生態政區(Ecopolis)是人們對按生態學規律(包括自然生態、經濟生態和人類生態)規劃、建設和管理一個行政單元(可以是一個省、一個市、一個地區、一個縣或一個鄉鎮)的簡稱，指在生態系統承載能力范圍內運用生態經濟學原理和系統工程方法去改變人們的生產和消費方式、決策和管理方法，挖掘區域內外一切可以利用的資源潛力，建設一類經濟高效、生態和諧、社會文明的生態社區。

生態政區建設的宗旨是通過生態規劃、生態工程與生態管理，將單一的生物環節、物理環節、經濟環節和社會環節組裝成一個有強生命力的生態系統，從技術革新、體制改革和行為誘導入手，調節系統的結構與功能，促進全市社會、經濟、自然的協調發展，物質、能量、信息的高效利用，技術和自然的充分融合，人的創造力和生產力得到最大限度的發揮，生命支持系統功能和居民的身心健康得到最大限度的保護，經濟、生態和文化得以持續、健康的發展，促進資源的綜合利用，環境的綜合整治及人的綜合發展。

自1987年由當時的國家環保局和國家科委支持的江蘇大豐全國第一個生態縣規劃開始以來，作為技術支持單位，中國科學院生態環境研究中心與當地政府生態政區建設辦公室合作組織了一大批跨學科的研究人員先后開展和跟蹤了大豐生態縣、揚州、日照生態市和海南生態省等國家環保總局批準的典型生態政區規劃、建設與管理以及相關課題的理論和應用研究。18年來，我們與當地的科研、決策和管理人員一起在理論探索、規劃編制、能力建設、人才培養和典型工程示范中取得了一定的經驗、教訓，也發現了一些挑戰和機遇，在這里與大家磋商。

1生態政區是社會經濟發展的高級階段、是富人陽春白雪的奢侈品嗎？

生態政區的測度指標是過程的健康程度而不是目標的絕對數量，必須看趨勢、看進步、看活力、看閾值(飽和度)、看公平性、看和諧度、看滿意度。經濟富裕的不一定都是生態合理的，發展滯后不一定生態落后。生態政區的目標是生態和諧而不是環境優美，自然條件較差地區也可以通過生態建設實現關系和諧。目前創建生態政區的過程中，人們過分看重生態政區評估的絕對指標而忽視相對指標，著重結構指標而忽視功能指標，著重靜態指標而忽視動態指標，導致中西部欠發達地區創建生態政區的積極性不高。今后除國家級的評估考核指標要逐步完善、科研部門的重點要有所傾斜外、體制改革要相應配套外，各地區的思想解放、觀念轉型十分重要。

生態政區的內涵遠不是經濟發達和環境優美，其根本宗旨在于引進統籌兼顧的系統觀，天人合一的自然觀，巧奪天工的經濟觀和以人為本的人文觀，實現不同發展水平下城鄉建設的系統化、自然化、經濟化和人性化。

生態政區(Ecopolis)是人們對按生態學規律(包括自然生態、經濟生態和人類生態)規劃、建設和管理一個行政單元(可以是一個省、一個市、一個地區、一個縣或一個鄉鎮)的簡稱，指在生態系統承載能力范圍內運用生態經濟學原理和系統工程方法去改變人們的生產和消費方式、決策和管理方法，挖掘區域內外一切可以利用的資源潛力，建設一類經濟高效、生態和諧、社會文明的生態社區。

生態政區建設的宗旨是通過生態規劃、生態工程與生態管理，將單一的生物環節、物理環節、經濟環節和社會環節組裝成一個有強生命力的生態系統，從技術革新、體制改革和行為誘導入手，調節系統的結構與功能，促進全市社會、經濟、自然的協調發展，物質、能量、信息的高效利用，技術和自然的充分融合，人的創造力和生產力得到最大限度的發揮，生命支持系統功能和居民的身心健康得到最大限度的保護，經濟、生態和文化得以持續、健康的發展，促進資源的綜合利用，環境的綜合整治及人的綜合發展。

自1987年由當時的國家環保局和國家科委支持的江蘇大豐全國第一個生態縣規劃開始以來，作為技術支持單位，中國科學院生態環境研究中心與當地政府生態政區建設辦公室合作組織了一大批跨學科的研究人員先后開展和跟蹤了大豐生態縣、揚州、日照生態市和海南生態省等國家環保總局批準的典型生態政區規劃、建設與管理以及相關課題的理論和應用研究。18年來，我們與當地的科研、決策和管理人員一起在理論探索、規劃編制、能力建設、人才培養和典型工程示范中取得了一定的經驗、教訓，也發現了一些挑戰和機遇，在這里與大家磋商。

