內(nèi)容提要：

本文深入闡釋了政府實現(xiàn)社會公正與公共政策的關(guān)系，論述了為了體現(xiàn)社會公正公共政策要遵循的原則，以及這些原則如何具體的滲透到政策制定與執(zhí)行的每個環(huán)節(jié)。作者較有創(chuàng)意地提出了社會公正的概念，指出，發(fā)展元政策，定性問題定量化研究技術(shù)，灰色評估等技術(shù)是提高公共政策質(zhì)量，從而使政府更好地實現(xiàn)社會公正的有效途徑。

社會公正是一種關(guān)于社會價值取向的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)里，社會的不同利益主體（包括個人）遵照同一規(guī)則行動，在此規(guī)則下，他們保護(hù)與追逐各自應(yīng)得的利益，最終實現(xiàn)彼此動態(tài)的利益均衡。那時，每個個人的生存空間都是不斷擴(kuò)展的。

社會公正包含三個方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)（目標(biāo)狀態(tài)）。從歷史上講，社會公正是從未真正實現(xiàn)過的。人們倡導(dǎo)生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個體分屬于相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復(fù)雜，社會公正未真正實現(xiàn)過。但人是有理性的，隨著人類文明（物質(zhì)文明與精神文明）的發(fā)展，人們認(rèn)識到：不規(guī)范的競爭會造成無謂的損失，越來越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就稱為社會公正。它應(yīng)該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標(biāo)狀態(tài)或理想狀態(tài)。第二，它的實質(zhì)是一種社會權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)力就沒有利益，正是因為社會中的個人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)力與利益，他們之間才互相爭奪，造成出現(xiàn)不公和不正義的情況，因此主張社會正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會公正最終是個人追求自我空間的擴(kuò)展。個人是社會的最小單位，社會公正的最終目的是為個人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經(jīng)歷了無數(shù)的斗爭，其文明的最重要的標(biāo)志是個人逐步獨立，個人價值受到尊重，個人的生存空間得到的擴(kuò)展。

維護(hù)社會公正是政府應(yīng)有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大，最處于優(yōu)勢地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會的秩序。達(dá)到社會公正最關(guān)鍵的問題是一套符合社會公正的規(guī)則，并且，這一套規(guī)則是多數(shù)公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權(quán)力的主體。其次，維護(hù)社會公正是政府與公眾之間達(dá)成的一種契約。公眾賦予政府以公共權(quán)力，委以政府處理公共事務(wù)的責(zé)任，讓其保證社會運行的秩序；同時政府從公眾中索要人才，收取財款及各種資源，以維護(hù)自身的生存、壯大與發(fā)展。最后，社會公正是一種價值取向，它要求有其產(chǎn)生的環(huán)境。“正義是由社會創(chuàng)造的環(huán)境培養(yǎng)與維護(hù)下來的。”同樣，社會公正要靠社會創(chuàng)造環(huán)境，此環(huán)境的培養(yǎng)與維護(hù)主要是靠政府。

由上可知，政府維護(hù)社會公正是責(zé)無旁貸的。那麼，政府如何維護(hù)社會公正呢？無疑，就現(xiàn)代而言，公共政策是政府管理社會事務(wù)的主要方式之一。政府是處于社會這個大環(huán)境中的一個復(fù)雜的系統(tǒng)，公共政策則是它的主要產(chǎn)品。產(chǎn)品的性能反映了政府的職能。因此維護(hù)社會公正是政府制定與執(zhí)行公共政策時必定要考慮的。也就是說公共政策要體現(xiàn)社會公正。

社會公正是一種關(guān)于社會價值取向的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)里，社會的不同利益主體（包括個人）遵照同一規(guī)則行動，在此規(guī)則下，他們保護(hù)與追逐各自應(yīng)得的利益，最終實現(xiàn)彼此動態(tài)的利益均衡。那時，每個個人的生存空間都是不斷擴(kuò)展的。

社會公正包含三個方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)（目標(biāo)狀態(tài)）。從歷史上講，社會公正是從未真正實現(xiàn)過的。人們倡導(dǎo)生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個體分屬于相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復(fù)雜，社會公正未真正實現(xiàn)過。但人是有理性的，隨著人類文明（物質(zhì)文明與精神文明）的發(fā)展，人們認(rèn)識到：不規(guī)范的競爭會造成無謂的損失，越來越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就稱為社會公正。它應(yīng)該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標(biāo)狀態(tài)或理想狀態(tài)。第二，它的實質(zhì)是一種社會權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)力就沒有利益，正是因為社會中的個人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)力與利益，他們之間才互相爭奪，造成出現(xiàn)不公和不正義的情況，因此主張社會正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會公正最終是個人追求自我空間的擴(kuò)展。個人是社會的最小單位，社會公正的最終目的是為個人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經(jīng)歷了無數(shù)的斗爭，其文明的最重要的標(biāo)志是個人逐步獨立，個人價值受到尊重，個人的生存空間得到的擴(kuò)展。

