各鄉（鎮）黨委，各鄉（鎮）人民政府，縣直屬各單位：

為深化基層平安建設，加強農村法制教育，推進農村基層民主法治建設，維護農村社會和諧穩定，縣委經研究，決定建立農村法律指導員工作制度?，F將有關事項通知如下：

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞構建社會主義和諧社會的總體要求，結合政法系統干警作風建設，發揮政法干警的法律專業優勢，深入農村開展法制宣傳，提供法律服務，化解矛盾糾紛，推進農村的民主法治建設，促進鄉風民風進一步好轉，為新農村建設創造良好的法治環境。

二、農村法律指導員的工作職責

農村法律指導員圍繞農村民主法治建設、平安建設、維穩和普法開展工作。具體工作職責為：

序言：

水南鎮位于贛州市的新城區，屬于贛州市新規劃的市政、辦公中心區，其所轄的4個村中既有土地被全部征用、農民全部“洗腳上田做市民”的；也有部分土地被征用，處于“半農村半城市”(即城鄉結合)局面的；還有離城市較遠，基本保持了傳統農村面貌的村莊。該鎮的現狀與新時期我國東部、中部、西部地區的大部分農村發展的現狀是基本吻合的，即各地農村經濟發展不平衡，農民收入存在較大差距。以該鎮為個案，對它的法律現狀進行調查、分析，可以基本看到經過二十多年來的改革開放，我國大部分農村在新時期的法制建設中所面臨的困惑和不足的，筆者自2004年7月隨同江西理工大學暑期大學生“三下鄉”社會實踐重點隊在該鎮進行社會實踐起，不間斷地針對新時期農村的法律現狀和農民的法律意識等問題，對該鎮干部及廣大農民兄弟進行了較長期的走訪、座談與問卷調查，從得來的資料中，筆者認為在當前我國農村的發展中，農村法制建設正面臨著經濟與法律相脫節、現代法律與傳統道德間相互存在裂痕、法治與人治傳統互相對立對峙、司法和行政貌離神合、法律宣傳欠缺力度、普法徒具形式等方面的現實困境，從而希望在以后的農村法制建設中能更多的關注到和走出這些困境，并針對個案農村所存在的這些現象，就新時期我國的農村法制建設提出了幾點自己的看法和建議。

內容摘要：本文以江西省贛州市章貢區水南鎮為例，對當前農村法律狀況、農民法律意識狀況等進行了思考與分析，揭示出在當前我國農村的發展中，農村法制建設所面臨的經濟與法律的脫節、現代法律與傳統道德的裂痕、法治與人治傳統的對立、司法與行政的貌離神合、法律宣傳欠缺力度，普法徒具形式等方面的困境，并對加強農村法制建設，促進農民法律意識提高提出了自己的看法與建議。認為應在發展經濟、嚴格執法、人文執法；深入務實不懈地普法、誠信正確有效的執法；加快司法改革、實現與維護司法獨立；改良舊道德、建立新道德，在法律與道德間尋找契合點等方面做出努力。

關鍵詞：隱患；農村良好秩序；困境；出路

正文：

2004年的暑期，筆者有幸作為江西理工大學暑期大學生“三下鄉”社會實踐重點隊的一員，在贛州市章貢區的水南鎮進行了為期一個月的社會實踐活動，作為一名法學科的學生，面對那些開始直面的農村社會現狀，筆者開始思考。也是從這次社會實踐開始，筆者針對在我國實行改革開放二十余年后，各項事業都已獲得長足發展的新形勢下農村的法律現狀與農民的法律意識等，對水南鎮下轄的4個鄉村及各基層機關進行了較長期的走訪、座談與問卷調查。在調查結束后，筆者對那些材料進行了整理，整理之時，筆者的心情有些沉重。

為進一步落實法律援助政府責任，推動農村法律援助事業深入發展，切實維護農村困難群眾合法權益和社會穩定，根據《人民政府辦公廳關于進一步加強農村法律援助工作的意見》（政辦發〔2008〕96號）要求，經市政府同意，現就進一步加強農村法律援助工作通知如下：

一、切實增強做好農村法律援助工作的責任意識

法律援助是新型社會救助體系的重要組成部分。加強和改進農村法律援助工作，對推進農村民主法治建設，維護困難群眾合法權益，促進農村社會和諧具有十分重要的意義。各地、各有關部門要從戰略和全局的高度，切實增強工作責任感和緊迫感，真正把農村法律援助工作作為保障和改善民生的重要舉措，擺上更加突出的位置，大力推進法律援助在農村的延伸和拓展，為加快我市農村改革發展、維護社會和諧穩定提供有效保障。

