內(nèi)容提要：和諧的公共管理制度是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。建設(shè)和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。

關(guān)鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機(jī)風(fēng)險較大的時期，社會轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構(gòu)使社會處于一個較長時期的動態(tài)均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰(zhàn)。如何使社會的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣_突？最關(guān)鍵的是建設(shè)一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風(fēng)險的外在化。如何建設(shè)和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設(shè)計作為公共管理制度的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關(guān)部門起草，然后由立法機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)，故許多法律法規(guī)在設(shè)定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關(guān)于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現(xiàn)。在這一制度中，農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農(nóng)民，而以極低的價格獲得土地使用權(quán)的商人或地方政府卻將數(shù)倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農(nóng)民為維護(hù)土地權(quán)益而采取拼斗自殺等過激的抗?fàn)幈磉_(dá)方式。由此可見，制度設(shè)計理念的不和諧埋下了社會不同群體產(chǎn)生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設(shè)計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設(shè)計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設(shè)計制度。二是公共管理制度的設(shè)計原點(diǎn)要具有充分的理性。公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團(tuán)或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當(dāng)多數(shù)）。當(dāng)然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設(shè)計原點(diǎn)的充分理性。三是公共管理制度設(shè)計程序的公正性。即制度的制定應(yīng)當(dāng)有一套公正科學(xué)的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應(yīng)當(dāng)有程序法。制度設(shè)計的理念和原點(diǎn)正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設(shè)計的結(jié)果可能與設(shè)計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經(jīng)證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結(jié)果損害了社會相當(dāng)部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強(qiáng)大后遺癥。譬如，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和區(qū)域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權(quán)，結(jié)果造成了社會人力資源的巨大的浪費(fèi)和區(qū)域之間社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設(shè)計程序不公的一個沉痛教訓(xùn)。因?yàn)槿绱艘粋€事關(guān)人民基本權(quán)利的重大制度，竟然是在沒有經(jīng)過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發(fā)點(diǎn)也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實(shí)施主體是公共管理機(jī)構(gòu)，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應(yīng)當(dāng)是社會公民意志的體現(xiàn)，是國民授權(quán)的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當(dāng)是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實(shí)施行為在許多方面卻很難體現(xiàn)這種和諧，官本民末的思想仍然主導(dǎo)著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執(zhí)行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現(xiàn)在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現(xiàn)在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發(fā)生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執(zhí)行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

內(nèi)容提要：和諧的公共管理制度是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。建設(shè)和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。

關(guān)鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機(jī)風(fēng)險較大的時期，社會轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構(gòu)使社會處于一個較長時期的動態(tài)均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰(zhàn)。如何使社會的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣_突？最關(guān)鍵的是建設(shè)一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風(fēng)險的外在化。如何建設(shè)和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設(shè)計作為公共管理制度的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關(guān)部門起草，然后由立法機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)，故許多法律法規(guī)在設(shè)定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關(guān)于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現(xiàn)。在這一制度中，農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農(nóng)民，而以極低的價格獲得土地使用權(quán)的商人或地方政府卻將數(shù)倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農(nóng)民為維護(hù)土地權(quán)益而采取拼斗自殺等過激的抗?fàn)幈磉_(dá)方式。由此可見，制度設(shè)計理念的不和諧埋下了社會不同群體產(chǎn)生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設(shè)計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設(shè)計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設(shè)計制度。二是公共管理制度的設(shè)計原點(diǎn)要具有充分的理性。公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團(tuán)或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當(dāng)多數(shù)）。當(dāng)然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設(shè)計原點(diǎn)的充分理性。三是公共管理制度設(shè)計程序的公正性。即制度的制定應(yīng)當(dāng)有一套公正科學(xué)的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應(yīng)當(dāng)有程序法。制度設(shè)計的理念和原點(diǎn)正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設(shè)計的結(jié)果可能與設(shè)計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經(jīng)證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結(jié)果損害了社會相當(dāng)部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強(qiáng)大后遺癥。譬如，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和區(qū)域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權(quán)，結(jié)果造成了社會人力資源的巨大的浪費(fèi)和區(qū)域之間社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設(shè)計程序不公的一個沉痛教訓(xùn)。因?yàn)槿绱艘粋€事關(guān)人民基本權(quán)利的重大制度，竟然是在沒有經(jīng)過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發(fā)點(diǎn)也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實(shí)施主體是公共管理機(jī)構(gòu)，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應(yīng)當(dāng)是社會公民意志的體現(xiàn)，是國民授權(quán)的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當(dāng)是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實(shí)施行為在許多方面卻很難體現(xiàn)這種和諧，官本民末的思想仍然主導(dǎo)著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執(zhí)行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現(xiàn)在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現(xiàn)在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發(fā)生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執(zhí)行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