維護(hù)社會公正是政府應(yīng)有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大，最處于優(yōu)勢地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會的秩序。達(dá)到社會公正最關(guān)鍵的問題是一套符合社會公正的規(guī)則，并且，這一套規(guī)則是多數(shù)公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權(quán)力的主體。其次，維護(hù)社會公正是政府與公眾之間達(dá)成的一種契約。公眾賦予政府以公共權(quán)力，委以政府處理公共事務(wù)的責(zé)任，讓其保證社會運行的秩序；同時政府從公眾中索要人才，收取財款及各種資源，以維護(hù)自身的生存、壯大與發(fā)展。最后，社會公正是一種價值取向，它要求有其產(chǎn)生的環(huán)境。“正義是由社會創(chuàng)造的環(huán)境培養(yǎng)與維護(hù)下來的。”同樣，社會公正要靠社會創(chuàng)造環(huán)境，此環(huán)境的培養(yǎng)與維護(hù)主要是靠政府。

由上可知，政府維護(hù)社會公正是責(zé)無旁貸的。那麼，政府如何維護(hù)社會公正呢？無疑，就現(xiàn)代而言，公共政策是政府管理社會事務(wù)的主要方式之一。政府是處于社會這個大環(huán)境中的一個復(fù)雜的系統(tǒng)，公共政策則是它的主要產(chǎn)品。產(chǎn)品的性能反映了政府的職能。因此維護(hù)社會公正是政府制定與執(zhí)行公共政策時必定要考慮的。也就是說公共政策要體現(xiàn)社會公正。

公共政策的制定與執(zhí)行首先要有一套價值標(biāo)準(zhǔn)，其價值標(biāo)準(zhǔn)最直接地反映社會公正。制定價值標(biāo)準(zhǔn)要考慮到如下因素：

1利益的表達(dá)形式。實現(xiàn)社會公正的實質(zhì)是利益的劃分，這就要求政策的制定與執(zhí)行者認(rèn)清什麼是利益。利益有多種表達(dá)形式。依表現(xiàn)形式：它可以是實物，地位，心理激勵；依時間；它可以是眼前利益和長遠(yuǎn)利益；等。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，社會弱勢群體及其問題日益凸顯，構(gòu)成了影響社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要風(fēng)險因素之一，并且引起社會各界的廣泛關(guān)注。朱róng＠②基總理在今年的《政府工作報告》中也特別提到了弱勢群體問題，指出要對弱勢群體給予特殊的就業(yè)援助。實際上，弱勢群體成為國際通行的一個詞匯，是在近幾十年。（注：楊團(tuán)：《弱勢群體及其保護(hù)性社會政策》，《前線》2001年第5期。）然而，弱勢群體的存在，則是一種普遍的社會現(xiàn)象。無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都存在著一定規(guī)模的社會弱勢群體。現(xiàn)階段中國社會弱勢群體的構(gòu)成狀況復(fù)雜、存在問題多樣，弱勢群體的規(guī)模有不斷擴(kuò)大的趨勢，并且已經(jīng)構(gòu)成了影響社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要風(fēng)險因素之一。因此，深入研究新時期中國的弱勢群體問題，構(gòu)建弱勢群體的社會支持網(wǎng)絡(luò)，是具有重大現(xiàn)實意義的研究課題。

社會弱勢群體的界定及其基本特征

目前，我國學(xué)術(shù)界對于“弱勢群體”這一概念有不同的稱法，如：脆弱群體、社會弱者群體等。學(xué)者們根據(jù)自己的研究、從不同的角度對弱勢群體進(jìn)行了各自的界定。如有的學(xué)者將社會弱者作為社會工作的對象，認(rèn)為“弱勢群體是在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應(yīng)變能力而易于遭受挫折的群體”。（注：王思斌：《社會工作導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1998年版。）有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)的角度，將弱勢群體看作是貧困群體或者是貧困群體的一部分，認(rèn)為“脆弱群體指的是這樣一些人口群體：由于各種外在和內(nèi)在原因，他們抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力受到很大限制，在生產(chǎn)和生活上有困難。脆弱群體一部分已經(jīng)是貧困者，另一部分是潛在的貧困者。”（注：沈紅：《中國貧困狀況與貧困形勢分析》，汝信、陸學(xué)藝、單天倫1998年：《中國社會形勢分析與預(yù)測》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年版。）有的學(xué)者則從政治和法律的角度，將弱勢群體界定為在社會中處于不利地位的群體，認(rèn)為“弱勢群體是一個相對的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少數(shù)）比另一部分人群（通常是多數(shù)）在經(jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、處境等方面處于一種相對不利的地位。”并且認(rèn)為法治社會應(yīng)該從法治的公正性出發(fā)，對弱勢群體予以公平的對待，對弱勢群體的人權(quán)保障要給予例外對待和特別保護(hù)，最大限度地縮小弱勢群體與強(qiáng)勢群體的差距。（注：李林：《法治社會與弱勢群體的人權(quán)保障》，《前線》2001年第5期。）

