一、內部行政行為與特別權力關系之淵源我國《行政訴訟法》第12條第3項規定，當公民、法人或者其他組織就“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”向法院提起行政訴訟時，法院不予受理。而《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第4條則進一步將這種“獎懲、任免等決定”明確為“該行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的行為”，我國學界通常稱這種行為為內部行政行為。盡管內部行政行為為我國學界提出的特有概念，但將該類行為排除于司法審查范圍之外，則應肇始于特別權力關系理論的提出。特別權力關系是指相對于公民與國家之間存在的一般權力關系而言，所產生的一種特殊的公法上的權利義務關系。特別權力關系理論1876年自拉邦德開始提倡，經麥耶教授引申發揚，至今已逾120年。①其含義是指基于特別之法律上的原因（法律之規定或本人之同意等），為達成公法上之特定目的，于必要之范圍內，一方取得支配他方之權能，他方負有服從之義務。依據學界通說，特別權力關系大致有如下幾個特征：第一，當事人地位的不對等。在特別權力關系中，作為特別權力主體的一方當事人總是處于優越地位，有權對相對人實施強制或處罰，而相對人一方則處于服從的地位。第二，相對人義務的不確定。特別權力關系的相對人，其義務是不確定的，只是一種概括性的權力服從關系，權力人只要在達到目的的范圍內盡可給予對方相當之義務。第三，有特別規則，適用法律保留原則。行政主體可以制定特別規則拘束相對人，無須法律授權，即可限制相對人的基本權利。這種限制措施最明顯的表現在有關紀律的懲戒權力上，懲戒人可以依據目的取向來決定懲戒的種類及實行的要件，造成雙方地位的絕對不平等，如行政機關對公務員的行政處分，學校對學生的紀律處分。第四，缺乏法律救濟途徑。有關特別權力關系的事項，皆不得提起民事訴訟，亦不得提起行政訴訟。總之，此類事項不接受司法審查。

對于特別權力關系的性質，眾說紛紜。有學者認為是不受法律規范調整的社會關系，是一種事實上的社會關系，不屬于法律關系的范圍。但亦有學者指出：“特別權力關系同時也是一種法律關系，它并不是單純屬于法外空間（不受法所拘束）的權力關系，有關特別權力關系相對人的各種權利，并不能單純以其制度成立的目的，在欠缺特別的法律規定下，加以限制，原則上其權利限制，必須有進一步的法律規定，亦應適用法治國家所要求的法律保留原則。不僅適用于牽涉到憲法所保障人民的基本權利情形，也適用于涉及特別權力關系相對人的‘一般法律地位’，也就是所謂‘基本關系’的情形。”②筆者認為，特別權力關系應當屬于法律關系的范疇，是行政法律關系的一種，只不過在這種法律關系中特別權力主體享有的特權更多罷了。特別權力關系的種類包括：第一，公法上的勤務關系。主要指公務員與所屬機關的關系；公立學校的教職員工同學校之間的關系。第二，公法上的營造物之利用關系。主要包括公立學校與學生之間的關系；公立醫院與住院患者之間的關系；監獄與罪犯之間的關系等等。③第三，公法社會關系。主要指公共團體與會員之間的關系。

