示財(cái)政關(guān)系，指導(dǎo)法律科學(xué)實(shí)踐。

一、財(cái)稅權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的界定

從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，政府部門仍然承擔(dān)著繁重的事務(wù)，但作為支撐社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)條件，財(cái)稅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一直是工作的重點(diǎn)內(nèi)容與核心內(nèi)容，關(guān)系到征稅、財(cái)稅管理、公共產(chǎn)品等多方面資金的供應(yīng)，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行有著重要現(xiàn)實(shí)意義。而財(cái)稅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要受財(cái)稅法的制約，從而也衍生主動(dòng)財(cái)稅法律關(guān)系，這些關(guān)系可以清晰地法律技術(shù)工具之間的影響與相互作用，從而構(gòu)建了財(cái)稅法律體系，以便維護(hù)正常的公共秩序。其中財(cái)稅權(quán)因稅收的關(guān)系始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是其與財(cái)稅權(quán)倡導(dǎo)的柔性行政理念并不相符，因稅收是一項(xiàng)強(qiáng)制性工作。而如果將財(cái)政法作為法律體系的核心，則可以從財(cái)政權(quán)角度對(duì)財(cái)稅權(quán)關(guān)系進(jìn)行解析，從而既能兼顧納稅人以及政府部門兩個(gè)層級(jí)權(quán)力的實(shí)踐，這種解釋可以重新圍繞公共產(chǎn)品的重點(diǎn)權(quán)益與統(tǒng)一權(quán)益進(jìn)行財(cái)稅權(quán)界定。在這種狀態(tài)下，權(quán)責(zé)則可以直接定性為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，權(quán)義則應(yīng)定性為納稅人的權(quán)利，可以直接依照法律按照財(cái)稅資金、公共產(chǎn)品、賦稅等之間的關(guān)系展開活動(dòng)；同時(shí)，也可以對(duì)法律中的實(shí)際性關(guān)系進(jìn)行具體的分解，保障財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)稅權(quán)之間的連貫性，從而使稅權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)包含在財(cái)稅權(quán)范圍內(nèi)，這種方式更適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下法律的實(shí)踐，以便不斷提供公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。

二、經(jīng)濟(jì)法視角下財(cái)稅全體系的重構(gòu)

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，高校財(cái)務(wù)環(huán)境也處在不斷的變化中，很多高校的財(cái)務(wù)管理體制都在不斷的變革之中，高校財(cái)務(wù)管理體制演變的中心主要是集權(quán)與分權(quán)、財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。在高校財(cái)務(wù)管理體制變革過程中，財(cái)權(quán)配置又占據(jù)了財(cái)務(wù)管理體制的核心位置。本文通過對(duì)高校財(cái)務(wù)管理體制的背景、財(cái)權(quán)分配、集權(quán)與分權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)等方面展開論述。

關(guān)鍵詞：財(cái)權(quán)配置；高校；財(cái)務(wù)管理；體制

從科學(xué)的角度來進(jìn)行校財(cái)權(quán)配置，有助于提升高校財(cái)務(wù)管理體制改革，通過適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)權(quán)分配，建立與公共財(cái)政體制和現(xiàn)代大學(xué)制度相匹配的財(cái)務(wù)管理與運(yùn)行體制，是深化高校財(cái)務(wù)管理體制改革的重要途徑。

一、高校財(cái)務(wù)管理體制改革的背景

根據(jù)教育部、財(cái)政要求，在高校財(cái)務(wù)管理工作過程中需要將財(cái)權(quán)配置和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制相結(jié)合，并且落實(shí)到日常財(cái)務(wù)管理中，使得高等學(xué)校可以根據(jù)自身視野發(fā)展計(jì)劃和人物變質(zhì)進(jìn)行年度收支計(jì)劃。采取按配置不僅是學(xué)校經(jīng)濟(jì)命脈的中樞神經(jīng)，帶重者學(xué)校經(jīng)濟(jì)工作的龍頭，同樣也是反映高校事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)規(guī)模和方向的基本依據(jù)。在高校根據(jù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況開展高校財(cái)務(wù)管理體制改革，是推進(jìn)高校穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展的重要舉措。根據(jù)財(cái)權(quán)合理配置進(jìn)行高校預(yù)算管理，有助于學(xué)校更好地完成事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)。發(fā)揮采取按配置在高校財(cái)務(wù)管理中的作用，才能建設(shè)高素質(zhì)的師資隊(duì)伍和營(yíng)造良好的學(xué)術(shù)氛圍，從而提升高校的教育水平，為推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平的提升貢獻(xiàn)力量。

二、財(cái)權(quán)配置

一、財(cái)政部門權(quán)力界定

這個(gè)問題的研究和國(guó)家財(cái)政權(quán)力、財(cái)政部門權(quán)力以及其它部門權(quán)力概念有關(guān)，準(zhǔn)確理解定位這些概念對(duì)防止財(cái)政部門權(quán)力越限很重要。因此首先得研究這些概念。

