同志們：在我們深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神，奮力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)之際，省廳決定召開(kāi)全省天保工程示范點(diǎn)建設(shè)暨森林社區(qū)共管現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，具有十分重要的意義。這次會(huì)議的主要任務(wù)是，總結(jié)、交流我省天保工程國(guó)家和省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)及森林社區(qū)共管經(jīng)驗(yàn)，圍繞“行業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，推進(jìn)森林資源大省向林業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省跨越”的思路，研究新形勢(shì)下進(jìn)一步開(kāi)展天保工程示范點(diǎn)建設(shè)和森林社區(qū)共管的措施辦法，推動(dòng)全省天保工程建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，為建設(shè)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障作出新的貢獻(xiàn)。今天上午，同志們參觀了西昌市社區(qū)共管試點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)，剛才，涼山州人民政府達(dá)久木甲副州長(zhǎng)作了熱情洋溢的講話，國(guó)家天保中心陳學(xué)軍副主任通報(bào)了全國(guó)天保工程建設(shè)情況，對(duì)我省工程建設(shè)提出了具體要求，希望同志們認(rèn)真學(xué)習(xí)，抓好貫徹落實(shí)。今天下午，南江縣、西昌市等四個(gè)單位在會(huì)上作了典型發(fā)言，他們結(jié)合本地實(shí)際，在天保工程建設(shè)中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗(yàn)，值得各地認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒。下面，我講幾點(diǎn)意見(jiàn)。一、十年真抓實(shí)干，天保工程取得顯著成效為了維護(hù)長(zhǎng)江上游生態(tài)安全，緩解森工企業(yè)“兩危”局面，*于*8年在全國(guó)率先啟動(dòng)了天保工程，至今已10個(gè)年頭，十年來(lái)，在國(guó)家的大力支持和省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全省按照“停、造、轉(zhuǎn)、保”工作思路，通過(guò)各級(jí)黨委、政府，各有關(guān)部門、工程實(shí)施單位和廣大干部職工精心組織、真抓實(shí)干，我省天保工程進(jìn)展順利，工程建設(shè)取得了歷史性成就。截止*6年底，全省落實(shí)管護(hù)責(zé)任面積3.23億畝，是國(guó)家森林管護(hù)計(jì)劃2.88億畝的112%；累計(jì)營(yíng)造公益林404.8萬(wàn)公頃，其中人工造林90.3萬(wàn)公頃，飛播造林71.1萬(wàn)公頃，封山育林243.4萬(wàn)公頃；完成森林撫育59.3萬(wàn)公頃次，人工促進(jìn)天然更新3.02萬(wàn)公頃；*6年底工程區(qū)在崗職工51480人，其中分流從事森林管護(hù)31441人、公益林建設(shè)10232人、種苗工程及林下資源開(kāi)發(fā)等9807人；全省歷年累計(jì)完成職工一次性安置13631名，是國(guó)家下達(dá)我省7000名一次性安置計(jì)劃的195%；截止*6年底，工程區(qū)129402名在職職工和退休人員納入了省和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放；醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育“四項(xiàng)”保險(xiǎn)得到了全面落實(shí)，工程區(qū)林業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)體系基本建成。截止*6年底，全省完成天保工程中央投資97.86億元，省級(jí)配套資金10.16億元。天保工程實(shí)施十年來(lái)，已經(jīng)取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一是全省生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，現(xiàn)已進(jìn)入“治理大于破壞”的新階段。通過(guò)停止天然林商品性采伐和對(duì)現(xiàn)有森林的常年有效管護(hù)，以及大力開(kāi)展天保工程等林業(yè)重點(diǎn)工程造林，全省國(guó)土綠化進(jìn)程進(jìn)一步加快，森林面積由工程實(shí)施初的1172萬(wàn)公頃上升到1464萬(wàn)公頃，森林覆蓋率由24.23%提高到*6年的30.27%，林木總蓄積由14.65億立方米增加到16.44億立方米。二是林業(yè)產(chǎn)業(yè)由獨(dú)木支撐調(diào)整為多元化生態(tài)經(jīng)濟(jì)，為新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。全省堅(jiān)持把天保工程建設(shè)同產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合起來(lái)，緊緊圍繞“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)建設(shè)生態(tài)化”這一主題，出臺(tái)了《*林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》及工業(yè)原料培育業(yè)、經(jīng)濟(jì)林果及林木種苗業(yè)、林產(chǎn)加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快多元化生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。*6年，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值507.4億元，是*0年119億元的4.3倍。林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為助農(nóng)增收和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。三是全社會(huì)普遍樹立起人與自然和諧的價(jià)值觀，為推動(dòng)繁榮的生態(tài)文化建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。實(shí)施天保工程以來(lái)，全省持續(xù)通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、公告、會(huì)議、碑牌、標(biāo)語(yǔ)等多種形式，廣泛宣傳實(shí)施天保工程的重大意義、政策規(guī)定和生態(tài)保護(hù)知識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)了生態(tài)意識(shí)，樹立了生態(tài)道德，弘揚(yáng)了生態(tài)文明，為建設(shè)繁榮的生態(tài)文化起到積極推動(dòng)作用。四是森工問(wèn)題進(jìn)一步得到解決，促進(jìn)了林區(qū)和諧穩(wěn)定。我省始終把維護(hù)森工穩(wěn)定作為第一責(zé)任，結(jié)合實(shí)施天保工程，積極主動(dòng)地解決森工問(wèn)題，截至*6年，省上在財(cái)力十分困難的情況下，籌集86778萬(wàn)元配套資金建立基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)；籌集3660萬(wàn)元資金，解決了森工離退休人員死亡喪葬費(fèi)、死亡職工一次性撫恤金、遺屬生活困難補(bǔ)助費(fèi)等遺留問(wèn)題，并出臺(tái)了相關(guān)政策；籌集1600萬(wàn)元資金于*5年、*6年剝離15所學(xué)校、17所醫(yī)院，分流人員793人。實(shí)踐證明，黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施天保工程的決策是正確的，得到了廣大干部群眾的衷心擁護(hù)。中央領(lǐng)導(dǎo)充分肯定了*實(shí)施兩大工程“態(tài)度堅(jiān)決，行動(dòng)迅速，措施得力，成績(jī)顯著”，對(duì)我省生態(tài)建設(shè)給予了高度評(píng)價(jià)。二、開(kāi)展天保工程示范點(diǎn)建設(shè)，促進(jìn)工程建設(shè)又好又快發(fā)展天保工程取得的巨大成績(jī)，為林業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ),當(dāng)前天保工程建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)，我們必須清醒地看到前進(jìn)中的困難和問(wèn)題，尤其是一些關(guān)系工程區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層次問(wèn)題還沒(méi)有根本解決，天然林保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立起來(lái)。開(kāi)展天保工程示范點(diǎn)建設(shè)，就是要探索工程建設(shè)中的新情況、新問(wèn)題，充分發(fā)揮典型的示范帶動(dòng)作用，引領(lǐng)天保工程持續(xù)健康發(fā)展。因此，搞好示范點(diǎn)建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。開(kāi)展示范點(diǎn)建設(shè)，是實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，是中央對(duì)我國(guó)林業(yè)發(fā)展的基本定位。國(guó)家林業(yè)局提出加速推進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建林業(yè)生態(tài)體系和產(chǎn)業(yè)體系，努力把我國(guó)林業(yè)推向又快又好發(fā)展的新階段。天保工程作為林業(yè)六大工程之首，如何適應(yīng)林業(yè)轉(zhuǎn)變，如何又快又好發(fā)展，這是深入推進(jìn)天保工程向縱深發(fā)展必須要研究考慮的。開(kāi)展示范點(diǎn)建設(shè)，就是要一些地方率先做出示范，探索加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的有力措施，探索加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效途徑，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)共贏的發(fā)展模式和長(zhǎng)效機(jī)制。開(kāi)展示范點(diǎn)建設(shè)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和新林區(qū)的需要。林業(yè)要為新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)，必然要求天保工程要有新的作為。建設(shè)新林區(qū)是建設(shè)新農(nóng)村的客觀要求，天保工程要在建設(shè)新林區(qū)中走在前面。由于歷史原因，我省林區(qū)建設(shè)相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，生產(chǎn)發(fā)展不快，職工和林農(nóng)收入不高，已成為建設(shè)新農(nóng)村的重點(diǎn)和難點(diǎn)。天保工程作為創(chuàng)建社會(huì)主義新林區(qū)的重要載體，需要做的事很多，發(fā)展的潛力很大。天保工程示范點(diǎn)建設(shè)，就是要在建設(shè)社會(huì)主義新林區(qū)中探索出一條新的發(fā)展路子，把天保工程區(qū)建設(shè)成資源穩(wěn)定增長(zhǎng)、自然生態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、生活明顯改善、社會(huì)全面進(jìn)步、人與自然和諧相處的社會(huì)主義新林區(qū)。開(kāi)展示范點(diǎn)建設(shè)，是引領(lǐng)天保工程建設(shè)健康和諧發(fā)展的需要。天保工程建設(shè)使林區(qū)發(fā)生了明顯的變化，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的體制不順、機(jī)制僵化、經(jīng)營(yíng)活力不足，以及沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)、大量富余職工等問(wèn)題，仍然是困擾林區(qū)生存發(fā)展、制約森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的瓶頸。推進(jìn)天保工程健康和諧發(fā)展，就必須打破制約林區(qū)發(fā)展的體制和機(jī)制障礙。林業(yè)經(jīng)營(yíng)單位既要保護(hù)培育好森林資源，又要經(jīng)營(yíng)利用好森林資源，正是由于林業(yè)和森工企業(yè)的特點(diǎn)，決定了林業(yè)改革要走自己的路。如何走出新路，這就給示范點(diǎn)建設(shè)提出了新課題。示范點(diǎn)建設(shè)，就要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)天保工程的“三個(gè)調(diào)整轉(zhuǎn)變”，即要把對(duì)森林的停伐減產(chǎn)和單純保護(hù)，調(diào)整轉(zhuǎn)變到保育并舉，加強(qiáng)森林科學(xué)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展上來(lái)；要把主要依靠工程渠道分流安置富余人員，調(diào)整轉(zhuǎn)變到加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位上來(lái)；要把工程建設(shè)從主要依靠國(guó)家投資驅(qū)動(dòng)，調(diào)整轉(zhuǎn)變到主要依靠體制機(jī)制創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)林區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)良性循環(huán)發(fā)展上來(lái)。自從*5年4月國(guó)家林業(yè)局確定了我省南江縣作為天保工程第一批示范點(diǎn)后，省林業(yè)廳高度重視，成立了以分管廳長(zhǎng)為組長(zhǎng)，相關(guān)處室為成員單位的天保工程示范縣建設(shè)指導(dǎo)小組，日常指導(dǎo)工作由省天保中心負(fù)責(zé)，同時(shí)出臺(tái)了《*省林業(yè)廳關(guān)于加強(qiáng)南江天保工程示范縣建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了我省示范縣建設(shè)指導(dǎo)思想、原則及目標(biāo)，并落實(shí)了各項(xiàng)示范措施。南江縣以國(guó)家天保示范點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，按照“生態(tài)建設(shè)立位、林業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)位”的工作思路，堅(jiān)持用生態(tài)優(yōu)先指導(dǎo)林業(yè)，用產(chǎn)業(yè)培育推動(dòng)林業(yè)，用科技發(fā)展支撐林業(yè)，用機(jī)制創(chuàng)新激活林業(yè)，用規(guī)范制度保障林業(yè)，基本實(shí)現(xiàn)了“保護(hù)與發(fā)展同步，社會(huì)、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益三贏”目標(biāo)，為我省天保工程建設(shè)起到了積極的示范作用。*6年，我省為了總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，樹立樣板，探索路子，帶動(dòng)和促進(jìn)天保工程進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)*省天然林資源保護(hù)和退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究決定，將黑水縣、爐霍縣、西昌市、蒼溪縣、蒲江縣、樂(lè)至縣、綿竹市等七個(gè)縣（市）確定為我省第一批天保工程省級(jí)示范點(diǎn)，重點(diǎn)在天保工程產(chǎn)業(yè)發(fā)展、森工企業(yè)改革、森林社區(qū)共管、工程的規(guī)范管理等方面開(kāi)展試點(diǎn)示范。為了具體指導(dǎo)示范點(diǎn)建設(shè)工作，*省林業(yè)廳辦公室印發(fā)了《*省天然林資源保護(hù)工程示范點(diǎn)建設(shè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，對(duì)省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)指導(dǎo)思想、目標(biāo)及建設(shè)原則作了明確規(guī)定，各示范縣按照示范點(diǎn)建設(shè)“三個(gè)調(diào)整轉(zhuǎn)變”的要求，科學(xué)規(guī)劃，制定了示范點(diǎn)建設(shè)實(shí)施方案，突出重點(diǎn)，注重“點(diǎn)”與“面”的結(jié)合，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)示范點(diǎn)建設(shè)工作。各示范點(diǎn)經(jīng)過(guò)這幾年的努力建設(shè)，在工程管理機(jī)制創(chuàng)新、深化體制改革、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面探索了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成效。一是領(lǐng)導(dǎo)重視，機(jī)構(gòu)健全，形成示范點(diǎn)建設(shè)合力。各試點(diǎn)單位所在市（州）、縣分別成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的示范建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)示范點(diǎn)建設(shè)工作。在工程建設(shè)中，堅(jiān)持把示范點(diǎn)建設(shè)放在突出的位置進(jìn)行部署安排和檢查考核，基本形成了領(lǐng)導(dǎo)重視，部門聯(lián)動(dòng)、全民參與的天保示范點(diǎn)建設(shè)工作格局，天保工程示范點(diǎn)建設(shè)合力顯著增強(qiáng)。二是改革和創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制，充分釋放林業(yè)內(nèi)部活力。各示范點(diǎn)單位結(jié)合實(shí)際，大膽探索創(chuàng)新，在天保工程內(nèi)部管理、經(jīng)營(yíng)體制改革等方面取得了新的進(jìn)展。蒼溪縣以省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，在工程管理方面大膽創(chuàng)新，堅(jiān)持項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)制和物資集中采購(gòu)制，嚴(yán)格定額管理和預(yù)算管理；建立完善了工程建設(shè)質(zhì)量衡定評(píng)價(jià)體系，制定了森林面積和蓄積、森林火災(zāi)和病蟲害、水土保持和生物多樣性、林地綜合生產(chǎn)力、林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、職工和林農(nóng)致富、林區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等七大標(biāo)準(zhǔn)，全面考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和工程實(shí)施單位，并實(shí)行定期通報(bào)制、連帶責(zé)任制、雙重考核制、聯(lián)掛責(zé)任制、質(zhì)量事故終身負(fù)責(zé)制，有效地確保了工程建設(shè)高效運(yùn)行。南江縣以國(guó)有林場(chǎng)、分類經(jīng)營(yíng)管理、基層林業(yè)站改革為重點(diǎn)，不斷加快林業(yè)改革步伐。在國(guó)有林場(chǎng)改革上按照“國(guó)家所有，政企分開(kāi)，委托經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)監(jiān)管，管護(hù)承包”的思路，將生態(tài)林之外的用材林、經(jīng)濟(jì)林、竹林、水面及養(yǎng)殖場(chǎng)等，承包給職工進(jìn)行種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)，并在森林公園總體規(guī)劃范圍內(nèi)劃定部分區(qū)域，讓職工開(kāi)辦農(nóng)家樂(lè)，從事森林生態(tài)旅游，并鼓勵(lì)職工留職停薪發(fā)展自營(yíng)經(jīng)濟(jì)；在基層林業(yè)站改革上，成立了中心林業(yè)站，由中心林業(yè)站負(fù)責(zé)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)管理，同時(shí)在中心林業(yè)站成立了科技服務(wù)部，實(shí)行“職工入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，利益聯(lián)動(dòng)、按股分紅，收益歸站、滾動(dòng)發(fā)展”的企業(yè)化運(yùn)作模式,走出了一條“站企分離、以企養(yǎng)站”的路子，既促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展，又帶動(dòng)了職工和林農(nóng)致富。