摘要:當前，我國經濟發展正走在“新常態”的道路上，經濟結構發生著潛移默化的轉折性變化，這對我國農村醫療保障制度來說，既存在著機遇，又面臨著挑戰。隨著我國“新農合”制度的日益完善，由于經濟落后等固有原因，農村醫療保障中統籌層次較低、資源配置失衡、管理制度混亂等問題逐漸凸顯出來，亟待解決。這就要求我國各級政府及相關部門基于“新常態”的特殊背景，結合農村醫療保障的發展現狀，做出合理調整:提高統籌層次、建立長效機制、完善法律制度、把握發展機遇。

關鍵詞:“新常態”;我國農村醫療;保障制度改革

我國是人口總數超14億的農業大國，其中農村人口比例約占45%，隨著經濟發展逐步進入“新常態”，新的機遇、挑戰也隨之而來。就社會保障中的農村醫療保障而言，如何全面認識醫療保障的發展新階段，同時應對改革現實中所面臨的困境，借力于“新常態”，緩解農民求醫不易的現象，保障我國龐大的農村人口的基本醫療需求，是解決“三農”問題、建設社會主義和諧社會的主要構成部分。

一、“新常態”的基本概念

“新常態”這一新名詞逐漸在當今社會流行起來。這一概念是于2014年提出，用該詞描述我國當前的經濟發展新階段。并在日后的中央經濟工作會議上進一步闡述了“新常態”的四大特征:經濟方面，由高速增長轉向中高速增長;經濟發展方式方面，由規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長;經濟結構方面，由增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整;經濟發展動力方面，由傳統增長點轉向新型增長點。在我國，“新常態”不僅包括經濟方面，也涵蓋社會發展的其他方面，將逐漸發展為我國未來社會進步的重要依據。

二、“新常態”對我國醫療保障的影響

一、發達國家農村醫療保障制度分析研究

世界各國在發展農村醫療過程中都經歷了各自艱難曲折的發展歷程，限于篇幅，本文主要介紹下幾個國家：

（一）聯邦德國農村醫療保障制度分析研究

在歐洲聯邦德國，大方的農村大部分地區都由政府實行了對農民健康保險的強制性制度。他們的具體做法是由分布在聯邦德國各個州的20家針對農民的醫療管理和相應的照料公司來進行經營。參加農村農民醫療保障人數已經達到65萬，這個數字約占聯邦德國總人口的0.8%，而在聯邦德國，農業人口占全國總人口的比例僅僅2.4%，因此說這個比例是比較高的。在他們的國家內，保費繳納的多少與每個公民的現實收入相掛鉤，通過政府的這種做法使農村合作醫療得以順利進行下去。他們的主要做法一是政府繳費的強制性，二是實行與收入關聯的繳費制度，三是保險資金運營市場化，四是由聯邦政府財政的巨額財政補貼兜底。

（二）日本農村的醫療保障制度分析研究

眾所周知，日本在二戰后是戰敗國，日本為促進國民素質的提高和國民的健康，動員全國農民積極參加社會醫療保險。國民所交納社保的基金主要來源于被保險人參保所繳納的保險費，同時國家和地方政府對于國民的參保也相應地進行財政補貼。日本采用按照保險費收取的標準進行參保，并且規定參保人員的年收入應當具有一定的比例，并且要求每年進行一次核定。通過日本農村醫療保障的做法在實踐中有以下幾個方面的對策措施：第一方面是日本國家具備了健全的醫療保障法制體系，第二個方面是日本具有完備的業務運營保障體系，第三個方面是日本具有相對完善的各個監督體系，第四個方面是日本具與其他國家相比有相當數量的政府補貼錢款。

