一、民國時期對憲法監督模式的探索

自近代憲政以來，為確保憲法至上原則的實現，我們對憲法監督模式進行了艱難探索。由于憲法解釋權的歸屬問題是建立憲法監督制度的關鍵性的法律前提，因此，我們對憲法監督模式的探討集中在應由何種機關擔任憲法解釋這個問題上，主要包括兩種方式：

1.采用美國模式，由司法機關實施憲法監督。民國初期，在正式起草憲法之前，王寵惠發表了《中華民國憲法芻議》，分析了兩種憲法監督模式，“謂法院對于法律抵觸憲法之問題，無權以解釋者，為歐洲大陸法派。其意若曰，法律之有效無效，每與一國政治有關。當立法之始，立法機關對于憲法固已完全解釋之矣，使其為抵觸憲法之法律也，則立法機關必不決議之。換言之，立法機關所決議之法律而經正式公布，必其無抵觸憲法者也。謂法院對于法律抵觸憲法之問題，有權以解釋之者，為美派”。“美派之所以反對歐洲大陸派之主張有三。立法機關不宜自行解決其所定之法律是否抵觸憲法，一也；議員數年一易，對于憲法恐難有劃一之解釋，二也；法律一經決議公布后，若果與憲法抵觸而法院無權以判決之，恐無補救之余地，三也。且也，若法院無解釋憲法之權，則法律抵觸憲法時，無人為之監護，而憲法之效力遂不能獨伸，甚非所以保障憲法之道也。”法院解釋憲法“不幾乎法院之權獨優秀，而司法機關且立于立法機關之上，而可以凌轢立法權乎？曰，是不然。夫解釋云者，與取消迥異，不可不辯也。夫法院解釋憲法之問題，純然由事實發生，非無端而解釋也。蓋必有一定之案件，爭辯于抵觸憲法或不抵觸憲法之間，而法院乃不得不行使職權，以判決法律之是否有效，此其所以異于取消也。至若取消之權，惟立法機關有之。是故命令而抵觸法律或憲法也，則國會有權質問政府，而使之取消。法律而抵觸憲法也，國會亦有權決議一法律以廢止之，此取消之權也。……況乎立法機關于立法時，猶可為抽象之解釋。與法院之對于案件發生時，始為具體之解釋者，仍屬并行不悖，然則立法無失權之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出結論，“吾國宜宗美派，以解釋憲法權委之于法院。且以明文規定于憲法，以為憲法之保障”。

同一時期由畢葛德草擬的《中華民國憲法草案》也對美國的憲法監督模式倍加贊賞，“美國憲法之制作者所注意者，乃設法取消違憲之法律，使歸于無效耳。其結果也，使全國之法官，以取消違憲之法律為己任。故法庭執行之法律，胥以憲法所裁制者為依歸也。以法官為法律之保障，乃唯一之善制”。[3]

國民政府時期，1932年12月，國民黨召開四屆三中全會提出了“集中國力挽救危亡案”，準備在中國實行憲政。國民政府的憲法草案研究程序明確提出了“憲法解釋權應屬何種機關？我們看各國的憲法，關于憲法的解釋權，有屬于國會的，有屬于普通法院的，還有特別設立憲法法院，專作憲法解釋工作的。將來我們的憲法解釋權，是屬于國民大會呢？還是屬于司法法院呢？還是特設憲法法院呢？請大家斟酌”。1937年，國民黨制定《中華民國憲法草案》（五五憲草），規定憲法之解釋權歸司法院。1946年1月召開政治協商會議確立了與五五憲草中的總統獨裁制截然不同的體制，總統處于虛尊的地位，不負實際的政治責任，行政院與立法院的關系類似于責任內閣與議會的關系，這次修正又把憲法的解釋權交給了法院。

2.由專門的機關來實施憲法監督。民國初期，國民黨在其憲法主張中明確了憲法解釋權應屬于專門設立的機關，“彈劾國務員，限于違憲行為，則彈劾之審判，乃判定其行為是否違憲。質而言之，實解釋憲法之意旨也。”故此種審判權應屬于何種機關，是一個大問題。如果把它賦予了司法機關，那么就會破壞權力之間的制衡，因為雖然司法獨立，但司法決非在立法和行政之上；如果把這種權力賦予參議院，（美國、英國、法國）也有弊端：一是如果國務員與參議院串通，可以任意蹂躪憲法；二是參議院是一個政治機關，難以嚴密之法律眼光，下正當解釋。故審判國務員彈劾案，以另行組織一專門機關為宜。梁啟超擬中華民國憲法草案也規定：“憲法有疑義，由顧問院解釋之，憲法上之權限爭議，由國家顧問院裁判之。顧問員不得兼為兩院議員或國務員。”