1生態政區是社會經濟發展的高級階段、是富人陽春白雪的奢侈品嗎？

生態政區的測度指標是過程的健康程度而不是目標的絕對數量，必須看趨勢、看進步、看活力、看閾值(飽和度)、看公平性、看和諧度、看滿意度。經濟富裕的不一定都是生態合理的，發展滯后不一定生態落后。生態政區的目標是生態和諧而不是環境優美，自然條件較差地區也可以通過生態建設實現關系和諧。目前創建生態政區的過程中，人們過分看重生態政區評估的絕對指標而忽視相對指標，著重結構指標而忽視功能指標，著重靜態指標而忽視動態指標，導致中西部欠發達地區創建生態政區的積極性不高。今后除國家級的評估考核指標要逐步完善、科研部門的重點要有所傾斜外、體制改革要相應配套外，各地區的思想解放、觀念轉型十分重要。

生態政區的內涵遠不是經濟發達和環境優美，其根本宗旨在于引進統籌兼顧的系統觀，天人合一的自然觀，巧奪天工的經濟觀和以人為本的人文觀，實現不同發展水平下城鄉建設的系統化、自然化、經濟化和人性化。

一、國土規劃與生態環境保護之間的關系

1國土規劃是踐行生態環境保護的具體措施。國土規劃在現有國土資源的基礎上，綜合考量國家經濟發展趨勢，對于重大建設活動進行規劃，對于區域國土資源項目進行針對性的管控，能夠適時宜的結合地區的優勢資源，實現國土資源的優化配置，從而使得社會，經濟和生態效益達到統一的狀態，這對于保護生態環境來講，是至關重要的。另外，以強制國土資源管理的方式實現對于部分有限資源的保護，并且使得資源使用朝著制度化和法制化的方向發展，可以使得國土資源利用率得以提升，這也是有利于生態環境的良性循環的。

2生態環境保護是引導國土規劃的指導思想。進入經濟快速發展的時代，人類實踐與環境之間的關系處理越發成為我們所關注的問題，尤其在全球性環境問題不斷出現，生物多樣性銳減，水土流失嚴重，溫室效應明顯等，都在告訴我們如果不注重生態環境的保護，勢必會有資源耗盡，環境惡劣的一天。為此，積極樹立生態環境保護意識，倡導以科學發展觀去引導國土規劃，處理好國土資源利用和生態環境保護之間的關系，充分展現出國土規劃方案經濟效益和生態效益的融合。

3生態環境保護是國土規劃不斷追求的目標。進入新時代以來，國家越發注重生態環境保護工作，積極提出建設資源節約型，環境友好型社會的發展戰略，也開始思考如何在經濟發展和生態環境保護之間做好權衡。此時的國土規劃作為資源規劃分配的重要手段，也開始積極思考生態環境保護問題。也就是說對于現階段的國土規劃工作來講，應該將如何保證當前區域經濟，人口，資源，環境的和諧發展問題，如何規避國土規劃中對于生態環境的破壞行為問題。簡單來講，生態環境保護已然成為當前國土規劃不斷追求的目標。

二、現階段國土規劃中出現的生態環境問題

1行政區間意識制約生態環境保護。受到傳統國土規劃體制的影響，以行政區為單位進行規劃，強調行政區域內部資源的優化整合，忽視了行政區之間的資源利用分配。這種行政區間意識的存在會造成以下困境：其一，地域之間的國土資源聯系被行政區間所隔斷，不利于市場經濟的健康發展和進步；其二，行政區間要求規劃的穩定性，一般都不會擺脫自身行政區的框架，此時就難以實現與其他行政區間的溝通，這就可能出現各行政區間埋頭做好自身國土規劃，忽視了區間內造成的生態平衡和環境保護問題。