特別權力關系理論在歐陸盛行了數十年，二戰后逐漸遭到摒棄。究其原因，在于現代世界政治思潮最明顯的特色，表現在大幅度及廣泛地保障公民的基本權利。④特別權力關系理論雖然有重視自治自律、提高效率的優點，但其忽略法治，缺乏權利救濟，忽視對特別權力關系下的公民（如軍人、公務員、公立學校學生）的基本權利的保障等固有的缺陷，決定了這一理論必將落伍于世界潮流，被時代所拋棄。但是，如果全面將司法審查的權力擴張到特別權力關系的領域內，也有實質性的困難。因此，必須從兩個極端之間尋找一個平衡點。正是基于此，德國的烏勒教授提出了一個新理論，他將特別權力關系劃分為：“基礎關系”和“管理關系”。⑤所謂“基礎關系”，是指涉及該特別權力關系產生、變更及消滅的事項。例如公務員、學生身份資格的取得以及降級、撤職等，均屬“基礎關系”所涉及的事項，可以提起司法救濟。所謂“管理關系”，是指為了達到行政目的，權力人一切所為之措施。如公務員、學生的考試考核的評定、儀表規范、宿舍規則等等。此類規則措施，視為行政內部的指示，不視為行政決定，故不可提起司法救濟。按照這一理論，凡涉及相對公民權利影響較大的基礎關系事項，都可以獲得司法救濟及法律保留的機會，有助于基本人權的保障。而對于相對公民影響較小的的管理事項，不可提起行政訴訟，有助于內部紀律的維持和有效完成行政任務。但該理論雖然具備一定的可行性，但亦有瑕疵，即“基礎關系”和“管理關系”之間的差別不易區分。如公務員的調職，按照烏勒的理論，當屬“管理關系”，但公務員的調職行為實際上對公務員的權益影響很大，如不需司法救濟，則難免有失公平。因此，在烏勒理論的基礎上，德國又發展起了“重要性理論”。該理論認為，公務員及學生在任何情況下均屬權利主體，其憲法上的基本權利應受保障，故凡涉及相對人之基本權利者，無論是秩序行政還是服務行政，均不應排除法律保留原則的適用。該理論實際已對烏勒教授的理論做了大幅修正，即凡涉及“基礎關系”的事項，固然應完全適用法律保留原則及司法救濟程序，即使是“管理關系”中的事項，如涉及人權的重要事項也必須由法律予以規定。“重要性理論是對特別權力關系理論的重大發展，一方面，它承認了行政機關及公務法人與其成員或利用者之間的關系仍別于普通的行政法律關系，不能完全適用法律保留原則。仍有必要賦予特別權力人（公務法人、機關）一定的管理與命令權力，這是維持公務法人正常運作的基礎。另一方面，它摒棄了特別權力關系排除司法救濟的傳統觀念，承認在特別權力關系中，只要涉及人民基本權利的重要事項，均應由立法規定，也均可尋求法律救濟。”⑥

在我國，行政機關作出的涉及公務員權利義務的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。究其原因，理論界提出了很多觀點，其中最主要的一個觀點就是因為它們是內部行政行為，所以不能被訴。其理由是：考慮到行政機關內部的獎懲、任免數量多，涉及面廣，而且有關法律法規已規定了相應的救濟手段和途徑，所以不必通過行政訴訟方式解決因此發生的糾紛，并且此類爭議涉及行政政策問題、行政內部紀律和內部制度問題，不便于法院處理，行政機關自行處理這類爭議有利于保證行政管理的效率。法院作為與國家行政機關具有同等法律地位的審判機關，不宜對行政機關的組織建設事務通過審判程序加以干涉。而稍加分析，就可以看出，這一解釋只不過是特別權力關系理論的一個翻版。因此，盡管有不少學者予以否認，但實質上我國《行政訴訟法》及相關司法解釋的這一規定的確受到特別權力關系理論的影響。

二、內部行政行為的審查范圍

在當前世界法治的發展形勢下，重視公民基本權利的保護已成為時代的潮流。而特別權力關系由于對相對公民基本權利的漠視，即使在其起源國德國也已遭到摒棄。而我們如果依然抱殘守缺，則不僅僅不利于特別相對人的基本權利的保護，而且整個國家的法治進程都將受到影響。因此，有必要對相關法律進行修改。按照行政救濟的基本理論

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。

一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系

剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。

根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類：第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同，它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。

關于行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛的處理，目前《公務員法》只規定了可以復核和申訴。我國行訴法第12條第三款規定，人民法院不受理行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類行政行為影響公務員作為公民的基本權利，人民法院應該受理。即行政機關對內部勞動人事糾紛的處理結果只要不涉及相對人作為公民的基本權利和地位，相對人就不能向法院請求司法救濟。

法律面前人人平等。公務員不能因為其雙重的身份而否定其作為普通公民所享有的權利。為受到某些內部行政行為侵害的公務員提供司法救濟是平等原則的要求。對行政行為的研究著眼于對外部相對人的合法權益進行司法救濟，對內部行為的研究則應當著眼于對公務員的合法權益進行司法保障。傳統的行政訴訟理論著重于對外部相對人進行司法救濟的研究，而對于同樣具有公民身份的公務員權利的司法保障則較少論及。事實上，公民經法律程序進入國家公務員隊伍以后，其原來的身份及其法律地位并不因此而喪失；公務員無論擔任多高的行政職務，他仍然不失為一個公民，其作為公民的法律權利義務依然存在。目前，部分行政法學者也認識到內部行政法律關系中，如果行政機關的內部管理行為涉及到工作人員的基本權利，嚴重損害公務員的權益，應該被納入行政訴訟的范圍。對公務員實施開除或辭退等有關公務員基礎身份的處分，對被處分人的權益構成極大的影響，這類行政行為也應當接受司法審查。將行政機關的部分內部行為納入行政訴訟受案范圍，很有必要。