二、突出重點，扎實推進農村法律援助工作

進一步擴大農村法律援助覆蓋面。充分利用各種宣傳媒介和途徑，加強對法律援助制度的宣傳教育，提高法律援助在農村的知曉度。按照建立新型社會救助體系的要求，結合各地實際，努力降低農村法律援助“門檻”，擴大受援對象和受案范圍，不斷滿足農民群眾的法律援助需求，力爭讓全市所有符合條件的農村困難公民都能獲得必要的法律援助。

建立健全農村法律援助組織網絡。繼續加強市、縣級法律援助中心建設，全面建立便民接待場所，根據實際需求進一步充實專職人員，確保法律援助中心有效履行職能。要以鄉（鎮）司法所為依托，建立鄉（鎮）法律援助工作站，在行政村、農村社區、農村務工人員集中的城鄉勞動力市場和有關企業建立法律援助聯系點，不斷延伸法律援助工作觸角，推進農村法律援助基層基礎建設。繼續在工會、共青團、婦聯、殘聯、老齡委等社會團體開展建立法律援助站（點）工作，為農村法律援助提供服務。

摘要:目前公證業界對宅基地使用權辦理繼承公證持否定態度，但對辦理宅基地使用權項上的農村房屋公證相對持肯定態度，在實踐中各地也有不同做法。有些地方辦理農村房屋公證對農村房屋項下宅基地使用權采取回避辦法是不可取的。實際上我們只要認真把握好農村房屋的性質、特點以及國家有關農村房屋方面的法律法規以及政策等，農村房屋的公證就可大膽辦理。

關鍵詞:公證;農村房屋;自認證據;審批前置

隨著我國社會經濟的發展，城鄉一體化工作的大力推進，目前我國農村出現了這樣一些現象，有的農民外出打工，舉家遷移到遠離家鄉的城市居住，他們在農村的住房就閑置下來，而同時農村中的無房戶需要房屋居住生活。也有些城市居民由于祖輩過世留下的農村房屋遺產需要繼承，有的地方因城鄉一體化建設大量農村房屋面臨著拆遷而隨之帶來的農民房屋如何安置等等。因此，由于城鄉一體化帶來的迫切需要解決農村房屋所有權轉移問題是公證行業面臨的一個重大的實務課題。但由于現行法律法規對農村房屋所有權轉移設有諸多限制，從而影響了對農村房屋的公證辦理并制約了農村房屋所有權的流轉。

一、農村房屋的特點和公證面臨的諸多難題

農村房屋包括農村集體經濟組織所有的房屋、鄉鎮企業所有的房屋及農民個人所有的房屋，本文所指的農村房屋僅指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋。我國農村房屋的所有權是否能轉移呢?答案是肯定的，比如上世紀九十年代江蘇省建設委員會規定“房屋所有權轉移變更(如買賣、贈與、交換、轉讓、繼承、分析等)，房屋狀況變動(如翻建、擴建、拆除、倒塌、焚毀等)，他項權利變更(如設定、注銷他項權利)，應及時向村鎮管理機關申請登記?！庇纱苏f明我國農村房屋也存在買賣、贈與、交換、轉讓、繼承、分析等多種所有權轉移方式。但是辦理農村房屋公證存在下列特點和難題:

(一)很多農村房屋沒有辦理所有權登記手續，權屬不清，是辦理農村房屋公證面臨的一個首要障礙辦理房屋方面的公證，認定房屋權屬是辦理不動產所有權轉移的關鍵，而我國農村房屋大多數是權屬不清，公證員難以分清權屬。由于歷史的原因，我國農村房屋很多沒有辦理房屋所有權證和土地使用證。比如有的農村房屋只有準建證或宅基地使用許可證，甚至有的農村房屋什么證都沒有。權屬不清，是辦理農村房屋公證面臨的一個首要障礙。

摘要：農村資金互助社作為一種內生性的新型農村金融機構之一，是農村普惠金融發展重點。推動農村資金互助社可持續發展是確保助力鄉村振興、促進普惠金融發展的前提。目前，我國農村資金互助社可持續發展還面臨法律地位、融資、產權、監管等困境。為促進農村資金互助社持續發展，我國應采取相應的法律對策破解困境，優化農村資金互助社發展法律保障機制。

關鍵詞：農村資金互助社；法律困境；法律對策

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發展普惠金融。鼓勵金融創新”戰略目標。2015年12月，國務院了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，促進普惠金融發展確定為國家政策。農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。作為一類新型農村合作金融組織，農村資金互助社有著不同于其他農村新型合作金融組織的內生性優勢。在普惠金融和鄉村振興戰略的大背景下，促進其持續發展十分必要。

