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本文作者：工作單位：西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心

隨著城市化進程的加快，農村的土地問題已成為一個重要的熱點問題。農村征地問題能否妥善處理，關系到老百姓的長遠利益，關系到黨和群眾的關系，關系到城市化的合理推進，關系到和諧社會的構建。因此，我國農村征地制度必須從征地立法、征地執法、征地監督三方面來完善農村征地制度。

1完善農村征地立法

改革開放30多年來，我國發生了翻天覆地的變化，特別是明確社會主義市場經濟的建立是改革的最終目標以來，農村征地法律出現了嚴重的不適應性，建議出臺《農村集體土地征用實施辦法》。土地是農業的命脈，由土地引發出的一系列問題在不同程度上困擾著新一輪改革開放的力度，追根溯源是沒有能夠形成全國統一的《農村集體土地征用實施辦法》。在實施征地時，主要借用相關法律法規，這樣為執法帶來了困難。建議由全國人大法工委組織專家全面調研、討論、制定包括維護農民、農村集體組織利益的實體和程序規定。堅持在實體上確立農村集體土地的所有權、經營權、使用權的科學分離和有序流轉；堅持在程序上有效維護農村集體土地有序流轉過程，真正做到農村集體土地征用有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，用法律手段在維護農民和農村集體組織的合法利益的同時，又推動城市化有序進程，市場經濟體制進一步完善。為了順利出臺《農村集體土地征用實施辦法》，建議在立法時解決好以下幾個問題：一是解決好以公共利益為目的和以經營為目的征地的矛盾。目前，我國征地標準偏低的主要原因之一就是為了公共利益征地，在征用農地過程中存在著為了公共利益而承擔一定公民義務，征地標準較低的現象；而一些以經營為目的的開發商利用立法盲點——低價征地搞開發。因此，立法中必須界定公共利益和經營性建設用地的界線，并且嚴格按照標準執行。建議借鑒2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益的界定，采取列舉的方式，明確公共利益的范圍，同時國務院及相關的征地審批部門在審批時候嚴格審核征地的公共利益范圍，做到依法按范圍征地。二是解決好為經營性建設用地征地的立法空擋問題。如果明確了公共利益的范圍，那么經營性建設用地征地行為就存在立法的盲點，現在我國的征地立法中并沒有關于經營性建設用地征地的相關規定。建議通過立法，肯定征地農民加入征地實踐過程的合法性，實現政府、被征地農民、用地商三方協調。讓農民參與征地過程，也可更好解決農民因為征地種種矛盾引發的上訪問題。三是解決好農村集體土地的產權不完善、產權主體虛置問題。雖然我國農民的土地承包經營權只是用益物權，但是農村集體土地應該具有完整的產權。立法上需要明確農村集體土地的完整產權主體——落實到自然人和法人及其具體的組織，而不是抽象的集體，這樣才能從根本上解決好農村征地問題。現行農村土地的集體所有，實際上集體僅僅是一個符號，也曾經落實到村委會，但村委會卻無法真正體現村民的意志，造成了農村土地產權主體虛置。建議縮小集體范圍，通過程序保證被征地農民都有權參與征地過程，真正以平等主體的身份與土地征用者進行談判。四是解決好農村征地補償標準偏低的問題。建議在《農村集體土地征用實施辦法》中專門規定農村集體土地征用補償標準及其測算方式。“規定”重點關注以下問題：（1）農村征地補償的標準。建議將“統一年產值倍數”和“征地區片綜合地價”作為補償的最低標準來實施。同時，可以借鑒重慶的地票制度，按照一定的比例將農村土地征用后價值增值部分返還給農民和集體。（2）被征地農民安置。被征地農民的安置問題關系到農民失去土地以后的長遠發展，建議采取就業安置和社保安置相結合的方式，雖然這種安置費用會大幅增加，但卻可以較好解決農民因為失去土地以后無所依托的困境。真正實現被征地農民居所城鎮化，身份市民化。五是解決好農村征地程序法缺乏問題。改革開放三十多年來，農村征地制度越來越完善，但征地矛盾激化的現象仍頻頻發生。究其原因，農村征地程序法缺失是其根本。程序是事情順利進行的有力保證，只有程序科學，才能有效保證實體權利，并讓整個征地活動規范進行。具體來說，建議從以下幾個方面著手：（1）落實好征地依法報批前告知、反饋程序，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民，并認真分析被征地農民的反饋信息，作為制定征地決策的依據；（2）實現農村集體土地征收補償的“算執分離”程序，即由具有管轄權的國土資源局根據《農村集體土地使用權轉讓協議》或國家相關規定，測算土地及其附屬物的賠償標準、分戶賠償金額并公示，當事人無異議后國土資源局確認并移交同級財政局執行。財政局負責將開發商、國家財政撥款的征地資金統一掌管，按國土資源局計算的賠償結果出具賠償清單，并開具承兌支票或按戶打卡；（3）落實好征地補償安置的實施程序，讓農民能夠順利獲得自己的利益；（4）落實好土地補償使用、監督程序，防止權力尋租；（5）落實好被征地補償安置爭議的協調和裁決程序，特別是“聽證”制度，讓被征地農民有處申訴自己的權益。

