為進一步推動我縣城鎮居民最低生活保障工作深入開展，根據縣人大常委會年度工作要點的安排。監督政府將這項“民心工程”真正落到實處，為低保家庭正常生活提供保障，切實維護社會穩定。科在主管主任帶領下，九月下旬對我縣居民最低生活保障工作情況進行了調查。通過聽取縣民政局的工作匯報，分別到赤城鎮和鼓樓東社區進行實地座談、調查等形式，對我縣低保工作情況有了基本的解。現將調查情況報告如下：

一、基本情況

我縣從1997年開始實行城鎮低保工作，到年8月，全縣現有2336戶、3837人享受城鎮低保，上述低保對象完全按照《赤城縣城鎮居民最低生活保障辦法》的要求進行管理和救助，累計發放低保金802萬元，基本上做到了應保盡保。幾年來，縣政府一直高度重視居民最低生活保障工作，把這項“民心工程”作為政府工作的重要組成部分。在縣政府的積極努力下，目前，我縣已經基本形成了組織健全、制度完善、措施配套、運轉有序的城鎮低保工作機制。

二、主要工作

（一）領導重視，組織嚴密，為低保工作開展提供了保障

把此項工作作為關系全縣安定團結大局的大事來抓，縣政府領導十分重視居民最低生活保障工作。作為踐行“三個代表”重要思想的具體體現。政府采取有力措施確保低保金全額到位，資金封閉運行，專款專用。為保證低保工作運行順暢，落實到位，政府成立了由常務副縣長任組長的城鎮居民最低生活保障工作領導小組，同時明確了由縣民政局負責，部門配合，鄉鎮和社區具體操作、分工把關的工作責任制。形成了上下聯動，目標明確，責任清楚的低保組織體系。社區定期召開低保工作會，解轄區內低保情況，及時調整工作重點，力求為低保戶解決實際困難。政府領導重視，工作支持，為我縣低保工作順利、全面開展，提供了保障。

農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統的救濟制度的改革與深化，是國家為保障農村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年以來，煙臺市堅持整體規劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規范管理的原則，不斷加快農村最低生活保障制度的建設步伐,農村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了農村社會穩定和經濟發展。截止到2007年底，全市共有農村低保對象76499人，縣均農村低保標準為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補助水平46元。近年來特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現應保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，農村低保工作取得了明顯成效，但在基層實際操作中也遇到一些問題。現就當前基層農村低保工作存在問題及下步對策建議，作一簡要闡述。

存在問題

一是保障對象的界定不規范。目前，確定農村低保對象的標準和范圍仍然達不到規范化和透明化。誰應作為低保對象，誰不應作為低保對象？目前各級民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算，人均純收入低于當地政府確定的最低生活保障標準的家庭和人員應列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災及其他原因致貧人員。但實際上，這種“農民人均純收入”辦法的計算由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以落實在具體實施中，從而很難把好低保對象入口關。和城鎮居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。第三，相關農村社保制度未完全普及。特別是由于農村養老保險制度還未完全普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口其生活、就醫、子女求學等方面的困難加大。在審查、審核低保對象時，個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關系的原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報也不多得罪人。在縣一級上，可能有的縣市區為了多爭取上級撥款而多報困難人數，也可能有的縣市區為了減輕本級財政的負擔將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標準的確定仍偏低。目前，煙臺市農村低保標準是根據農村居民的平均實際收入和消費水平，市場綜合物價指數，以及經濟發展狀況和財政收入狀況等諸多方面的因素來確定。測算的依據是按保障基本生活的原則進行。由于全市經濟、社會等因素的影響，全市平均保障標準（1138元/人.年）目前看來還是不算太高，而各縣市區情況不同也造成了農村低保標準和范圍存在較大差別。例如，萊山區和開發區的農村低保標準已達到1400元，低保人員人均月補差分別達到58元和70元；而棲霞市的農村低保只有900元，低保人員人均月補差也僅有33元。由于部分縣市區農村低保標準相對偏低，因此實施范圍相對較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農村低保的貧困農民共有76499人，不足全市農村居民總數的3%。農村低保標準偏低，遠不能滿足農村困難群眾的實際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達不到保障基本生活的效果，而每個月三十幾元的補差標準相對于當前的物價水平來說，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實不到位。低保資金能否很好落實，直接影響到農村低保工作的進一步開展。低保預算資金落實不及時，是導致低保金發放難的直接原因。據調研得知，縣級農村低保資金的來源渠道主要包括上級下撥的低保資金（即省、市兩級低保補助資金）和縣級安排的低保預算資金（目前煙臺市大部分縣市區已取消了鄉鎮一級負擔農村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財政安排的643萬元和煙臺市財政安排的289萬元農村低保補助資金已落實。實際上，這兩部分補助資金12月份才由省、市兩級財政撥給各縣市區，但是2007年全市縣一級財政預算計劃安排農村低保專項資金2332萬元，至三季度末落實不到1500萬元，缺口仍然很大，導致了有的縣市區由于資金不到位，沒有按計劃落實，特別是新增人員的農村低保金遲遲未能發放，一直拖到年底，等省、市兩級低保補助資金到位后，才陸續進行發放。另一方面，低保資金短缺和落實不及時也影響了全面實現農村低保應保盡保的目標。2007年煙臺市納入農村低保范圍的人數為7.6萬人，如果加上因為患大病和遭受自然災害而生活窘迫的農民，還不止這個數字。