三是大力培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)天保工程發(fā)展后勁。各示范單位在搞好天然林保護(hù)的基礎(chǔ)上，立足自身優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè),有效地增強(qiáng)了工程實(shí)施單位自我發(fā)展能力。南江縣圍繞“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)建設(shè)特色化、特色產(chǎn)業(yè)效益化”的思路，立足核桃、金銀花、生態(tài)旅游三大產(chǎn)業(yè)，依托品牌、資源、規(guī)模三大優(yōu)勢(shì)，深挖資源潛力，廣辟發(fā)展途徑，不斷提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共贏目標(biāo)。全縣各管護(hù)站（場(chǎng)）建后續(xù)產(chǎn)業(yè)綜合示范基地15個(gè)、2.4萬(wàn)畝，生態(tài)公益林基地5萬(wàn)畝，種苗基地65個(gè)、1230畝，畜牧基地10個(gè)，天麻基地15個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了站站（指林業(yè)站）建基地、人人有項(xiàng)目，致富有保障的目標(biāo)，*6年全縣林業(yè)產(chǎn)值2.2億元，是*8年的2.8倍，占農(nóng)業(yè)總收入的18%，全縣農(nóng)民人均純收入2313元，其中林業(yè)收入占22%，林業(yè)職工收入穩(wěn)步增加，*6年職工人均收入11000元，比*8年增加2.4倍。樂(lè)至縣充分兼顧國(guó)家生態(tài)、地方經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民增收的多層次需求，依托商品林資源，推進(jìn)林產(chǎn)品精深加工，先后引進(jìn)了天友絲綢、順達(dá)林業(yè)兩個(gè)產(chǎn)值超過(guò)億元的加工企業(yè)，以及綠禾藥業(yè)、綠森竹業(yè)等行業(yè)龍頭，還有數(shù)十家造林業(yè)主，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。同時(shí)積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的群眾組建協(xié)會(huì)組織，使產(chǎn)供銷有機(jī)聯(lián)接，目前全縣已組建協(xié)會(huì)15個(gè)，入會(huì)群眾達(dá)5萬(wàn)余人，有效地提高了產(chǎn)業(yè)基地管理水平。林下開(kāi)發(fā)，打造復(fù)合型林業(yè)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)推廣“桑草牧”、“果草牧”、“林藥套種”等復(fù)合經(jīng)濟(jì)模式，提高了林地的整體效益。蒼溪縣縣財(cái)政每年預(yù)算*萬(wàn)元林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金，扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。對(duì)以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水土保持、新農(nóng)村建設(shè)等國(guó)家、省、市財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合，用于林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，并通過(guò)創(chuàng)新龍頭企業(yè)建基地、業(yè)主大戶建基地、“公司+農(nóng)戶”建基地、專合組織建基地、林糧間作建基地、四旁植樹建基地“六種營(yíng)林模式”集聚社會(huì)資金投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，非公有制林業(yè)蓬勃發(fā)展。從總體上看，我省開(kāi)展天保工程示范點(diǎn)建設(shè)以來(lái)，各示范單位精心組織，大膽探索，創(chuàng)造了不少好的經(jīng)驗(yàn)，初步發(fā)揮了較好的示范帶動(dòng)作用。各單位的做法和經(jīng)驗(yàn)在我們印發(fā)的材料匯編中都有詳細(xì)的介紹，各地要認(rèn)真學(xué)習(xí)，相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短，努力把我省的天保工程管理提高到一個(gè)新的水平。三、創(chuàng)新管護(hù)思路，推進(jìn)社區(qū)共管，建立森林管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制實(shí)施天保工程以來(lái)，我省每年要對(duì)2.88億畝森林進(jìn)行有效管護(hù)，各級(jí)政府、林業(yè)主管部門及工程實(shí)施單位按照國(guó)家和省有關(guān)政策規(guī)定和要求，全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，加強(qiáng)森林管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施規(guī)范化管理，取得了顯著成效。為了探索我省森林管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，省廳于*5年下半年專題召開(kāi)了“全省森林管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新座談會(huì)”，大家在會(huì)上相互交流了在森林管護(hù)機(jī)制方面的新舉措、新辦法，總結(jié)了合伙承包、家庭承包、個(gè)體承包、股份合作、森林社區(qū)共管等森林管護(hù)模式。近幾年的實(shí)踐證明，在我省集體林區(qū)，要抓好森林管護(hù)，確保管護(hù)成效，需要我們?cè)诳偨Y(jié)完善各種行之有效的管護(hù)模式的基礎(chǔ)上，大膽探索和創(chuàng)新管護(hù)模式，努力建立森林管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，我們要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)森林管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新的必要性和緊迫性。天保工程森林社區(qū)共管這個(gè)理念，早在*5年的“全省森林管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新座談會(huì)”上我們就作了重點(diǎn)研究，也引起了大家的共鳴。總結(jié)我們以前森林管護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和做法，主要是以落實(shí)責(zé)任為核心的森林管護(hù)責(zé)任制，圍繞落實(shí)責(zé)任制進(jìn)行管護(hù)任務(wù)的分解、責(zé)任書的簽訂、工作的考核、報(bào)酬的兌現(xiàn)等，在這一點(diǎn)上都具有共通性。這種落實(shí)責(zé)任制是否是推進(jìn)森林管護(hù)唯一或最好的方式？我們要用新的視野、新的眼光和新的思路來(lái)審視我們這套責(zé)任制在實(shí)施中的成效。從這兩年不斷發(fā)生的毀林案件、森林防火方面由人為引起的火警火災(zāi)就說(shuō)明了在我省集體林區(qū)，相當(dāng)一些地方在責(zé)任落實(shí)方面還存在不少的漏洞或薄弱環(huán)節(jié)，也說(shuō)明了在森林管護(hù)責(zé)任制方面，現(xiàn)行的管理辦法還是有很多不盡完善的地方，存在著不少的弊端。主要有以下幾方面：一是現(xiàn)行的森林管護(hù)制度不利于充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾森林管護(hù)的積極性。現(xiàn)行的森林管理體制基本上是由林業(yè)部門包干到底，林業(yè)部門既是組織者和管理者，又是實(shí)施者。同時(shí)現(xiàn)行的管理制度在設(shè)計(jì)上也有重約束、輕激勵(lì)的不足。在現(xiàn)行的管護(hù)機(jī)制下，我們所制定的很多管理辦法，都較多地偏重于約束性的規(guī)范；在管理辦法中，大多采取的是懲罰性的措施，卻很少有激勵(lì)性的手段，這是很不夠的，也與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和管理創(chuàng)新的要求不相適應(yīng)。現(xiàn)行的森林管護(hù)制度，對(duì)社區(qū)和社區(qū)群眾這一重要的人力資源重視不夠，不僅沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)群眾的主動(dòng)性、積極性和參與意識(shí)，還往往使社區(qū)和社區(qū)的群眾游離于森林管護(hù)之外。社區(qū)群眾應(yīng)當(dāng)是森林管護(hù)的主體，但在較多的制度設(shè)計(jì)上，我們卻往往把他們作為監(jiān)管和被管理的對(duì)象，更沒(méi)有讓他們參與森林管護(hù)的決策和利益分配，沒(méi)有讓他們真正成為森林管護(hù)的受益者和主人翁，不少群眾因而缺乏主動(dòng)地、自覺(jué)地參與森林管護(hù)的意識(shí)和動(dòng)力。二是現(xiàn)行的管護(hù)制度不利于降低管理成本。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革，中心（片區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站作為縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理的公益性事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)將逐步納入地方財(cái)政保障，但是，由于有林業(yè)部門可以支配的管護(hù)費(fèi)作為補(bǔ)充和支撐，一些地方就盲目大量地新建管護(hù)站（點(diǎn)），新上了一大批工作人員。必須看到，當(dāng)2010年天保工程結(jié)束后，這些地方便會(huì)因此而背上沉重的包袱，從而增加管理上的成本，更不利于形成精干高效的管理體系。三是現(xiàn)行的管護(hù)制度不利于與生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制接軌。生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制與現(xiàn)行的天保工程管理是兩種截然不同的機(jī)制。天保工程從理論上說(shuō)，是拿錢做事；而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則是基于林權(quán)所有者的森林發(fā)揮了生態(tài)效益，國(guó)家給予一定的補(bǔ)償。在具體的實(shí)施中，也是有區(qū)別的。現(xiàn)行森林管護(hù)體制實(shí)行的是，林業(yè)部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一報(bào)帳、統(tǒng)一組織管護(hù)工作；而國(guó)家即將實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償制，則是針對(duì)林權(quán)所有者而言，視其所發(fā)揮的效益，由國(guó)家進(jìn)行一定的補(bǔ)償。對(duì)象變了，管理層次變了，實(shí)施的主體也要發(fā)生變化。而且，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行的管護(hù)辦法運(yùn)轉(zhuǎn)，那么在實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償制度后，我們也許就將面臨一個(gè)新的問(wèn)題：現(xiàn)有的由管護(hù)經(jīng)費(fèi)供養(yǎng)的大批管護(hù)人員應(yīng)該怎么辦？四是現(xiàn)有森林管護(hù)辦法不適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。社區(qū)群眾作為森林管護(hù)主體，理當(dāng)是森林管護(hù)的主人和重要的實(shí)施者。作為林地林木所有者，特別是生態(tài)公益林的培育者，他們一方面減少了林木采伐收入，另一方面又不能從從事森林管護(hù)中獲得相應(yīng)的勞務(wù)收入，這也在一定程度上影響了農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)村社會(huì)的和諧。上述種種弊端說(shuō)明，對(duì)現(xiàn)行的森林管護(hù)體制進(jìn)行改革十分必要，我們推行森林社區(qū)共管這個(gè)模式，也是改革的需要。如何正確地、有效地實(shí)施森林社區(qū)共管，是我們開(kāi)展試點(diǎn)工作的主要目的。森林社區(qū)共管一般是指以社區(qū)村民為主體的所有利益相關(guān)者，通過(guò)協(xié)商、協(xié)議的方式，結(jié)成一致的組織、達(dá)成一致的協(xié)議，對(duì)社區(qū)內(nèi)共有的森林資源進(jìn)行有效保護(hù)、合理利用、共謀發(fā)展、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的管理方式。理論和實(shí)踐都表明，森林社區(qū)共管體現(xiàn)了保護(hù)森林資源和發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，是社區(qū)把村民零星分散的森林資源進(jìn)行整合，發(fā)揮整體資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，確保森林管護(hù)成效的有效途徑。其次，我們要認(rèn)真總結(jié)森林社區(qū)共管試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)。省廳*6年結(jié)合開(kāi)展第一批天保工程省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)，將綿竹市和西昌市確定為森林社區(qū)共管試點(diǎn)單位，這標(biāo)志著我省天保工程區(qū)森林社區(qū)共管試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。為了搞好試點(diǎn)工作，省廳成立了“天保工程森林資源社區(qū)共管指導(dǎo)小組”，天保中心主任為組長(zhǎng)，分管主任為副組長(zhǎng)，并派專人到示范縣召開(kāi)專題會(huì)議研討社區(qū)共管的工作思路，重點(diǎn)針對(duì)森林資源社區(qū)共管提出工作要求，并編制了“*省森林資源社區(qū)共管基礎(chǔ)知識(shí)（一）”下發(fā)各省級(jí)示范縣，為社區(qū)共管工作的開(kāi)展提供具體指導(dǎo)。兩個(gè)試點(diǎn)單位也分別成立了以林業(yè)局長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“森林資源社區(qū)共管領(lǐng)導(dǎo)小組”，落實(shí)了具體的工作人員，先后召開(kāi)了村民大會(huì)，宣傳了森林資源社區(qū)共管的目的和意義，成立村級(jí)共管組織，選定了共管委員會(huì)成員，制定相應(yīng)的共管計(jì)劃，并在共管計(jì)劃的框架下開(kāi)展共管工作。經(jīng)過(guò)近兩年的試點(diǎn)，森林社區(qū)共管工作已經(jīng)積累了初步經(jīng)驗(yàn)。第一、組織領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)。自從省廳決定開(kāi)展森林社區(qū)共管試點(diǎn)以后，省天保中心就把該項(xiàng)工作納入了中心的年度工作目標(biāo)，成立了“天保工程森林資源社區(qū)共管指導(dǎo)小組”，并多次派人深入基層進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。西昌市和綿竹市也成立了以林業(yè)局長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“森林資源社區(qū)共管領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)共管委員會(huì)的籌建工作，及時(shí)研究和解決社區(qū)共管工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。各級(jí)組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，為社區(qū)共管工作的開(kāi)展打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。第二、宣傳引導(dǎo)是動(dòng)力。森林社區(qū)共管是個(gè)新生事物，要讓大家接受這個(gè)觀念有一個(gè)過(guò)程，需要我們進(jìn)行積極主動(dòng)的宣傳引導(dǎo)。綿竹市采取了到社區(qū)座談、印發(fā)宣傳資料、召開(kāi)社區(qū)動(dòng)員大會(huì)等方式，主動(dòng)了解社區(qū)群眾的想法和打算，宣傳森林社區(qū)共管的意義和重要性。西昌市也通過(guò)廣播、標(biāo)語(yǔ)、宣傳手冊(cè)、各種會(huì)議等形式，在社區(qū)共管示范村進(jìn)行了廣泛的宣傳教育活動(dòng)。同時(shí)還對(duì)村民進(jìn)行了社區(qū)共管相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)活動(dòng)，讓村民對(duì)社區(qū)共管有了初步的了解和認(rèn)識(shí)。正是由于宣傳工作的到位，激發(fā)了廣大村民的參與熱情，使村民能夠主動(dòng)參與到社區(qū)共管中來(lái)。第三、基層組織是關(guān)鍵。社區(qū)共管的基層組織就是社區(qū)共管委員會(huì)，它的主要職責(zé)就是組織村民對(duì)本社區(qū)的森林資源進(jìn)行有效的管護(hù)，合理利用森林資源，協(xié)調(diào)處理當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)部利益相關(guān)者和社區(qū)外部出現(xiàn)的沖突。各試點(diǎn)村采取無(wú)記名的投票方式，按照選舉法的要求，公正、公開(kāi)、公平地進(jìn)行了選舉，先后成立了森林資源社區(qū)共管委員會(huì)。社區(qū)共管委員會(huì)的建立為社區(qū)共管工作的有序開(kāi)展起到了關(guān)鍵作用。第四、規(guī)章制度是保障。社區(qū)共管委員會(huì)成立后，由委員會(huì)組織社區(qū)內(nèi)村民和所有利益相關(guān)者，在國(guó)家的法律和法規(guī)的允許范圍內(nèi)，共同制定《森林資源管護(hù)社區(qū)共管公約》，其內(nèi)容就是社區(qū)主體對(duì)社區(qū)內(nèi)的森林資源享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。它是具有強(qiáng)制性的約定，社區(qū)內(nèi)所有村民和其它利益相關(guān)者都必須遵守。綿竹市試點(diǎn)村共管委員會(huì)制訂了《社區(qū)共管章程》和《社區(qū)共管公約》，進(jìn)行了張榜公示（公示期1個(gè)月），公示期結(jié)束后正式印制成小冊(cè)子（每戶一冊(cè)）和制作公示牌立于社區(qū)主要干道處。西昌市試點(diǎn)村共管委員會(huì)也制定了共管章程、實(shí)施規(guī)劃、管理辦法、相關(guān)的鄉(xiāng)規(guī)民約等制度。圍繞共管建立的各項(xiàng)規(guī)章制度保障了森林社區(qū)共管工作的順利實(shí)施。第五、持續(xù)發(fā)展是目標(biāo)。實(shí)施森林社區(qū)共管的主要目標(biāo)就是在社區(qū)共管委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，帶動(dòng)村民合理利用森林資源，提高村民的生活水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。各試點(diǎn)村共管委員會(huì)為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，通過(guò)邀請(qǐng)專家，對(duì)村民進(jìn)行了種植、加工技術(shù)、林下資料開(kāi)發(fā)、生態(tài)旅游服務(wù)等培訓(xùn)活動(dòng)，提高了社區(qū)群眾的職業(yè)技能，初步改變了社區(qū)群眾傳統(tǒng)的森林管理觀念。同時(shí)成立了旅游、種植等有關(guān)協(xié)會(huì)，形成“協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，統(tǒng)一技術(shù)管理，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高了村民收入，促進(jìn)了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。