一、主體功能區的法制意蘊

長期以來，我國以行政區為單元發展經濟，這種傳統的按照行政區的界限發展經濟因沒有分工和重點，往往造成各自為政、資源浪費、重復建設的無序開發局面。而根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，對不同區域的空間開發方向與時序、開發強度進行主體功能定位，分別按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區制定差別化的區域法律政策，則深刻體現了區域可持續發展理念的必要內涵。主體功能區規劃體系的完善、機制的保障，有利于突破行政區劃范圍，引導生產要素有序流動，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區間產業同構和低水平重復競爭；[2]有利于四類主體功能區根據各自的主體功能定位進行績效評價，調動各地政府的積極性。推進形成主體功能區的重中之重在于法律政策。任何一項決策的形成，除了理念和所需的知識外，還需要足夠的激勵和約束，以使相關各方有強大的動力按照主體功能區的理念和規劃行事，使不按主體功能區的理念和規劃執行的，付出高昂的代價，從而有足夠的警示作用使相關各方不去做不應當做的事。[3]推進形成主體功能區，就是要尊重自然、順應自然，一方面要引導經濟、人口向發展條件好的區域集聚，并使集聚程度與資源環境承載能力相適應；另一方面要對一些涉及全國或較大范圍區域生態安全的區域進行保護，限制或禁止進行大規模高強度的工業化城鎮化開發，切實從源頭上改變越開發、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區規劃應采取差別化的區域政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精準細致的空間管理以提供一個可操作、可控制、可監管的基礎平臺，旨在增強區域調控的針對性、有效性和公平性。主體功能區政策的要旨在于統籌有限的自然資源，提升生態服務的跨區溢出效益，維護國家整個生態安全、經濟安全。但是該項政策的實施，一方面減少了當地人民利用當地自然資源謀求發展的機會，使其收入受損；另一方面減少了當地政府用于公共服務的收入來源，從而加重了當地政府進行生態建設的負擔。這就要求實施分類管理的區域政策，基本形成適應主體功能區要求的法律政策體系，完善利益補償機制。主體功能區生態補償機制的建構旨在解決一個區域內經濟社會發展中生態環境資源的存量、增量問題和改善區域間的非均衡發展問題,逐步達到和體現區域內和區域間的平衡和協調發展,從而激勵人們從事生態保護和建設的積極性，促進生態資本增值、資源環境持續利用。

二、主體功能區法制建設存在的問題

主體功能區建設目前尚缺乏協調統一的制度保障。從國外經驗看，區域政策一般都有相應的法律政策體系，以通過立法來保證區域政策的權威性和執行力。我國在區域政策立法領域尚有盲區,主體功能區建設實施的過程中還缺乏同步推進的法制保障。1．主體功能區劃分的部分覆蓋原則與法律的統一性相矛盾。法制統一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個國家的立法活動只有以維護法制統一為宗旨，該立法才具有合法性和正當性。因此，維護法制的統一性也是現代法治國家所共同恪守的一個重要原則。根據法律的統一性原則，在我國的領土范圍內應實行統一的法律，即我國主體功能區規劃應采用國土全覆蓋原則。