2強化農村征地執法

實踐是檢驗真理的唯一標準，農村征地立法只是從書面確立了法律規范，而執法實踐才能真正發揮法律規范的實際效果。只有加強農村征地的執法，才能真正實現立法的價值。2.1堅持“以人為本”，提高“執法為民”水平科學發展觀對當前農村征地的執法也提出了新的要求——把以人為本落實到征地執法過程中——堅持以廣大農民的根本利益為出發點，將農民作為被征地的主體，合法合理地解決好他們的利益問題。在農村土地集體所有制名義下，征地用地都是以政府為中心，這在很長時間內是保持不變的。政府通過向有審批權限的部門報批，獲得征地的權利，然后征地后可以以劃撥、出讓等形式來使土地增值。在征地過程中，農民處于相對被動的地位，難以真正維護好自身利益。因此，強化政府“以人為本”的執法理念，從思想上解決好執法的出發點，才能自覺維護農民利益。堅持“以人為本”的執法理念，提高“執法為民”水平。真正實現一切為了人民、一切依靠人民、一切服務人民，實現好、維護好、發展好最廣大農民的根本利益。2.2嚴格程序執法程序是一種過程規范，是最終目標實現的有力保證，只有嚴格程序執法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地過程。嚴格程序執法首先必須從程序上禁止有法不依、執法不嚴、違規違法的征地行為。近年來由于征地主體主要是政府和開發商，有法不依、執法不嚴、違規違法的征地行為屢禁不止。因此，必須從程序上保證征地的規范操作，把違規違法行為消滅在萌芽狀態，進而從程序上保證嚴格執法。其次必須嚴格程序監督。為了保證程序執法有效，必須堅持程序監督——過程控制，而不是違法違規行為已經出現后才簡單地實施終端懲處。例如在征地補償標準的執行過程，不僅要監督補償標準的結果，更要監督補償標準的執行過程，看標準的制定、執行是否按實體規定，按程序進行。通過對程序執法過程進行監督，使征地過程嚴格按照程序執行，程序法才能真正落到實處，進而保證被征地農民實體權力的維護。

3加強農村征地監督

如果把農村征地的立法、執法比作完善農村征地的兩把利刃，那么加強農村征地的監督，則是保證二者更加鋒利的磨刀石。通過監督，可以及時發現立法的不足，并及時完善；通過監督，可以有效控制執法過程，保證“執法為民”。建議從以下兩個方面加強農村征地監督：一是完善監督系統。組織是執行正確路線的保證，監督系統是完成監督任務的組織保證。我們現行農村征地的監督系統實質上是行政體制內部上級主管部門對下級的監督，這種監督盡管簡單、有效、成本低，但是政府既是裁判又是運動員，很難客觀地對自己的違規行為作出裁判。這種監督體制的弊端在于是一種體內監督，同時被征地對象——農民，僅僅是一個任人宰割的弱勢群體，法律沒有賦予他們抗辯、監督的權力；紀檢監察部門僅僅介入那些征地受賄案件；而新聞部門則是“頭痛報頭、腳痛報腳”。建議形成由紀檢部門牽頭，以國土、公檢法、農民、新聞媒體為組成部分的監督系統。對農村征地實施以被征地農民監督為主，紀檢監察部門過程介入，國土部門自我稽查，公檢法實施違法監督，新聞媒體進行大眾監督為一體的監督體系。這個體系可以采用定期聯席會議的形式開展工作，一般由紀委組織，一個月或一季度舉行一次聯席會。二是加強監督力度。監督是保證農村征地公平進行的最后一道屏障，其力度的大小直接決定了屏障所起的作用。首先應加強被征地農民監督的作用。這個監督主要是在實體法上保證被征地農民按法律規定，對征地中的不合法行為提出抗辯；從程序上保證相關組織對抗辯必須受理并提出處理意見，解決結果公開。其次是加強紀檢檢查部門的監督作用。紀檢檢查部門本身作為紀檢監察機構，對違紀違規征地行為就有義不容辭的責任，這個監督主要在實體和程序上保證紀委提前介入，并實施有效的過程控制；對于那些違規違紀的征地行為限期整改并追究紀律責任。再次應加強司法監督。對違法征地行為觸犯農民利益的該承擔政府賠償的加強執行力度；對觸犯刑律造成犯罪的要追究刑事責任，決不姑息。最后，加強行政稽查監督。現成體制中國土部門內部就已經形成了一套較完善的稽查制度，上級部門對征地中稽查出的問題及時處理，絕不隱瞞。總之，農村征地是國家現代化、城市化的基礎環節，既關系到國家總體戰略的實現，又關系到廣大農民長遠發展，還涉及社會長治久安。處理好政府、開發商、農民的利益關系，依法征地是其關鍵。而依法征地又必須通過完善農村征地立法、強化農村征地執法，加強農村征地監督來實現。只有法制健全、監督得力，才能真正實現全社會的科學、和諧發展。