從全省開(kāi)展森林社區(qū)共管試點(diǎn)情況來(lái)看，它對(duì)林業(yè)部門、社區(qū)和村民等都產(chǎn)生了積極的影響。一是轉(zhuǎn)變了林業(yè)部門的職能。在森林資源社區(qū)共管村中，改變了以前由林場(chǎng)（經(jīng)營(yíng)所）林業(yè)職工管護(hù)村集體和個(gè)體林地，而將林地所有者社區(qū)群眾游離于森林管護(hù)之外，作為被監(jiān)管的對(duì)象；林場(chǎng)職工既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，既是組織者和管理者，同時(shí)又是實(shí)施者的現(xiàn)狀。林業(yè)部門的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法與監(jiān)管，由“行政型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕胺?wù)型管理”，林農(nóng)成為了管護(hù)責(zé)任主體。二是村民的意愿得到了充分體現(xiàn)。無(wú)論是社區(qū)共管委員會(huì)的選舉和組成，還是社區(qū)共管的章程、制度、共管實(shí)施計(jì)劃等，都必須經(jīng)過(guò)村民民主投票通過(guò)，這充分尊重了廣大村民的主要意愿。三是提高了社區(qū)村民自主管理意識(shí)和管理能力。以前村民都是被動(dòng)接受管理，通過(guò)實(shí)施森林社區(qū)共管，社區(qū)的一切事務(wù)，每個(gè)村民都要參與決策，并主動(dòng)參與管理，使他們由被管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)化成管理者的狀態(tài)，從由“要我保護(hù)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙Ｗo(hù)”，群眾管護(hù)森林資源的主動(dòng)性、自覺(jué)性和積極性得到顯著提高。四是推動(dòng)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了社區(qū)村民生活水平。以前社區(qū)的發(fā)展是每個(gè)村民各自為陣，貧富差距大。通過(guò)實(shí)施森林社區(qū)共管，試點(diǎn)村大力打造原生態(tài)旅游，并做了統(tǒng)一規(guī)劃和布局，同時(shí)還成立了旅游、水果、油桉等協(xié)會(huì)，這樣受益的不僅僅是幾家人，而是輻射到整個(gè)社區(qū)及周邊的群眾，大家都得到了實(shí)惠，村民的生活水平得到了整體提高。開(kāi)展森林社區(qū)共管是一個(gè)新的課題，它的表現(xiàn)形式不是一成不變的，只要我們抓住了它最本質(zhì)的東西，就可以創(chuàng)造出更多更好的經(jīng)驗(yàn)，就能夠促使我省森林管護(hù)水平躍上一個(gè)新的臺(tái)階。四、開(kāi)拓進(jìn)取，推動(dòng)天保工程持續(xù)健康發(fā)展黨的十七大系統(tǒng)闡釋了科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，首次將生態(tài)文明建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求寫入了全黨的政治報(bào)告，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)和諧社會(huì)理念在生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的升華，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。建設(shè)生態(tài)文明，既是科學(xué)發(fā)展新的手段和方式，也是新的目標(biāo)和任務(wù)。總書記在報(bào)告中十二次提到“生態(tài)”一詞，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，這為林業(yè)發(fā)展賦予了新的使命。林業(yè)必將在建設(shè)生態(tài)文明進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用。天保工程是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。我們要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，振奮精神，再添措施，創(chuàng)新工作思路，努力開(kāi)拓進(jìn)取，不斷解決前進(jìn)中的困難和問(wèn)題，推動(dòng)天保工程持續(xù)健康發(fā)展。下一步要著力抓好以下幾個(gè)方面的工作。（一）切實(shí)加強(qiáng)工程管理，不斷提高工程建設(shè)成效。當(dāng)前，天保工程建設(shè)中仍然存在不少不容忽視的問(wèn)題，比如，重計(jì)劃爭(zhēng)取輕工程實(shí)施；森林管護(hù)責(zé)任不落實(shí)，措施不到位，個(gè)別地方管護(hù)員形同虛設(shè)；公益林營(yíng)造質(zhì)量不高，面積重復(fù)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；檔案管理薄弱，工程資料管理混亂；資金使用效益不高，監(jiān)管不力，個(gè)別單位還存在違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象等等。對(duì)此，我們要高度重視，進(jìn)一步加強(qiáng)工程管理。各地要按照天保工程“四到市、州”的要求，切實(shí)落實(shí)天保工程政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和目標(biāo)管理責(zé)任制，把天保工程實(shí)施情況納入年度目標(biāo)考核；要研究森林管護(hù)面臨的新形勢(shì)、新情況、新問(wèn)題，創(chuàng)新管理機(jī)制，細(xì)化管護(hù)要求，嚴(yán)格考核監(jiān)督；要實(shí)事求是申報(bào)工程建設(shè)計(jì)劃，切實(shí)加強(qiáng)工程建設(shè)作業(yè)設(shè)計(jì)、自查驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)的管理，高度重視公益林異地建設(shè)、檔案管理工作，確保工程建設(shè)質(zhì)量；要按照“慎用錢”的要求，強(qiáng)化資金管理和規(guī)范使用，堅(jiān)決杜絕滯留、平調(diào)、擠占、挪用和虛列套取工程資金，確保資金運(yùn)行安全。（二）深入開(kāi)展調(diào)查研究，及早謀劃天保工程接續(xù)政策。隨著國(guó)家批復(fù)的天保工程實(shí)施方案結(jié)束期限日益臨近，思考天保工程何去何從，研究天保工程接續(xù)政策，已經(jīng)刻不容緩。明年國(guó)家和省將要把開(kāi)展天保工程接續(xù)政策研究作為一項(xiàng)重要工作。各地要以天保工程建設(shè)十周年為契機(jī)，認(rèn)真總結(jié)工程建設(shè)成效，客觀分析存在的問(wèn)題，及早謀劃天保工程在森林資源保護(hù)、森林經(jīng)營(yíng)、職工社會(huì)保障體系建設(shè)、森工企業(yè)改革、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的接續(xù)政策，要結(jié)合實(shí)際認(rèn)真研究新形勢(shì)下天保工程與森林分類經(jīng)營(yíng)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、集體林權(quán)制度改革、國(guó)有林區(qū)資源管理體制改革等重大問(wèn)題，為國(guó)家和省提供詳實(shí)的基礎(chǔ)資料和建設(shè)性的意見(jiàn)。（三）努力推進(jìn)示范點(diǎn)建設(shè)工作，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。示范點(diǎn)建設(shè)是一項(xiàng)創(chuàng)新和超前性的工作。必須要有敢為人先的精神和勇氣，必須要有扎扎實(shí)實(shí)的作風(fēng)和舉措。通過(guò)示范點(diǎn)建設(shè)，要達(dá)到樹樣板、探路子、出經(jīng)驗(yàn)、出成果，進(jìn)而把示范的經(jīng)驗(yàn)在全省推廣開(kāi)來(lái)，促進(jìn)天保工程建設(shè)又好又快發(fā)展。第一批1個(gè)國(guó)家級(jí)示范點(diǎn)和7個(gè)省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)已經(jīng)取得了良好的階段性成果，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)，但距示范點(diǎn)建設(shè)總的要求還有一定的差距。為扎實(shí)推進(jìn)我省天保工程示范點(diǎn)建設(shè)，各示范點(diǎn)單位要進(jìn)一步完善實(shí)施方案，認(rèn)真組織實(shí)施，結(jié)合各自的實(shí)際情況，在創(chuàng)新上要有新舉措、新突破，尤其要在工程建設(shè)質(zhì)量管理、森林資源保護(hù)、工程運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面狠下功夫，多出成果，多出經(jīng)驗(yàn)，真正起到示范帶動(dòng)作用。各地要認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒示范單位好的經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷提高工程建設(shè)水平。（四）大力推進(jìn)社區(qū)共管，不斷完善森林管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。隨著集體林權(quán)制度改革的全面展開(kāi)，在我省集體林區(qū)大力推進(jìn)森林社區(qū)共管更具現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。當(dāng)前，一是要廣泛宣傳森林社區(qū)共管理念，使廣大林業(yè)干部職工和林農(nóng)充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展森林社區(qū)共管的必要性和重要性，切實(shí)增強(qiáng)林區(qū)群眾的參與意識(shí)。二是林業(yè)主管部門要加快轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化技術(shù)、信息等方面的服務(wù)，及時(shí)協(xié)調(diào)社區(qū)共管中出現(xiàn)的矛盾沖突，監(jiān)測(cè)評(píng)估社區(qū)共管取得的成效、存在的問(wèn)題，研究持續(xù)開(kāi)展森林社區(qū)共管的措施和辦法。三是各地要主動(dòng)探索完善森林社區(qū)共管模式，結(jié)合自身情況，借鑒示范點(diǎn)已取得的經(jīng)驗(yàn)，積極引導(dǎo)林權(quán)所有者開(kāi)展森林社區(qū)共管，變被動(dòng)管理為主動(dòng)參與管理，建立起責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的森林管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)然，要搞好天保工程森林管護(hù)工作，除了采取社區(qū)共管的模式也不排除其它好的的管護(hù)形式，根據(jù)各地的具體情況，采取靈活多樣的管護(hù)辦法，建立與社區(qū)群眾聯(lián)管聯(lián)護(hù)的互動(dòng)機(jī)制，不斷提高森林管護(hù)成效，努力構(gòu)建和諧平安社區(qū)。五、切實(shí)抓好今冬明春森林防火工作9月中旬，國(guó)家森林防火指揮部在黑龍江省加格達(dá)奇召開(kāi)了*7年全國(guó)秋冬季森林防火工作會(huì)議。會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)了總理、回良玉副總理對(duì)希臘森林大火后的重要批示和賈治邦總指揮致會(huì)議的信，雷加富副總指揮總結(jié)了春防工作，全面安排部署了秋冬季森林防火工作。會(huì)后，副省長(zhǎng)、指揮長(zhǎng)郭永祥同志迅即作出批示，要求認(rèn)真貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要指示和會(huì)議精神，切實(shí)抓好今冬明春森林防火工作。省森林防火指揮部結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際，相繼行文傳達(dá)貫徹了會(huì)議精神、部署了“十·一”黃金周、黨的“十七”大期間重要時(shí)段的森林防火工作。同時(shí)，對(duì)全省“兩項(xiàng)制度”的進(jìn)一步完善、云南松林區(qū)開(kāi)展計(jì)劃燒除等重要工作也進(jìn)行了專題安排。特別是在國(guó)家制定的森林防火中長(zhǎng)期基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃中，通過(guò)積極努力，重點(diǎn)林區(qū)和盆周山區(qū)基本納入了規(guī)劃盤子。目前，省里正在籌備全省森林防火工作會(huì)議，屆時(shí)，會(huì)議將全面總結(jié)今年的工作和部署來(lái)年的任務(wù)。下面，我就做好當(dāng)前森林防火工作強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)意見(jiàn)。一是進(jìn)一步深化對(duì)森林防火工作的認(rèn)識(shí)。森林火災(zāi)是危害林區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大災(zāi)害之一，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到國(guó)土生態(tài)安全，還關(guān)系到建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系到政治和社會(huì)的穩(wěn)定。回良玉副總理強(qiáng)調(diào)指出：“森林火災(zāi)一旦發(fā)生，如果處置不當(dāng)，就會(huì)演變成國(guó)家災(zāi)難”。以史為鑒,可知興替；警鐘常鳴，方能無(wú)患。我們就是要認(rèn)真吸取希臘、美國(guó)森林大火的教訓(xùn)，全力做好今冬明春的森林防火工作，為建設(shè)生態(tài)文明提供強(qiáng)有力的資源基礎(chǔ)保障。二是落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲。要按照森林防火行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制“五條標(biāo)準(zhǔn)”要求，通過(guò)層層簽訂責(zé)任狀，細(xì)化責(zé)任，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲，把責(zé)任落實(shí)到山頭地塊，人頭戶主，構(gòu)建起森林防火工作“政府負(fù)總責(zé)，全社會(huì)齊抓共管”的責(zé)任體系。要特別注重對(duì)“最終責(zé)任人”的督促檢查，防止責(zé)任狀成為一紙空文，要通過(guò)考核、考評(píng)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。要繼續(xù)堅(jiān)持和不斷完善林區(qū)單位防火負(fù)責(zé)制、護(hù)林人員崗位責(zé)任制，以及鄉(xiāng)規(guī)民約、防火公約、護(hù)林聯(lián)防協(xié)作等行之有效的制度。對(duì)在森林火災(zāi)預(yù)防和撲救中不到位、不及時(shí)，釀成重大火災(zāi)或造成人員傷亡的要依法、依紀(jì)追究責(zé)任。三是夯實(shí)基礎(chǔ)，嚴(yán)控火源。各地要扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)林區(qū)村森林防火專職巡山護(hù)林員制度和村民輪流掛牌值班制度，要通過(guò)查漏補(bǔ)缺，建章立制，打牢基礎(chǔ)工作。一進(jìn)入防火期，了望員、巡山護(hù)林員、崗哨員，就要全部上崗到位，履職盡責(zé)。要圍繞野外火源管理和安全用火規(guī)定，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人員、施工人員、流動(dòng)人員等的宣傳教育和管理。特別是對(duì)智障人員的監(jiān)管，一定要落實(shí)到人頭。四是開(kāi)展預(yù)案演練，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要立足于實(shí)戰(zhàn)，及時(shí)修訂、細(xì)化本地區(qū)森林火災(zāi)處置應(yīng)急預(yù)案，明確責(zé)任分工和處置流程。今冬明春，重點(diǎn)林區(qū)縣和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園都要開(kāi)展森林火災(zāi)撲救預(yù)案演練。武警森林部隊(duì)要會(huì)同駐防地區(qū)的地方撲火隊(duì)伍開(kāi)展聯(lián)合演練，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，完善協(xié)作機(jī)制，不斷提高整體作戰(zhàn)能力。撲火實(shí)戰(zhàn)中，要規(guī)范前指設(shè)置，建立地方首長(zhǎng)任總指揮，各參戰(zhàn)力量指揮員共同參與，統(tǒng)一行動(dòng)、分工明確的指揮體系。要加強(qiáng)火場(chǎng)參戰(zhàn)各方在信息共享、統(tǒng)一號(hào)令、通信聯(lián)絡(luò)、后勤保障等方面的協(xié)調(diào)與合作，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，形成戰(zhàn)斗合力。五是健全體系，強(qiáng)化組織保障。要進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火組織體系建設(shè)，按照國(guó)辦發(fā)〔*4〕33號(hào)、川辦發(fā)〔*4〕22號(hào)文件要求，健全森林防火組織指揮體系和森林防火日常工作辦事機(jī)構(gòu)，落實(shí)專職工作人員，發(fā)揮指揮部的組織保障和辦公室的參謀助手作用。各級(jí)森林防火指揮部領(lǐng)導(dǎo)及組成人員有變動(dòng)的要及時(shí)調(diào)整充實(shí)，絕不能出現(xiàn)崗位空缺和工作斷檔，確保今冬明春森林防火工作不受影響。六是立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。要精心編制本地森林防火中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確保與省和國(guó)家規(guī)劃的銜接，把防火通信、火險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、撲火隊(duì)伍裝備等項(xiàng)目作為建設(shè)重點(diǎn)。同時(shí)，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)以及批復(fù)后的組織實(shí)施工作。要深入分析林權(quán)制度改革后森林防火工作出現(xiàn)的新情況，研究建立與群眾切身利益掛鉤的森林資源管護(hù)機(jī)制，積極開(kāi)展森林火災(zāi)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，化解、分散森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。七是歸口管理，規(guī)范森林火災(zāi)報(bào)告和報(bào)道工作。各市州森林防火指揮部要加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，實(shí)時(shí)掌握境內(nèi)所有森林火災(zāi)的發(fā)生及撲救進(jìn)展情況，做到心中有數(shù)。要按照森林火災(zāi)報(bào)告歸口管理制度要求，對(duì)應(yīng)當(dāng)上報(bào)的森林火災(zāi)，要及時(shí)、準(zhǔn)確上報(bào)。對(duì)需要向省委、省政府報(bào)告的火情，由省森林防火指揮部辦公室負(fù)責(zé)報(bào)告。對(duì)未按照?qǐng)?bào)告制度規(guī)定的程序，通過(guò)當(dāng)?shù)攸h委、駐軍等途徑上報(bào)省委、省政府，以及媒體已經(jīng)公開(kāi)報(bào)道的森林火災(zāi)，市州森林防火指揮部要立即核實(shí)情況，并將有關(guān)情況及時(shí)上報(bào)省森林防火指揮部。要主動(dòng)與宣傳輿論部門和新聞媒體加強(qiáng)溝通，嚴(yán)格按照國(guó)家突發(fā)公共事件新聞應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行火災(zāi)報(bào)道工作，發(fā)揮正確的輿論導(dǎo)向作用。同志們，天保工程是*林業(yè)生態(tài)建設(shè)的一項(xiàng)重要工程，也是建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。各級(jí)林業(yè)部門和工程實(shí)施單位要在十七大精神指引下，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，扎實(shí)抓好工程建設(shè)各項(xiàng)工作，努力實(shí)現(xiàn)天保工程可持續(xù)發(fā)展，為行業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，推進(jìn)林業(yè)資源大省向林業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省跨越做出新的更大的貢獻(xiàn)。