眾所周知，會計信息是一種重要的社會資源，經常被用于合理配置社會資源，加強企業治理，服務于國家宏觀的調控，但是，這些功能取決于會計信息質量。在當今社會，根據國際國內形勢，會計信息質量令人擔憂，許多人將其歸咎于會計師和注冊會計師所謂的“會計師信譽危機”。信譽無疑是會計信息質量建立的重要因素之一，但有效的會計監督才是保障會計信息質量的主要手段。因此，該文通過探討會計管理體系與會計監督模式的關系，重點查找并分析我國現行會計監督中的主要問題，從而尋求合理的會計監督模式，促進會計信息的有效運用，使會計信息的質量得到保證。

1會計管理體系和會計監督模式

1.1會計管理體系。會計管理體系是指某一國家或地區在一定時期內，根據自己所處的社會經濟環境，為參與、干預、控制會計活動而做出的一系列制度和機制上的安排，以及為此所制定的一系列的會計行為準則，并設立專門的管理組織并規定會計人員的權利義務。會計管理體系取決于所處的社會環境，特別是經濟體制。會計管理體系一般可以分為3種：①自我管理型的管理體系，其特點是：由非政府會計機構來負責全國會計工作，包括制定會計準則、制度，組織會計學科研究，實施會計監督措施等，經濟組織管理所轄的會計人員；政府則很少干預會計活動，除必要立法外，基本由會計職業團體自行管理會計活動。②政府主導型的管理系統，其特點是：政府負責國家會計事務，而非政府會計機構則是通過建議的方式來影響政府的會計政策的制定；會計監督的主要目的是維護政府的利益，保證國家的財政收入；由會計組織負責管理所轄的會計人員；③政府強制型的管理體系，其特點是：政府全面負責國家會計事務，由政府制定統一的會計準則及制度，由政府負責對會計人員的管理；政府負責會計監督，在這種體系下，政府也在一定程度上制約了會計的學術研究和人才培養。1.2會計監督。會計監督是指會計監督機構對會計活動過程及結果的再管理和再監督。其實質是一種管理活動。根據監督主體的不同，會計監督也可以分為3種模式：社會監督，國家主導監督和國家強制監督。這3種會計監督模式相輔相成，形成了一個國家的會計監督模式。根據監督的不同運行機制，包括3種具體形式：①社會監督為主導的監督模式，其特點是：指會計師事務所和注冊會計師等社會中介機構依法對委托單位的會計行為進行監察，從而提出客觀全面有針對性意見的一種監督形式，注冊會計師監督單位的業務，政府負責處罰違法違規行為；一方面，由注冊會計師監督單位，另一方面監督單位的治理結構。②國家監督為主導的監督模式，其特點是：強調政府在會計監督模式中的主導作用，目的是社會監督機制的不足進行彌補；由社會組織負責會計監督；并對企業在公司治理結構方面實施監督。③政府強制監督模式，其特點是：強調政府對會計監督的獨立地位，社會監督和企業自我監督作為對政府監督的補充及延續。1.3會計管理體系與會計監督模式的關系。會計監督模式作為會計管理體系的一個重要組成部分，而又取決于國家會計管理體系。一個國家推行哪一種會計監督模式往往取決于政府在整個會計監督管理體制中的地位，政府強制性的強弱也造就了3種會計監督模式所對應的會計管理體制。一個國家所采用的會計監管模式往往反映了其會計管理體系。會計管理體系是受制于社會環境，特別是經濟環境，所以當一個國家的社會環境，特別是經濟環境發生變化時，會導致會計監督模式的變化，甚至是會計管理體系的變革。

2我國現行會計監督模式存在的問題

當前，我國會計監督模式雖然已經存在，但面對利益的驅使，仍會存在會計工作秩序混亂、會計信息失真，會計賬務違規違紀、弄虛作假的現象，極大程度上損害了投資者、債權人以及社會公眾的權益，乃至破壞了經濟整體的發展規劃。為了完善會計信息，監督會計活動，我國已建立內部監督、社會監督和國家監督相結合的會計監督機制。我國的會計制度是由政府會計監管部門對各單位的會計活動的情況進行監管。我國的會計監督和會計管理體系之間關系緊密，會計監督是會計管理體系的必要組成部分之一，而會計監督與會計管理制度相輔相成。但是目前，仍然存在以下一些主要問題。2.1會計監督實施主體職責劃分不明確。會計監督出現多部門管理的問題，審計，財政，稅務，工商行政管理部門（包括政府授權機構），中央銀行，政府控制的國有企業監事會和金融機構等在法律上都被賦予了監督會計信息的職責。可以看出，會計監督的本質是多重監督。但是，多重監督方式存在2個問題：①各部門（組織）的職責重疊，主要的監督部門和次要部門混合起來，有關部門難以協調一致，最終導致監督無效。②政府監督的效率低下，違法者被發現和查處的幾率較低，不可避免地使會計領域的違法行為逃脫處罰。2.2政府會計監督范圍的差異。應該討論兩個問題：政府會計監督的主要內容是什么？應該監督客體什么？在市場經濟成熟的國家，一般來說，監督的主要是受監督對象的活動的結果，即以財務會計報告為主的監督會計信息的質量。另一方面，我國的會計管理體制在具體的管理模式上主要表現在企業會計（主要是國有企業會計）和財政撥款的行政、事業單位會計組織管理形式、規則上的制度安排。對其他組織來說，監督主要是通過制定會計法規、準則和相關會計制度來實施的，以要求會計主體依法提供真實，完整的會計信息。在我國，政府的會計監督內容主要體現在監督對象的會計活動過程，重點監督的是會計材料、會計處理方法和會計人員。根據《會計法》等有關規定，我國已建立內部監督、社會監督和國家監督三位一體的監督機制，國家要對政府機關，社會團體，國有企業，事業單位，公共機構等組織進行會計監督。廣泛的監督范圍使政府無法完全體現自己的意愿，有效的會計監管困難重重。即使政府設法做到這一點，當會計信息扭曲的時候，成本就會過高，從而導致監督的不足。2.3政府會計監督責任未落實責任制度不完善，未能建立和落實質量監督責任制，是監管不力，監督不當的重要原因。例如，企業財務報告批準后出現嚴重問題的，監事會的責任沒有明確規定。