本文認(rèn)為，如果籠統(tǒng)地說，弱勢群體就是社會生活中的困難人群。在社會學(xué)的視域中，這些社會困難人群的出現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系失調(diào)的表現(xiàn)。所以，從社會學(xué)的角度看，弱勢群體是由于社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型和社會關(guān)系失調(diào)或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、失業(yè)、年老體弱、殘疾等）而造成對于現(xiàn)實社會的不適應(yīng)，并且出現(xiàn)了生活障礙和生活困難的人群共同體。在社會學(xué)看來，弱勢群體所存在的問題也必然就是社會的問題。弱勢群體問題得到有效地解決或緩解，有利于社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的調(diào)適，從而有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，推動社會發(fā)展。反之，則勢必會損害社會公平，增加社會風(fēng)險，進(jìn)而損害社會效率，妨礙社會發(fā)展。

從群體的基本特征上來看，弱勢群體具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性。

首先，經(jīng)濟(jì)上的低收入性是弱勢群體的首要特征。社會弱勢群體通常都是經(jīng)濟(jì)上的低收入者，其經(jīng)濟(jì)收入低于社會人均收入水平，甚至徘徊于貧困線邊緣。造成一部分社會成員在經(jīng)濟(jì)上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社會的原因，如：在市場競爭中失敗，下崗失業(yè)，身體殘疾，年老退休，等等，都會造成經(jīng)濟(jì)上的低收入。經(jīng)濟(jì)上的低收入也造成了弱勢群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他災(zāi)害，他們很難具有足夠的承受能力。

摘要：城鄉(xiāng)社會斷裂在很大程度上與政府財政城鄉(xiāng)差別化支出政策有關(guān)。政府財政的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入斷裂、社會保障斷裂、科學(xué)文化素質(zhì)斷裂、生活環(huán)境斷裂等。這與國家城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、縣鄉(xiāng)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱、財政支出政策決策過程中農(nóng)民利益訴求難以有效表達(dá)等有關(guān)。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導(dǎo)，按權(quán)責(zé)匹配原則改革縣鄉(xiāng)事權(quán)、財權(quán)，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)財政分配中的話語權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社會斷裂；財政支出；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、引言及文獻(xiàn)回顧

城鄉(xiāng)社會斷裂，指轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)兩極分化嚴(yán)重，城市社會發(fā)展水平不斷提高，而鄉(xiāng)村社會與之差距不斷擴(kuò)大，甚至在社會發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會斷裂主要表現(xiàn)在以下方面：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入方面；二是城鄉(xiāng)制度方面的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會保障制度方面；三是城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂；四是城鄉(xiāng)居民科學(xué)文化素質(zhì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民教育方面；五是城鄉(xiāng)生活環(huán)境的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對于城鄉(xiāng)社會斷裂的研究較多集中于成因方面。孫立平(2003)認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)社會斷裂的根本原因。郭強(qiáng)(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)社會斷裂主要是由工業(yè)化轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型、市場化轉(zhuǎn)型中不合理、不公平的制度和政策所導(dǎo)致的。李長江(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的出現(xiàn)具有歷史、制度和政策層面上的原因，最根本的是中國長期的城鄉(xiāng)不公平發(fā)展理念和政策沒有改變。王德文(2005)認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)是資源配置扭曲、收入分配傾斜與部門間技術(shù)進(jìn)步不平衡三者共同作用的結(jié)果。白雪瑞(2006)認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)分割管理體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不均衡。鞏前文(2007)通過實證分析認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、支農(nóng)財政支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)財政支出、農(nóng)村救濟(jì)費財政支出和農(nóng)村存貸款差額等六個因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響較為顯著，因此，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的實施過程中必須注意這些因素的影響，調(diào)整支農(nóng)財政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。湯玉權(quán)(2007)認(rèn)為，城鄉(xiāng)財政的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)各項事業(yè)的發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)為一種“斷裂”狀態(tài)。汪鋒(2007)通過對中國各省市的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國的經(jīng)濟(jì)體制改革與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大沒有聯(lián)系，而財政和金融等領(lǐng)域的城市化偏向是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的主要原因。唐堯(2008)認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給規(guī)模不足導(dǎo)致的“擁擠效應(yīng)”和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制缺陷造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。曾國安(2009)從城市偏向的財政制度方面深入分析，指出要縮小城鄉(xiāng)差距必須建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財政制度。另外，也有學(xué)者不同意中國城鄉(xiāng)社會已出現(xiàn)斷裂的說法，權(quán)小娟(2007)認(rèn)為，“城中村”是斷裂社會連接帶，城鄉(xiāng)社會斷裂提法過于嚴(yán)重。