一、我國農村傳統醫療保障制度存在的問題

目前，我國農村醫療保障制度正處在調整和重構時期，它所面臨的形勢非常嚴峻，具體來說，存在以下一些主要問題：

(一)原農村合作醫療制度的衰退

原農村合作醫療是社員依靠集體力量，在自愿互助的基礎上建立起來的一種社會主義性質的醫療體系，是社員群眾的集體福利事業。建國后，我國政府十分重視農村衛生工作，農村逐步建立了三級(縣醫院、鄉鎮衛生院和村衛生所、室)衛生服務網絡，基本解決了農村“缺醫少藥”的問題。另外，從20世紀50年代中期開始，部分農村開展了合作醫療。合作醫療指由農村集體經濟組織和農民個人共同籌資，為農村居民提供疾病治療和預防的一種社區型醫療保障體系。合作醫療和三級衛生服務網絡相互配合，在農村地區經濟發展水平較低的條件下，基本上解決了農民看不上病、看不起病的問題。我國人口的預期壽命由建國前的35歲迅速上升到1996年的71歲，這一巨大成就的取得，為占總人口80%的農村居民提供健康保障的農村合作醫療和農村衛生服務網絡功不可沒。

然而，從20世紀80年代農村經濟體制改革以來，農村醫療保障發生了嚴重的衰退。隨著集體經濟體制的解體，原有農村合作醫療制度所賴以生存的經濟基礎不復存在，于是農村合作醫療事業發生了大幅度的滑坡，到1996年，全國農村參加合作醫療的人口由1976年的90%銳減到5%左右。絕大部分農民失去了醫療保障，退回到家庭保障狀態。

(二)農民基本醫療保障問題尚未得到根本解決

內容摘要：現階段我國正處于新型農村合作醫療制度的試點推廣階段，其效果與我國社會文明建設息息相關。文章首先通過對社會效益、民眾意愿和歷史因素三個方面的分析，指出了在我國農村實行合作醫療的合理性，以及現行農保制度在制度設計方面的不足，并在數理分析和邏輯推理的基礎上提出了改進建議，最后從歷史觀的視角分析了以實行財政補貼和政府反哺為主的籌資模式的可行性。

關鍵詞：新型農村醫療保障制度，制度設計，籌資模式

一、中國農村醫療衛生狀況現狀分析

我國目前進入了老齡化時期，65歲以上老年人在人口中的比例已超過7%，60歲以上的老年人口已達1.43億，占總人口的11%，21世紀中國老齡化有加劇的趨勢。我國是典型的未富先老型國家，中國農村的醫療衛生狀況令人堪憂，三級醫療網絡瀕臨解體，鄉鎮衛生院1/3基本癱瘓，1/3僅能維持生計，1/3能夠發展（國務院發展研究中心，2005），農民抵御重大疾病災害的能力十分脆弱。

嚴格的城鄉戶籍制度造成了我國分明的城鄉二元社會結構，城鄉居民收入差距甚大，國家對城鄉間醫療保障制度的安排也不合理，而城鄉居民面對的是統一的藥品定價和醫療服務費用，造成了在中國農村普遍存在的因病致貧、因病返貧現象。有研究表明，醫療消費在中國農村有著奢侈品的性質，農民對醫療存在著潛在需求，但是受到目前收入水平的制約，醫療需求的滿足尚處于從屬的地位（衛龍寶，2005）。有以問卷形式對中國內地六省310個村莊進行了直接入戶方式的調查訪問，結果顯示，有79.7%的調查對象反映，他們所在村莊存在農民因病致貧、因病返貧的現象（岳書銘，2005）。國家衛生服務調查的結果顯示，在中國農村的貧困戶中，因病致貧的戶數占了很大的比例，該比例在1998年和2003年分別為21.61%和33.4%（衛生部統計信息中心，2004）。更有學者認為，在中國的不同地區，疾病導致了20%～70%的貧困（Jiang，2004）。