1農村資金互助社是推進農村普惠金融體系建設的重要力量

1.1農村資金互助社是保障農村弱勢者金融權利的基本主體。2016年1月，國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，指導我國農村普惠金融發展的前景與藍圖。作為一個農業大國，推進普惠金融發展規劃，對于解決目前我國社會上存在著的“三農問題”起到了重要作用，然而要想徹底解決，離不開推動農村資金互助社的不斷完善發展。農村資金互助社是保障農村弱勢者金融權利的基本途徑，這是由農村資金互助社的固有性質所決定。作為一個互助性的合作金融組織，農村資金互助社通過本集體內農民存款入股為社員，農村資金互助社將農村的資金有效停留在內部而將資金貸給社員從事農業生產活動，以社內資金為社員提供可貸款。農村借貸者在參與借貸活動時通常處在一個弱勢地位。一方面，作為弱勢一方主要根源在于其信息的不對稱，難以滿足“三農”日益增長的參與經濟生活的需要。另一方面，信息的不對稱通常會導致高昂的交易成本與管理成本，使得整個過程的效率下降。而農村資金互助社的所有社員是該片區域的農村金融參與主體自愿加入，通常借貸雙方是非常熟悉彼此。這樣就保證了借貸雙方的信息對稱，降低了整個交易流程的成本，從而達到有效保障農村弱勢者金融權利的目的。1.2農村資金互助社是促進農村金融包容性發展的基本力量?！鞍菪园l展”是指以人為中心，人與人、人與社會、人與自然的和諧發展，包括GDP增長指數、人類發展指數、社會發展指數、社會福利指數、幸福指數在內的全面發展。作為一個農業大國，我國農村地區的金融活動參與人員基數十分龐大。然而現實生活中，仍有廣大農村地區的居民想要參與農村金融活動卻并沒有城市地區的居民那么簡單。真正提升我國農村金融全面發展，促進農村金融包容性發展是首選道路。在東部沿海經濟發達地區，農村金融包容性發展水平相較于中西部地區農村金融包容性發展水平較高。促進我國農村金融包容性全方位發展，應將重心放在中西部農村地區同時兼顧東部沿海地區，從而實現促進農村金融包容性發展。農村資金互助社作為三類新型農村金融機構之一，存在著許多其他農村合作金融組織難以比擬的優勢。其中最突出的便是農村資金互助社以社員為中心，所有的金融活動緊密圍繞著社員而展開，嚴格的保障了參與金融活動的社員的金融權益。通過農村資金互助社參與金融活動的流程中，無一不體現出以人為中心、人與人之間和諧發展的發展理念，有力地促進了農村金融包容性發展。農村資金互助社是促進農村金融包容性發展的基本力量，二者相輔相成。促進農村資金互助社發展，同時也能促進農村金融包容性發展。1.3農村資金互助社是促進農村金融內生發展的主要形式。內生發展的核心思想是認為經濟能夠不依賴外力推動實現持續增長，內生的技術進步是保證經濟持續增長的決定因素。這一概念由西方宏觀經濟學研究者于20世紀80年代提出，強調不完全競爭和收益遞增。在2007年就有學者指出，真正的合作金融不可能在農村信用社框架內再生，建立新型農村合作金融組織要走內生路徑。［1］若想推動農村金融內生發展，恰當的金融機構在其中扮演了無比重要的角色。而在農村地區，有著一套特殊的，以人情、熟人關系為紐帶的信用評價體系。這一特殊的信用評價體系恰巧有悖于正規金融所提倡的。而且農業本身承擔著較大的風險，有著不可預知性與脆弱性，再加之對于農村地區的金融監管以及金融交易等成本比之城市地區要高昂許多，農戶與金融機構之間存在著信息的不對稱性等等。綜上原因正規金融紛紛遠離了農村市場，使得農村地區居民參與金融生活的要求得不到滿足，引發了許多矛盾。在這樣的背景之下，農村資金互助社順勢而生，有著較穩定的內部平衡性以及對風險的自我調整性，既能夠滿足農村居民參與金融活動的需要，又規避了其他金融機構在農村地區發展可能承擔的風險以及造成的不良后果。農村資金互助社是真正能促進農村金融內生發展的主要形式。

2普惠金融視角下的農村資金互助社可持續發展面臨的法律困境

【摘要】“普惠金融”這一概念已于2005年在國際小額信貸年會上，由聯合國提出。經過12年的發展，普惠金融已經初步得到了全球各個國家的認可并實施推廣。本文從普惠金融概念定義入手，主要介紹農村普惠金融的國際發展經驗以及在我國的發展現狀，分析我國農村普惠金融發展階段存在的問題，并從法律角度提出推進農村普惠金融發展的對策建議。