四是配套措施的落實不完善。從目前掌握的情況看，全面建設農村低保制度的配套措施仍不完善，農村低保制度在與農村其他社會保障制度銜接上缺乏協調性。最低生活保障主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預料的突發事件造成的生活困難。因此，需要有關部門建立和完善與之相關的醫療、教育、住房、就業、生產、司法等專項救助制度，以提高農村低保工作的整體水平，確保農村低保對象的基本生活。如果這些配套措施不落實，農村低保制度建設將成“鏡之花，水中月”，全面建設小康社會更是空談。唯有配套好各項優惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

為了確保困難群眾的基本生活保障，促進社會和諧,根據安徽省民政廳《關于認真做好農村低保擴面工作的通知》（民保函[2008]11號）文件精神和內部明傳《關于切實做好農村低保擴面工作的緊急通知》（皖民電[2008]38號）要求，決定對農村低保工作實施提標擴面，低保標準由2007年的每人每年683元，提高到860元；覆蓋面由2007年的占全縣農業人口的2.25%提高到3.4%；人均補差額由2007年的年人均380元提高到437元。為切實做好這項工作，特制定如下實施方案:

一、工作方法

先擴面，后提標。這次提標擴面是低保標準從683元提高到860元之后產生出來的人員和補差額。人數是省民政廳根據省統計局農調隊按照860元以下人口占總人口的比例測算出來。縣局將省分配的新增指標按照原低保對象覆蓋比率和各鄉鎮實際困難狀況，分解到各鄉鎮。各鄉鎮再根據上述方法分解到村。由村委會摸底調查、評議上報。原已審批享受的低保對象原則上不動，個別微調。A類標準按每人每年860元全額享受；B類標準按每人每年657元執行；C類標準按每人每年417元執行；D類標準按每人每年377元執行；新增低保對象一律納為第5類，標準按每人每年177元執行。

保障范圍，家庭收入核算項目，保障資金的管理和發放，申請審核審批程序，仍按照《固鎮縣農村居民最底生活保障工作實施細則》固民字[2007]18號文件執行。

二、時間步驟

1、2月13日至2月20日，為宣傳動員、分解指標階段；

州林業局位于省鎮,直屬州人民政府管轄，企業所屬林場、電站，分別位于我縣鎮、鎮、鄉等鄉鎮，由于林業局工作的特殊性，該局職工戶籍均在工作所在地。由于多年前企業改制，導致林業局一部分職工下崗，為了保障下崗職工的基本生活，我局將符合最低生活保障政策的下崗職工納入了我縣城鎮低保，由林業局負責管理，到目前為止仍有41戶48人正在享受城鎮最低生活保障。