為區域管理提供基礎的區域規劃必須覆蓋整個國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區的劃分在國家和省兩個層面展開，全國主體功能區的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區的劃分留有余地，發揮各省的積極性。可見，在實踐中，我國主體功能區劃分的全國部分覆蓋與法律的統一性存在矛盾。2．主體功能區劃分的動態調整與法律的穩定性相悖。法律的穩定性是指法律在一定時間內應保持相對的穩定，以保持法律的權威性，適應社會生活的需要。穩定性是法律的本質屬性之一。當然，法律的穩定性是相對的而非絕對的。社會在發展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時而變。基于法律的穩定性，主體功能區劃定后，也應當在相當長的一段時期內保持不變這樣才有利于主體功能區規劃的實施。但是各區域的資源環境承載能力和未來開發潛力又是在不斷變化的，優化開發區和重點開發區會隨著承載能力的下降成為限制開發區和禁止開發區，而限制開發區和禁止開發區則會在國家扶持政策的幫助下因資源環境承載能力逐步增強而轉變為重點開發區。如果不進行定期調整，則會在各區域間引發新的矛盾和沖突。3．主體功能區規劃與地方行政區及各類規劃的關系不協調。長期以來，我國都是以行政區作為空間單元來進行區域經濟管理的，形成了以行政區為主導的區域經濟體系。現階段，行政區劃已經無法適應經濟社會的發展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區劃分割未來很長一段時期內仍將存在。而主體功能區則是在新的經濟形勢下根據四類主體功能區的不同功能定位進行的劃分，是在維護生態經濟可持續發展前提下的一種新型的經濟管理方式。某一行政區內可以存在一種或多種類型的主體功能區，某一類型的主體功能區又可以散布在不同的行政區中。實踐中，完全脫離行政區而以主體功能區管理經濟，雖然從理論上說更為科學合理，但是如何確定每個主體功能區的實施和監管主體，目前的法律政策尚無規定，在我國現有的行政區體制下還無法實施，須待以后條件成熟時加以推行。同時，為了促進經濟發展，我國各級政府部門制定出臺了大量的規劃。這些規劃包括城市規劃、土地利用規劃、人口規劃、環境保護規劃等各類規劃。但由于所制定的各類規劃的適用范圍不同、依據和側重點不同，造成了各類規劃相互之間以及各類規劃與主體功能區規劃之間的內容相互重復甚至相互矛盾的情況出現。因此，明確主體功能區規劃與其他各類空間規劃是合作還是替代抑或其他方面的關系，也是主體功能區建設所面臨的首要問題。4．中央財政支付轉移和多層次區級利益補償機制有待完善。目前，我國的轉移支付制度主要存在以下問題：第一，財政預算的隨意性大，專項轉移支付不規范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉移支付模式，對限制開發區和禁止開發區的未來發展尤為不利。中央財政轉移支付的規模還不夠大，結構也不盡合理，主體功能區的財稅政策杠桿沒有發揮應有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務均等化目標還無法實現。第三，在區域發展中，限制開發區和禁止開發區是生態功能區，主要任務是進行生態建設和環境保護。為此，它們不但要喪失發展機會而影響區域內的經濟發展水平，而且還要為生態修復和環境保護支出一定的費用，然而，當前的財政轉移支付沒有對限制開發區和禁止開發區因提供生態保護給予充分的補償。