【關鍵詞】農村普惠金融;傳統金融機構;小額信貸;法律規制

一、引言

關于農村普惠金融發展領域，這么多年來，國內外有不少學者進行過分析研究。在農村普惠金融發展主體研究方面，李蒼舒[1]（2015）認為，商業銀行等傳統金融機構在農村普惠金融發展過程中應當具有引領作用，應當盡快推出一系列適合農民群體的新型金融產品，給予農村、農民更多的普惠服務；楊雯[2]（2017）認為，城市大銀行應當貫徹落實普惠金融理念，帶領小銀行以及農村信用合作社等農村金融機構更多服務農民；劉成玉、黎賢強、王煥印[3]（2011）從社會資本和農村信貸風險控制兩個方面，講述銀行信貸在農村的巨大作用以及積極意義，同時認為社會資本在農村普惠金融發展方面也可以發揮積極意義；周孟亮、李明賢[4]（2015）將普惠金融理念與國家頂層設計結合考慮，認為普惠金融與“中國夢”的理念息息相關，對我國實現全面小康社會具有重大戰略意義。在農村普惠金融立法規制方面，馬建霞[5]（2012）基于銀行信貸服務角度出發，進行法律規制研究，認為在農村促進普惠金融發展過程中，對銀行信貸進行立法規制具有積極意義；李慧玲[6]（2016）從普惠金融法律制度建設角度入手，給予我國普惠金融發展立法規制對策建議，并認為做好征信體系的建設是農村信貸服務推廣的關鍵；陸岷峰、沈黎怡[7]（2016）從立法及目前法律存在的問題方面，分析我國普惠金融目前存在的立法漏洞以及監管缺失；鄭曉栩[8]（2015）研究了西部貧困地區普惠金融發展現狀，結合地區特點和發展現狀，針對目前西部地區普惠金融法律不健全的原因進行分析并提出政策導向。

二、農村普惠金融的國際發展經驗

農村普惠金融作為普惠金融中一大特別需要關注的部分，近幾年在國際上得到了眾多國家的積極響應，尤其在發展中國家推廣進程不斷加快，推出了諸多符合本國國情的普惠金融服務模式。典型的成功案例是孟加拉鄉村銀行———格萊珉銀行①。格萊珉銀行著眼于最貧困的農戶，并將貧困家庭中的婦女作為主要目標客戶，根據女性特征推出適合其的金融服務；給予客戶群小額短期貸款，考慮到其收入、財富等諸多因素，推出按周期還款，貸整還零，也給予時限寬限，這是該鄉村銀行模式的關鍵之處；貸款無須抵押擔保人，按五人小組聯保形式，相互監督，形成內部約束監督機制，并按比例收取部分基金和強制儲蓄作為風險保障金，這是該模式的創新之處。如今，孟加拉鄉村銀行模式已成為當今世界規模最大、效益最好、運作最成功的普惠金融機構，在國際上被大多數發展中國家模仿或借鑒。

“俺這是偏遠農村，又屬于國家級貧困縣，沒什么‘油水’，很多人都還不愿意當村長呢。”家住**南陽農村的**坦言。

“雖然窮，但俺聽說，俺們村每年雨季都會出現危房，上級要下發補貼，平時也會給五保戶等發補貼，這些錢到了村干部那里會被克扣一部分。俺們村長的工資一個月就20塊錢，村干部貪點錢太正常了，沒好處誰干呀？”電話里，**的笑聲很憨厚。

事實上，在**的農村，這種現象也并非沒有。**市檢察院在一次預防職務犯罪警示教育展覽上將“村官腐敗案件”作為完整板塊展出，其中提到一個案例：**市延慶縣井莊鎮蓮花灘村原村委會主任方淑民在協助井莊鎮工作期間，將特困戶救助金、農村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建維修補助款**00元據為己有。

權威資料顯示，5年來，國家和地方各級財政實施了一系列支農惠農的重大政策，不斷加大投入，僅中央財政用于“三農”的支出就累計達1.6萬億元，大大提升了廣大農民的生活質量。而隨著惠農資金的大幅增加，涉農貪污賄賂犯罪明顯增多，嚴重損害了廣大農民的切身利益，影響了中央政策措施的貫徹落實。

“在很長一段時間里，村干部腐敗被大家理解為吃吃喝喝、多占多拿，而且‘權小位輕’，人們并不將其與違法犯罪聯系在一起。事實上，如此寬容心理遮蔽了村干部腐敗背后潛藏的巨大社會危害。”中央黨校三農問題研究中心主任張虎林今天接受記者采訪時說。

小村官也能大腐敗

“俺這是偏遠農村，又屬于國家級貧困縣，沒什么‘油水’，很多人都還不愿意當村長呢。”家住**南陽農村的**坦言。

“雖然窮，但俺聽說，俺們村每年雨季都會出現危房，上級要下發補貼，平時也會給五保戶等發補貼，這些錢到了村干部那里會被克扣一部分。俺們村長的工資一個月就20塊錢，村干部貪點錢太正常了，沒好處誰干呀？”電話里，**的笑聲很憨厚。

事實上，在**的農村，這種現象也并非沒有。**市檢察院在一次預防職務犯罪警示教育展覽上將“村官腐敗案件”作為完整板塊展出，其中提到一個案例：**市延慶縣井莊鎮蓮花灘村原村委會主任方淑民在協助井莊鎮工作期間，將特困戶救助金、農村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建維修補助款**00元據為己有。