城鄉(xiāng)社會斷裂，從財政學(xué)的角度看，實際上是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等。中國是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行社會主義建設(shè)的，政府財政支出政策是最能反映政府政策和政府投資的“指向針”。為了能更深刻地揭示城鄉(xiāng)社會斷裂的財政政策因素，本文通過對中國政府財政城鄉(xiāng)差別化支出政策的表現(xiàn)及成因進(jìn)行分析，尋求政府財政城鄉(xiāng)相對均衡支出的對策，以消除城鄉(xiāng)社會斷裂。

摘要：我國召開過有關(guān)事業(yè)單位社會保險的國務(wù)院常務(wù)會議，主要指出要對事業(yè)單位社會保險制度進(jìn)行試點。并且積極討論同時制定了相關(guān)的執(zhí)行方案，決定先在廣東、浙江省、山西省、重慶市和上海市這幾個地方先進(jìn)行改革。本文主要是淺析我國事業(yè)單位社會保險改革的主要政策以及其獨特之處。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；社保改革；特點

全國的事業(yè)單位在2005年的時候就在逐年增加，導(dǎo)致財政壓力加大，且事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金和企業(yè)員工之間存在較大差異，造成員工不滿情緒增加，所以保險改革勢在必行。文章探討了當(dāng)前我國事業(yè)單位社保的發(fā)展現(xiàn)狀及改革特點。

一、我國事業(yè)單位社會保險制度現(xiàn)狀和問題

（1）參與保險的人員有限制，從調(diào)查的具體情況來看，參與事業(yè)單位保險的只有機(jī)關(guān)單位的正式編制人員，還有就是財政給予一定補(bǔ)貼以及自收自支的部分人員，根本就沒有考慮到其他特殊人員。（2）參與社會保險的基金不夠，保險改革滯后問題以及舊制度導(dǎo)致一部分工作人員的養(yǎng)老金根本沒有累計計算，有一定的基金缺口問題。（3）事業(yè)單位員工對參加社會保險的意識并不是很強(qiáng)烈，大多數(shù)單位的員工少數(shù)參保，他們主要是經(jīng)濟(jì)收益比較好。大部分員工害怕自己參保繳納的錢被別人占到便宜，因此不愿意參保。（4）事業(yè)單位保險統(tǒng)籌的層次很低，國家并沒有在全局范圍內(nèi)建立完善的養(yǎng)老保險制度去為事業(yè)單位的參保人員提供一個保障，所以保險基本都是各個省市自己規(guī)劃，在保險一些統(tǒng)一問題上也都是根據(jù)自己省市現(xiàn)狀來規(guī)定具體方案政策，這就妨礙了樣保險的日常管理，另外就是不同的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致人們對它的信任度大打折扣。（5）在職時繳納保險金額和退休后享受待遇的實際情況不符。

二、我國事業(yè)單位社會保險相關(guān)改革政策內(nèi)容

“摘要”：目前弱勢群體已成為一個規(guī)模較大，具有自身特征的復(fù)雜群體，在社會中處于極低的地位，已成為構(gòu)建和諧社會的不和諧，完善社會保障體系是解決弱勢群體問題的關(guān)鍵，應(yīng)通過擴(kuò)大最低生活保障范圍、完善醫(yī)療保險制度，健全社會救助制度等措施完善弱勢群體社會保障體系。

“關(guān)鍵詞”：弱勢群體；最低生活保障；醫(yī)療保險；社會救助

龐大的社會弱勢群體的存在是我國構(gòu)建和諧社會面臨的一個必須解決的現(xiàn)實問題，弱勢群體已成為影響我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，成為建設(shè)和諧社會的不和諧音。

一、弱勢群體的界定及其現(xiàn)狀

社會弱勢群體是任何時代任何社會都存在的。目前我國弱勢群體是一個規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布廣泛的群體，“弱勢群體”之弱，一是弱勢的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是弱勢的社會政治地位及各種公民權(quán)利；三是弱勢的競爭力。主要包括以下幾部分人：一是下崗失業(yè)人員，即城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。20世紀(jì)90年代以來，我國失業(yè)下崗的問題日益嚴(yán)重化，不少企事業(yè)單位的工人和干部下崗。二是“體制外”的人及其他特殊人員，指那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的農(nóng)民工。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識，是中國工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果，他們雖然為城市的發(fā)展繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)，但勞動權(quán)益得不到保護(hù)。四是較早退休的“體制內(nèi)”人員。這部分人中許多人原來的單位無能力給這些退休職工增加工資，交納社會醫(yī)療保險等，需要政府拿出錢來援助。五是久病、重病而無錢醫(yī)治的人及其家屬，以及天災(zāi)人禍中的困難者。中國每年有大量因病致貧、因病返貧、因病失學(xué)失業(yè)的人員。全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災(zāi)難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000-5000萬人①。