一、公共管理問(wèn)題類型學(xué)

在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個(gè)人類的知識(shí)積累都尚未解決或無(wú)法回答的疑問(wèn)才算是研究問(wèn)題。問(wèn)題可以定義為：“某個(gè)給定過(guò)程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距。”問(wèn)題是一個(gè)反映了主客觀矛盾的認(rèn)識(shí)論和方法論概念。科學(xué)研究從何開(kāi)始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個(gè)關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識(shí)的增長(zhǎng)永遠(yuǎn)始于問(wèn)題，終于問(wèn)題———愈來(lái)愈深化的問(wèn)題，愈來(lái)愈能啟發(fā)新問(wèn)題的問(wèn)題。”在公共管理研究中，幾乎每個(gè)公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問(wèn)題開(kāi)始的。問(wèn)題作為一個(gè)認(rèn)識(shí)論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會(huì)不約而同地從方法論層面上開(kāi)展對(duì)“問(wèn)題”的研究，探究什么是問(wèn)題、問(wèn)題的重要意義、問(wèn)題的結(jié)構(gòu)、問(wèn)題的類型。“問(wèn)題”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對(duì)話的聚焦點(diǎn)，他們對(duì)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深入，逐漸形成了以問(wèn)題為研究對(duì)象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問(wèn)題學(xué)”。目前“以問(wèn)題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識(shí)：解決問(wèn)題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問(wèn)題為公共管理研究定向；問(wèn)題是制定公共管理研究計(jì)劃的依據(jù)；問(wèn)題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問(wèn)題包括哪些類型？每種類型公共管理問(wèn)題對(duì)應(yīng)的研究方法是什么？