摘要：行政機關內部法律關系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關鍵詞：行政機關；內部法律關系；糾紛解決機制

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。

我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。

一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系

剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。

摘要：行政機關內部法律關系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關鍵詞：行政機關；內部法律關系；糾紛解決機制

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。

一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系

剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。

根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類：第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同，它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。

摘要：行政機關內部法律關系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關鍵詞：行政機關；內部法律關系；糾紛解決機制

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。

一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系

剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。

根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類：第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同，它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。

摘要：行政機關內部法律關系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關鍵詞：行政機關；內部法律關系；糾紛解決機制

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。

一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系

剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。

根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類：第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同，它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。

內部行政管理工作是稅收工作的重要組成部分，強化內部行政管理對促進稅務行為規范、運轉協調、公正透明、節儉高效具有十分重要的意義。

一、正確認識稅務內部行政管理工作存在的問題及原因

近年來,各級國稅機關采取多種措施加強內部行政管理工作，修訂完善了機關工作的一系列制度規范，推進了內部行政管理的規范化、科學化和精細化。但隨著國稅事業的不斷發展，內部行政管理中也出現一些不符合、不適應科學發展的問題，主要有：

一是整個制度體系還需要進一步完善。盡管定期對制度進行修訂，但各項內部管理制度還沒有形成一個科學完整的制度體系，制度之間存在相互失調、重復交叉等現象。有的制度還需要通過實踐然后修訂完善。有的制度需要進一步規范統一。

二是內部管理制度執行力不夠。受人員、經費等原因制約，在內部管理的執行力、創新力不足，獎罰機制重物質，輕精神，重正面激勵，輕負面懲處，致使績效考評效果不佳，對各項工作的督促檢查不力。

三是管理方法還不夠精細。注重劃粗線條，突出對結果的管理，忽視了過程管理、環節制約和細節管理。

摘要：對一個成功的企業而言，行政管理部門是其不可或缺的組成部分。企業內部行政管理的工作范圍覆蓋了企業內的各個部門，是整個企業上下相互交流的橋梁，在企業的正常運作過程中發揮著重要作用。本文以敘述當前企業內部行政管理概況為基礎，進一步引出對企業內部行政管理重要性的研究，以供企業行政管理部門的參考。

關鍵詞：企業；內部；行政管理；重要性

企業內部行政管理主要的職責就是處理企業內部大量事務性與繁瑣的工作。當前，建立行政管理部門的工作在企業間的普及度越來越高。提高企業內部的行政管理水平，已經成為促進各企業發展的基本任務之一。因此，必須明確企業內部行政管理工作的概況，認清行政管理在企業內部的重要性，才能發揮出其重要作用，促使企業能夠更好地發展。

一、企業內部行政管理概述

企業內部行政管理是對整個企業的各個部門和工作人員進行溝通與協作的橋梁，是促使企業成為一個整體的紐帶。企業行政管理的工作內容主要可以分為以下三個部分：第一部分是管理。行政管理部門的管理任務體現在企業內部的各項工作之中，是使企業高層決策得以實施的關鍵。行政管理部門要收集各種與企業有關的數據信息，并對該資料進行整合，以便在有需要時能夠及時的為有關部門提供意見與建議。因此，行政管理部門在整個公司的運作過程中就體現出了一種負責統一管理的職責。第二部分是負責協調。行政管理并不僅僅負責對領導指令的簡單上傳下達，行政管理工作人員需要對企業橫向、縱向、對外都必須做好溝通協調。在使各部門間進行有效的交流、使上級的指令明確的到達下級手中的基礎上，還要進一步做好工作的協調，從而為企業上下健康運作做保障。第三部分是服務。服務是企業內部行政管理部門的工作根本。在一個企業中，行政管理的服務可以體現為對企業生產運作過程提供的保障體系、對企業市場經營提供的后勤保障支撐、對領導決策提供的配套服務等，以便使企業獲得最大化的整體經濟效益[1]。為企業的其他部門提供服務也是行政管理部門的職能之一，行政管理在企業內的服務是企業得以健康運作的根本。