弱勢群體的生活具有以下幾個特征：

一、社會福利及其價值基礎(chǔ)──有關(guān)社會福利理論與社會政策討論的核心議題

社會福利與其價值基礎(chǔ)的關(guān)系是歐美福利理論與社會政策爭論的核心議題。長期以來，人們主要關(guān)注福利制度的資源基礎(chǔ)、政策設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策模式及其文化價值基礎(chǔ)的探討卻不多。

這種狀況在“福利國家”日趨成熟和社會政策爭論日趨“政治化”的背景下發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著1970年代“福利國家財政危機(jī)”的出現(xiàn)和新右派上臺執(zhí)政，意識形態(tài)、價值理念和社會認(rèn)知議題受到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭論的中心，成為政治學(xué)、社會學(xué)理論和知識社會學(xué)探討的主題。

1971年英國著名學(xué)者平克的《社會理論與社會政策》一書首次從歷史角度分析了意識形態(tài)和規(guī)范理論對社會政策的影響[1].1972年，英國的權(quán)威性社會政策雜志設(shè)置了“社會政策中的價值”專欄，揭開了社會價值與社會福利關(guān)系的大辯論之序幕。英國的社會政策大師馬歇爾率先發(fā)表了“福利─資本主義的價值問題”。他認(rèn)為，資本主義社會的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在的資本主義社會實際上變成了“民主─福利─資本主義”，民主、福利已經(jīng)成為資本主義體制的價值基礎(chǔ)[2].同年，兩位英國著名學(xué)者發(fā)表了“社會價值、社會階級與社會政策”一文，從社會價值、階級沖突與社會秩序的角度，明確地提出了階級利益沖突和統(tǒng)治階級價值觀念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀點[3].

這些文章和討論標(biāo)志著對歐美國家影響深遠(yuǎn)的“福利的意識形態(tài)大戰(zhàn)突然爆發(fā)”。權(quán)力、權(quán)威與合法性的價值基礎(chǔ)及其工具性角色，意識形態(tài)、價值沖突與社會福利研究的關(guān)系等熱點議題，成了社會政策、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和知識社會學(xué)探討的理論主題。意識形態(tài)和社會價值觀成了最時髦的概念。

社會價值與社會福利的相互關(guān)系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因為它具有重大的現(xiàn)實意義、政策意義與理論意義。社會福利與社會政策研究涉及諸多本質(zhì)上充滿爭議的基本概念，如需要、權(quán)利、社區(qū)、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構(gòu)成福利政策的價值基礎(chǔ)，又決定政策目標(biāo)、資源分配原則、服務(wù)對象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策模式。所以，意識形態(tài)和社會價值研究已成為理解福利制度特征的思想基礎(chǔ)，也是分析福利政策模式的最佳視角。更為重要的是，社會福利制度、理論與政策演變的脈絡(luò)，也就是意識形態(tài)和社會價值變遷的過程。

［摘要］在精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，扶貧工作要求對貧困戶建檔立卡，充分了解我國貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對癥下藥。有勞動能力、可以通過社會的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應(yīng)當(dāng)給予及時、準(zhǔn)確的幫助，社會救助制度應(yīng)當(dāng)對喪失勞動能力和生活來源以及無法通過自我努力脫離貧困的群體發(fā)揮兜底作用。社會救助制度的兜底作用主要體現(xiàn)在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實踐中又有哪些問題？對這些問題的探究有助于更好地發(fā)揮社會救助制度的作用，更好地促進(jìn)社會救助制度與扶貧制度相銜接，從而促進(jìn)我國貧困人口的全面脫貧和在2020年之前實現(xiàn)全面小康。

［關(guān)鍵詞］扶貧；社會救助制度；兜底

2013年，主席在視察湘西時提出了精準(zhǔn)扶貧的重要思想，此后，精準(zhǔn)扶貧被確立了其在我國扶貧體系中的重要地位，并進(jìn)入本屆政府施政的重要議程。2014年，國務(wù)院印發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案》并組織實施。精準(zhǔn)扶貧目前已經(jīng)成為我國目前主要的扶貧政策，并成為我國扶貧的重要政策背景。

