一、問題的提出

行政計劃，通常也稱為規劃，是指行政機關為實現特定的行政目的，針對履行行政職能所需解決的問題，對有關方法、步驟或措施等所做的設計與規劃。相比行政許可、行政處罰等典型的行政活動方式，行政計劃直到晚近才進入行政法學研究的視野。但是，事實上，行政計劃“并非現代現象，以前也有，只不過是其重要性在現代明顯增加”。二戰以后，各國的國家職能從過去消極的秩序行政，擴張至向公民提供“生存照顧”。面對可供使用的資源和資金的稀缺，社會中各種利益的分化，各級行政機關開始更多地通過制定行政計劃，這一現象已經成為現代行政的突出特點。

當然，行政計劃的制定和實施過程涉及對多元利益的調整，而在具體內容上又富有專門的技術性和政策性因素的判斷。這種雙重屬性決定了行政計劃具有區別于其他行政活動方式的突出特點，即計劃的編制和執行過程中存在廣泛的創造空間，即“計劃裁量”。如果不進行有效規制，計劃裁量權就有被濫用或誤用的可能。行政計劃實踐中出現的利益調整不合理侵害行政相對人利益，缺乏對行政相對人完備、有效的救濟機制等諸多問題就是很好的例子。因此，如何堅持行政法治的原則，研究建立計劃裁量權的規制體系，在當下顯得尤為迫切。

二、計劃裁量權的行政規制

誠如國外學者所說的“行政法被裁量術語統治著”、“行政法即是裁量法”。在實際行政法實踐中，特別是面對日益復雜且多元的現代社會，行政機關具有更多裁量的權力。如何確保‘裁量正義’是行政法所需要面對的一個普遍性問題。實踐中，各國對計劃裁量通常采取事前控制、事中控制、與事后控制并用的手段。

(一)事前控制

論文關鍵詞：計劃裁量；裁量基準；公眾參與；決策咨詢；司法審查

論文摘要：隨著國家權力的擴張，行政計劃得到廣泛的應用。因此，對于行政計劃制定過程中存在的廣泛的裁量權，需要相應建立一套完整的規制體系。在行政規制方面，可以采取合理分權、制定裁量基準、加強公眾參與、引入決策咨詢、建立評估體系等方式。在司法規制方面，可以考慮將某些計劃裁量過程中違反法定程序要求的，納入司法審查范圍。

一、問題的提出

行政計劃，通常也稱為規劃，是指行政機關為實現特定的行政目的，針對履行行政職能所需解決的問題，對有關方法、步驟或措施等所做的設計與規劃。相比行政許可、行政處罰等典型的行政活動方式，行政計劃直到晚近才進入行政法學研究的視野。但是，事實上，行政計劃“并非現代現象，以前也有，只不過是其重要性在現代明顯增加”。二戰以后，各國的國家職能從過去消極的秩序行政，擴張至向公民提供“生存照顧”。面對可供使用的資源和資金的稀缺，社會中各種利益的分化，各級行政機關開始更多地通過制定行政計劃，這一現象已經成為現代行政的突出特點。

當然，行政計劃的制定和實施過程涉及對多元利益的調整，而在具體內容上又富有專門的技術性和政策性因素的判斷。這種雙重屬性決定了行政計劃具有區別于其他行政活動方式的突出特點，即計劃的編制和執行過程中存在廣泛的創造空間，即“計劃裁量”。如果不進行有效規制，計劃裁量權就有被濫用或誤用的可能。行政計劃實踐中出現的利益調整不合理侵害行政相對人利益，缺乏對行政相對人完備、有效的救濟機制等諸多問題就是很好的例子。因此，如何堅持行政法治的原則，研究建立計劃裁量權的規制體系，在當下顯得尤為迫切。

二、計劃裁量權的行政規制

摘要：行政自由裁量權作為行政權力的一項重要內容，一方面對有效管理社會，維護社會秩序，推進法治政府的構建具有重要意義。但另一方面由于行政自由裁量權的靈活性特征突出，其行使難免存在偏離立法目的，濫用自由裁量權謀取私人利益等亂象。一旦濫用將嚴重損害行政相對人權益，降低政府公信力。因此在法治建設大背景下，對行政自由裁量權濫用的控制勢在必行。