三、加強主體功能區法制建設建言

這項工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應主體功能區要求的法律政策體系，推動主體功能區建設的各項工作全面落實和持續發展，確保主體功能區建設目標的實現。1．主體功能區現階段應采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區規劃應該覆蓋我國的整個國土，不僅包括陸地，海洋也應當納入其中。世界上經濟發達的美國和歐盟的經濟區域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對一些問題區域采用國土部分覆蓋。考慮到我國的基本國情和目前所處的發展階段,市場機制尚未健全，政府的財力、管理能力和手段有限，現階段的主體功能區規劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行。[6]四類主體功能區的劃分依據確立后，即按照這些標準對我國的區域進行歸類，這會導致一些區域無法歸入任何一類主體功能區，但是，可隨著各區域資源環境承載能力、開發強度和未來開發潛力的變化需要而對主體功能區的原有范圍重新調整。這種劃分方式將有利于政府集中財力和人力搞好現有的主體功能區建設，確保主體功能區規劃的實效。2．主體功能區是一種初始性劃分，應允許定期動態調整法律政策。任何事物都有一個發展變化的過程，各國的規劃目標也是隨著不同時期的客觀情況而動態調整的。譬如德國及歐洲一些國家的規劃經歷了以經濟發展為中心向促進生態可持續發展和保持文化多樣性的變化，日本國土規劃也經歷了經濟和產業布局的調整從集中轉向分散的變化，韓國的產業或投資也經歷了從聚集效益的城市到成長據點廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區規劃也應該隨著四類主體功能區發展變化的實際情況定期進行調整。我國的主體功能區規劃是對于國土空間的中長期戰略性開發和布局安排,具有長期性、指導性和約束性等特征，隨著開發的逐步深入，四類主體功能區的資源環境承載能力、開發密度和發展潛力也在不斷地調整變化。一般說來，重點開發區會因過高的開發強度，資源環境承載能力逐漸減弱而轉變為優化開發區；限制開發區會因生態環境的修復，資源環境承載能力逐漸增強，有較好的發展經濟的條件以及承接優化開發區的產業轉移轉化為重點開發區；禁止開發區比較穩定，而且隨著人們逐漸認識到生態環境的重要性，該區域的范圍還有擴大的趨勢。由此可見，主體功能區規劃一經制定，雖然會在長時期內保持穩定,但仍需一個定期調整機制，需要進行局部性和階段性調整。因此，我們要立足當前，謀劃長遠，實現規劃中近期目標和長遠目標的有機結合，在合理的動態調整與長期有效之間尋找均衡點。[7]3．建構主體功能區規劃與其他各類規劃的合作關系。從理論上講，主體功能區在劃分時不應當受限于行政區，應依據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力來劃定。但是，由于行政區涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區劃分割短時期內難以改變；主體功能區劃定還涉及到各類區域的實施主體與監管主體問題，故在我國現有的行政區體制下，完全不考慮行政區來劃分主體功能區不切實際，不利于主體功能區建設的順利實施。因此，在進行主體功能區劃分時，要兼顧行政區分割，要以行政區為依托，以行政區的邊界為限，將其確定為主體功能區的實施主體和監管主體，使主體功能區的建設落到實處。當然，在局部區域，可以嘗試打破行政區的界限來構建主體功能區。同時，主體功能區規劃與其它各類規劃都是協調區域發展的規劃，總的目標是一致的。主體功能區規劃強調各區域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎設施和促進人口有序流動，而其他各類規劃則各有所側重，大多屬于專項規劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區規劃作為戰略性、基礎性、約束性規劃，可以為區域規劃、城市規劃等各類規劃在國土空間開發方面提供重要基礎和依據，有利于增強規劃間的一致性、整體性以及規劃實施的權威性、有效性。[8]可見，主體功能區規劃是其他各類規劃的基礎和依據，也為其他規劃間以及和主體功能區規劃的銜接和協調奠定了基礎。同樣，其他各類規劃也是對主體功能區規劃的細化，對保障主體功能區規劃的實現起了助推作用，相互間是一種功能互補的合作關系。4．建立多層次的區際利益補償機制。應設立用于限制開發區域和禁止開發區域生態修復和維護的專門的生態效益補償基金。建立規范的財政轉移支付制度，進一步增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務的一般性財政轉移支付和用于生態環境建設的專項轉移支付。以基本公共服務均等化為目標，完善縱向財政轉移，建立橫向財政轉移支付制度。（1）盡快出臺財政預算的法律和法規，使專項轉移支付規范化、法律化，增強透明度。在預算法中明確規定用于主體功能區建設的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財政預算規定的比例對單一生態功能區和生態專項建設進行財政撥款。各地方政府可以根據相關指標計算出當地的財政轉移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規范交易行為，使財政轉移支付透明化。（2）建立橫向轉移支付制度。橫向轉移支付制度實質上是財政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發達地區對欠發達地區、無災地區對受災地區、優化和重點開發區（經濟區）對限制和禁止開發區（生態區）無償提供部分財力支持，提供物資、技術和資金的援助，進行橫向財政轉移支付，縮小各地區間的經濟差距，實現各區域間基本公共服務水平的均等化。（3）加大中央財政轉移支付力度。保護生態環境同樣是為國民經濟發展做貢獻。“生態也是財富”和“保護好生態也是發展”的理念，為限制開發區域和禁止開發區域的持續健康發展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發”為代價換取了全國的生態環境建設的大發展。尤其對限制和禁止開發區，要加大中央財政轉移支付的力度，切實改善績效考核辦法，使這些地區最終實現“不開發的發展”、“不開發的富裕”。[10]通過對現有的財政轉移支付制度進行改革，制定合理的財稅政策，以求達到基本公共服務均等化的目標。具體來講，中央財政轉移支付的規模要逐步加大，以促進要素合理流動，形成良好的財政轉移支付結構；對中西部落后地區要加大轉移支付的力度，對限制開發區和禁止開發區要給予財政扶持，對節約資源和保護環境的企業要給予支持。