二、新型農村合作醫療制度的合理性分析

內容摘要:現階段我國正處于新型農村合作醫療制度的試點推廣階段,其效果與我國社會文明建設息息相關。文章首先通過對社會效益、民眾意愿和歷史因素三個方面的分析,指出了在我國農村實行合作醫療的合理性,以及現行農保制度在制度設計方面的不足,并在數理分析和邏輯推理的基礎上提出了改進建議,最后從歷史觀的視角分析了以實行財政補貼和政府反哺為主的籌資模式的可行性。

關鍵詞:新型農村醫療保障制度,制度設計,籌資模式

一、中國農村醫療衛生狀況現狀分析

我國目前進入了老齡化時期,65歲以上老年人在人口中的比例已超過7%,60歲以上的老年人口已達1.43億,占總人口的11%,21世紀中國老齡化有加劇的趨勢。我國是典型的未富先老型國家,中國農村的醫療衛生狀況令人堪憂,三級醫療網絡瀕臨解體,鄉鎮衛生院1/3基本癱瘓,1/3僅能維持生計,1/3能夠發展(國務院發展研究中心,2005),農民抵御重大疾病災害的能力十分脆弱。

嚴格的城鄉戶籍制度造成了我國分明的城鄉二元社會結構,城鄉居民收入差距甚大,國家對城鄉間醫療保障制度的安排也不合理,而城鄉居民面對的是統一的藥品定價和醫療服務費用,造成了在中國農村普遍存在的因病致貧、因病返貧現象。有研究表明,醫療消費在中國農村有著奢侈品的性質,農民對醫療存在著潛在需求,但是受到目前收入水平的制約,醫療需求的滿足尚處于從屬的地位(衛龍寶,2005)。有以問卷形式對中國內地六省310個村莊進行了直接入戶方式的調查訪問,結果顯示,有79.7%的調查對象反映,他們所在村莊存在農民因病致貧、因病返貧的現象(岳書銘,2005)。國家衛生服務調查的結果顯示,在中國農村的貧困戶中,因病致貧的戶數占了很大的比例,該比例在1998年和2003年分別為21.61%和33.4%(衛生部統計信息中心,2004)。更有學者認為,在中國的不同地區,疾病導致了20%~70%的貧困(Jiang,2004)。

二、新型農村合作醫療制度的合理性分析

內容摘要：現階段我國正處于新型農村合作醫療制度的試點推廣階段，其效果與我國社會文明建設息息相關。文章首先通過對社會效益、民眾意愿和歷史因素三個方面的分析，指出了在我國農村實行合作醫療的合理性，以及現行農保制度在制度設計方面的不足，并在數理分析和邏輯推理的基礎上提出了改進建議，最后從歷史觀的視角分析了以實行財政補貼和政府反哺為主的籌資模式的可行性。

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我國目前進入了老齡化時期，65歲以上老年人在人口中的比例已超過7%，60歲以上的老年人口已達1.43億，占總人口的11%，21世紀中國老齡化有加劇的趨勢。我國是典型的未富先老型國家，中國農村的醫療衛生狀況令人堪憂，三級醫療網絡瀕臨解體，鄉鎮衛生院1/3基本癱瘓，1/3僅能維持生計，1/3能夠發展（國務院發展研究中心，2005），農民抵御重大疾病災害的能力十分脆弱。

嚴格的城鄉戶籍制度造成了我國分明的城鄉二元社會結構，城鄉居民收入差距甚大，國家對城鄉間醫療保障制度的安排也不合理，而城鄉居民面對的是統一的藥品定價和醫療服務費用，造成了在中國農村普遍存在的因病致貧、因病返貧現象。有研究表明，醫療消費在中國農村有著奢侈品的性質，農民對醫療存在著潛在需求，但是受到目前收入水平的制約，醫療需求的滿足尚處于從屬的地位（衛龍寶，2005）。有以問卷形式對中國內地六省310個村莊進行了直接入戶方式的調查訪問，結果顯示，有79.7%的調查對象反映，他們所在村莊存在農民因病致貧、因病返貧的現象（岳書銘，2005）。國家衛生服務調查的結果顯示，在中國農村的貧困戶中，因病致貧的戶數占了很大的比例，該比例在1998年和2003年分別為21.61%和33.4%（衛生部統計信息中心，2004）。更有學者認為，在中國的不同地區，疾病導致了20%～70%的貧困（Jiang，2004）。