［摘要］公共管理制度是公共管理工作的依據(jù)和保障，公共管理制度是否完善在一定程度上影響了公共管理職能的發(fā)揮。在社會經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步的同時，我國區(qū)域性問題也逐漸凸顯出來，對公共管理工作也提出了更高的要求，在這種要求下，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新刻不容緩。文章就區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新作了相關(guān)分析。

［關(guān)鍵詞］區(qū)域公共管理；制度創(chuàng)新；法律法規(guī)

區(qū)域公共管理制度的產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展密切相關(guān)，從經(jīng)濟(jì)管理學(xué)的角度來看，區(qū)域公共管理制度的產(chǎn)生是為了更好地服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而就我國當(dāng)前區(qū)域公共管理工作來看，依然存在體制不完善的問題，以至于公共管理職能不能有效地發(fā)揮出來。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，區(qū)域間的矛盾也不斷產(chǎn)生，迫切需要加快區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新，建立與區(qū)域發(fā)展相匹配且行之有效的公共管理制度。

1區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性分析

公共管理是政府一項(xiàng)重要的職能，其目的就是解決社會公共矛盾，維護(hù)社會公共事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。就我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題十分嚴(yán)重，在這種不平衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，區(qū)域矛盾也隨之產(chǎn)生。造成我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因是多方面的，如地理環(huán)境的限制、區(qū)域科技條件的限制等。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域矛盾的存在，嚴(yán)重影響到了我國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，基于這種情況，強(qiáng)化公共管理工作尤為重要。然而公共管理職能的高效發(fā)揮是建立在健全、完善的制度基礎(chǔ)上的，由于現(xiàn)階段我國區(qū)域公共管理制度還不夠完善，依舊存在法律不健全、各區(qū)域政府合作不緊密等問題，嚴(yán)重影響到了區(qū)域公共管理工作的開展。因此，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新勢在必行，只有加快區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新，才能更好地服務(wù)區(qū)域公共管理工作，提高區(qū)域公共管理效率和質(zhì)量。［1］

2現(xiàn)階段區(qū)域公共管理工作中存在的問題

內(nèi)容提要：和諧的公共管理制度是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。建設(shè)和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。

關(guān)鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機(jī)風(fēng)險較大的時期，社會轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構(gòu)使社會處于一個較長時期的動態(tài)均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰(zhàn)。如何使社會的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣_突？最關(guān)鍵的是建設(shè)一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風(fēng)險的外在化。如何建設(shè)和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設(shè)計作為公共管理制度的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關(guān)部門起草，然后由立法機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)，故許多法律法規(guī)在設(shè)定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關(guān)于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現(xiàn)。在這一制度中，農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農(nóng)民，而以極低的價格獲得土地使用權(quán)的商人或地方政府卻將數(shù)倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農(nóng)民為維護(hù)土地權(quán)益而采取拼斗自殺等過激的抗?fàn)幈磉_(dá)方式。由此可見，制度設(shè)計理念的不和諧埋下了社會不同群體產(chǎn)生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設(shè)計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設(shè)計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設(shè)計制度。二是公共管理制度的設(shè)計原點(diǎn)要具有充分的理性。公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團(tuán)或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當(dāng)多數(shù)）。當(dāng)然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設(shè)計原點(diǎn)的充分理性。三是公共管理制度設(shè)計程序的公正性。即制度的制定應(yīng)當(dāng)有一套公正科學(xué)的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應(yīng)當(dāng)有程序法。制度設(shè)計的理念和原點(diǎn)正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設(shè)計的結(jié)果可能與設(shè)計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經(jīng)證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結(jié)果損害了社會相當(dāng)部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強(qiáng)大后遺癥。譬如，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和區(qū)域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權(quán)，結(jié)果造成了社會人力資源的巨大的浪費(fèi)和區(qū)域之間社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設(shè)計程序不公的一個沉痛教訓(xùn)。因?yàn)槿绱艘粋€事關(guān)人民基本權(quán)利的重大制度，竟然是在沒有經(jīng)過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發(fā)點(diǎn)也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實(shí)施主體是公共管理機(jī)構(gòu)，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應(yīng)當(dāng)是社會公民意志的體現(xiàn)，是國民授權(quán)的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當(dāng)是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實(shí)施行為在許多方面卻很難體現(xiàn)這種和諧，官本民末的思想仍然主導(dǎo)著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執(zhí)行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現(xiàn)在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現(xiàn)在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發(fā)生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執(zhí)行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