3結論

本文作者：馬月娥工作單位：浙江浙臨律師事務所

憲法監督是指特定的司法機關依據一定的程序，審查和裁決法律、法規和行政命令等規范行文件是否合憲法，以維護憲法的權威、保證憲法的實施和保障公民憲法權利的制度。目前幾乎所有的國家都有自己的憲法監督制度，以此來維持憲法秩序，保障公民權利。

一、憲法監督模式

（一）國外典型的憲法監督模式

1．美國的普通法院附帶審查模式。普通法院附帶審查也稱司法審查模式，是指普通司法機關在審理具體案件過程中，對涉訟的法律和行政法規的合憲性進行審查、裁決的一種憲法監督模式。這種憲法監督模式由美國創立，1983年，美國聯邦最高院對馬伯里訴麥迪遜一案作出判決，該判決指出：解釋法律的權限屬于司法部門的領域，是司法部門的業務，與憲法相抵觸的法律無效，由此開創了由普通法院進行憲法監督的模式。2．德國的憲法法院專門審查模式。憲法法院專門審查是指由憲法法院這一專設的憲法監督機構專門負責審查、裁決違憲案件的憲法監督模式。這種模式由奧地利在1920年首創。從德國的憲法法院的組成來看，其主要由16名法官組成，法官由國會選舉產生。在監督方式上，其主要有3種監督方式：第一，具體審查，對具體的爭訟案件進行審查；第二，抽象審查，對具體的法律法規和其他法律性文件在生效之前進行審查。第三，憲法控訴，公民在用盡一切法律手段之后，仍然認為其憲法權利受到侵害，其還可向憲法法院提起控訴要求其保護憲法權利。3．英國的議會與普通法院并行審查模式。議會與普通法院并行審查模式是指一國的憲法監督權由議會和普通法院共同行使，它們根據法律規定或國家認可的權限、程序和方式監督憲法實施的一種模式。這一模式的特點是監督主體的雙重性，即議會和普通法院，二者各自實施不同的監督。就議會來說，其主要職責有：通過事先審查的方式審查議會立法的合憲性；通過質詢、辯論的方式審查行政機關的行政法規、行政規章和具體的行政行為的合憲性及合法性；議會上議院審查下議院提出的彈劾案以及普通民、刑事上訴案件。普通法院主要負責公民因基本權利受到侵害而提起的訴訟案件。

（二）我國的憲法監督模式

——**市國稅局實現執法監督科學化精細化管理

“四五”普法的五年中，**市國稅局確立了“以信息化為依托、預防為主、實時監控、全面監督、糾追并舉”的稅收執法監督新思路，通過流程化管理、信息化運作，使稅收執法監督滲透到稅收業務工作的各個崗位、各個環節，促進了規范執法與優化服務的有機結合，有力地推進了依法治稅。

一、以人控為著力點，全面推行《稅收執法檢查作業指導書》，實現執法監督規范化標準化。 五年來，**市國稅局把深化執法監督作為推進依法治稅的突破口，導入ISO9000質量管理的先進理念，從確定執法標準入手，制定《**市國家稅務局稅收執法檢查作業指導書》，以標準化的執法檢查促進稅收執法科學化、精細化，強化對稅收執法權的監督力度。

《稅收執法檢查作業指導書》突出檢查程序、檢查內容、檢查方法標準化，為執法者和監督者開展執法自查與執法檢查提供了思路和方法，解決了長期以來開展執法檢查的諸多困惑。一是解決了過去存在的檢查隨意、監督乏力的問題。改變了廣大干部對執法檢查的認識。消除了干部存有的僥幸心理、抵觸情緒。二是檢查標準有“據”可依，有“規”可循，減少了與被查單位的扯皮。三是檢查標準給檢查人員提供了檢查方法，逐漸擺脫檢查深度過分依賴檢查人員業務素質的現象。四是根據標準檢查，能達到查深查透、全面完整的檢查效果。