在理論界和實(shí)務(wù)界尚無(wú)一個(gè)完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個(gè)或兩個(gè)以上單一維度的簡(jiǎn)單概念，然后由簡(jiǎn)單概念的交叉形成新的概念。本文從問(wèn)題的定義———“某個(gè)給定過(guò)程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對(duì)問(wèn)題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨（DavidHume）揭示的事實(shí)和價(jià)值二分的原則，我們可以將問(wèn)題中所含的“差距”分為“事實(shí)性差距”和“價(jià)值性差距”兩個(gè)維度。可以用如下的坐標(biāo)圖定位公共管理問(wèn)題的各種類型。（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價(jià)值差距的問(wèn)題屬于詮釋類問(wèn)題，對(duì)詮釋類問(wèn)題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識(shí)。詮釋類知識(shí)通過(guò)挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價(jià)值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實(shí)差距的問(wèn)題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題往往使用實(shí)證主義的方法，探索經(jīng)驗(yàn)世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗(yàn)世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問(wèn)題既含有價(jià)值因素又含有事實(shí)因素，可將這些問(wèn)題分為技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題、批判類問(wèn)題和評(píng)估類問(wèn)題。

1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題。科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實(shí)之間的矛盾而引發(fā)的疑問(wèn)。對(duì)科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題的回答，往往使用實(shí)證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對(duì)客觀世界描述、解釋和預(yù)測(cè)的知識(shí)。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題的途徑包括：尋求經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實(shí)假說(shuō)和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個(gè)理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。

2.技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題。“實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題。技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題包含事實(shí)前提和價(jià)值前提兩個(gè)基本因素。技術(shù)設(shè)計(jì)類研究的目的是在既有事實(shí)前提下，確定合理的價(jià)值前提；或者在既定的價(jià)值前提下，尋求實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時(shí)間（時(shí)間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國(guó)別、地區(qū)、部門等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問(wèn)題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機(jī)制、措施與辦法來(lái)解決這些問(wèn)題。

3.評(píng)估類問(wèn)題。該類問(wèn)題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題的相似之處在于兩者都是對(duì)事實(shí)、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評(píng)估研究在對(duì)事實(shí)、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時(shí)，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估至少包括三個(gè)要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評(píng)估類問(wèn)題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)之間的關(guān)系，并對(duì)這種關(guān)系進(jìn)行評(píng)判。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制。克林頓政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來(lái)；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。總之，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

摘要：新公共服務(wù)是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論，此理論為我們提供了一個(gè)充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，這個(gè)框架讓我們可以展望公共服務(wù)的前景。

關(guān)鍵詞：新公共管理理論；新公共服務(wù)理論

一、新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵

登哈特提出以公共服務(wù)來(lái)取代新公共管理。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服務(wù)理論主要包括以下方面的基本觀點(diǎn)：