關鍵詞：行政自由裁量權；濫用；控制；法治政府

從歷史發展進程來看，行政法學中行政自由裁量權的出現可定位于第二次世界大戰。戰前行政法學更注重授予行政機關管理權限，依法行政成為行政人員主要的執法依據。戰后世界格局重新調整，經濟的振興賦予了行政自由裁量權存在的必要性，為防止權力的濫用，控權機制的探究成為重點。在現代經濟的創新轉型的浪潮下，行政機關行使職權的管理范圍擴大，已有的行政法律法規存在滯后性尚不能及時處理社會生活繁榮帶來的變化，此時為了及時應對靈活多變的社會關系，在立法者不能立即提供處理方案時，授予行政機關行政自由裁量權成為必然。以此結束因法律的滯后性和抽象性帶來的糾紛久而不決狀態。

一、行政自由裁量權概述

（一）內涵

行政自由裁量權是行政權力的一項核心內容，區別于一般行政法定權。針對行政自由裁量權概念的界定，不同學者給出不同見地。但萬變不離其宗，眾多概念表達上雖存有些微差異，可本質上均是圍繞行政自由裁量權特性得出的定義。例如王珉燦學者在其《行政法概要》一書中對其解釋為，行政機關在處理相關社會事務時，法律并沒有與之對應的具體規定，行政人員就可以在主觀標準內選擇一種方式處理。［1］姜明安教授認為，行政自由裁量權是行政機關在行政管理中依據法律法規自行判斷自行作出行政決定的權力。另外，戴維斯認為行政機關在行使行政權力時，雖有對公共權力的限制，但并不排除行政人員自主選擇的可能性。［2］從定義可以明了，行政自由裁量權是行政機關在處理社會事務，行使行政管理權時未有具體法律法規規定時，可以在一定程度上享有自由選擇的權力。這里的自由依賴于行政機關對具體事務的分析判斷。

編者按：本文主要從指導思想、工作任務、工作安排、健全工作機制、工作要求五個方面進行闡述。其中，主要內容包括：指導思想，以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，充分認識規范行政自由裁量權工作的重要意義；工作任務，進一步理清、理順本局內部行政執法職權關系，全面梳理行政自由裁量權，進一步明晰財政機關行政處罰職權具體事項，按照“編制規范程序、提高效率、簡明清晰、便民利民”的原則，完善監督制約機制；工作安排，制定工作計劃，明確工作任務、安排、要求和職責分工，成立規范行政自由裁量權工作領導小組及辦公室；工作機制，加強組織領導、完善工作制度，建立工作績效考評工作機制，并結合推行行政執法責任制工作，落實行政執法評議考核制度；工作要求，加強學習，統一認識，注重方法，有序推進，依法運作，重在實效等。具體材料請詳見：

為進一步健全行政執法責任制，規范行政自由裁量權，強化執法監督，全面推進依法行政，根據縣委通知要求，結合我局實際，制定本實施方案。

一、指導思想

以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，充分認識規范行政自由裁量權工作的重要意義，堅持合法、合理及公開、公平、公正的原則，按照“權力取得要有據、配置要科學、運行要公開、行使要依法、監督要到位”的要求，以規范財政管理的行使、增強行政行為的透明度、提高行政效率為基本目標，以監督制約為保障，進一步提高本局依法行政水平，從源頭上拓展防治腐敗工作領域，有效防止濫用權力現象的發生。

二、工作任務

1、進一步理清、理順本局內部行政執法職權關系，全面梳理行政自由裁量權。結合本局工作實際，對照行政執法依據梳理結果和行政執法職權分解報告，進一步清理完善工商行政執法職權。同時，省財政廳的裁量制度，制作本局實施的行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制職權目錄、行政自由裁量權目錄和有關流程圖。