一、林業局低保人員管理困難

按照《自治州最低生活保障實施辦法》第三十條“對城市‘三無’人員和家庭成員中有重病、重殘人員且收入基本無變化的低保家庭，可每年復核一次。對其他低保家庭，原則上城市按季度、農村每半年復核一次。”的規定，林業局應對該局低保人員進行復核，但是城鎮低保人員居住分散，部分人員長住、等州外地區，對于這部分低保人員的管理和年度復核存在一定的困難。

為規范低保人員管理，我局于2018年3月13日專題前往林業局共同協商關于林業局低保對象管理的相關工作，按照《自治州最低生活保障實施辦法》第四條第三點“動態管理、屬地管理、分類救助的原則”，林業局應將所管理的低保人員名單及申請材料與戶籍地所在鄉（鎮）進行協商移交。所在鄉（鎮）自接收之日起，林業局低保人員歸所轄鄉鎮管理。但是林業局工作一直滯后，未按期移交，此后我局多次與該局協商，也都未能使其按照要求進行移交。此后，林業局將部分低保人員資料多次移交鎮，由于低保人員戶籍并非全屬鎮，所以鎮也拒收。我局多次與局協商解決該局城鎮低保享受對象的管理工作，但局據不配合，在2018年11月27日我局給林業局去函，要求根據《自治州最低生活保障實施辦法》第四條的要求，在2018年12月10日前將目前正在享受低保對象的低保資料向低保享受人員戶籍所在地自行進行移交，如未按期移交將按相關規定予以取締該局管理下的低保享受對象。但此函局至今拒不簽收。

二、對林業局管理下的城鎮低保享受對象的下步管理

由于我局最近在開展城鄉低保人員資料規范收集和《省居民最低生活保障證》發放工作，林業局接到函后，如任未按期進行移交，我局將在2019年1月對此項工作進行檢查，屆時未持《省居民最低生活保障證》證件人員予以取締。但是為了保障困難群眾的基本生活，針對林業局取締后的低保對象如仍符合低保政策，按照屬地管理原則在戶籍地按照低保申請程序重新申請并予以救助。

為認真貫徹落實國務院《城市居民最低生活保障條例》和《省城市居民最低生活保障辦法》、省人民政府《關于建立農村居民最低生活保障制度的實施意見》文件精神，規范我鎮城鄉低保工作程序，切實加大動態管理力度，實現“應保盡保，應退盡退”，根據市監察局、市民政局、市財政局《關于城鄉低保對象大排查工作實施方案》，經研究決定，對全鎮在冊城鄉低保戶進行一次全面大排查。為做好此項工作，特制訂本方案。

一、指導思想

以國務院《城市居民最低生活保障條例》和《省城市居民最低生活保障辦法》、《關于建立農村居民最低生活保障制度的實施意見》為依據，堅持公正、公平、公開的原則，切實開展城鄉低保對象大排查工作，確保政策落到實處。

二、工作目標

通過這次城鄉低保大排查工作，進一步摸清城鄉低保戶的實際生活狀況，實施按標實保、分類救助，切實糾正“優親厚友、以權謀私”、“人情保”、“錯保漏保”等問題以及不按標準實保鄧不規范做法。對不符合享受城鄉低保的對象一律取消享受待遇，把符合享受條件的困難群眾納入保障范圍。同時，全面清理清查和解決城鄉低保工作中的突出問題，進一步規范城鄉低保工作，確保城鄉低保工作公開、公平、公正。

三、組織領導

黨的十七大將“關注民生、重視民權”提到了重要的議事日程，縣委、縣政府又將“保增長、保民生、保穩定”作為深入學習實踐科學發展觀活動的主題,作為古藺現有的狀況來看，城鄉低保仍然是群眾最關心、最直接、最現實的“民生”問題之一。按照縣委學習實踐科學發展觀領導小組的要求，局黨組統一安排，深入農村開展民政工作調研，通過調研，對城鄉低保工作有如下認識和建議。