扶貧工作要求對貧困戶建檔立卡，充分了解我國貧困戶的狀況、分布及貧困原因，從而對癥下藥。對于有勞動能力、可以通過社會的幫助和自我的努力脫貧的，各扶貧單位應(yīng)當(dāng)給予及時、準(zhǔn)確的幫助，而對于喪失勞動能力和生活來源，無法通過自我努力脫離貧困的，社會救助制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其兜底作用。兜底在現(xiàn)代漢語中主要是指全部承受，在學(xué)術(shù)語境中是指社會救助制度應(yīng)當(dāng)對生活在社會底層的無法通過自我努力獲得生活來源的公民提供最低的生活保障，即無償?shù)厝娉袚?dān)最底層人民的生活。政策實踐中，那些因年老或疾病喪失勞動能力而無法獲得生活來源的人群是兜底的主要對象。社會救助制度的兜底作用主要體現(xiàn)在哪些方面？其最主要的兜底作用具體又是指什么？在具體的實踐中又有哪些問題？學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對這些問題的認(rèn)識尚不清晰，對社會救助制度兜底作用的研究更是較少。縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，目前主要有王延中和王俊霞（2015）對發(fā)揮社會救助制度的反貧困兜底作用進(jìn)行了研究。文中將社會救助比喻為社會保障安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”，認(rèn)為其在保障貧困人口和遭受意外事件者等弱勢群體的生活中發(fā)揮著極其重要的兜底作用。同時，他們也清楚地認(rèn)識到目前我國社會救助體系不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)的問題十分突出，在很大程度上制約和降低了社會救助體系的效果，認(rèn)為目前的社會救助制度亟須改革，并提出了諸如打破戶籍、省份限制，實現(xiàn)社會救助制度的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展等的具體建議。該文在宏觀的層面論述了如何更好地發(fā)揮社會救助制度的兜底作用，但并未明確兜底作用的具體內(nèi)容。另外學(xué)術(shù)界的研究中還有大鵬（2016）列述了諸多省份在扶貧攻堅中發(fā)揮兜底作用的具體做法，卻也沒有就兜底作用的具體內(nèi)容和問題提出看法。寧夏民政廳長杜文彬在接受張文攀（2016）采訪時提到了民政兜底的五個作用，倒是從民政各項目的角度提出了兜底的具體內(nèi)容。只是其界定是從民政的角度，并未全盤考慮到社會救助制度的整體。

學(xué)術(shù)界將精準(zhǔn)扶貧的概念界定為粗放扶貧的對稱，是指針對分塊貧困區(qū)域的環(huán)境和農(nóng)戶狀況因地制宜因時制宜，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。扶貧是生產(chǎn)性脫貧，即要充分利用各種個人及社會資源通過價值創(chuàng)造來實現(xiàn)收入的增加而脫貧。精準(zhǔn)扶貧政策實施后，各地紛紛對貧困戶和貧困個人進(jìn)行建檔立卡統(tǒng)計貧困信息，并且加強(qiáng)城鄉(xiāng)互助實現(xiàn)對口幫扶。各政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等紛紛與貧困地區(qū)進(jìn)行對口支援，組建扶貧工作隊駐村幫助貧困人口脫貧。在這個過程中，社會救助制度的兜底作用根據(jù)針對的人群不同和項目的不同主要分為如下方面：一是為部分居民提供生活保障資金兜底。這方面的對象主要分為兩類，一類是低保覆蓋人群，第二類是五保覆蓋人群。第一類主要是指最低生活保障制度，按照戶籍和地區(qū)又可以分為城市和農(nóng)村最低生活保障制度。我國2014年出臺的《社會救助暫行辦法》規(guī)定，國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。這是低保制度的主要法律依據(jù)，也是我國社會救助制度的重要基石。其實施方法是，家庭年收入與保障標(biāo)準(zhǔn)相比，差多少補(bǔ)多少，即實行補(bǔ)差額的方法。據(jù)稱，2016年，河北省按家庭實際人口每人每年最高可補(bǔ)到2808元，保障金按月通過金融機(jī)構(gòu)直接撥付到個人賬戶。而根據(jù)民政部《2016年5月全國縣以上農(nóng)村低保統(tǒng)計》的數(shù)字，目前全國農(nóng)村低保保障人口46936631人，保障家庭數(shù)27519509，財政累計支出3740128.8萬元，最低生活保障支出水平151.22元。第二類為五保制度覆蓋人群，主要是為無兒無女、勞動力弱，沒有其他經(jīng)濟(jì)來源的人群提供特困救助兜底。根據(jù)國務(wù)院2006年頒發(fā)的農(nóng)村《五保供養(yǎng)工作條例》，五保戶主要是指老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，以及無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的。根據(jù)五保戶的不同實際情況，他們可自愿選擇供養(yǎng)形式，愿意入住敬老院的一律入住當(dāng)?shù)鼐蠢显海敢馔H人一塊住的全額發(fā)放供養(yǎng)金。《2015年民政工作報告》顯示，截至2015年11月底，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象人數(shù)為519.3萬，其中集中供養(yǎng)163.3萬人，集中供養(yǎng)率為31.5%。全國農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到5883元、4388元，較上年同比增長14%、14.1%；1~11月累計支出五保供養(yǎng)資金183.6億元，同比增長11.3%。基于供養(yǎng)成本的考慮，政府鼓勵五保戶參加集中供養(yǎng)。二是為農(nóng)村低保和農(nóng)村五保對象給予醫(yī)療救助兜底。醫(yī)療救助是國家實施的為那些因為貧困而沒有經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行治病的公民提供的專門的幫助和支持。它通常是在衛(wèi)計委和民政部的主導(dǎo)下，社會力量廣泛參與，以補(bǔ)貼或財政全額撥付的形式通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)針對貧困患病者實施的恢復(fù)健康、維持基本生存能力的救治行為。