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我國目前進入了老齡化時期,65歲以上老年人在人口中的比例已超過7%,60歲以上的老年人口已達1.43億,占總人口的11%,21世紀中國老齡化有加劇的趨勢。我國是典型的未富先老型國家,中國農村的醫療衛生狀況令人堪憂,三級醫療網絡瀕臨解體,鄉鎮衛生院1/3基本癱瘓,1/3僅能維持生計,1/3能夠發展(國務院發展研究中心,2005),農民抵御重大疾病災害的能力十分脆弱。

嚴格的城鄉戶籍制度造成了我國分明的城鄉二元社會結構,城鄉居民收入差距甚大,國家對城鄉間醫療保障制度的安排也不合理,而城鄉居民面對的是統一的藥品定價和醫療服務費用,造成了在中國農村普遍存在的因病致貧、因病返貧現象。有研究表明,醫療消費在中國農村有著奢侈品的性質,農民對醫療存在著潛在需求,但是受到目前收入水平的制約,醫療需求的滿足尚處于從屬的地位(衛龍寶,2005)。有以問卷形式對中國內地六省310個村莊進行了直接入戶方式的調查訪問,結果顯示,有79.7%的調查對象反映,他們所在村莊存在農民因病致貧、因病返貧的現象(岳書銘,2005)。國家衛生服務調查的結果顯示,在中國農村的貧困戶中,因病致貧的戶數占了很大的比例,該比例在1998年和2003年分別為21.61%和33.4%(衛生部統計信息中心,2004)。更有學者認為,在中國的不同地區,疾病導致了20%~70%的貧困(Jiang,2004)。

二、新型農村合作醫療制度的合理性分析

內容摘要：現階段我國正處于新型農村合作醫療制度的試點推廣階段，其效果與我國社會文明建設息息相關。文章首先通過對社會效益、民眾意愿和歷史因素三個方面的分析，指出了在我國農村實行合作醫療的合理性，以及現行農保制度在制度設計方面的不足，并在數理分析和邏輯推理的基礎上提出了改進建議，最后從歷史觀的視角分析了以實行財政補貼和政府反哺為主的籌資模式的可行性。

關鍵詞：新型農村醫療保障制度，制度設計，籌資模式

一、中國農村醫療衛生狀況現狀分析

我國目前進入了老齡化時期，65歲以上老年人在人口中的比例已超過7%，60歲以上的老年人口已達1.43億，占總人口的11%，21世紀中國老齡化有加劇的趨勢。我國是典型的未富先老型國家，中國農村的醫療衛生狀況令人堪憂，三級醫療網絡瀕臨解體，鄉鎮衛生院1/3基本癱瘓，1/3僅能維持生計，1/3能夠發展（國務院發展研究中心，2005），農民抵御重大疾病災害的能力十分脆弱。

嚴格的城鄉戶籍制度造成了我國分明的城鄉二元社會結構，城鄉居民收入差距甚大，國家對城鄉間醫療保障制度的安排也不合理，而城鄉居民面對的是統一的藥品定價和醫療服務費用，造成了在中國農村普遍存在的因病致貧、因病返貧現象。有研究表明，醫療消費在中國農村有著奢侈品的性質，農民對醫療存在著潛在需求，但是受到目前收入水平的制約，醫療需求的滿足尚處于從屬的地位（衛龍寶，2005）。有以問卷形式對中國內地六省310個村莊進行了直接入戶方式的調查訪問，結果顯示，有79.7%的調查對象反映，他們所在村莊存在農民因病致貧、因病返貧的現象（岳書銘，2005）。國家衛生服務調查的結果顯示，在中國農村的貧困戶中，因病致貧的戶數占了很大的比例，該比例在1998年和2003年分別為21.61%和33.4%（衛生部統計信息中心，2004）。更有學者認為，在中國的不同地區，疾病導致了20%～70%的貧困（Jiang，2004）。