摘要：目的通過比較2015年上半年與2016年上半年松江區衛生計生行政處罰情況，分析衛生計生行政處罰中引入自由裁量權對行政處罰質量提升的效果，以便采取更科學的行政處罰措施。方法選取上海市松江區2015年上半年與2016年上半年行政處罰的案件。通過建章立制、業務評估的方法來對行政處罰自由裁量基準進行分析，對比兩個階段的行政處罰情況及其效果。結果通過引入衛生計生行政處罰自由裁量基準制度之后，既完善了行政處罰的流程、也規范了行政處罰的時效等細節問題，提高了行政處罰的質量。結論衛生計生行政處罰自由裁量基準運用有助于增強行政處罰質量，打造公平、公正、高壓的執法態勢。

關鍵詞：上海市松江區；衛生計生行政處罰；自由裁量權；效果衛生

行政處罰自由裁量權基準制度是公平公正地開展衛生行政執法的重要制度[1]。區衛生計生行政部門為有效貫徹執行上海市自由裁量基準制度，一是從培訓入手，做到執法人員人人掌握；二是抓住合議這個關鍵，將自由裁量基準的落實體現在集體合議上；三是加強稽查考核這個重點，定期考查案件質量，將自由裁量作為考點；四是做好處罰公示的意見收集，暢通征集社會意見的渠道，及時收集社會對處罰結果的反饋意見。本課題分析基準制度建立前后主要案由的行政處罰情況，包括處罰種類、罰款幅度、案件數等，從質和量的角度進行自由裁量基準運用效果分析，對自由裁量基準實施情況提出建議。行政處罰自由裁量權，是指具有行政處罰權的行政執法機關在實施行政處罰時，依據法律、法規和規章規定的行政處罰種類、幅度和方式，自主地、有選擇地作出行政處罰的權力[2]。行政處罰自由裁量權廣泛存在于行政執法領域，由于違法行為的多樣性、復雜性，決定了行政處罰自由裁量權必將長期存在。正當行使行政處罰自由裁量權對于維護行政管理秩序，實現合理行政、公正執法具有重要意義。行政處罰自由裁量權具有自主決定的特性，客觀上為行政執法機關、執法人員濫施處罰提供了條件，事實也是如此。一些行政執法機關、執法人員在實施處罰時背離法的精神和公正、公平、過罰相當的原則，隨意處罰，濫施處罰，濫用自由裁量權，將自由裁量權作為謀私、斂財的工具，同案不同罰現象普遍存在。一方面嚴重侵害行政管理相對人的合法權益，另一方面造成法律虛無，個人權力至上，更嚴重的是影響公眾對法律的信仰，危害法治政府的建設。加強行政處罰自由裁量權的控制，保證其在合理的范圍內行使，已經成為依法行政的重要工作。在我國，有80%以上的法律、90%以上的地方性法規和全部的行政法規、規章都是由行政機關通過行政手段、行政執法手段、特別是行政處罰手段等貫徹執行實施的。衛生計生監管領域所涉及的法律法規非常多，在行政處罰裁量時若沒有統一裁量基準，會出現片面考量、裁量不公甚至濫用自由裁量等問題[3]。為規范衛生計生行政機關行政執法行為，進一步提高依法行政水平，增強行政處罰的合理性，科學合理量化行政處罰裁量權，保護當事人的合法權益，根據《上海市人民政府關于本市建立行政處罰裁量基準制度的指導意見》及相關衛生計生法律、法規和規章，上海市于2015年3月1日起DOI：10.13515/j.cnki.hnjpm.1006-8414.2018.11.031實施了《上海市衛生和計劃生育行政處罰裁量適用辦法》。截至2016年3月1日，累計下發公共場所、執業醫師、學校衛生、飲水衛生、醫療機構、醫療事故、集中空調、公共場所控煙等八個專業的衛生行政處罰裁量基準。這是一次改革性的舉措，對衛生計生行政執法行為具有深遠影響。現將松江區衛生計生行政處罰自由裁量基準運用效果進行分析，評估自由裁量基準制度對衛生計生行政管理中的效果。