二、以機控為突破點，實行網絡作業、環節監控，實現稅收執法權的網絡監督。

根據ISO過程控制原理，市局以作業標準為藍本，充分依托征管信息系統，以工作流為主線，根據工作流運行的特點，逐條梳理工作流,設置監控指標。將所有的執法行為納入監控，又實時監控著工作流運行的全過程，實現了檢查監督日常化。

前言現階段，我國大部分人口仍然分布于農村，農村是我國建設社會主義小康社會的重中之重，農村財務的審計和監督關系到農村的穩定、農民的切身利益、農村基層組織健康的發展以及新農村建設的順利進行。加強農村財務的審計監督體系建設有利于發展農村經濟，和諧農村干群關系，促進社會穩定等一系列問題，是我黨和國家一直著重解決三農問題的關鍵節點。2006年中國中央和國務院聯合下發了《關于加強農村基層黨風廉政建設意見》，再次強調了農村財務審計監督工作對農村經濟、干群關系、黨群關系和社會問題的重要作用，這不但形成了指導性的文件，并且凝結了全社會的共識。

1.農村財務的審計監督體系的現狀

應該看到農村財務審計監督體系在歷史上取得的良好效果，體系對維護農村的穩定和社會的發展起到了推進和保障的作用。但與此同時也應該看到，目前，農村財務的審計監督體系存在著各種負面的影響因素，這制約著農村財務的審計監督工作的執行和效率，也影響著農民的切身利益和黨群關系，具體說目前農村財務的審計監督體系存在著如下的缺點和不足：

1.1農村財務的審計監督組織機構不適應

目前的形式進入新世紀，特別是在經濟改革進一步深化后，農村財務審計監督中廣泛存在"既當運動員，又當裁判員"的現象，農經干部會計的同時又承擔集體經濟工作審計，使得監督流于形式，不能良好地適應目前的經濟形式，并且容易出現系統上的經濟風險。

1.2農村財務的審計監督工作條件不適應

本文作者：康琳娜工作單位：黑龍江大學法學院

一、世界各國的憲法監督模式

縱觀世界各國的憲法發展史,自有憲法以來,統治階級歷來注重保障憲法的實施,以維護其賴以存在的根本制度。在西方資產階級國家,有的由議會(如英國),有的由司法機關(如美國、日本),有的由憲法委員會(如法國)對立法活動和其他重要國家行為的合憲性進行監督與審查。綜合考察世界各國憲法監督的模式,按照傳統大致可以將其分為三類,即議會或權力機關監督模式、普通法院監督模式、專門機構監督模式。1.議會或權力機關監督模式這種模式首創于英國,而且至今仍以英國為代表。英國人認為,議會是由人民選舉產生的民意代表機關,其地位至高無上,其權力廣闊無垠,法律由其決定,也應由其解釋,監督實施,行政機關、司法機關都要遵循其制定的法律行事[1](P71)。在英國的影響下,世界上很多國家都采取了議會或權力機關監督模式。從理論上看,這種憲法監督模式主要是議會至上或主權在民的理論的反映。其最大的優點和長處就在于可以保持議會或權力機關在國家機關體系中的至高地位,保證憲法監督的權威性和準確性。但在實踐中,這種模式注定流于形式,不會取得多少成效,原因如下;(1)議會或權力機關本身就是立法機關,再由它自己負責審查所立之法是否合憲,這就導致了一個矛盾)))自己審查自己,自己監督自己。同時,權力機關所立之法必然被它認為是合憲的,否則它就不會制定此法,因此,立法一旦通過,權力機關就不會再去懷疑該法的合憲性了;(2)議會或權力機關本身也具有繁重的立法和其他工作任務,而且主要以會議的形式行使職權。如果單純依靠議會或權力機關來做一切憲法監督工作,必然會受到時間和精力的局限,使憲法監督不能很好的落實。所以,越來越多的國家已逐步淘汰了這種憲法監督模式,只有很少國家仍采用這種制度。2.普通法院監督模式1803年,美國聯邦最高法院就馬伯里訴麥迪遜一案做出判決。首法官馬歇爾代表最高法院宣布:解釋法律的權限屬于司法部門的領域,是司法部門的業務,與憲法相抵觸的法律無效,由此開創了由普通法院進行憲法監督的模式,因此這種模式又被稱作美國模式[1](P72)。據統計,截至目前共有60多個國家采用這種模式,其中絕大多數為普通法法系國家,如加拿大、印度、巴西等,日本也屬于此種模式[2]。從普通法院監督體制本身來看,其長處在于可以通過具體定型的司法程序處理違憲問題,在一定程度上起到了制約立法和行政的客觀效果。但它也存在不少的弊端:(1)這種模式具有消極被動性、間接附帶性及單一的事后懲治性;(2)一般國家的普通法院不具有足夠的政治權威,從而使憲法監督的范圍和作用受到很大的限制,往往解決不了國家政治生活的重大憲法問題;(3)在這種模式下所實行的違憲判決個別效力原則不可取,因為既然某一法律違憲,就應當明令加以廢止,今后不再繼續適用,否則在實踐中就會產生諸多不便;(4)由于這種模式賦予司法機關憲法解釋權、司法審查權,使其可以審查國家立法機關通過的法律是否合憲并做出裁決,從而實際上擁有了部分修憲權,侵犯了修憲機關的修憲權。因此,這種模式也不可取。3.專門機構監督模式這種模式的構想最早是由奧地利規范法學派代表人物凱爾森提出來的,因此,這種模式又稱作凱爾森模式。1920年奧地利首先設立了憲法法院,開創了專門機構監督模式的先河。隨后,比利時、波蘭、土耳其、西班牙等大多數歐洲國家相繼效仿,就連原來引進美國模式的一些國家也改換門庭實行這一模式,如法國、德國、意大利等。目前,建立專門機構來監督憲法實施已逐漸成為一種潮流,而且呈現出一種愈來愈強勁的勢頭[1](P72)。這種監督模式之所以受到各國如此青睞,以致紛紛效仿、創制,其必定有許多優點。這一模式的最大長處就在于它能夠由特定的專門機構專司憲法監督之責,這樣既可以保證憲法監督工作的經常性與專門性,又有利于維護憲法的最高法律地位。再者,這些機構的成員一般都是經過精心挑選的,都具有過硬的法律專業知識,而且通常具有相當的從政經驗和政治素養,由他們做出的裁決理由往往都具有很高的法律說服力,易于被人接受。但這種制度也存在著不少缺陷,比如由專門機構做出的是否違憲的解釋,因為它獨立于立法機關而存在,就有可能偏離立法的原意。此外,設立此類機構與普通法院監督模式一樣使它實際上擁有了部分修憲權,侵犯了修憲機關的修憲權。