根據(jù)國務(wù)院在2003年下發(fā)的《民政部衛(wèi)生部財政部關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》和相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療兜底的主要內(nèi)容是，農(nóng)村低保和農(nóng)村五保對象參加新農(nóng)合后，新農(nóng)合首先報銷住院產(chǎn)生的醫(yī)療費用，剩余部分再按比例給予醫(yī)療救助。事實上，五保和低保戶參與新農(nóng)合保險的費用也會由政府承擔(dān)，因為他們也無法承擔(dān)新農(nóng)合的個人費用部分。醫(yī)療救助對象包括農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員和地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民。具體的救助制度是由各個地方政府制定。醫(yī)療費減免是醫(yī)療救助的基本形式或常規(guī)形式，另外還包括大病醫(yī)療救助和專項醫(yī)療救助。根據(jù)扶貧的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，有相當(dāng)一部分的貧困家庭都是因病致貧和因病返貧。醫(yī)療救助的建立和完善是醫(yī)療保險的有益補(bǔ)充，對扶貧工作的成效有重要意義。三是對低保家庭接受義務(wù)教育的給予教育救助兜底。教育在中國傳統(tǒng)文化價值觀中占有重要地位，在貧困理論中也是走出貧困惡性循環(huán)和擺脫貧困文化的重要工具，教育救助的意義不言而喻。國家或社會團(tuán)體、個人為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會，在不同階段向需要幫助的學(xué)生提供物質(zhì)和資金援助的制度被稱為教育救助。其特點是通過減免、資助等方式幫助貧困人口完成相關(guān)階段的學(xué)業(yè)，以提高其文化技能，最終解決他們的生計問題。我國《義務(wù)教育法》和教育部關(guān)于教育救助的相關(guān)規(guī)章規(guī)定，在農(nóng)村扶貧過程中對中小學(xué)生實行兩免一補(bǔ)（免書本費、雜費，補(bǔ)助寄宿生生活費），對考上大學(xué)的通過福彩資金給予資助。目前全國大學(xué)生普遍受益的國家助學(xué)金就屬于此類，另外還存在各種社會性質(zhì)的助學(xué)項目。社會救助制度作為社會保障制度的重要組成部分，在人民生活的各方面都起到了良好的保障作用。兜底在邏輯上可以與最低保障有著同一內(nèi)涵，其不僅指保障人群區(qū)分的弱勢程度和緊迫程度，也是指保障水平的低度和窄度。在精準(zhǔn)扶貧的工作中，社會救助制度提供了強(qiáng)有力的兜底脫貧和兜底保障作用；一方面，社會救助制度為那些無法通過自我努力辛勤勞動獲得生活來源的人群提供了兜底性保障，隨著兜底的水平的不斷提高，這些群體逐漸實現(xiàn)了兜底脫貧。另一方面，社會救助制度也為接受產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧和就業(yè)扶貧人群提供了臨時保障，保證他們不會因為生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險而沒有尊嚴(yán)的生活，為生產(chǎn)性扶貧的人群解決了后顧之憂，增強(qiáng)了脫貧的信心和希望。當(dāng)然，在精準(zhǔn)扶貧制度與社會救助制度相銜接的過程中，也存在著一些問題將會使社會救助制度的兜底作用嚴(yán)重削弱。這些問題主要是在社會救助制度的實施方面和兩種制度的銜接方面。

本文深入闡釋了政府實現(xiàn)社會公正與公共政策的關(guān)系，論述了為了體現(xiàn)社會公正公共政策要遵循的原則，以及這些原則如何具體的滲透到政策制定與執(zhí)行的每個環(huán)節(jié)。作者較有創(chuàng)意地提出了社會公正的概念，指出，發(fā)展元政策，定性問題定量化研究技術(shù)，灰色評估等技術(shù)是提高公共政策質(zhì)量，從而使政府更好地實現(xiàn)社會公正的有效途徑。

社會公正是一種關(guān)于社會價值取向的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)里，社會的不同利益主體（包括個人）遵照同一規(guī)則行動，在此規(guī)則下，他們保護(hù)與追逐各自應(yīng)得的利益，最終實現(xiàn)彼此動態(tài)的利益均衡。那時，每個個人的生存空間都是不斷擴(kuò)展的。