第一，針對(duì)企業(yè)家政府理論提出的掌舵而非劃槳，登哈特提出政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過(guò)控制或掌舵使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展。

第二，行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。

一、政府公共管理責(zé)任的性質(zhì)

（一）政府公共管理責(zé)任的民主政治性

在民主的社會(huì)里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對(duì)大眾負(fù)責(zé)。從這個(gè)意義上說(shuō)，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責(zé)任政治。政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負(fù)責(zé)任，到負(fù)完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。

政府與公民之間的關(guān)系可以用一種委托-之間的關(guān)系來(lái)概括。委托-理論是伴隨著現(xiàn)代股份制公司的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步成熟起來(lái)的，其核心是通過(guò)明確委托人與人特定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立相應(yīng)機(jī)制，處理公司結(jié)構(gòu)中所有者與經(jīng)營(yíng)者以及各層組織之間的關(guān)系。該理論的主要內(nèi)容：委托-關(guān)系可以廣泛地發(fā)生于一切組織、一切合作性的活動(dòng)中。政府的權(quán)力來(lái)源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權(quán)力，同時(shí)，不允許政府濫用公共權(quán)力，并且行使權(quán)力者必須因使用了公共權(quán)力來(lái)承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。

但是，在現(xiàn)代社會(huì)，從權(quán)力的運(yùn)作方式來(lái)看，政府權(quán)力在不斷擴(kuò)張。社會(huì)發(fā)展也要求政府?dāng)U張權(quán)力，而權(quán)力的擴(kuò)張如果缺少了邊界，那么權(quán)力總會(huì)越過(guò)邊界而發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)今世界，各個(gè)國(guó)家的政府在發(fā)展的過(guò)程中，總會(huì)碰到政府權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象，政府自身也有不斷擴(kuò)張權(quán)力的動(dòng)力，如果缺少對(duì)于權(quán)力的控制的方式，政府權(quán)力仍將繼續(xù)增長(zhǎng)。

公共部門權(quán)力的增長(zhǎng)具有兩面性，由于國(guó)家權(quán)力的存在，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是國(guó)家權(quán)力的存在也可能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正如諾思所說(shuō)：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［1］政府權(quán)力運(yùn)用適當(dāng)可以讓經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，乃至出現(xiàn)超越常規(guī)速度的發(fā)展，但是，一旦政府權(quán)力使用不當(dāng)，將會(huì)嚴(yán)重危害到民主政治前途。在民主政治發(fā)展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責(zé)任。”

公共部門的變革回應(yīng)了幾個(gè)相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟(jì)理論的變化；私營(yíng)部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時(shí)又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個(gè)鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個(gè)階段都有自己的管理模式。從上一個(gè)階段過(guò)渡到下一個(gè)階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過(guò)渡至今尚未完成。但這只是時(shí)間的問(wèn)題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場(chǎng)變革運(yùn)動(dòng)以“新公共管理”著稱，盡管這個(gè)名稱引起了爭(zhēng)論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對(duì)于它所處的時(shí)代是一項(xiàng)偉大的改革，但是，那個(gè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。

一、前傳統(tǒng)模式

很顯然，在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。

首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會(huì)活動(dòng)中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。

公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國(guó)在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國(guó)——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國(guó)，它們由中央通過(guò)各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國(guó)家的發(fā)展同時(shí)伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。

【摘要】：上世紀(jì)80年代興起的新公共管理理論開(kāi)創(chuàng)了公共管理的新視角，該理論所倡導(dǎo)的管理主體多元化，把私營(yíng)企業(yè)的管理方法引入公共部門，在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等新觀點(diǎn)對(duì)于我國(guó)公共管理有諸多借鑒意義。文章通過(guò)總結(jié)新公共管理理論，結(jié)合我國(guó)公共管理實(shí)際，提出新公共管理理論對(duì)我國(guó)公共管理的一起啟示。

【關(guān)鍵詞】：新公共管理理論；公共管理；第三部門

一、新公共管理理論的內(nèi)涵

上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)--新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)西方公共管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。與傳統(tǒng)的行政管理理論不同，新公共管理思想不強(qiáng)調(diào)集權(quán)、加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，重新調(diào)整國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系。而關(guān)鍵也是最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受同志結(jié)構(gòu)羈絆的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府腿功服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點(diǎn)：

第一，區(qū)分"掌舵"與"劃槳"職能，實(shí)現(xiàn)管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規(guī)模、成本低的有限政府。在公共管理事務(wù)中，除政府外，還有應(yīng)有非政府組織、非盈利駐足、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)該是多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

摘要:中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)總量居世界第三的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，一直堅(jiān)持走和平發(fā)展之路。現(xiàn)如今人民的溫飽問(wèn)題早已解決，即將步入小康社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)面貌的變化日新月異。為了更好地促進(jìn)社會(huì)公平、公正的進(jìn)步。對(duì)于公共管理的研究顯得尤為重要。公共網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來(lái)臨對(duì)公共管理研究提出了全新的考驗(yàn)，由此而言，對(duì)于公共管理研究進(jìn)行思考、分析是十分必要的。關(guān)于什么是公共管理學(xué)的邏輯起點(diǎn)，有很多種說(shuō)法，在學(xué)習(xí)了公共管理學(xué)這門課后，我認(rèn)為公共利益是公共管理研究的邏輯起點(diǎn)，本文將論述“公共管理研究的邏輯起點(diǎn)”這一觀點(diǎn)并探討這一選題的重大意義。

關(guān)鍵詞:公共管理研究；邏輯起點(diǎn)；公共利益；公共網(wǎng)絡(luò)；經(jīng)濟(jì)

一、公共利益是公共管理研究的邏輯起點(diǎn)之一

(一)關(guān)于公共利益、公共管理、邏輯起點(diǎn)的簡(jiǎn)單介紹

公共利益是指能夠滿足大多數(shù)人的利益，公共管理在書上的含義是以政府為主導(dǎo)的公共組織，和以公共利益為指向的非政府組織為實(shí)現(xiàn)公共利益而向社會(huì)提供公共服務(wù)的活動(dòng)。因此我認(rèn)為公共利益是公共管理研究的又一邏輯起點(diǎn)。公共事務(wù)以及公共問(wèn)題是邏輯起點(diǎn)本文不再論述。這一事物或事件的出現(xiàn)，可以為大多數(shù)人帶來(lái)好處。只要有社會(huì)群體的存在，公共利益就一定會(huì)存在。隨著全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的發(fā)展，幾乎所有的國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于公共利益的關(guān)注度越來(lái)越高。而公共管理則是是指公共利益管理部門或事業(yè)單位等組織以公共利益為管理對(duì)象而進(jìn)行的一系列管理工作。在我國(guó)，進(jìn)行公共管理工作的組織主要包括以政府為主體的公共利益管理組織以及不以盈利為目的的從事公共管理的組織。下面我們來(lái)說(shuō)一說(shuō)“邏輯起點(diǎn)”，要想了解“邏輯起點(diǎn)”這個(gè)詞，首先我們要明確“邏輯”的含義，從普遍意義上講，邏輯是指人腦在進(jìn)行問(wèn)題思考時(shí)所遵循的某種規(guī)律。再者就是要了解“起點(diǎn)”的意義，，對(duì)比“邏輯”而言，“起點(diǎn)”就十分容易理解了。起點(diǎn)就是事物、思想等從無(wú)到有，最開(kāi)始的某一物體、事件、地點(diǎn)或時(shí)間點(diǎn)。“邏輯起點(diǎn)”是兩者相結(jié)合所產(chǎn)生的合成名詞，了解了“邏輯”、“起點(diǎn)”，邏輯起點(diǎn)這個(gè)專屬名詞就不難解釋了。邏輯起點(diǎn)就是人腦在進(jìn)行大量的、規(guī)律的思考后明確的某一事物或思想的起點(diǎn)，也就是說(shuō)是邏輯意義上的起點(diǎn)。如何確定公共管理學(xué)這門學(xué)科所研究的邏輯起點(diǎn)，眾說(shuō)紛紜，有的說(shuō)公共事務(wù)是邏輯起點(diǎn)，有的說(shuō)公共問(wèn)題是公共管理研究的邏輯起點(diǎn)。我個(gè)人認(rèn)為，要確定邏輯起點(diǎn)，我們要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，由馬克思主義的現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系確定。從經(jīng)濟(jì)的角度看，對(duì)自己有利的東西是利益，而人對(duì)自己有利的東西才會(huì)感興趣，才會(huì)引起糾紛，因此也就需要公共管理的制衡。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，利益的糾紛一般是經(jīng)濟(jì)方面，因此經(jīng)濟(jì)方面也就是公共利益是公共管理的邏輯起點(diǎn)之一。

(二)公共利益、公共管理、公共管理研究之間的關(guān)系

一、引言

每個(gè)學(xué)科都有普遍而獨(dú)特的大問(wèn)題，無(wú)此不足以立學(xué)科［1］。哲學(xué)探討的核心問(wèn)題是本體論、價(jià)值論和認(rèn)識(shí)論，即真、善、美之根本。數(shù)學(xué)的巔峰是破解世界級(jí)的猜想或難題，不斷將人們對(duì)數(shù)學(xué)的認(rèn)知邊界向前推進(jìn)。在自然科學(xué)，一個(gè)范式（paradigm）會(huì)確立本學(xué)科最重大的問(wèn)題，所以常規(guī)科學(xué)都圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)。所以，大科學(xué)要回答大問(wèn)題，比如物理學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、醫(yī)學(xué)等。例如，物理學(xué)探究引力波等重大問(wèn)題，以期追索宇宙的起源。在社會(huì)科學(xué)，不同學(xué)科也會(huì)探討大“科學(xué)”問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)。在公共管理和公共政策這樣的應(yīng)用學(xué)科，同樣需要回答大問(wèn)題。比如在國(guó)際商務(wù)領(lǐng)域，學(xué)者們孜孜以求的大問(wèn)題是：什么決定了企業(yè)的國(guó)際成敗［2］？那么，公共管理與政策領(lǐng)域是否存在值得關(guān)注的大問(wèn)題？在探討公共管理（學(xué)）的大問(wèn)題之前，我們需要明確的是公共管理的大問(wèn)題還是公共管理學(xué)的大問(wèn)題。從實(shí)務(wù)的角度而言，公共管理實(shí)踐有亟待破解的重大問(wèn)題。從學(xué)科的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)科也存在必須面對(duì)的重大問(wèn)題。理論與實(shí)踐并非并駕齊驅(qū)，二者也未必亦步亦趨。與此同時(shí)，本文未將公共管理與公共政策加以區(qū)分，也未特別區(qū)分公共行政與公共管理。雖然公共管理與公共政策開(kāi)始逐漸分化為兩個(gè)領(lǐng)域，但是一直以來(lái)二者的聯(lián)系多于差別。公共管理關(guān)注公共組織及其運(yùn)轉(zhuǎn)，以及政治與行政的互動(dòng)關(guān)系；公共政策涉及政策的設(shè)計(jì)、形成、執(zhí)行與評(píng)估等環(huán)節(jié)，而其每個(gè)環(huán)節(jié)都同公共管理密不可分。因此，本文將二者互換使用，并認(rèn)為至少目前我們可以探討共同的大問(wèn)題。我們生活在一個(gè)偉大的時(shí)代和偉大的國(guó)家，如果我們無(wú)法提出和嘗試回答一些偉大的問(wèn)題，那么我們的學(xué)科存在的意義是什么？我們作為這個(gè)學(xué)科的學(xué)者工作的價(jià)值何在？陳立齊指出，西方公共行政的實(shí)踐和學(xué)術(shù)都狹隘地關(guān)注管理組織的技術(shù)問(wèn)題，而同大問(wèn)題和國(guó)家目標(biāo)相脫節(jié)。如前所述，有關(guān)中國(guó)和西方公共行政的技術(shù)或科學(xué)方面，早已有了相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)。關(guān)于公共行政學(xué)科和職業(yè)的范圍和目的，例如大問(wèn)題，則還沒(méi)有形成足夠共識(shí)。的確，關(guān)于這些大問(wèn)題會(huì)是什么，甚至可能都不會(huì)取得共識(shí)［3］。基于大問(wèn)題對(duì)學(xué)科發(fā)展的深遠(yuǎn)意義，本文回顧了公共管理學(xué)科對(duì)大問(wèn)題的求索與爭(zhēng)論，并探討了大問(wèn)題的定義與標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合最近中國(guó)公共管理青年學(xué)者的努力與反思，本文提出了未來(lái)公共管理研究值得關(guān)注的大問(wèn)題。