二、我國目前的憲法監督模式

1954年憲法確立了我國由最高國家權力機關監督憲法實施的模式。/但由于缺乏有關監督的具體程序,并且實踐不多,可以說我國的憲法監督制度并沒有真正建立起來。0[3]1982年憲法承襲了原來的模式,同時5憲法6第67條又補充規定全國人大常委會行使監督憲法實施的職權,至此我國形成了以全國人大及其常委會作為憲法監督主體的模式。應該說,全國人大確實是行使監督憲法權力的最理想機關。它是國家的最高權力機關,在國家機構體系中最具有權威性,包括全國人大常委會在內的其他國家機關都由它產生、向它負責、受它監督。而憲法監督是國家一項極其重要的職權,由享有崇高地位、極大權力的全國人大行使最為理想。其次,全國人大又是我國的修憲機關,修憲機關同時又擁有憲法監督權,是對憲法實施最理想的保證,它可以防止像普通法院監督、專門機構監督模式那樣由于修憲權、憲法監督權不屬于同一個機構而造成的易對憲法涵義產生歧義的狀況,避免了憲法監督權實際上侵犯修憲權的弊端的出現。再次,全國人大又是我國的立法機關,因而它最了解立法意圖,由它進行憲法監督最為準確,也最具有說服力。而作為全國人大常設機構的全國人大常委會,同樣作為立法機關和憲法解釋機關,由它經常性地行使憲法監督權,即合憲又較理想。但是,事實并非人們所預想的那樣,全國人大及其常委會并未把憲法監督工作很好地擔負起來。究其原因,有認識問題,有體制問題,也有工作上的一些具體困難。歸納起來,我國目前這種憲法監督模式主要有以下幾點缺陷:(1)時間不足、精力有限。監督憲法的實施,特別是對法律及其他規范性文件進行合憲審查,工作量非常大。從1979年以來,全國人大及其常委會制定的法律有100多部,地方國家權力機關制定的地方性法規超過2000部,國務院制定的行政法規有700多部,對這些法律、法規進行合憲審查需要付出巨大的精力和時間。然而全國人大一年一般只召開一次全體會議,全國人大常委會一般也只是每兩個月開一次例會,會議期間要進行國家立法活動,要決定人事問題和其他重大問題等,實在是議題多、時間短,難以顧及憲法監督任務。全國人大下設的專門委員會,本來可以協助全國人大及其常委會監督憲法的實施,但也由于各自擔負的調查、審議、擬定有關議案以及外事等任務比較繁忙,決定了它無法解決憲法監督的持續性和有效性;(2)實踐效果不佳。國家立法的行為者和國家重大問題的決定者與憲法專門監督機構都是國家最高權力機關。這種監督主體與監督對象的某種程度的合一性,必將影響憲法監督的力度,增強具體操作的難度[4];(3)不符合實際要求。憲法監督是一項時效性、專業性要求都很高的工作,而全國人大及其常委會人數眾多,不適合決議,并且人大代表很多都不懂法律專業知識尤其是不懂憲法,所以,很難承擔起憲法監督這份職責;(4)地方憲法監督主體規定不明確。5憲法6第99條規定,地方各級權力機關都必須在本行政區內保證憲法的實施,如果發現違憲現象,但在地方各級人大及其常委會的職權中卻沒有做出相應的規定,這種法律制度上的不協調對于建立一個完善的憲法監督體制是很不利的。