［提要］在經(jīng)濟(jì)全球一體化環(huán)境下，政府處于主導(dǎo)地位，形成新的治理新形態(tài)，也就是區(qū)域公共管理。在這項(xiàng)工作中，比較突出的問題就是制度缺失。為適應(yīng)社會發(fā)展，本文針對區(qū)域公共管理，對制度缺失進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理；制度缺失；創(chuàng)新

一、區(qū)域公共管理中存在的制度缺失

（一）行政區(qū)域行政中公共管理思想比較落后。在21世紀(jì)的今天，全球都進(jìn)入了復(fù)雜的社會環(huán)境中，由于一系列的復(fù)雜的現(xiàn)象，比如，全球化、信息化以及區(qū)域化等，使區(qū)域公共管理迎來了新的挑戰(zhàn)。但是，在我國以往的區(qū)域公共管理中，主要的模式為行政區(qū)行政，而且這種治理思想對人們的思想造成了很大的影響。如今，我國的國情、制度都比較特殊，在行政區(qū)域中，其經(jīng)濟(jì)性比較強(qiáng)，不管哪個級別的政府，均不愿舍棄對自身管轄區(qū)域的管理權(quán)，都希望能夠獨(dú)立經(jīng)濟(jì)。在利益的驅(qū)使下，對管理制度進(jìn)行制定時，都會傾向于地方保護(hù)，在各個區(qū)域中，都存在著很大的競爭關(guān)系，嚴(yán)重制約了區(qū)域之間的良好溝通，也不利于共同發(fā)展。對于行政區(qū)行政而言，主要有以下幾個特點(diǎn)：1、由政府負(fù)責(zé)對社會的治理，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是前提，在這樣的環(huán)境下，行政區(qū)行政的出現(xiàn)是封閉社會以及自發(fā)秩序的自然產(chǎn)物，體現(xiàn)出了行政區(qū)行政的機(jī)械性以及封閉性。2、對于政法治理，根據(jù)其價值導(dǎo)向來說，對行政區(qū)行政進(jìn)行實(shí)施的過程中，既可以是“內(nèi)向型行政”，也可以選擇“閉合型行政”，這主要取決于人為切割的方式，在這種治理區(qū)域的模式下，不管是行政區(qū)域化邊界，還是跨行政區(qū)域的公共問題，都沒有得到足夠的重視。3、在社會公共的事務(wù)中，對于治理的主體而言，行政區(qū)行政體現(xiàn)了壟斷統(tǒng)治的特征，對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程中，唯一的主體就是政府組織，可以獨(dú)立地制定出相應(yīng)的公共政策，具有監(jiān)督管理的權(quán)利，也總攬了全部的社會公共問題。4、根據(jù)公共權(quán)力運(yùn)行的角度來說，行政區(qū)行政體現(xiàn)了閉合性以及單向性。5、對于公共問題治理，在其設(shè)計方面來說，遵循的基本法則就是自上而下，對不同的等級制依次設(shè)計。在治理構(gòu)架方面，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)同類，以及職能重疊的特征，由于這些特點(diǎn)的存在，進(jìn)而忽視了相應(yīng)的外溢性的區(qū)域公共問題。（二）現(xiàn)代區(qū)域管理區(qū)域政策結(jié)構(gòu)不完整。由于區(qū)域公共管理中存在諸多的治理問題，尤其是在國內(nèi)，建立有組織、設(shè)計精細(xì)的一整套區(qū)域政策框架是十分必要，能夠發(fā)揮保障作用。在不同的時期下，我國的政府得到了很多次的區(qū)域劃分，同時實(shí)行了相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不過，始終未能實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計中的最初目標(biāo)，且公共績效也不斷呈現(xiàn)下滑的狀態(tài)。之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，其主要的原因歸結(jié)為缺少健全的區(qū)域管理政策，在結(jié)構(gòu)方面不夠合理。具體的表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）在我國，還未能針對區(qū)域政策設(shè)置專門的職能部門，對于區(qū)域政策的基礎(chǔ)，還不夠健全；（2）在區(qū)域劃分中，缺少科學(xué)的計劃，涉及的范圍比較廣，在區(qū)域政策方面，不具有較強(qiáng)的針對性，其可操作性也比較低，并且不具有可利用的區(qū)域劃分框架；（3）區(qū)域政策的工具需要進(jìn)一步完善，針對問題區(qū)域，其政策還有待健全；（4）在區(qū)域政策中，未能建立有效的監(jiān)督機(jī)制，也沒有制定有效的管理機(jī)制。（三）區(qū)域公共管理相關(guān)制度安排不全面。對于我國的區(qū)域公共管理，在制度安排方面，其不完善的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（1）對于我國的公共問題，在管理方面，其結(jié)構(gòu)與框架依然處于探索的階段。由于“歐盟”宏觀的區(qū)域治理取得了成功，因此需要進(jìn)一步完善我國的公共管理制度；（2）在各個區(qū)域政府之間，對于制度的安排比較弱化，地方保護(hù)主義比較強(qiáng)，各地的政府出現(xiàn)了惡性競爭的問題，這種普遍存在各個省市中，嚴(yán)重制約了國家的總體經(jīng)濟(jì)績效；（3）我國對于一些大江、大河流域進(jìn)行治理時，在制度方面存在很多的弊端，尤其是管理機(jī)制的問題比較嚴(yán)重；（4）缺少完善的區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制；（5）由于憲法制度、法制原則的不完善，使區(qū)域制度受到了很大的約束，對行政區(qū)進(jìn)行調(diào)整、規(guī)劃的過程中，在政策方面往往比價隨意，不利于發(fā)揮公共管理的作用。