權威資料顯示，5年來，國家和地方各級財政實施了一系列支農惠農的重大政策，不斷加大投入，僅中央財政用于“三農”的支出就累計達1.6萬億元，大大提升了廣大農民的生活質量。而隨著惠農資金的大幅增加，涉農貪污賄賂犯罪明顯增多，嚴重損害了廣大農民的切身利益，影響了中央政策措施的貫徹落實。

“在很長一段時間里，村干部腐敗被大家理解為吃吃喝喝、多占多拿，而且‘權小位輕’，人們并不將其與違法犯罪聯系在一起。事實上，如此寬容心理遮蔽了村干部腐敗背后潛藏的巨大社會危害。”中央黨校三農問題研究中心主任張虎林今天接受記者采訪時說。

小村官也能大腐敗

本文作者：工作單位：西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心

隨著城市化進程的加快，農村的土地問題已成為一個重要的熱點問題。農村征地問題能否妥善處理，關系到老百姓的長遠利益，關系到黨和群眾的關系，關系到城市化的合理推進，關系到和諧社會的構建。因此，我國農村征地制度必須從征地立法、征地執法、征地監督三方面來完善農村征地制度。

1完善農村征地立法

改革開放30多年來，我國發生了翻天覆地的變化，特別是明確社會主義市場經濟的建立是改革的最終目標以來，農村征地法律出現了嚴重的不適應性，建議出臺《農村集體土地征用實施辦法》。土地是農業的命脈，由土地引發出的一系列問題在不同程度上困擾著新一輪改革開放的力度，追根溯源是沒有能夠形成全國統一的《農村集體土地征用實施辦法》。在實施征地時，主要借用相關法律法規，這樣為執法帶來了困難。建議由全國人大法工委組織專家全面調研、討論、制定包括維護農民、農村集體組織利益的實體和程序規定。堅持在實體上確立農村集體土地的所有權、經營權、使用權的科學分離和有序流轉；堅持在程序上有效維護農村集體土地有序流轉過程，真正做到農村集體土地征用有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，用法律手段在維護農民和農村集體組織的合法利益的同時，又推動城市化有序進程，市場經濟體制進一步完善。為了順利出臺《農村集體土地征用實施辦法》，建議在立法時解決好以下幾個問題：一是解決好以公共利益為目的和以經營為目的征地的矛盾。目前，我國征地標準偏低的主要原因之一就是為了公共利益征地，在征用農地過程中存在著為了公共利益而承擔一定公民義務，征地標準較低的現象；而一些以經營為目的的開發商利用立法盲點——低價征地搞開發。因此，立法中必須界定公共利益和經營性建設用地的界線，并且嚴格按照標準執行。建議借鑒2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益的界定，采取列舉的方式，明確公共利益的范圍，同時國務院及相關的征地審批部門在審批時候嚴格審核征地的公共利益范圍，做到依法按范圍征地。二是解決好為經營性建設用地征地的立法空擋問題。如果明確了公共利益的范圍，那么經營性建設用地征地行為就存在立法的盲點，現在我國的征地立法中并沒有關于經營性建設用地征地的相關規定。建議通過立法，肯定征地農民加入征地實踐過程的合法性，實現政府、被征地農民、用地商三方協調。讓農民參與征地過程，也可更好解決農民因為征地種種矛盾引發的上訪問題。三是解決好農村集體土地的產權不完善、產權主體虛置問題。雖然我國農民的土地承包經營權只是用益物權，但是農村集體土地應該具有完整的產權。立法上需要明確農村集體土地的完整產權主體——落實到自然人和法人及其具體的組織，而不是抽象的集體，這樣才能從根本上解決好農村征地問題。現行農村土地的集體所有，實際上集體僅僅是一個符號，也曾經落實到村委會，但村委會卻無法真正體現村民的意志，造成了農村土地產權主體虛置。建議縮小集體范圍，通過程序保證被征地農民都有權參與征地過程，真正以平等主體的身份與土地征用者進行談判。四是解決好農村征地補償標準偏低的問題。建議在《農村集體土地征用實施辦法》中專門規定農村集體土地征用補償標準及其測算方式?！耙幎ā敝攸c關注以下問題：（1）農村征地補償的標準。建議將“統一年產值倍數”和“征地區片綜合地價”作為補償的最低標準來實施。同時，可以借鑒重慶的地票制度，按照一定的比例將農村土地征用后價值增值部分返還給農民和集體。（2）被征地農民安置。被征地農民的安置問題關系到農民失去土地以后的長遠發展，建議采取就業安置和社保安置相結合的方式，雖然這種安置費用會大幅增加，但卻可以較好解決農民因為失去土地以后無所依托的困境。真正實現被征地農民居所城鎮化，身份市民化。五是解決好農村征地程序法缺乏問題。改革開放三十多年來，農村征地制度越來越完善，但征地矛盾激化的現象仍頻頻發生。究其原因，農村征地程序法缺失是其根本。程序是事情順利進行的有力保證，只有程序科學，才能有效保證實體權利，并讓整個征地活動規范進行。具體來說，建議從以下幾個方面著手：（1）落實好征地依法報批前告知、反饋程序，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民，并認真分析被征地農民的反饋信息，作為制定征地決策的依據；（2）實現農村集體土地征收補償的“算執分離”程序，即由具有管轄權的國土資源局根據《農村集體土地使用權轉讓協議》或國家相關規定，測算土地及其附屬物的賠償標準、分戶賠償金額并公示，當事人無異議后國土資源局確認并移交同級財政局執行。財政局負責將開發商、國家財政撥款的征地資金統一掌管，按國土資源局計算的賠償結果出具賠償清單，并開具承兌支票或按戶打卡；（3）落實好征地補償安置的實施程序，讓農民能夠順利獲得自己的利益；（4）落實好土地補償使用、監督程序，防止權力尋租；（5）落實好被征地補償安置爭議的協調和裁決程序，特別是“聽證”制度，讓被征地農民有處申訴自己的權益。