二、新型農村合作醫療制度的合理性分析

農村醫療保障制度是由政府通過制度設計與維護、基金籌集與管理、衛生維護調控與監督的，保障農村居民獲得基本醫療和預防保健服務的一種綜合性醫療保障制度。隨著中國改革開放后經濟的飛速發展，中國在各個方面的建設也逐漸完善，但中國的社會保障事業發展的卻顯得相對緩慢，尤以農村醫療保障問題突出。我國有將近9億農民，而這么龐大的人口看病問題卻沒有得到徹底地解決，這將嚴重影響農村社會的穩定與經濟的健康發展，成為全面建設小康社會和建設社會主義和諧社會的的瓶頸。本文將從農村醫療保險制度的現狀淺論其改革措施。

一、農村醫療保障制度的發展歷程

新中國成立之后，黨和政府高度重視人民群眾的身體健康，大力支持農村醫療衛生事業的發展。雖然大部分地區的經濟都比較落后，但通過各級政府的直接行政干預，同時伴隨著農業合作化和的興起，從1955年起，合作醫療在廣大的農村地區迅速建立，“到70年代末期，醫療保險幾乎覆蓋了所有的城市人口和85%的農村人口。這是低收入發展中國家舉世無雙的成就。”截止1980年，全國90%的生產大隊實行了合作醫療。但是，進入80年代后，隨著政社合一的“”的取消、家庭聯產承包責任制的實行和集體經濟成分的減少，合作醫療出現了嚴重滑坡；到1985年，實行合作醫療農村基層單位從90%（生產大隊）銳減到5%（行政村）。

1997年1月，國務院提出“積極穩妥地發展與完善農村合作醫療制度”，同年3月，衛生部向國務院提交《關于發展和完善農村合作醫療若干意見》。農村合作醫療的發展在1998年出現了小小的高潮，“全國農村居民12.56%得到了某種程度的醫療保障，6.5%的居民得到了合作醫療的保障”。但是，“城市居民自費醫療比重仍占44.13%，農村居民自費比重高達87.44%。”1998年之后，合作醫療又一次步入低迷狀態。

2003年以來，隨著執政為民、以人為本和建設和諧社會的提出，政府和社會各界充分認識開展新型農村合作醫療試點工作的重大意義，在中共中央和國務院的相關政策的推動下，新型農村合作醫療試點工作扎扎實實、積極穩妥地推進，取得了顯著成效，2006年國務院在轉發衛生部等七部委聯合下發《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》中提出了“到2006年，使全國試點縣（市、區）數量達到全國縣（市、區）總數的40%左右；2007年擴大到60%左右；2008年在全國基本推行；2010年實現新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民”的目標。

2007年是新型農村合作醫療從試點階段轉入全面推進階段的關鍵一年。經國務院新型農村合作醫療部際聯席會議研究決定，從2007年開始，全國新型農村合作醫療由試點階段進入全面推進階段，覆蓋全國80%以上的縣（市、區）。

關鍵詞：農村，合作醫療，醫療保障制度，合作醫療保險，社會保障

2002年10月29日的《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》要求，到2010年，要使中國農民人人都能享受初級衛生保健；今后8年的時間內，在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度。中央的"決心"似乎暗示農村醫療保障問題已經是不成問題的問題了，但"決心"不等于"決策"，激情代替不了理性，在我們為農民兄弟的幸福明天歡欣鼓舞的同時，是否該冷靜地考慮一下，我國農村醫療保障制度建設的昨天究竟可曾成功？今天可該重建？明天如何努力？