二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性

隨著我國逐漸加快了城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，在各個區(qū)域政府之間，出現(xiàn)了激烈的競爭現(xiàn)象，逐漸拉開了城鄉(xiāng)的差距，這也就使我國的行政區(qū)域劃分出現(xiàn)了頻繁的變動，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題。之所以出現(xiàn)這些問題，在其實(shí)質(zhì)上來說，就是因?yàn)樾姓^(qū)域間的差異性。目前，我國的經(jīng)濟(jì)水平、現(xiàn)代化水平十分不平衡，各個地區(qū)之間的發(fā)展極不平衡，差距甚大，由于這些差異的存在，很容易導(dǎo)致區(qū)域公共管理等諸多問題。不過，在全球化、經(jīng)濟(jì)化的不斷推動下，我國逐漸朝著區(qū)域化的模式發(fā)展，在國際新區(qū)域中，也不斷地加強(qiáng)了聯(lián)系。雖然強(qiáng)化了這樣的區(qū)域化模式，但是在各種區(qū)域之間，也引發(fā)了諸多的公共管理問題。目前，傳統(tǒng)的、內(nèi)向型的區(qū)域管理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段的區(qū)域公共管理的需求，也不能有效解決我國在區(qū)域公共管理方面的問題，比如：地方保護(hù)主義、惡意競爭以及江河流域治理等，所以創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度是必然趨勢。

內(nèi)容提要：和諧的公共管理制度是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。建設(shè)和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。

關(guān)鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機(jī)風(fēng)險較大的時期，社會轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構(gòu)使社會處于一個較長時期的動態(tài)均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰(zhàn)。如何使社會的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣_突？最關(guān)鍵的是建設(shè)一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風(fēng)險的外在化。如何建設(shè)和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設(shè)計作為公共管理制度的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關(guān)部門起草，然后由立法機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)，故許多法律法規(guī)在設(shè)定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關(guān)于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現(xiàn)。在這一制度中，農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農(nóng)民，而以極低的價格獲得土地使用權(quán)的商人或地方政府卻將數(shù)倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農(nóng)民為維護(hù)土地權(quán)益而采取拼斗自殺等過激的抗?fàn)幈磉_(dá)方式。由此可見，制度設(shè)計理念的不和諧埋下了社會不同群體產(chǎn)生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設(shè)計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設(shè)計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設(shè)計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設(shè)計制度。二是公共管理制度的設(shè)計原點(diǎn)要具有充分的理性。公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團(tuán)或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當(dāng)多數(shù)）。當(dāng)然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設(shè)計原點(diǎn)的充分理性。三是公共管理制度設(shè)計程序的公正性。即制度的制定應(yīng)當(dāng)有一套公正科學(xué)的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應(yīng)當(dāng)有程序法。制度設(shè)計的理念和原點(diǎn)正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設(shè)計的結(jié)果可能與設(shè)計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經(jīng)證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結(jié)果損害了社會相當(dāng)部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強(qiáng)大后遺癥。譬如，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和區(qū)域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權(quán)，結(jié)果造成了社會人力資源的巨大的浪費(fèi)和區(qū)域之間社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設(shè)計程序不公的一個沉痛教訓(xùn)。因?yàn)槿绱艘粋€事關(guān)人民基本權(quán)利的重大制度，竟然是在沒有經(jīng)過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發(fā)點(diǎn)也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實(shí)施主體是公共管理機(jī)構(gòu)，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應(yīng)當(dāng)是社會公民意志的體現(xiàn)，是國民授權(quán)的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當(dāng)是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實(shí)施行為在許多方面卻很難體現(xiàn)這種和諧，官本民末的思想仍然主導(dǎo)著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執(zhí)行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現(xiàn)在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現(xiàn)在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發(fā)生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執(zhí)行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