2強化農村征地執法

實踐是檢驗真理的唯一標準，農村征地立法只是從書面確立了法律規范，而執法實踐才能真正發揮法律規范的實際效果。只有加強農村征地的執法，才能真正實現立法的價值。2.1堅持“以人為本”，提高“執法為民”水平科學發展觀對當前農村征地的執法也提出了新的要求——把以人為本落實到征地執法過程中——堅持以廣大農民的根本利益為出發點，將農民作為被征地的主體，合法合理地解決好他們的利益問題。在農村土地集體所有制名義下，征地用地都是以政府為中心，這在很長時間內是保持不變的。政府通過向有審批權限的部門報批，獲得征地的權利，然后征地后可以以劃撥、出讓等形式來使土地增值。在征地過程中，農民處于相對被動的地位，難以真正維護好自身利益。因此，強化政府“以人為本”的執法理念，從思想上解決好執法的出發點，才能自覺維護農民利益。堅持“以人為本”的執法理念，提高“執法為民”水平。真正實現一切為了人民、一切依靠人民、一切服務人民，實現好、維護好、發展好最廣大農民的根本利益。2.2嚴格程序執法程序是一種過程規范，是最終目標實現的有力保證，只有嚴格程序執法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地過程。嚴格程序執法首先必須從程序上禁止有法不依、執法不嚴、違規違法的征地行為。近年來由于征地主體主要是政府和開發商，有法不依、執法不嚴、違規違法的征地行為屢禁不止。因此，必須從程序上保證征地的規范操作，把違規違法行為消滅在萌芽狀態，進而從程序上保證嚴格執法。其次必須嚴格程序監督。為了保證程序執法有效，必須堅持程序監督——過程控制，而不是違法違規行為已經出現后才簡單地實施終端懲處。例如在征地補償標準的執行過程，不僅要監督補償標準的結果，更要監督補償標準的執行過程，看標準的制定、執行是否按實體規定，按程序進行。通過對程序執法過程進行監督，使征地過程嚴格按照程序執行，程序法才能真正落到實處，進而保證被征地農民實體權力的維護。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿學院法學系

我國農村立法雖然在建國以來取得了不少進展,尤其是改革開放以來,為適應以家庭聯產承包責任制和雙層經營體制改革為主要內容的農村經濟體制改革和農村事業不斷發展的要求而進行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應社會主義市場經濟條件下農村各項事業的發展要求。農村立法所存在的問題主要表現在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應市場經濟的要求;第二,政策性、原則性強,規范性和可操作性差;第三,以義務為本位,權利、義務不對稱,難以保護農民合法權益;第四,農村法律薄弱,與農村經濟及各項事業發展的要求不相適應。為了更好地調動農民積極性,維護其合法權益,促進農業和農村事業的發展,應當在充分發揮中央和地方立法主體的積極性的基礎上,構架出新型的農村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權限、完善立法體制,才能更好地加快農村立法步伐。