三、當今世界憲法監督模式的變革對我國的啟示

摘要:憲法因其規定國家的根本任務與根本制度，以及公民的基本權利義務等內容而在整體法律體系中居最高地位，憲法的實施就是將憲法所體現的人民意志實現為具體社會關系中人的行為的過程，憲法與憲法實施的重要性使得憲法監督更為重要。我國的憲法監督仍存在一定的問題，適合中國的憲法監督制度也仍在探索之中，在吸收借鑒憲法監督的各種模式之優點的基礎上，結合中國社會與法制的具體現實情況，才能找到最適宜中國建立和發展的憲法監督模式。

關鍵詞:憲法監督;憲法監督的模式;完善建議

一、何為憲法監督

關于憲法監督概念的界定在如今學界不論在內涵方面還是外延方面都尚未形成共識，總結各種學說言論可將這種界定大致分為三種:第一種是將憲法監督分為廣義與狹義兩種。廣義的概念是對有關憲法的活動進行全面監督，監督的主體包括憲法監督的專職機關、其他國家機關、政黨、人民團體、群眾組織，以及公民。監督的對象不僅包括國家機關的立法活動、行政活動和司法活動，也包括公民個人的活動以及公民的組織如政黨、人民團體、群眾組織等的活動。狹義的概念一般是指主體為專門的憲法監督機關實行的監督，憲法監督的對象則更加側重于立法機關的立法活動與行政機關的行政活動。第二種是將憲法監督進行廣義的闡釋。這樣的廣義理解表示對憲法監督的主體、對象、方式、范圍都做廣義的理解。對主體、對象、方式、范圍都不作任何限定。第三種是將憲法監督進行狹義的闡釋。有將憲法監督稱為違憲審查的觀點，也有將憲法監督限定于制度意義的表述。在我國關于憲法概念定義的影響下，憲法監督是指全國人大及其常委會，依照法定的權限和程序，對其他國家機關、政黨組織、社會團體、企事業組織和公民實施憲法的行為和違憲行為進行監督、檢查并對違憲行為予以糾正和強制執行的活動。我國的憲法監督，主要是監督憲法的實施。［1］

二、尋找適合中國的憲法監督制度

(一)我國憲法監督的現狀

摘要:在我國法治國家建設的進程中，憲法監督機制的缺失已經成為制約其進一步發展的瓶頸，建立符合我國國情的憲法監督機制成為中國面臨的首要問題。

關鍵詞:憲法監督;違憲審查;憲法監督模式

憲法是國家的根本法，規定了一個國家的政治、經濟、教育、文化等各個方面的基本制度，任何法律都要服從憲法，有效地實施憲法極其重要。目前，我國對憲法監督有涉及法律主要有以下四部:《憲法》、《立法法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《各級人大常委會監督法》。正文分為三個部分，第一部分介紹我國憲法監督模式的現狀和存在的問題;第二部分結合國外的先進經驗提出應對建議;第三部分總結。

一、我國憲法監督的現狀及存在的問題

(一)我國憲法監督模式的現狀

目前，我國憲法監督主要分為兩類，一是憲法自身監督，另一類則是憲法外部監督。《憲法》賦予了全國人大監督憲法實施的權力，全國人大常委有權解釋憲法、監督憲法實施。

一、民國時期對憲法監督模式的探索

自近代憲政以來，為確保憲法至上原則的實現，我們對憲法監督模式進行了艱難探索。由于憲法解釋權的歸屬問題是建立憲法監督制度的關鍵性的法律前提，因此，我們對憲法監督模式的探討集中在應由何種機關擔任憲法解釋這個問題上，主要包括兩種方式：