1評估對象與評估方法

評估內容針對近期衛生執法中所遇到的難點、疑點，梳理各業務科室工作情況及日常工作中所存在的問題，以立足眼前、著眼全局的態度，橫向比較、縱向延伸、通報。通過評估，進一步提升了衛生監督員的基本業務素質，調動了監督員工作積極性，為增強我區衛生行政執法能力打下了良好的基礎。

2評估結果

同志們：

依法行政工作的順利進行，為我省經濟社會又好又快發展提供了良好的法治環境。近年來，我們針對基層行政機關行政執法的突出問題，在推進基層政府依法行政工作中，主要抓了規范行政處罰裁量權，取得了初步成效。下面，我重點就這方面的工作和體會向各位領導和同志們做一匯報：

一、統一思想，提高認識，深刻理解規范行政處罰裁量權的重要意義

一定的行政裁量權是行政執法活動所必需的，但必須對行政裁量權予以規范。規范行政處罰裁量權可以防止行政執法人員在“合法”外衣的保護下不作為或者亂作為，保護公民的合法權益，維護政府的良好形象。規范行政處罰裁量權，可以使行政執法機構和人員根據實際情況，按方抓緊藥，對號入座，作出恰當合理的處罰，該重罰的不徇私，該輕罰的不加重，不該罰的不枉法，從而有序規范地解決問題，提高行政效率。規范裁量權，可以使行政處罰公平、公正、公開進行，有利于打造陽光、誠信、服務、廉潔的政府形象。規范行政處罰裁量權是推行行政執法責任制的重要組成部分，同時，對規范行政執法行為、提高行政執法水平具有重要意義。

二、確定方向，把握原則，規范行政處罰裁量權工作穩步推進

我們在規范行政處罰裁量權的工作中，主要確立和堅持了七條原則：一是符合法律授權的原則。行政處罰自由裁量的行為只能在有關法律、法規、規定的范圍內進行。二是符合立法本意的原則。行政處罰的目的在于通過行政處罰手段，提高公民自覺守法的意識，必須在這一指導原則下實施。三是符合行政處罰的法定條件原則。行政機關及其工作人員在實施行政處罰的時候，必須是對那些確實違反法律法規并造成危害同時符合法定條件的公民和法人進行行政處罰。四是嚴守公正的原則。在進行行政處罰的時候必須依據法律規定進行，做到不偏不倚。五是嚴守法定期限的原則。行政處罰都要在法定期限內作出，確保行政執法效果。六是服務群眾的原則。在進行行政處罰時要注重聽取群眾的意見和呼聲，接受群眾監督，努力為人民群眾服務。七是公正廉潔、克己奉公的原則。行政機關及其工作人員在執法中，絕不能恣意行政，徇私枉法。

為開展市教育局行政許可自由裁量權試點工作，根據市政府法制辦《關于開展行政許可自由裁量權試點工作的通知》（合府法〔2011〕47號）要求，制定本實施方案。

一、組織領導

成立市教育局行政許可自由裁量權試點工作領導小組，局長任組長，分管教育法制工作的局領導任副組長，成員由法規處、規劃處、教師中心、審批處、監察室等處室主要負責人擔任。領導小組日常工作由局法規處承擔。

二、試點內容

（一）民辦高中階段學校設立及變更許可自由裁量權試點工作；

（二）高中階段學校教師資格認定自由裁量權試點工作。

為進一步規范縣統計局行政執法工作，做到統一執法標準和執法尺度，確保行政處罰公平、公正，遏制行政處罰中的“人情”罰、以罰代管等現象，促進行政處罰的合法、公平、公正實施，進一步轉變行政執法作風，推進依法行政，我局制定了行政處罰裁量權適用規則及罰款階次制度。

一、規范行政處罰自由裁量權的落實情況

（一）為保證我局在實施行政處罰時公平、公正、合理地行使自由裁量權，促進依法行政，局領導高度重視，把這項工作納入重要議事日程，并專門召開了規范行政自由裁量權工作會議，統一了思想，明確了工作任務。指定一名副局長具體負責，抽調專門工作人員進行辦理。局各股室密切配合，堅強有力的組織領導保證了規范行政處罰自由裁量權工作的順利進行。