社會公正包含三個方面的含義：第一，它是一種理想狀態(tài)（目標(biāo)狀態(tài)）。從歷史上講，社會公正是從未真正實現(xiàn)過的。人們倡導(dǎo)生而平等，向往自由博愛，正是由于他們長期處于受歧視，受欺詐的情境中。人們生來存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個體分屬于相差懸殊的利益集團(tuán)。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的復(fù)雜，社會公正未真正實現(xiàn)過。但人是有理性的，隨著人類文明（物質(zhì)文明與精神文明）的發(fā)展，人們認(rèn)識到：不規(guī)范的競爭會造成無謂的損失，越來越多的人希望有彼此接受的規(guī)則，這一規(guī)則能保證人們得到應(yīng)得的利益，他們的這種愿望就稱為社會公正。它應(yīng)該是不同利益主體行為的底線。但它到目前為止只能是一種目標(biāo)狀態(tài)或理想狀態(tài)。第二，它的實質(zhì)是一種社會權(quán)益的正當(dāng)劃分。沒有權(quán)力就沒有利益，正是因為社會中的個人或集團(tuán)要維護(hù)和追求自己的權(quán)力與利益，他們之間才互相爭奪，造成出現(xiàn)不公和不正義的情況，因此主張社會正義就是主張權(quán)益的合理劃分。第三，社會公正最終是個人追求自我空間的擴(kuò)展。個人是社會的最小單位，社會公正的最終目的是為個人的。人類從茹毛飲血到今天的文明人，經(jīng)歷了無數(shù)的斗爭，其文明的最重要的標(biāo)志是個人逐步獨立，個人價值受到尊重，個人的生存空間得到的擴(kuò)展。

維護(hù)社會公正是政府應(yīng)有的職能。首先，在歷史形成的利益格局中，政府是最為強(qiáng)大，最處于優(yōu)勢地位的權(quán)威性的集團(tuán)。它擁有足夠的權(quán)力與強(qiáng)有力的工具維護(hù)社會的秩序。達(dá)到社會公正最關(guān)鍵的問題是一套符合社會公正的規(guī)則，并且，這一套規(guī)則是多數(shù)公眾愿意且能夠遵從的。政府正是擁有這一權(quán)力的主體。其次，維護(hù)社會公正是政府與公眾之間達(dá)成的一種契約。公眾賦予政府以公共權(quán)力，委以政府處理公共事務(wù)的責(zé)任，讓其保證社會運行的秩序；同時政府從公眾中索要人才，收取財款及各種資源，以維護(hù)自身的生存、壯大與發(fā)展。最后，社會公正是一種價值取向，它要求有其產(chǎn)生的環(huán)境。“正義是由社會創(chuàng)造的環(huán)境培養(yǎng)與維護(hù)下來的。”同樣，社會公正要靠社會創(chuàng)造環(huán)境，此環(huán)境的培養(yǎng)與維護(hù)主要是靠政府。

由上可知，政府維護(hù)社會公正是責(zé)無旁貸的。那麼，政府如何維護(hù)社會公正呢？無疑，就現(xiàn)代而言，公共政策是政府管理社會事務(wù)的主要方式之一。政府是處于社會這個大環(huán)境中的一個復(fù)雜的系統(tǒng)，公共政策則是它的主要產(chǎn)品。產(chǎn)品的性能反映了政府的職能。因此維護(hù)社會公正是政府制定與執(zhí)行公共政策時必定要考慮的。也就是說公共政策要體現(xiàn)社會公正。

公共政策的制定與執(zhí)行首先要有一套價值標(biāo)準(zhǔn)，其價值標(biāo)準(zhǔn)最直接地反映社會公正。制定價值標(biāo)準(zhǔn)要考慮到如下因素：

摘要：馬來西亞的農(nóng)村社會政策主要包括為農(nóng)民生產(chǎn)提供支持服務(wù)、保障農(nóng)民基本生活需求、提高農(nóng)民文化素質(zhì)和生產(chǎn)能力這三個方面的內(nèi)容，并呈現(xiàn)出如下特點：農(nóng)村社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策融為一體，在生產(chǎn)發(fā)展中實現(xiàn)社會目標(biāo)；注重農(nóng)民人口素質(zhì)和能力的培養(yǎng)與提高，直接的現(xiàn)金濟(jì)貧措施有限；政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)中起主要作用，同時鼓勵其他社會力量參與其中。

關(guān)鍵詞：馬來西亞，農(nóng)村，社會政策

在馬來西亞的工業(yè)化進(jìn)程中，盡管農(nóng)業(yè)部門在整個國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比例不斷減少，但由于農(nóng)業(yè)直接影響到國計民生、出口收入、工業(yè)原料的來源等，因此政府仍十分重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。特別是馬來西亞的主體民族馬來族大多從事農(nóng)業(yè)，為了縮小他們與其他民族間的發(fā)展差距，維護(hù)社會團(tuán)結(jié)，政府對于農(nóng)村地區(qū)的社會發(fā)展更是特別關(guān)注。保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會同步發(fā)展、提高農(nóng)民生活質(zhì)量成為馬來西亞社會政策的重要內(nèi)容。

馬來西亞農(nóng)村社會政策的基本內(nèi)容

縱觀馬來西亞農(nóng)村社會政策的發(fā)展，可以看出其內(nèi)容涉及農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及農(nóng)民人口素質(zhì)三大方面。這三方面的內(nèi)容相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，構(gòu)成了馬來西亞的農(nóng)村社會保障體系。

第一，為農(nóng)民生產(chǎn)提供支持服務(wù)。