昨日黃花凋謝

應該肯定，建國以來，我國農村醫療衛生保健事業取得了長足的進步，"廣大農民的健康水平顯著提高，從1949年到2001年，全國農村嬰兒死亡率從20％下降到3.38％，農村孕產婦死亡率從1.5％下降到0.06％，傳染病發病率從20％下降到0.19％。農村的環境衛生面貌發生了很大變化。農村人口平均期望壽命從1949年的35歲上升到2000年的69.55歲。"[注1]但是，我們應該看到，如此輝煌的成績主要得益于50年來經濟發展水平的提高、計劃經濟體制下"一大二公"的社會主義制度優越性以及中央集權制下衛生資源的動員力量，農村醫療保障制度的貢獻率是極其有限的，并且是趨減的。

事實上，我國農村醫療保障制度主要是曾經在""中被當作"新生事物"大力推廣的、現在仍極其有限地"殘存"著的農村合作醫療制度，它也和"聯產承包責任制"一樣，是廣大農民的"自發創造"和黨的"群眾路線"相結合的產物。新中國成立后，一些地方在后的農業互助合作運動的啟發下，由群眾自發集資創辦了具有公益性質的保健站和醫療站；1956年，全國人大一屆三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定合作社對于因公負傷或因公致病的社員要負責醫療，并且要酌量給以勞動日作為補助，從而首次賦予集體承擔農村社會成員疾病醫療的職責。隨后，許多地方開始出現以集體經濟為基礎，以集體與個人相結合、互助互濟的集體保健醫療站、合作醫療站或統籌醫療站。1959年11月，衛生部在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議，正式肯定了農村合作醫療制度。此后，這一制度遂在廣大農村逐步推廣。1965年9月，中共中央批轉衛生部黨委《關于把衛生工作重點放到農村的報告》，強調加強農村基層衛生保健工作，極大地推動了農村合作醫療保障事業的發展。到1965后底，全國已有山西、湖北、江西、江蘇、福建、廣東、新疆等10多個省、自治區、直轄市的一部分農村建立起農村合作醫療制度。1969年，隨著在""中被"萬壽無疆"，"把醫療衛生工作的重點放到農村去"的"偉大號召"發揮了前所未有的影響力，"赤腳醫生"一下子被當作"春苗"遍栽祖國的山山水水。20世紀70年代，農村合作醫療的覆蓋率達到全國行政村（生產大隊）的90%；"合作醫療"（制度）與農村"保健站"（機構）及數量巨大的"赤腳醫生"隊伍（人員）一起，成為解決我國廣大農村缺醫少藥的三件法寶，被世界銀行和世界衛生組織譽為"發展中國家解決衛生經費的唯一范例"[注2]。

不可否認，農村合作醫療制度的建立，確實對農村醫療衛生事業起到了巨大推動作用，但當時的農村合作醫療主要采用的是"土法上馬"，帶有濃厚的政治色彩，在反對"崇洋媚外"的旗幟下，以"一把草藥、一根銀針"為農民治病，只能解決農民的小災小病。農民健康水平的提高主要得益于"把醫療衛生工作的重點放到農村去"的"偉大號召"在""中被當作"政治任務"全面落實，合作醫療只是落實"偉大號召"的一部分內容，更重要的是，"偉大號召"形成了一股史無前例的衛生資源動員力量，席卷全國的"衛生下鄉"運動的聲勢和力度不亞于任何一場"防止資本主義復辟"的政治運動，""中大規模全國"瘧防"、"血防"、醫生"下放"是任何市場經濟力量都難做到的。所以，不客氣地說，今天農民健康水平的高指標很大程度上是繼承當年"運動"的遺產。改革開放后，醫院"市場化"了，醫生"回城"了，合作醫療風光不再，20世紀80年代以后，農村醫療保障就成了另一番"景觀"了。