1.采用美國模式，由司法機關實施憲法監督。民國初期，在正式起草憲法之前，王寵惠發表了《中華民國憲法芻議》，分析了兩種憲法監督模式，“謂法院對于法律抵觸憲法之問題，無權以解釋者，為歐洲大陸法派。其意若曰，法律之有效無效，每與一國政治有關。當立法之始，立法機關對于憲法固已完全解釋之矣，使其為抵觸憲法之法律也，則立法機關必不決議之。換言之，立法機關所決議之法律而經正式公布，必其無抵觸憲法者也。謂法院對于法律抵觸憲法之問題，有權以解釋之者，為美派”。“美派之所以反對歐洲大陸派之主張有三。立法機關不宜自行解決其所定之法律是否抵觸憲法，一也；議員數年一易，對于憲法恐難有劃一之解釋，二也；法律一經決議公布后，若果與憲法抵觸而法院無權以判決之，恐無補救之余地，三也。且也，若法院無解釋憲法之權，則法律抵觸憲法時，無人為之監護，而憲法之效力遂不能獨伸，甚非所以保障憲法之道也。”法院解釋憲法“不幾乎法院之權獨優秀，而司法機關且立于立法機關之上，而可以凌轢立法權乎？曰，是不然。夫解釋云者，與取消迥異，不可不辯也。夫法院解釋憲法之問題，純然由事實發生，非無端而解釋也。蓋必有一定之案件，爭辯于抵觸憲法或不抵觸憲法之間，而法院乃不得不行使職權，以判決法律之是否有效，此其所以異于取消也。至若取消之權，惟立法機關有之。是故命令而抵觸法律或憲法也，則國會有權質問政府，而使之取消。法律而抵觸憲法也，國會亦有權決議一法律以廢止之，此取消之權也。……況乎立法機關于立法時，猶可為抽象之解釋。與法院之對于案件發生時，始為具體之解釋者，仍屬并行不悖，然則立法無失權之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出結論，“吾國宜宗美派，以解釋憲法權委之于法院。且以明文規定于憲法，以為憲法之保障”。

同一時期由畢葛德草擬的《中華民國憲法草案》也對美國的憲法監督模式倍加贊賞，“美國憲法之制作者所注意者，乃設法取消違憲之法律，使歸于無效耳。其結果也，使全國之法官，以取消違憲之法律為己任。故法庭執行之法律，胥以憲法所裁制者為依歸也。以法官為法律之保障，乃唯一之善制”。[3]

國民政府時期，1932年12月，國民黨召開四屆三中全會提出了“集中國力挽救危亡案”，準備在中國實行憲政。國民政府的憲法草案研究程序明確提出了“憲法解釋權應屬何種機關？我們看各國的憲法，關于憲法的解釋權，有屬于國會的，有屬于普通法院的，還有特別設立憲法法院，專作憲法解釋工作的。將來我們的憲法解釋權，是屬于國民大會呢？還是屬于司法法院呢？還是特設憲法法院呢？請大家斟酌”。1937年，國民黨制定《中華民國憲法草案》（五五憲草），規定憲法之解釋權歸司法院。1946年1月召開政治協商會議確立了與五五憲草中的總統獨裁制截然不同的體制，總統處于虛尊的地位，不負實際的政治責任，行政院與立法院的關系類似于責任內閣與議會的關系，這次修正又把憲法的解釋權交給了法院。

2.由專門的機關來實施憲法監督。民國初期，國民黨在其憲法主張中明確了憲法解釋權應屬于專門設立的機關，“彈劾國務員，限于違憲行為，則彈劾之審判，乃判定其行為是否違憲。質而言之，實解釋憲法之意旨也。”故此種審判權應屬于何種機關，是一個大問題。如果把它賦予了司法機關，那么就會破壞權力之間的制衡，因為雖然司法獨立，但司法決非在立法和行政之上；如果把這種權力賦予參議院，（美國、英國、法國）也有弊端：一是如果國務員與參議院串通，可以任意蹂躪憲法；二是參議院是一個政治機關，難以嚴密之法律眼光，下正當解釋。故審判國務員彈劾案，以另行組織一專門機關為宜。梁啟超擬中華民國憲法草案也規定：“憲法有疑義，由顧問院解釋之，憲法上之權限爭議，由國家顧問院裁判之。顧問員不得兼為兩院議員或國務員。”