一、農村法律體系的構建:以農業立法和農村經濟立法為重心

今后一個時期是我國農村社會主義市場經濟體制建立和完善的重要時期。農村立法的重點是農業立法、農村經濟立法,同時包括農村社會發展、農村文教衛生事業、農村行政等方面的立法。初步形成農村法律體系的基本框架。1.農業立法農業立法的總體目標應當是確立農業在國民經濟中的基礎地位,逐步理順農業的產前、產中、產后的各種經濟和行政關系,保證農業持續、健康發展。=1>農業法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農業法。在農業法律體系中處于基礎地位;第二層次為就農業中某些重要領域進行規定的專門法律和法規;第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規和規章;第四層次為地方性農業法規和規章。農業法律體系基本框架主要應包括以下幾方面內容:¥農用土地使用制度方面法律、法規。在土地管理法等法律法規基礎上,制定有關土地承包經營權及其轉讓方面的法律法規,以在穩定家庭聯產承包責任制政策基礎上鼓勵農用土地的使用權向種田能手轉移,以利土地的規模經營。¦農業投入及農業利益分配方面的法律法規。如農業投入法、農業信貸法、農產品價格保護法、農資商品價格限制法、農業稅收條例等。以利增加農業投入,保護農民從事農業生產的正常利益等。§農產品流通方面的法律法規。如農產品批發市場條例、農產品期貨貿易條例、糧食管理法等?！мr業生產安全方面的法律法規。除繼續完善現有有關動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規外,主要側重制定農業保險法、農藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉鎮企業環保管理條例等法律法規。©農業資源保護方面的法律法規。主要是完善現有的相關法律法規,同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農科教方面的法律法規。除繼續完善農業科技推廣法律制度外,抓緊制定農業教育法、農業科研法,以確保農業科研、教育、技術推廣方面的投入增長,為農業發展提供知識和技術動力。«支農產業方面的法律、法規。首先,針對以化肥工業為重點的農用工業,包括農膜、農藥、農機具、農產品加工機械等行業的支農特點,體現產業傾斜的要求,制定相應法律、法規;其次,在鄉鎮企業法的基礎上,制定有關鄉鎮企業的支農義務條例,以貫徹鄉鎮企業法的要求;再次,對農業提供系列化服務的農村服務業制定相應條例予以規范和鼓勵。2.農村經濟立法農村經濟立法的目的就是充分利用農村勞動力資源,繼續把發展鄉鎮企業作為繁榮農村經濟的重點,搞好農村小城鎮建設等,同時規范農村市場運行秩序,加強國家對農村經濟的宏觀引導和管理。其立法重點包括:¥農村市場主體立法,明確農村市場主體的地位、建立農村市場主體的組織結構制度,規范其運作行為。主要包括:合作經濟組織立法,如5合作社法6及各類專業合作經濟組織(如生產合作社、供銷合作社、農村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉鎮企業立法,在鄉鎮企業法的基礎上制定配套的法規和規章;農民自營服務組織立法,如基金會條例、農業系列化服務組織條例等;農戶經濟行為規范條例等。¦農村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農村勞動力資源,提高農村勞動力素質和鼓勵農村勞動力向非農產業有序合理流動為宗旨。如農村積累勞動用工條例、鄉鎮企業職工素質教育條例、農村勞動力流動管理條例等?！燹r村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎上,針對農村市場的特殊性制定相應的實施條例?！мr村經濟的宏觀管理立法,主要是針對農村經濟宏觀管理的特殊性制定相應的法律法規,如農業普查條例、鄉鎮企業會計條例、農村經濟組織財務管理條例等。©農村小城鎮建設立法,以鼓勵發展鄉鎮企業與小城鎮建設相結合,有條件的城鎮發展為小城市,充分發揮其經濟、信息、文化等方面的輻射功能。如:農村小城鎮規劃條例等。3.農民權益保障和農村社會保障立法主要體現公平原則,保障農民合法利益不受侵害和逐漸實現城鄉平等的社會保障制度。包括:¥農民權益保障立法,首先,從總體制定5農民權益保障法6,受保障的權益不僅包括經濟權益(如土地承包經營權、務農合理收益權、拒絕額外承擔費用負擔權等),而且包括受教育權、就業權、政治經濟生活的民主權等多方面。其次,針對農民權益易受侵害的特定方面制定條例等法規和規章,如完善農民承擔費用負擔條例和制定5農村義務教育實施條例6等。¦農村社會保障立法,旨在初步建立農村社會保障體系,規范對農村社會保障的管理,為最終實現城鄉社會保障)體化逐步創造條件。其立法主要包括:農村社會保障法、農民養老保險條例、農村合作醫療條例、農村社會救濟工作條例、農村撫恤工作條例及完善農村五保供養工作條例等。4.農村基層政權和基層自治組織立法農村政權組織,按照現有法律規定分為縣、鄉兩級。關于農村基層政權的立法,其側重點是處理兩個方面關系:第一,如何處理縣級政權尤其是縣政府職能部門的下派機構與鄉級政權的關系;第二,如何處理鄉級政權與村民自治組織的關系。在這兩對關系中,鄉(鎮)政府處于重要和關鍵地位。因此制定鄉(鎮)政府組織法和鄉(鎮)政府工作條例是其主要內容。5鄉(鎮)政府組織法6應體現精簡、效能原則,對該級政府的機構設置、政府行為界定作出明確規定。其中兩個方面應得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機構在精簡的前提下實行雙重領導體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(鎮)政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權的狀況。村公所人員組成,根據情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經濟合作組織、村黨支部(總支)負責人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責分工要明確,并相互配合和協調。5鄉(鎮)政府工作條例6是依據5鄉(鎮)政府組織法6制定的法規,是其政府行為的細化,主要規范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農村人口、農村戶籍管理、農村社會治安、農村文化教育、農村社區建設等方面制定相應法律、法規且以法規為主。如5農村計劃生育工作條例6、5農村義務教育條例6等。這些法規大多數應以調整城鄉共同性特定法律關系的法律為依據,針對農村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農村立法權限,完善農村立法體制