摘要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下,我國區(qū)域性公共問題急劇滋生起來,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。

關(guān)鍵詞:區(qū)域公共問題;區(qū)域公共管理;制度缺失;制度創(chuàng)新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實(shí)踐作為一種“國家的藝術(shù)”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實(shí)踐,也總會有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期以來,為了適應(yīng)國內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求,也為了更好地體認(rèn)公共管理這門學(xué)科的社會性和應(yīng)用性特色,本文作者在國內(nèi)公共行政學(xué)界率先對“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了探索性研究①。現(xiàn)在看來,伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速,傳統(tǒng)社會公共問題“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。

一、區(qū)域公共問題及其成因

(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題。自二戰(zhàn)結(jié)束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前,人類更是全面過渡到一個全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內(nèi)部力量已經(jīng)無法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國家甚至所有國家的集體決策和協(xié)調(diào)行動。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問題,如“新柔廖”次區(qū)域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區(qū)域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區(qū)”(大湄公河流經(jīng)的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化領(lǐng)域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區(qū)域的競爭力、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生和危機(jī)管理、政府協(xié)調(diào)等問題。

(二)市場化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實(shí)行高度集權(quán)的中央計劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會公共問題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場機(jī)制和社會機(jī)制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過內(nèi)向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來,國內(nèi)的分權(quán)化改革和市場化進(jìn)程在不斷推進(jìn),迫切要求有一個“全國一盤棋”的統(tǒng)一市場環(huán)境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經(jīng)濟(jì)必須與國際市場機(jī)制接軌,需要主動或被動地接受國內(nèi)和國外兩個市場的激烈競爭。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來看,市場經(jīng)濟(jì)下中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動地方行動主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實(shí)施行政性分權(quán)的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。我國市場化進(jìn)程中催生的這些問題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴(kuò)散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制的誕生。