一、城鄉低保的現狀

全縣孤寡、殘疾、困難群眾較多，社會救助工作任務重，壓力大。近年來在市民政局的正確領導下，強化制度建設，推行規范化管理，在實踐中不斷完善提高,精心打造陽光低保，實現了動態管理下應保盡保，基本做到低保對象有進有出，標準有高有低，時間有長有短，為促進社會和諧，維護社會穩定，發揮了積極作用。

（一）困難群眾生活基本得到保障

截止到2009年3月，全縣低保對象已達51770人，年發放低保金達300多萬元。困難群眾的基本生活權益基本得到了保障,低保家庭切實分享到經濟社會發展的成果，對黨和政府十分的感激。

(二)保障標準底線穩定日趨合理

一、我國農村低保制度的現狀

當前，我國農村低保正處于起步階段，主要保障因疾病、殘疾、喪失勞動能力、生存條件惡劣等生活常年困難的群眾。據有關部門介紹，全國31個省（區、市）都已部署建立農村低保制度，現全國已建立農村低保制度的地區共保障低保對象2311.5萬人、1074.6萬戶，平均低保標準為每人每年857元（按低保對象參加權平均）。①從整個情況看，沿海經濟發達地區的農村低保標準高于內陸地區，例如，浙江省確定的農村低保線接近1800元，福建省自2004年以來是1000元，2007年調高到1200元；山西省的平均標準是每人每年676.5元。由上可見，各地發展不平衡，存在的主要問題有：一是低保標準的確定人為因素比較多，缺乏科學測算和合理精算。二是低保如何進行動態管理問題。從低保制度建立以來，這個問題一直在困擾著管理者。三是低保的規范化管理問題。在實際操作中管理不夠嚴格，存在人情保、養懶漢、檔案材料保管不全，如何信息化管理等問題。四是低保金自然增長機制問題，低保標準的自然增長，并不能依靠某一個指標，它的變化調整應考慮方方面面，需要設計一個合理的指標體系。五是農村居民的收入難以核定。六是參照標準難以確定。

建立農村居民最低生活保障制度及與其相適應的農村低保檔案是改革傳統社會救濟方式的需要，是建立健全新型社會救助體系的必然要求，也是做好農村低保的基礎性工作。

二、建立農村低保檔案的思考

1、加強農村低保檔案基礎建設

（1）分類別建立、完善農村貧困家庭收入的評估制度檔案、申請承諾制度檔案、協查聯簽制度檔案、審核審批制度檔案、民主評議制度檔案、公示監督制度檔案，以及各地區結合本地實際，研究制定符合本地區實際的實施細則等文書檔案。

為進步提高城鄉低保規范化管理水平。根據省、市相關文件精神要求，維護城鄉困難群眾利益。結合我區實際，確定在全區開展城鄉低保規范化建設年活動，制定方案如下：

一、指導思想和目標要求

以全面貫徹落實國家低保政策為總要求，城鄉低保規范化建設年”活動以科學發展觀為指導。以實現“動態管理、應保盡保”為目標，以解決低保操作過程中存在突出問題為重點，全面提高低保管理水平，使全區城鄉低保制度更加完善，順序更加規范，發放更加及時，監督更加到位，群眾更加滿意。