立法體制是有關立法權限、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農村立法中的立法權限劃分問題及農村立法的規范性問題。1.農村立法應充分發揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農村經歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農業和農村發展的一系列基本政策已基本成型。為了總結一些好的、成功的做法,需要由國家權力機關和國務院適時地把農村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規,以保持其穩定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經濟體制的過程中,農業和農村將面臨著新的發展問題,此時,也要求國家權力機關和國務院在借鑒國外同類立法的經驗基礎上進行適當的超前農村立法。因此應發揮中央立法主體的農村立法積極性,加快農村立法步伐,盡快初步建立起農村法律體系的基本框架。由于農村無論在地理環境、經濟發展水平、所有制關系、農村經濟結構,還是在人們的觀念素質、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發揮地方立法主體的積極性,制定相應的農村地方性法規和規章。一方面,為高層次立法主體所立的農村法律法規能更好地在本地區實施而進行執行性、補充性農村立法。另一方面,更為重要的是根據本地區農村發展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規相抵觸的前提下進行自主性農村立法。2.明確農村立法中中央和地方立法主體的權限鑒于農村法律體系建立的復雜性,要求充分發揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構筑和完善我國農村法律體系。但應明確中央和地方立法主體的權限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應盡快對農村法律的主要方面盡快制定相應的法律。如農業投入法、農產品價格保護法、糧食管理法、農藥管理法、肥料法、農業教育科研法、農業保險法、合作經濟組織法、農民權益保護法、鄉(鎮)政府組織法、農村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農村政策法律化,另一方面為國務院制定農村行政法規和地方立法提供法律依據。國務院的農村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農村法律,使其更具有可操作性,如相關法律的實施細則等;二是針對全國農村發展的共同性問題,在憲法和農村法律的精神指導下,制定相應的全國性農村法規,如農業稅收條例、供銷合作社條例、農村信用合作社條例、農業生產合作社條例、股份合作企業條例、鄉(鎮)政府工作條例、農民養老保障條例、農村衛生工作條例、農村義務教育條例、對支農產業鼓勵支持條例等;三是針對農村發展中出現的新問題制定相應政策,這種制定政策的過程雖不是嚴格意義上的立法,但在沒有相應農村法律的情況下也起到一定規范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區、直轄市)權力機關和行政機關;省和自治區人民政府所在市的權力機關和行政機關;經國務院批準的較大市的權力機關和行政機關。我們認為農村地方立法中,主要由省級權力機關和行政機關進行。而省級政府所在地的市及經國務院批準的較大市的立法應主要側重于城市功能方面的立法,農村地方立法不是其重點。省級權力機關及行政機關的農村地方立法主要側重于對中央所立的農村法律、法規制定執行性法規和針對所在地區農村實際的主動性立法,即在沒有相應中央農村立法的情況下制定地方法規。但應當指出:第一,地方立法主體進行農村立法時,其所立的農村法規不得與更高層次的法律法規相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農村法律、法規存在的情況下,既不能與更高層法律、法規的條款相抵觸,也不能與其法律法規精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規精神不相抵觸);二是在沒有相應的更高層次的農村法律法規存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權力機關和行政機關所立的農村地方性法規和規章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農村改革試驗區或幾個所轄地區的地方性農村法規、規章。這樣更有利于引導和規范農村各項事業的發展并使所立的農村法規更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農村立法的科學性注重農村立法的科學性,體現在立法原理的科學運用、農村立法活動過程科學性、農村法律法規名稱和內容的科學性等方面。從立法原理的科學運用方面看,首先,農村生產方式是最主要的一種物質生活條件,是農村立法的最重要的基礎,它決定著農村立法的各個側面。其次,農村發展的實際情況和農村改革所取得的實踐經驗是農村立法的最基本依據。再次,農村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設有中國特色的社會主義理論為指導。因此,我國農村立法時機選擇上應以常規的同步立法(即與所調整的社會關系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應避免農村立法的滯后。農村立法活動過程包括立法準備、由法案到法、法的完善等方面,但應特別重視農村立法的準備環節。這不僅在于立法準備是否充分、科學,直接關系到所立的法是否成功,而且更在于立法準備就其主要傾向來說具有決策性。農村立法的準備階段應在立法規劃的指導下,及時有關立法意向信息,擴大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農民利益代表、農村經濟和法律等方面的研究專家、各相關部門代表等,以增強立法的科學性。