二、何謂公共管理領(lǐng)域的大問(wèn)題

既然每個(gè)學(xué)科都在追求大問(wèn)題，那么什么算是“大”問(wèn)題？蘋果手機(jī)有一個(gè)經(jīng)典廣告詞，即“Biggerthanbigger”，直譯為“比更大還更大”或“比逼格更有逼格”，意譯則是“豈止于大”或“越來(lái)越大”。不管何種翻譯，“大”和“更大”都是人們向往的狀態(tài)。畢竟，埋頭苦干前要先明確方向，否則就是南轅北轍。何謂大問(wèn)題？什么稱得上是大問(wèn)題？對(duì)此，有學(xué)者總結(jié)了不同學(xué)科對(duì)大問(wèn)題的求索，發(fā)現(xiàn)大問(wèn)題至少具備三個(gè)核心特征。首先，大問(wèn)題往往需要投入大量時(shí)間和資源才能解決，即大問(wèn)題不是輕而易舉就可以解決的難題；其次，大問(wèn)題有潛力產(chǎn)生顯著和持久的影響，即大問(wèn)題有很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性，可以對(duì)社會(huì)形成強(qiáng)大的影響力；最后，大問(wèn)題能夠促進(jìn)一個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)發(fā)展，使一個(gè)領(lǐng)域乃至多個(gè)領(lǐng)域都能夠不斷積累知識(shí)［1］。從上面三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大問(wèn)題是難以回答且有可能產(chǎn)生較大的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和社會(huì)影響的問(wèn)題。那么，公共管理的大問(wèn)題是什么？RobertD．Behn［4］較早提出了這個(gè)問(wèn)題：什么是真正重要的問(wèn)題？什么是公共管理研究應(yīng)該聚焦的問(wèn)題？我希望許多學(xué)者都可以發(fā)展他們自己的公共管理大問(wèn)題清單。我們應(yīng)該傳播、論證、捍衛(wèi)、修正和進(jìn)一步論證這些問(wèn)題。我們不僅應(yīng)該認(rèn)真思考數(shù)據(jù)和方法論，而且應(yīng)該嚴(yán)肅思考問(wèn)題———大問(wèn)題。我們應(yīng)該決定它們是什么，回答它們中的一些，并修訂這個(gè)清單。我們應(yīng)該總是將我們的注意力聚集到這些大問(wèn)題上。然后，當(dāng)公共管理學(xué)者們聚在一起時(shí)，我們也會(huì)討論“公共管理的大問(wèn)題”［4］。為此，Behn［4］提出了三大“候選”問(wèn)題：微觀管理、激勵(lì)、績(jī)效測(cè)量。（1）微觀管理問(wèn)題是公共管理者如何才能打破微觀管理循環(huán)，避免繁文縟節(jié)導(dǎo)致的惡性循環(huán)。（2）激勵(lì)問(wèn)題是公共管理者如何激勵(lì)公職人員以及政府以外的其他人員，使他們可以富有活力地完成公共目的。（3）績(jī)效測(cè)量問(wèn)題是公共管理者如何測(cè)量公共部門的績(jī)效，以幫助組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。Behn［4］的提議一石激起千層浪，引發(fā)了《公共行政評(píng)論》（PAR）后續(xù)多篇論文的跟進(jìn)。為此，PAR在1996年以來(lái)組織了多次大問(wèn)題（BigQuestions／BigIssues）爭(zhēng)鳴專欄，對(duì)公共管理領(lǐng)域的大問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)探討［5，6］。Kirlin［5］認(rèn)為民主國(guó)家的公共行政（PublicAdministration）所關(guān)注的大問(wèn)題，不同于Behn探討的公共管理（PublicManagement）的大問(wèn)題。對(duì)此，他提出了四個(gè)評(píng)判大問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)：實(shí)現(xiàn)民主政體、將單個(gè)公共組織層面的重要價(jià)值問(wèn)題提升到社會(huì)層面、直面集體行動(dòng)的工具復(fù)雜性、鼓勵(lì)更有效的社會(huì)學(xué)習(xí)。他列出了七個(gè)可以探討的大問(wèn)題，包括：“什么是支持民主政體的集體行動(dòng)工具？什么是非政府集體行動(dòng)的合適角色？如何在基于功能的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)同基于地理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)之間求得權(quán)衡？如何解決國(guó)家與地方的政治領(lǐng)域存在的張力？哪些決策可以脫離政治并服從理性？如何在中立勝任力、代表性、領(lǐng)導(dǎo)力之間求得平衡？如何提升社會(huì)學(xué)習(xí)？”Kirlin的探討說(shuō)明，在民主體制下的公共行政問(wèn)題要超越微觀的公共管理問(wèn)題。Kirlin［6］還指出，在確定何謂大問(wèn)題時(shí)，我們面臨的最大挑戰(zhàn)是，我們習(xí)慣于太過(guò)關(guān)注公共部門日復(fù)一日的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，而忽略了公共管理置身其中的更大的社會(huì)。換言之，大問(wèn)題不應(yīng)狹隘地圍繞公共組織管理，而要聚焦公共管理如何影響社會(huì)。Neumann［7］指出，從科學(xué)的角度而言，目前公共管理所關(guān)注的大問(wèn)題“足夠大”嗎？他認(rèn)為，作為公共管理的真正大問(wèn)題，“它們必須是最基礎(chǔ)層面的問(wèn)題———它們必須解決這個(gè)學(xué)科在其最核心的要素所具備的最本質(zhì)的實(shí)質(zhì)和動(dòng)態(tài)”［7］。比如，什么是一個(gè)“公共”組織的本質(zhì)？公共組織如何與其環(huán)境聯(lián)系在一起？管理公共組織意味著什么？Behn［4］提出的大問(wèn)題都是實(shí)際應(yīng)用的，而未能深入到更基本的層次，即對(duì)公共組織的理解。與此同時(shí)，大問(wèn)題也要隨著學(xué)科范式而變遷，如基于復(fù)雜性、非線性等理論進(jìn)展去理解公共組織。還有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于識(shí)別“大問(wèn)題”本身要有一套方法論，而目前的探討在這方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，與其非此即彼地糾纏于關(guān)注組織管理還是社會(huì)，不若將二者結(jié)合在一起。社會(huì)有多個(gè)層次，將這些不同層次聯(lián)系在一起，可以說(shuō)明為什么公共管理領(lǐng)域如此紛繁復(fù)雜卻又相互勾連。為此，他提出了四個(gè)可以研究的問(wèn)題，它們將組織與制度聯(lián)系在一起。這些問(wèn)題包括：“（1）什么把制度與公共組織聯(lián)系在一起，從而促進(jìn)集體問(wèn)題解決所必需的合作？（2）什么是組織與制度層面的聯(lián)系，它們促進(jìn)了民主自治和有限授權(quán)的政府？（3）公共管理的什么特征促進(jìn)了公眾對(duì)公共組織和制度的信任？（4）什么通過(guò)公共部門的組織促進(jìn)了制度適應(yīng)？”顯然，Callahan［8］試圖彌合Behn［4］與Kirlin［5］之間的分歧，說(shuō)明宏觀制度和微觀組織的問(wèn)題都是大問(wèn)題，但更大的問(wèn)題是如何將二者整合為一體。與此同時(shí)，針對(duì)公共管理分領(lǐng)域的大問(wèn)題也日益興起，比如公共管理網(wǎng)絡(luò)的大問(wèn)題［9］、公共價(jià)值理論的大問(wèn)題［10］、非營(yíng)利組織管理的大問(wèn)題［11，12］、行政倫理的大問(wèn)題［13］、公共行政教育的大問(wèn)題［14］、公共部門績(jī)效管理的大問(wèn)題［15］。這些探討表明，公共管理學(xué)科日益分化，而不同子領(lǐng)域在追求各自的大問(wèn)題，盡管它們同母學(xué)科有很大的關(guān)聯(lián)。大問(wèn)題的探討和修正往往同學(xué)科發(fā)展的重大事件密不可分，比如明諾布魯克會(huì)議在“大問(wèn)題”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明諾布魯克會(huì)議是以美國(guó)錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心召開(kāi)的三次公共管理會(huì)議命名的，該會(huì)每20年召開(kāi)一次，代表了本學(xué)科走向的風(fēng)向標(biāo)。1968年首次召開(kāi)時(shí)，明諾布魯克會(huì)議由一批青年學(xué)者發(fā)起，逐步厘清了民主行政和社會(huì)公平的重要意涵。1988年，第二屆明諾布魯克會(huì)議召開(kāi)，關(guān)注到市場(chǎng)化與管理主義的凸顯意義。2008年，第三屆明諾布魯克會(huì)議召開(kāi)，網(wǎng)絡(luò)治理和協(xié)作公共管理日趨成為學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。與此同時(shí)，明諾布魯克會(huì)議也從純粹的美國(guó)公共管理走向全球公共管理，吸引大批國(guó)際學(xué)者的參與和爭(zhēng)鋒。明諾布魯克會(huì)議意在為年輕學(xué)者提供一個(gè)同資深學(xué)者分庭抗禮的平臺(tái)，使叛逆派、“造反派”“少壯派”可以站起來(lái)，引領(lǐng)本學(xué)科朝著新方向發(fā)展。所以，明諾布魯克會(huì)議意味著學(xué)科研究走向的斷裂與連續(xù)、間斷與均衡、轉(zhuǎn)換與承傳，也是大問(wèn)題不斷凝練和更新的重要場(chǎng)域。就此意義而言，我們需要類似明諾布魯克會(huì)議這樣的平臺(tái)，使學(xué)界可以就一個(gè)時(shí)期的大問(wèn)題展開(kāi)論辯，使大問(wèn)題越辯越明。