二、規范化建設的主要內容

做到內容具體、職責明確、嚴格實施。（一）健全制度。健全完善城鄉低保標準調整、資金運行、動態管理、民主評議、公開公示、信息統計、檔案管理、信訪受理等各項制度。

必需在規定時間內對申請人開展家庭收入核查，（二）規范順序。一是全面推行村（居）相關單位“低保聽證家園”民主評議和公開公示。村（居）相關單位接到低保申請后。并以低保規范和申請人家庭收入為依據召開“低保聽證家園”聽證會，進行民主評議，防止把評議變成選舉，杜絕暗箱操作、徇私舞弊行為。申請人家庭收入和民主評議情況公示無異議后，由村（居）相關單位主要負責人簽署意見，連同所有申請人申請書報各街道、鄉鎮，各有關部門審核，村（居）相關單位不得拒絕受理或拒不上報群眾的低保申請。二是全面加強復核工作。各街道、鄉鎮，各有關部門接到上報資料后，要認真履行職責，規定時限內對申請人逐個進行家庭收入核實，結合村（居）相關單位評議結果提出審核意見。三是強化區級審查監督職責。區民政局對擬審批對象要按一定比例進行復查，審批后要及時發放城鄉低保證，做到一戶一證。

各省、自治區、直轄市民政廳（局）、財政廳（局），新疆生產建設兵團民政局、財務局：

經國務院批準，現就妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活，積極化解豬肉等食品類價格上漲對城市低收入家庭帶來的影響等有關問題通知如下：

一、各地應高度重視近期豬肉等食品類價格上漲對城市低保家庭生活帶來的影響，采取適當提高低保標準、低保補助水平或發放臨時補貼等措施，確保低保家庭生活水平不降低。

二、各地應確保城市低保對象的實際補助每人每月增加不低于15元。有條件的地方可在此基礎上適當提高補助金額。中央財政對中西部地區、老工業基地給予補助。

三、各地應通過臨時救助的方式，對因物價上漲原因造成生活特別困難的低保邊緣家庭給予救助，救助金額和救助期限由地方自行決定，所需資金主要由省級財政負擔。

四、各級民政、財政部門要密切關注物價波動情況，綜合考慮物價波動對低保對象生活可能產生的影響，同時加強對低保對象的動態管理，規范低保范圍和標準，做好低保政策與促進就業再就業政策的合理銜接。

*年6月27日，市十三屆人大常委會第四次會議聽取和審議了市人民政府《關于我市建立和完善城鄉最低生活保障制度情況的報告》。會議認為，各級人民政府認真貫徹國務院《城市居民最低生活保障條例》和《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》精神，加強組織領導，落實配套措施，扎實有效工作，取得了較好的成績。但是也還存在保障總體水平偏低、地方財政投入不足、動態管理尚未到位、基層基礎工作薄弱等問題。會議要求，市人民政府要認清重大意義，充分認識到建立和完善城鄉最低生活保障制度是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決城鄉貧困人口溫飽問題的重要舉措，是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。為進一步做好城鄉最低生活保障工作，會議提出以下審議意見：

一、要提高保障水平。要逐步提高城鄉最低生活保障標準。要擴大農村低保覆蓋面，用2至3年時間實現“應保盡保”，今年的保障面要達到3.5%，明年要達到5%。要落實用水、用電、有線電視、管道煤氣、教育、醫療、住房等方面的優惠減免政策，減少低保對象的生活開支。

二、要增加資金投入。要足額安排城鄉低保所需資金，市本級明年要將低保所需資金足額列入財政預算，今年預算安排不足部分要優先補足；要督促各縣市區政府足額安排低保資金，不留缺口。要根據工作需要和工作量，逐步增加低保工作經費。

三、要加強動態管理。要進一步完善各項規章制度，嚴格規范管理。要切實增強低保工作人員的責任心，全面準確掌握低保對象家庭收入狀況，積極探索實行動態管理的新方法，做到“低保人員有進有出，補差水平有升有降”，杜絕人情保、關系保現象。

四、要健全監督機制。要不斷健全監督機制，加強對低保資金的監督檢查，實行專項管理，專帳核算，專款專用。審計部門要及時對低保資金的使用情況進行專項審計，防止低保資金被截留、擠占和挪用。

五、要完善服務體系。要健全低保工作網絡，配齊低保工作人員，加強業務培訓，提高低保工作人員素質。要盡快研究將衡陽市城市居民最低生活保障管理中心更名為衡陽市社會救助管理處，強化其指導、協調、服務等職能。要大力加強信息網絡建設，實現全市聯網，加強檔案管理，建立低保工作臺帳。