一、公共服務(wù)“為了什么”：樹立“民本位”公共服務(wù)理念

政府具有公共性。公民是公共權(quán)力唯一合法的擁有者，而政府不過是公共權(quán)力的人。“公民和政府之間的關(guān)系可以看成是一種委托—關(guān)系，公民同意選舉某人以其名義進(jìn)行治理，但是被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務(wù)。”[3]268如果政府背離了責(zé)任原則，也就背離了政府的公共性，就會失去公民的信任而面臨合法性危機(jī)。在現(xiàn)代政治生活中，公民的公共需求應(yīng)該具有至高無上性，政府應(yīng)以滿足公民的公共需求為己任。政府不應(yīng)是一個統(tǒng)治和控制機(jī)構(gòu)，如公共政策專家安德森指出的那樣，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”[4]222。人類歷史上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)巴黎公社開創(chuàng)了執(zhí)政為民的先例。馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時，論述了無產(chǎn)階級政權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，指出無產(chǎn)階級政權(quán)是人民當(dāng)家作主的政權(quán)，是為人民服務(wù)的政權(quán)。政府工作人員是人民的勤務(wù)員或“公仆”，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人民通過普選選舉政府工作人員，也有權(quán)撤換不稱職人員[5]12-13。巴黎公社深深影響了國際共產(chǎn)主義運(yùn)動，以后建立的社會主義國家都遵循了巴黎公社確立的“民本位”理念和為民服務(wù)原則。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”我國人民和政府之間內(nèi)在的邏輯關(guān)系是：（1）人民作為整體，在法律上是一切權(quán)力的源泉；（2）全國人民代表大會享有法律上的最高權(quán)力地位，它以再授權(quán)的方式將具體的執(zhí)行權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)；（3）掌握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法律上必須對其授權(quán)者及人民代表大會直接負(fù)責(zé)，并最終向選舉產(chǎn)生人民代表大會的全體人民負(fù)責(zé)；（4）人民有權(quán)參加國家事務(wù)的管理。公民才是公共權(quán)力的最終擁有者，是國家主人，而政府及其工作人員只是公共權(quán)力的者，是為實(shí)現(xiàn)公民利益提供各種服務(wù)的“公仆”。這樣的關(guān)系定位，也是新中國成立以來，我們黨和政府一直堅持的執(zhí)政和治國理念。“以人為本、執(zhí)政為民”[6]14，這是黨在新的歷史時期，對處于執(zhí)政地位的黨與人民關(guān)系的再次明確定位。強(qiáng)調(diào)“以人為本、執(zhí)政為民”，就是堅持將人民群眾置于“根”和“本”的地位，要求黨必須忠實(shí)代表最廣大人民的根本利益而不能有任何特殊利益追求，要求政府必須為實(shí)現(xiàn)公民利益而努力提供各種公共服務(wù)，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正做到施政為了人民、施政依靠人民、施政成果由人民共享。當(dāng)前，由于種種因素的影響，“民本位”的公共服務(wù)理念在現(xiàn)實(shí)中還沒有得到充分體現(xiàn)，人民群眾的一些實(shí)際困難和部分重大關(guān)切還沒有得到切實(shí)解決和有效回應(yīng)。創(chuàng)新發(fā)展公共管理，首先要牢固確立“民本位”的公共服務(wù)理念，唯其如此，政府才有可能在公共管理中將首要職能轉(zhuǎn)向以保障和改善民生為重點(diǎn)的公共服務(wù)。

二、公共服務(wù)“提供什么”：社會轉(zhuǎn)型期應(yīng)以保障和改善民生為重點(diǎn)