本文作者：楊貴生工作單位：中南財經政法大學

一、域外憲法監督機制簡介

國外學者一致認為，現代民主國家的憲法，必須得有憲法至上和違憲審查的內容，只有依靠“違憲審查”制度，憲法才能變成“圣經寶典”[1]，憲法的價值和目的才能實現。因此世界各國從本國的社會現實和憲政實踐需要出發建立了各自的憲法監督機制。但一國采用何種類型的憲法監督體制，通常情況下取決于該國的歷史傳統、政治體制與法律結構，尤其是取決于該國所實行的政治體制。縱觀各國的監督模式，大概有代表機關監督、司法機關監督和專門機關監督三種主要類型。從理論上來說，代表機關監督這種機制，是議會至上理論的反映或主權在民理論的反映，且代表機關具有高度的權威，如其能確實發揮功效，當是最理想的憲法監督模式。但由代表機關監督憲法實施特別是審查自己所立之法是否合憲時，無法解決“自己不能做自己案件法官”的自然公正難題。這就不可避免地導致這樣的邏輯結論：代表機關的立法是合憲的，否則它不會制定這種法律；一旦法律通過，代表機關就不會再去懷疑它的合憲性。同時，代表機關由于其作為非常設性組織形式的特殊性，并不經常開會，即使開會也是每次會議時間較短，議程很多，根本無暇顧及憲法監督工作。何況憲法監督是一項政治性、技術性很強的工作，對代表素質有極高的要求。受這些因素的影響，并且由代表機關監督憲法實施的實踐也表明，這種憲法監督模式幾乎都流于形式，實效不大。司法機關監督這種機制雖然在實踐中操作容易，也有利于防止司法審查權多元化所造成的混亂局面，但是這種模式的憲法監督在政治理論上仍難以成立，有司法權凌駕于立法權之上的嫌疑。現有司法審查理論難以對司法審查的合法性、合理性以及公正性進行有效的論證。而且司法機關監督的機制對法官的素質要求也比較高，需要司法機關具有足夠的政治權威。專門機關監督機制有憲法委員會制和憲法法院制兩種形式，這種機制吸取了立法機關憲法監督機制和司法機關憲法監督機制的利弊得失、經驗教訓，克服了立法機關憲法監督機制和司法機關憲法監督機制的缺陷，既能行使抽象審查權，又能受理憲法控訴，兼具了立法機關憲法監督機制和司法機關憲法監督機制的優點。但是實踐證明憲法委員會機制政治色彩大于司法色彩，是用政治手段解決憲法問題，而不是用司法手段裁決爭議；憲法法院也存在缺乏有效性、準確性和合理性等缺陷。[2]就目前世界各國憲法監督的憲政實踐而言，其監督模式各有優勢和缺陷，它們在各自的國情下對憲法監督都發揮了良好的、重大的作用。作為既已成型的憲法監督制度，特別是司法審查制度和憲法法院制度，已經在世界各國的憲法監督制度中起到范式的作用。它們紛紛被晚近的國家所效仿，目前已經成為世界上大多數國家所實行的制度。可見，這些制度具有極強的開放性、包容性和普適性。[3]

二、我國憲法監督機制的可能模式

當今中國的憲政建設千頭萬緒，但歸根結底，還是在于如何樹立憲法權威和實現憲法價值的問題。而中國在憲法觀念上，一直沿用由最高國家權力機關監督憲法實施的原蘇聯體制。這種體制的建立和實行是馬克思主義國家權和權力觀在國家制度上的體現。這是一種與西方的“三權分立”的政權組建方式和制衡原則，無論在理念上還是在建制上，都是顯然不同的政權組建方式與活動原則，在我國被稱為“議行合一”。其政治理念與政權設計的實質是要實現國家“一切權力歸人民”，由人民真正實現在國家層面上的“當家作主”。因此全國人大和全國人大常委會這種最高國家權力機關的地位和性質便構成了中國現行憲法監督體制的政權基礎。然而該理念與政體似乎沒有考慮到權力本身內部分工的必要性和可能性。憲法監督雖然屬于憲政制度中的一個組成部分，但并非屬于宏觀上的根本制度，從某種意義上講是帶有裁判性質的操作制度，只能是專門機關的專門活動。[4]從理論上來講，作為最高國家權力機關的全國人大和全國人大常委會是與國家最高法律地位和最大法律權威的憲法相匹配的，由最高國家權力機關監督憲法的實施被認為是自然的、合乎邏輯的，并進而認為是最適宜、最理想的。而在現實的層面上講，所有的權力（包括憲法監督權）由代表機關行使只能說是理想的要求，存在于理想的狀態中，而現實則與理想存在著反差。[4]實踐證明，雖然我國憲法由全國人大及其常委會行使憲法監督權，有助于加強憲法監督的權威性，但是全國人大及其常委會并不是專門從事憲法監督的機關，使得憲法監督沒有成為一種專門化和經常化的工作，妨礙了憲法監督制度作用的發揮。同時我國憲法監督采取事前審查和事后審查相結合的方式，有其優越性。但同時還應看到，現有的監督體制側重于對法律、法規的合憲性進行監督，對其他具體行為的合憲性監督則不夠有力；則重于對國家機關的監督，而忽視了對其他憲法主體的監督。而且違憲制裁措施的制裁性或懲罰性不夠強，使得憲法監督缺乏應有的嚴肅性和強制性，降低了憲法監督的權威。[5]這就使得由全國人大及其常委會監督憲法實施在復雜的社會現實中操作起來就非常困難和不切實際，無法消除社會生活中存在的違憲事實。為了克服上述缺陷，近幾年來我國憲法學界就如何建立我國的憲法監督體制進行了熱烈的討論，取得了豐碩的理論成果，并形成了基本共識，即必須“確立具體的憲法監督機構，將憲法監督權的行使落實到具體的憲法監督機構手中，以改變目前僅籠統地將憲法監督權賦予全國人大及其常委會，而實際上并不能有效地行使的局面”[6]。針對這一迫切需要，學術界在參考國外模式的基礎上，設計出了諸多可能模式，其中有代表性的主要有：

（一）全國人大領導下的專門委員會監督模式