（二）細化處罰標準，為執法人員實施自由裁量提供評判依據。我局按照《行政處罰法》的有關規定，充分考慮違法行為的情節、后果，是否屢犯和有無立功表現，對市場的危害程度，是否主動糾正等因素，同時結合本地經濟發展的實際水平，當事人的生活狀況，有針對性地在法定幅度內，劃分從輕、從重和減輕處罰的標準。依據違法性質、情節、程度，將違法行為分為輕微、一般、嚴重、特別嚴重四個處罰層級，對行政處罰自由裁量的處罰數額進行細化，從而明確和量化處罰的一般基準，便于執法人員參考執行。

（三）完善配套制度，確保執法人員實施自由裁量規范操作。在建立健全行政執法公示、執法責任追究等制度的同時，我局突出抓好自由裁量權配套制度的完善工作。行政處罰案件主辦人制度、預先法制審核制度、事先告知制度和案例指導制度。

（四）加強隊伍培訓，確保行政處罰自由裁量權落實到位。為確保行政處罰自由裁量權執法工作順利開展。我局始終把提高隊伍素質放在首要位置，要求執法部門對照現行的法律法規，制定學習計劃，并通過集中學習、個案分析等形式，進一步統一對自由裁量的把握尺度。

一、工作目標

行政處罰自由裁量權在法律、法規、規章規定的處罰種類、范圍、幅度內行使，且實施的處罰在以事實為依據的基礎上與違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相當；通過規范行政處罰自由裁量權，排除不相關因素對行政處罰自由權的干擾，杜絕違法裁量、自由裁量、濫用自由裁量權的現象，保障法律、法規、規章的正確實施。

二、實施范圍

局屬具有行政執法權的部門股室：規劃股、城建股、施工管理站（招投標辦）、房管局、質（安）監站、市政所、園林處。

三、工作任務及時間安排

（一）公布行政處罰項目及處罰標準階段（5月初—6月20日）

[論文關鍵詞]街頭官僚理論基層公務員自由裁量權

[論文摘要]本文對街頭官僚理論,我國基層公務員自由裁量權使用現狀以及如何完善我國基層公務員的自由裁量權使用體系進行了論述,期望街頭官僚理論對完善我國基層公務員的自由裁量權使用體系提供一定的借鑒。

一、街頭官僚理論

何為街頭官僚?一般認為,街頭官僚是指依據國家法律法規直接面對公民實施行政管理的國家基層公務員。如基層警察、基層稅務人員等。它一般具有四個特征:1.處于官僚科層制的最底層,直接面對服務對象;2.有較強的政策制定能力;3.有自由裁量權;4.服務對象固定。

街頭官僚理論研究的核心問題是街頭官僚的自由裁量權。所謂自由裁量權,也叫行政裁量權,一般指行政機關和政府官員在一定法律法規規范之下從事行政管理活動所享有的自由酌量完成任務的方式和解決問題的權力,即有條件的行為選擇權[1](P500-501)。

關于街頭官僚的自由裁量權,官僚理論研究者認為:“和大多數組織中的低層職員不同,街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時,擁有相當大的自由裁量權。街頭官僚會運用他們手中的自由裁量權來管理他們的工作環境,從而使他們的工作變得容易和安全,也就是說,街頭官僚會利用他們的自由裁量權來為他們自己的利益而不是公民的利益服務。許多街頭官僚的決策是一種私人決策,即只有街頭官僚自己最清楚這些決策的內容。街頭官僚的自由裁量權是普遍存在的,他們不可能被改革掉,也不可能因為管理的改進而消失。在信息時代,街頭官僚正在轉變成為屏幕官僚并最終轉化為系統官僚,其具有傳統街頭官僚所不具有的許多特征,但他們也掌握有非常大的自由裁量權”[2](614-615)。