國(guó)家財(cái)政權(quán)力是由人大財(cái)政權(quán)、政府財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)構(gòu)成的。財(cái)政部門是政府部門的一部分，因此，財(cái)政部門權(quán)力是政府財(cái)政權(quán)的一部分。所以，界定國(guó)家財(cái)政權(quán)力及政府財(cái)政權(quán)力是財(cái)政部門權(quán)力定位準(zhǔn)確性的必然要求。

(一)國(guó)家財(cái)政權(quán)力定位

目前經(jīng)常提到的財(cái)權(quán)、事權(quán)被用以描述國(guó)家的財(cái)政權(quán)力。.財(cái)權(quán)概念是從經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇來界定，它表現(xiàn)為某一主體擁有支配財(cái)力的權(quán)力，包括融資權(quán)、獲益權(quán)、財(cái)務(wù)預(yù)算決策權(quán)、投資權(quán)、等權(quán)能。而事權(quán)概念沒有統(tǒng)一明確，大體上，我國(guó)主要指政府事權(quán)，“主要指每一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任”財(cái)權(quán)和事權(quán)構(gòu)成財(cái)政權(quán)，財(cái)政權(quán)包含國(guó)家財(cái)政權(quán)。國(guó)家財(cái)政權(quán)是指國(guó)家通過公共選擇在政府與社會(huì)之間，立法主體、行政主體和司法主體之間，按其法律預(yù)先制定的程序，確定的權(quán)責(zé)體系，它包含人大財(cái)政權(quán)、政府財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)。其中，人大財(cái)政權(quán)主要有財(cái)政立法權(quán)、預(yù)算審查權(quán)、財(cái)政議決權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)等；司法財(cái)政權(quán)主要有財(cái)政監(jiān)察權(quán)、財(cái)政檢控權(quán)、財(cái)政審判權(quán)等。而政府財(cái)政權(quán)主要有財(cái)政行政立法權(quán)、財(cái)政會(huì)計(jì)管理權(quán)、財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政稅費(fèi)征管權(quán)、財(cái)政收支監(jiān)督權(quán)、財(cái)政執(zhí)法復(fù)議權(quán)及其他財(cái)政管理權(quán)。

多年來，通過多次的預(yù)算改革中，我國(guó)不斷完善公共預(yù)算體系中的國(guó)家財(cái)政權(quán)力的界定。但由于我國(guó)憲法和法律沒能具體規(guī)定國(guó)家財(cái)政權(quán)的權(quán)限、配置和運(yùn)行方式，且財(cái)權(quán)理解受傳統(tǒng)財(cái)政權(quán)定位的影響，目前國(guó)家財(cái)政權(quán)與政府財(cái)政權(quán)被錯(cuò)誤地簡(jiǎn)單等同。因此，在國(guó)家財(cái)政權(quán)配置和運(yùn)行過程中，我們對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的定位仍然不明確，造成了財(cái)政權(quán)責(zé)不稱，政府財(cái)政權(quán)不統(tǒng)一。這嚴(yán)重影響財(cái)政權(quán)力的運(yùn)用，使財(cái)政權(quán)力濫用成為可能。

摘要：政治背景下的預(yù)算改革是一個(gè)政治過程，其核心內(nèi)容是權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化、決策方式的重構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)變化主要指公共預(yù)算體系中的資金分配權(quán)通過改變預(yù)算決策方式逐步集中到財(cái)政部門手中，以強(qiáng)化財(cái)政部門在公共預(yù)算體系中的核心地位。公共預(yù)算改革的目的就是要加大財(cái)政部門的資金分配權(quán)，這個(gè)目的基本上達(dá)到。然而，目前的公共預(yù)算體系改革中出現(xiàn)了新趨勢(shì)，即財(cái)政部門在權(quán)力加大同時(shí)，由于對(duì)自身權(quán)力概念認(rèn)識(shí)定位不準(zhǔn)、受權(quán)力尋租欲望驅(qū)使、與其它部門的權(quán)力之爭(zhēng)而有不當(dāng)干預(yù)其它部門行政事權(quán)的行為，出現(xiàn)了財(cái)政部門權(quán)力濫用即權(quán)力越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象。所以，尋求對(duì)財(cái)政部門的權(quán)力制衡成為公共預(yù)算改革的必然。

關(guān)鍵詞：資金分配權(quán)；越位、錯(cuò)位、缺位；權(quán)力制衡

一、財(cái)政部門權(quán)力界定

這個(gè)問題的研究和國(guó)家財(cái)政權(quán)力、財(cái)政部門權(quán)力以及其它部門權(quán)力概念有關(guān)，準(zhǔn)確理解定位這些概念對(duì)防止財(cái)政部門權(quán)力越限很重要。因此首先得研究這些概念。

國(guó)家財(cái)政權(quán)力是由人大財(cái)政權(quán)、政府財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)構(gòu)成的。財(cái)政部門是政府部門的一部分，因此，財(cái)政部門權(quán)力是政府財(cái)政權(quán)的一部分。所以，界定國(guó)家財(cái)政權(quán)力及政府財(cái)政權(quán)力是財(cái)政部門權(quán)力定位準(zhǔn)確性的必然要求。

(一)國(guó)家財(cái)政權(quán)力定位