公共服務(wù)“提供什么”，是檢驗(yàn)政府性質(zhì)的試金石。提供公共服務(wù)是政府的天職。然而在提供公共服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和方式上，資產(chǎn)階級政府和無產(chǎn)階級政權(quán)有著根本區(qū)別。資產(chǎn)階級政府作為“管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會”[7]274，只是在無產(chǎn)階級長期斗爭的強(qiáng)大壓力下，出于維護(hù)自己統(tǒng)治和維護(hù)自身利益的需要，才被迫有一些讓步，逐步推行了縮短工時、增加工資、建立社會保障、改善社會福利等一些改良措施。而無產(chǎn)階級政權(quán)則從一開始就代表著最廣大勞動人民的利益，自覺地把保障和改善民生作為黨執(zhí)掌政權(quán)和政府公共管理的宗旨和目的。巴黎公社一成立，就頒行法令禁止面包工人做夜工，禁止雇主利用各種借口課收工人罰金等，就充分體現(xiàn)了這一宗旨和目的。同樣，十月革命后蘇維埃政府實(shí)行的新經(jīng)濟(jì)政策和新中國成立后的社會主義探索與發(fā)展，都彰顯了保障和改善民生的政策價值取向。社會公共需求決定著政府公共供給的政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，而民生構(gòu)成社會基本公共需求。在不同的歷史發(fā)展階段，民生內(nèi)涵不盡相同，內(nèi)容不斷演變。在生存性民生階段，社會的基本公共需求更多地反映在簡單的吃飽穿暖。而在發(fā)展性民生階段，滿足更高層次的多元化需要，提高物質(zhì)生活質(zhì)量和精神生活品味成為社會的基本公共需求。所以，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平時，人們就會開始要求政府在市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、公共娛樂以及教育資源等方面提供更多的公共服務(wù)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到更高水平時，人們就會進(jìn)一步要求政府放松各種經(jīng)濟(jì)性和社會性的管制并提供更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)。這種由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人民生活水平所處階段不同而導(dǎo)致的公共需求的變化，決定了不同時期政府公共供給重點(diǎn)的不同。改革開放以來，我國政府公共服務(wù)的主要目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)也隨著社會發(fā)展而相應(yīng)調(diào)整：十一屆三中全會至80年代末，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值翻一番，消除貧困，基本解決人民的溫飽問題；90年代至20世紀(jì)末，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值再翻一番，人民生活基本達(dá)到小康；十六大至十七大，全面建設(shè)小康社會，努力構(gòu)建和諧社會，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)；十八大以來，全面建成小康社會，強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府職能，改革社會管理體制。政府作為上層建筑具有的相對獨(dú)立性，可能會對社會公共需求產(chǎn)生反作用，使得社會公共需求與政府公共供給之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不同步甚至矛盾和沖突現(xiàn)象。30多年來，我國從解決溫飽問題到總體實(shí)現(xiàn)小康，再到為全面建成小康社會而奮斗，民生狀況已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生巨大變化。但是，政府的公共服務(wù)能力和水平卻相對滯后，未能很好地適應(yīng)時代和社會的發(fā)展。首先，由于轉(zhuǎn)型期社會分化的存在，公共需求呈現(xiàn)多個層次：一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展后產(chǎn)生的高層次需求有所增加，如高等教育、文化娛樂、衛(wèi)生保健、路政設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等方面的公共需求；另一方面是大部分公民還停留在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會保障等較低層次的公共需求，甚至部分公民還在為溫飽問題抗?fàn)帯６壳罢纳鐣Y源整合能力和公共服務(wù)供給能力尚難以適應(yīng)這種多層次化的公共需求。其次，在經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中，我國社會利益分化加快，“城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距較大”[8]，社會矛盾明顯上升，公平正義受到挑戰(zhàn)，政府公共服務(wù)均等化問題提上議事日程。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”[9]正是基于人民群眾對改善民生的熱切期盼和我黨對現(xiàn)實(shí)國情社情的深刻認(rèn)識，中央先后提出了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，要求加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，把保障和改善民生作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，完善保障和改善民生的制度性安排，提高政府公信力，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，注重從源頭上化解矛盾。十八大以來，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)[10]34，要“堅持轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”[8]。當(dāng)前，在保障和改善民生中創(chuàng)新公共管理，其著力點(diǎn)在于堅持發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生、維護(hù)社會公平正義的內(nèi)在統(tǒng)一，把保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和持久動力[11]。應(yīng)在“民本位”的公共管理理念指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變政府職能，為全體社會成員提供滿足多層次多方面需求的公共產(chǎn)品，不斷提高公共服務(wù)水平。其主要任務(wù)，一是努力辦好人民滿意的教育，切實(shí)把教育放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先位置，加強(qiáng)教育重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)教育公平化發(fā)展；二是推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，推進(jìn)就業(yè)體制改革創(chuàng)新，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，完善就業(yè)服務(wù)體系，千方百計增加居民收入，同時加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察和爭議調(diào)解仲裁，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系；三是加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民群眾基本生活；四是扎實(shí)推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制重點(diǎn)改革，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；五是加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，建立適應(yīng)全體居民需要的多層次住房保障；六是深化收入分配制度改革，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，促進(jìn)社會公平；七是加快文化體制改革，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系；八是推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)社會活力，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定。上述這些任務(wù)，政府僅憑一己之力是難以完成的。政府以“直接提供”或“全部提供”公共服務(wù)的方式來保障和改善民生已不符合今天的社會現(xiàn)實(shí)和深化行政體制改革的要求，一種科學(xué)、高效、廉潔、可持續(xù)的公共管理模式亟待建立。

三、公共服務(wù)“怎么提供”：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障

怎么提供公共服務(wù)直接反映政府的職能定位和行政科學(xué)化水平。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府承擔(dān)起公共服務(wù)的職責(zé)，盡可能滿足公民的服務(wù)需求。然而，政府的服務(wù)意識和服務(wù)能力再強(qiáng)，也不可能包攬所有公共服務(wù)的供給，更不可能滿足社會公眾的所有利益訴求。這不僅是因?yàn)檎墓补┙o能力有限，而且也是為了防止政府打著“為公民著想”的旗號混淆“公域”和“私域”的界限，走向新的“全能政府”和“保姆國家”。當(dāng)前，我國社會中“第三部門”的崛起，正在逐步改變原有的單一的政府供給公共服務(wù)模式。對此，十八大報告指出，要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”[10]38。

當(dāng)前中國社會正處在一個十分特殊的轉(zhuǎn)型時期，且不論國際局勢的動蕩，單單著眼于國內(nèi)的社會現(xiàn)狀就已經(jīng)是境況堪憂。社會暴恐事件頻頻發(fā)生，官民矛盾日益激烈，貧富差距從未如此顯著，這些問題可以說是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致社會制度脫節(jié)的結(jié)果，從深層次來看，其根本原因在于社會正義的長期缺失。反觀羅爾斯的《正義論》，其出現(xiàn)的時機(jī)正是美國的社會問題初顯端倪之時。實(shí)際上我國社會對正義問題的處理已經(jīng)嚴(yán)重滯后，如何以一種公平的正義觀來進(jìn)行社會制度的改革應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。由此，對中國當(dāng)下來說，羅爾斯的正義理論就顯得尤為重要。而羅爾斯《正義論》里面有關(guān)的正義的論述，其正義原則對于充分解決公正、公平、平等這一問題，具有廣泛的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、羅爾斯正義理論提出的目的