三、中國(guó)公共管理領(lǐng)域的大問(wèn)題

關(guān)于中國(guó)公共管理領(lǐng)域的大問(wèn)題，一些學(xué)者進(jìn)行了有益探討［17－21］。張正軍［21］回歸了美國(guó)公共管理領(lǐng)域有關(guān)大問(wèn)題的爭(zhēng)論，并指出了中國(guó)在這方面的適用性。Mingus和Jing［17］認(rèn)為，可以套用Behn［4］的框架去建構(gòu)中國(guó)公共管理研究的大問(wèn)題，并針對(duì)性地提出了類似的大問(wèn)題清單。馬駿［19］指出，我們要掙脫知識(shí)障礙的束縛，喚起和激發(fā)本學(xué)科的學(xué)術(shù)想象力。曹堂哲［18］提出公共管理問(wèn)題的類型學(xué)，從價(jià)值和事實(shí)兩個(gè)維度出發(fā)，提煉了五種問(wèn)題，包括科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題、評(píng)估類問(wèn)題、技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題、批判類問(wèn)題和詮釋類問(wèn)題，它們分別對(duì)應(yīng)五種研究方法論，包括實(shí)證主義、評(píng)估研究、技術(shù)設(shè)計(jì)、批判主義和詮釋主義。最近，顏昌武［20］再次回顧了公共行政學(xué)的大問(wèn)題之爭(zhēng)，并探討了中國(guó)公共行政學(xué)的大問(wèn)題。上述學(xué)者的研究表明，有關(guān)中國(guó)公共管理研究的大問(wèn)題之爭(zhēng)是有意義的，盡管我們迄今尚無(wú)法達(dá)成共識(shí)。陳立齊［3］認(rèn)為，與Behn提出的三個(gè)大問(wèn)題相比，還有更大的問(wèn)題等待我們?nèi)ヌ岢龊突卮稹Ｋ赋觯残姓拇髥?wèn)題應(yīng)該將公共行政同世界舞臺(tái)上一個(gè)國(guó)家的期望聯(lián)系在一起，包括：歷史地看，公共行政在國(guó)家興亡中扮演什么角色？公共行政在當(dāng)下和未來(lái)可以做什么來(lái)幫助一個(gè)國(guó)家取得成功（或者預(yù)防一個(gè)國(guó)家走向失敗）？對(duì)于所有國(guó)家而言，公共行政的普適價(jià)值（例如職業(yè)倫理）如果有的話，會(huì)是什么？如果可能，西方國(guó)家可以從中國(guó)學(xué)到什么，中國(guó)又可以從西方國(guó)家學(xué)到什么？因此，本文嘗試探討中國(guó)公共管理研究的“候選”大問(wèn)題，以及其所應(yīng)具備的特征。首先，大問(wèn)題要不“跑偏”，要緊扣關(guān)乎學(xué)科生死存亡和榮辱與共的根本問(wèn)題。對(duì)于本學(xué)科而言，什么是我們安身立命且不得不回答的問(wèn)題？什么是我們孜孜以求且繞不開(kāi)的問(wèn)題？揭示了這些問(wèn)題，或許就對(duì)本學(xué)科的大問(wèn)題有了基本認(rèn)識(shí)。比如，《公共行政的精神》一書就認(rèn)為公共性、社會(huì)公平和公民精神是本學(xué)科的精神實(shí)質(zhì)，也是值得關(guān)注的大問(wèn)題［22］。由此可見(jiàn)，明確本學(xué)科可以一以貫之去持之以恒地求索的根本問(wèn)題，才能說(shuō)這是大問(wèn)題。其次，大問(wèn)題要大，但也要小，即要建立問(wèn)題樹并形成一個(gè)問(wèn)題的叢林。比如，要堅(jiān)持大視野、小切口，以小見(jiàn)大和見(jiàn)微知著。Behn在提出大問(wèn)題時(shí)就是遵循這一原則，即每個(gè)大問(wèn)題下應(yīng)有若干小問(wèn)題，它們?yōu)椴粩鄩汛蟮膶W(xué)者群體提供源源不斷的問(wèn)題源。與此同時(shí)，這也意味著學(xué)者之間的學(xué)術(shù)分工與合作也日益緊密，從屬于某個(gè)大問(wèn)題的小問(wèn)題得以解決，則可以匯聚而解決更大的問(wèn)題，以此類推而形成居于累積性的知識(shí)體系。最后，大問(wèn)題要細(xì)，要考慮到公共管理學(xué)的多范式與多源流特征，不同細(xì)分領(lǐng)域要有不同的細(xì)分大問(wèn)題。公共管理學(xué)科和其他學(xué)科一樣，開(kāi)始日益分化和細(xì)化，出現(xiàn)了明顯的勞動(dòng)分工趨勢(shì)。一個(gè)明顯的例子，就是不斷豐富的學(xué)術(shù)研討會(huì)的組織形式。過(guò)去的學(xué)術(shù)研討會(huì)，你走進(jìn)任何一個(gè)房間，都會(huì)找到共同話題和共同語(yǔ)言。但是，如今的學(xué)術(shù)研討會(huì)動(dòng)輒上千人，連續(xù)多日并安排上百場(chǎng)分論壇，而學(xué)者們也會(huì)分門別類地進(jìn)入不同的分論壇，彼此之間的共同興趣則讓位于不同細(xì)分領(lǐng)域的專業(yè)方向。這意味著我們所謂的大問(wèn)題，既要有宏大視野，也要有專業(yè)精深。整個(gè)學(xué)科要對(duì)大問(wèn)題有共識(shí)，盡管同時(shí)要允許細(xì)分領(lǐng)域的分歧。此外，大問(wèn)題要情境化（contextualiza－tion），即探討植根于本土中國(guó)與全球視野的大問(wèn)題。與此同時(shí)，大問(wèn)題要持久，要?dú)v久彌新地屹立在學(xué)科前沿，使我們不僅關(guān)注眼前的問(wèn)題，而且指引我們探討一百年后的大問(wèn)題乃至千年大計(jì)。如果是關(guān)于公共管理學(xué)科的大問(wèn)題，我們首先需要回答的問(wèn)題是，中國(guó)公共管理學(xué)科所面臨的大問(wèn)題，是否不同于其他國(guó)家或國(guó)際學(xué)術(shù)共同體。中國(guó)的社會(huì)文化、政治體制在很多根本方面同其他國(guó)家大相徑庭，這使我們會(huì)認(rèn)為中國(guó)的公共管理研究需要追求不同于其他國(guó)家的大問(wèn)題。果如此，我們將會(huì)距離普適的大問(wèn)題相去甚遠(yuǎn)，而只能回答中國(guó)學(xué)者所感興趣的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，在大問(wèn)題的立場(chǎng)上會(huì)反映我們是孤芳自賞、自我陶醉、自我欣賞，還是富有更廣泛的責(zé)任感，致力于推進(jìn)全人類的普適問(wèn)題。比如，聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)這樣的代表全人類的大問(wèn)題，既是實(shí)務(wù)界面臨的重大挑戰(zhàn)，也是學(xué)術(shù)界需要回應(yīng)和投入的大問(wèn)題。這意味著情境化或本土化的問(wèn)題從屬于更具普適性的問(wèn)題，只有后者才是更加值得求索的大問(wèn)題。當(dāng)然，公共管理學(xué)是一個(gè)多元方法論流派的領(lǐng)域［18］，既有實(shí)證主義，也有后實(shí)證主義和反實(shí)證主義；既有現(xiàn)代性，也有后現(xiàn)代主義和批判理論［23］。從后現(xiàn)代主義的視角而言，就是要解構(gòu)和消弭科層、權(quán)威、主導(dǎo)等現(xiàn)代概念，而更加關(guān)注少數(shù)派、弱勢(shì)群體和平等。就此而言，大問(wèn)題固然至關(guān)重要，小問(wèn)題也并非無(wú)足輕重。一個(gè)看似小的問(wèn)題，對(duì)于其所涉及的群體而言卻可能是天大的問(wèn)題。“風(fēng)起于青萍之末，浪成于微瀾之間。”大問(wèn)題也是在不斷演化的，這意味著我們現(xiàn)在視為大問(wèn)題的問(wèn)題，在未來(lái)可能要讓位于其他問(wèn)題，而這些問(wèn)題在現(xiàn)在或許只是我們忽視的小問(wèn)題。因此，我們關(guān)注和求索大問(wèn)題，并不意味著抹殺小問(wèn)題的重要性。但是在資源和注意力都有限的情況下，我們需要有所取舍，而大問(wèn)題則往往是我們的不二之選。

公共管理論文

今天我們要講的題目是“當(dāng)代公共管理與政府改革”。行政管理研究的是政府對(duì)自身及對(duì)社會(huì)的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問(wèn)題。這個(gè)題目很大，既有理論又有實(shí)踐、既有中國(guó)又有外國(guó)，由于時(shí)間有限，因此我就講一下國(guó)外公共管理的相關(guān)理論，舉一些實(shí)例和說(shuō)說(shuō)國(guó)外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：當(dāng)代國(guó)外行政體制改革的特點(diǎn)、動(dòng)因；當(dāng)代行政體制改革的主方向和指導(dǎo)理論；當(dāng)代行政體制改革的措施、內(nèi)容。

一、當(dāng)代國(guó)外行政體制改革的特點(diǎn)、動(dòng)因

當(dāng)代有一個(gè)時(shí)間界線，就行政體制改革來(lái)說(shuō)是指從70年代末、80年代初至今，其標(biāo)志是79年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，成了推動(dòng)行政體制改革的先驅(qū)。82年里根在美國(guó)上臺(tái)后也大力推行行政體制的市場(chǎng)化改革，使行政體制改革進(jìn)一步深入擴(kuò)展開(kāi)來(lái)。

1、當(dāng)代行政體制改革有四個(gè)特點(diǎn)：

（1）、當(dāng)代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進(jìn)性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國(guó)家都卷入這個(gè)浪潮中，都在進(jìn)行改革，這個(gè)改革是大刀闊斧進(jìn)行的。即使行政管理體制運(yùn)作很好的國(guó)家也在進(jìn)行改革，如日本。廣泛是指改革內(nèi)容和改革的涉及面非常廣泛。激進(jìn)是指改革體現(xiàn)了根本的方向性調(diào)整，所以也有人把當(dāng)代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。