二、企業內部行政管理存在的問題與對策

編者按：本文主要從現代公共行政的民主取向；政府的責任取向也是政府的內在價值標準；公共行政的責任與民主取向不同，但兩者的相關性是非常密切三個方面進行論述。其中，主要包括：政府與公民的關系、建立和健全立法機關、司法機關對政府的權力制約機制、實現行政權力同經濟權力的二元化分離、政府的內部關系、權力下放、賦予低層員工以更大的決策參與權、政府對于公民的責任、政府內部的責任、中央政府與地方政府之間的權力和責任劃分、相應地責任則是自下而上層層負責、公共行政的責任取向是民主取向的必然要求、公共行政的民主取向是責任取向的內在推動力量、公共行政的民主取向和責任取向借助于法律、法、公共行政的民主取向和責任取向是協調發展等，具體材料請詳見。

【內容提要】民主和責任，是現代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內在價值取向。二者既有區別，更有聯系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關系、政府內部間的關系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應的對策建議。

政府作為“一以公民的自愿聯合或本質上的強制性為基礎的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預經濟——政府在市場經濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產生源于人民的公意達成和公意授權，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權威，承擔起無可替代的社會責任，這內在地決定了民主取向和責任取向，必然是現代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內在價值準則。二者既有區別，更有聯系，相輔相成，缺一不可。

一、在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關，由此決定了現代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關系

從終極根源上看，政府及其公共權力產生于人民的直接或間接授權，這是任何一個民主國家所確定的一項根本的憲政原則。雖然人民授權的具體方式和過程在政府體制不同的國家會有所不同，但這并不影響它們本質上的一致性，那就是人民對政府直接或間接的授權，不僅是現代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運作的前提，而且也是現代民主的一種典型形式。這就從根本和實質上決定了政府的公共行政活動必須遵循和體現民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據。

摘要：內部會計控制制度是現代企業管理理論的重要組成部分。行政事業單位雖然不是贏利單位,但其建立有效的內部會計控制也具有非常重要的現實意義。通過建立有效的內控制度,不僅可以規范單位的管理,促進各項工作的順利開展,保護各類資產的安全性和完整性,對防止財務風險、提高管理水平、嚴格財經紀律有著極其重要的作用,而且可以有效地防止各種舞弊和腐敗的發生。目前行政事業單位的內部會計控制工作中存在諸多問題,若不加以防范將會造成財務收支無法控制、會計信息失真等不良后果。本文從內部會計控制特殊性著手,通過分析行政事業單位內部會計控制的現狀,提出具體的措施和對策。

關鍵詞：行政事業單位內部會計控制措施

內部會計控制是單位為實現目標,保護資產的安全、完整,在遵守國家法律法規的前提下提高單位運營的效率及效果而采取的各種政策和程序的組合,是一個單位賴以生存和發展的前提和基礎。所謂內部控制,是指企業為了保證各項經營管理活動的有效進行,保護資產的安全和完整,防止、發現、糾正錯誤與舞弊,保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序。內部控制可以分為會計控制和管理控制。內部會計控制是內部控制的重要組成部分。

內部會計控制制度的健全與否、有效與否,關系到一個單位的管理效率和發展潛力。行政事業單位不同于企業,它以實現社會公共效益為宗旨,不以營利為目的,把社會公共效益作為衡量業績的基本標準。隨著財政改革的日益深化,行政事業單位的財務管理改革也不斷加強,已經逐步建立起了比較完善的管理體系和管理方式。

一、行政事業單位內部會計控制的特殊性

行政事業單位內部會計控制的基本目標是確保行政事業單位各項資金的安全運行,提高資金的使用效率,保障單位管理的合法合規、資產安全完整,財務報告及相關信息真實完整。具體來說,行政事業單位的內部會計控制主要有以下特點:行政事業單位內部會計控制制度建設不以經濟效益為前提,而以實現社會效益為目標;內部會計控制制度建設的空間相對企業來說要小;行政事業單位的組織結構、職能權限等方面受到外來制度和規定的約束,行政事業單位在資金來源、資本結構、會計處理等方面與企業有著很大的區別,內部會計控制制度建設的內容相對簡單。