在羅爾斯看來，功利主義沒有認(rèn)真對待人們之間的差別。因?yàn)閺脑瓌t上來說，功利主義允許犧牲一部分人的利益，只要這樣做能夠促進(jìn)整個社會的福利。對于功利主義者來說，自由、義務(wù)、權(quán)利等等都只是為了達(dá)到功利最大化的手段。因而，極端來說，在功利主義原則指導(dǎo)下，奴隸社會或等級制度都是被允許的。羅爾斯是堅定的權(quán)利主義者，他的正義觀主張，每一個社會成員都擁有確定不移且絕不容許侵犯的一些基本自由和權(quán)利，這與功利主義的觀點(diǎn)完全不同。客觀來說，羅爾斯的批評十分有力，其論證可以說暴露了功利主義的最大弊端。可以說羅爾斯還是通過這種批評揭示了功利主義理論內(nèi)部的嚴(yán)重問題，為其試圖取代功利主義的目的實(shí)現(xiàn)了第一步。

二、羅爾斯正義理論的內(nèi)容

在深刻地指出了功利主義的不足之處，并且革命性地重塑契約論之后，羅爾斯此時就可以順利地提出自己的正義觀，也即“作為公平的正義”。羅爾斯將他的正義觀分為“一般的”和“特殊的”。一般正義觀與特殊正義觀之間的邏輯關(guān)系是后者為前者的一種特例。按羅爾斯自己的說法，一般正義觀可以表述為“所有的社會價值———自由和機(jī)會、收入和財富、自尊的社會基礎(chǔ)———都要平等地分配，除非對其中一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益”。至于特殊正義觀，就是指羅爾斯的兩個正義原則，這也是其正義觀的理論核心。

（一）第一個正義原則

內(nèi)容摘要：公共管理制度創(chuàng)新和市場經(jīng)濟(jì)體制是我國改革進(jìn)程中的兩項(xiàng)重要內(nèi)容，二者有著密切聯(lián)系，市場經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)新公共管理制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而公共管理制度又能反作用于市場經(jīng)濟(jì)，加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在改革實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)對公共管理制度創(chuàng)新和市場經(jīng)濟(jì)引起高度重視，深入分析二者的相關(guān)性，為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)與公共管理制度的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公共管理；市場經(jīng)濟(jì)制度；相關(guān)性

我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型，在這一階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理的革新都在持續(xù)地進(jìn)行。市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展為公共管理制度創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的外部條件，正是市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理制度才得以創(chuàng)新、發(fā)展。在接下來的一段時期內(nèi)，加快公共管理制度創(chuàng)新和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)將是兩項(xiàng)重要使命，在深化改革的過程中，要將公共管理制度創(chuàng)新與市場經(jīng)濟(jì)視為一個統(tǒng)一的整體，深入分析二者的相關(guān)性，從而為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)與公共管理制度的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效依據(jù)。

一、公共管理制度與經(jīng)濟(jì)制度的差異

在公共管理活動中，公共管理制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，所以要對公共管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，就必須了解公共管理制度所具有的功能。公共管理制度作為與公共管理、公共服務(wù)相關(guān)的制度，其功能必然與經(jīng)濟(jì)制度功能有著明顯的區(qū)別。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在三方面：一是目標(biāo)不同，前者以獲利最大化、效用最大化為目標(biāo)，后者則以滿足社會公共利益和公共需求為目標(biāo)；二是價值追求不同，經(jīng)濟(jì)制度追求的是經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)效益的最大值，公共管理制度追求的是自由、穩(wěn)定、民主、公正的社會秩序；三是標(biāo)志不同，經(jīng)濟(jì)制度的標(biāo)志主要為經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)效率，以競爭性資源優(yōu)化配置為追求目標(biāo)，而公共管理制度則是法律、民主的制度，以結(jié)果的統(tǒng)一、和諧為追求目標(biāo)。

二、市場經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行公共管理制度創(chuàng)新的必要性