一、禁止開發區管理模式的基本架構

為了對禁止開發區的重點生態功能實施強制性保護，及時構建職能統一、目標統一、政策統一、管理統一的禁止開發區管理體制，是貫徹和強制實施禁止開發區環境政策、推動生態環境治理法治化進程的重要組織保障。(一)禁止開發區管理模式制度設計行政管理機構采用什么樣的管理模式是由政府所在區域的區位功能決定的。禁止開發區為社會提供的是生態服務，供給的是生態產品，這就要求禁止開發區管理體制以適應生態保護為前提，滿足提供生態產品的環境管理要求，建立符合生態保護功能定位的管理戰略和管理模式。1.以功能定位職能，統一管理體制禁止開發區是我國保護自然文化資源的重要區域，珍稀動植物基因資源保護地，國家對禁止開發區實施強制性的管制原則。但在禁止開發區“多頭共管”的管理體制已經損害了生態管護的環境政策選擇，國家有必要設立一個有法律權威的管理部門對全國的禁止開發區進行統一的管理和協調，具體的管理協調部門由“禁止開發區保護管理法”(在本文第三部分詳述)依法設立，明確其對禁止開發區實施垂直領導、統一管理的具體職能和職責，同時協調禁止開發區之間和不同利益部門之間的環境政策和利益沖突，提高禁止開發區管理的效率和質量。統一管理體制的關鍵是轉變禁止開發區的政府職能。職能是政府管理機構定位的核心，政府職能轉變的本質在于利益格局的調整，禁止開發區的禁止開發和重在保護的主體功能決定了該區域政府職權關系的調整重在轉變政府現有傳統經濟發展模式，以禁止開發區主體功能為基調撤銷、精簡或合并原有經濟發展職能的管理機構，重新配置和規范該區域政府管理機構的職權和職責。2.以強制實施生態保護為基石，設置基本空間單元的管理機構(1)合理的基本空間單元設置有助于提高生態保護效率主體功能區基本空間單元的合理設置對功能區劃和強制實施生態保護意義重大。正如高國力先生所說:“主體功能區劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區劃的成效”。功能區規劃基本空間單元是區劃的基本單位，也是禁止開發區域的基層行政管理機構，為此，基本空間單元的合理界定對區劃和禁止開發區的生態保護影響深遠。筆者認同主體功能區規劃以目前縣級單位作為基本單元。其一，以目前縣級單位作為基本單元容易確定且實施成本及管理技術成本相對低廉;其二，空間單元也是單元管理機構實施強制生態保護的基本單位，以縣級為單位合理界定基本空間單元便于縣級政府各職能部門轉變政府管理職能，降低重點生態功能區執法和治理成本，有利于提高生態保護管理效率。(2)基本空間單元管理機構的設置是履行生態保護職能的必要條件行政管理機構的設置基礎和根本依據是政府職能，而履行政府職能的運行載體是行政管理機構，行政管理機構隨著政府職能的轉變而變化。對于禁止開發區的政府職能就是實施強制性生態保護，政府各職能部門的職權職責也應圍繞生態保護被授予職權，同時履行生態安全的維護和監管職責。根據禁止開發區的主體功能定位，區域行政管理機構的設置分兩種情況:一種情況是生態功能相對完整的行政區域，生態功能區可依托現有行政區域，直接轉變政府職能;另一種情況是生態功能區域相對獨立，且地理空間位置與其他生態行政區域又不毗鄰的生態區域，可考慮設置生態特區。第一，轉變政府職能，調整管理機構對于生態功能相對完整的行政區劃，縣級政府原有各職能部門，應科學合理調整，或并、或減、或撤、或強化，力求機構調整符合政府履行生態保護職能的需要。城鄉規劃局或撤或并。依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第11條第2款規定:“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作”。然而，按照禁止開發區的主體功能定位:禁止開發區是“禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區”。由此，禁止開發區內的原縣級規劃職能部門，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷，要么并入其他生態保護職能部門。強化環境保護部門職能。依照《中華人民共和國環境保護法》第6條第3款規定:“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理”。禁止開發區是強制性實施保護的重點生態功能區，對我國有代表性的自然生態系統、自然文化資源的重要區域和珍稀動植物基因資源，必須強制實施保護。這些職能無疑加重了環境保護部門的生態環境保護方面的壓力，需要強化環境保護部門的職能。土地管理部門的職能減弱。依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的相關規定:土地部門是負責轄區內土地、城鄉地政統一管理的職能部門。由于禁止開發區內禁止進行工業化城鎮化建設，土地管理部門相對應的城鎮發展土地規劃、編制土地利用和土地后備資源開發規劃，以及土地的征用、劃撥建設用地的審查或報批等職能，可能被嚴重削弱。林業部門的職能加強，農牧部門的職能削弱。依照《森林法》和《野生動物保護法》等法律的相關規定，林業部門的保護職能將愈來愈重;依照禁止開發區的生態保護要求，禁止所有不利于生態保護的任何生產經營活動，并逐漸實施生態移民，因此，禁止開發區內農牧部門的管理職能將逐漸減弱。總之，為了適應重點生態功能區定位的要求，該區域基本空間單元的政府各職能管理部門應作合理調整。筆者認為，城鄉規劃局應并入職能需要強化的環境保護部門，農牧部門應并入職能需加強的林業部門。這樣，強化環境保護管理部門的職能，使其能夠有效地建設重點生態功能區和治理環境，履行生態管理與環境維護兩個方面的管理職能，并建立起以生態環境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環境管理體系。第二，設立生態特區有助于保障生態安全生態特區，是指具有多種主體功能混合的行政區劃，生態功能區域相對獨立，且地理空間位置與其他生態行政區劃又不毗鄰的生態區域;或者該生態區域跨行政區劃，可突破行政區劃，單獨設置生態特區。生態特區在局部打破一些行政區劃是為了保障生態功能區劃的順利實施，在實際運作中，應當以中央和省兩級政府為主導來構建生態特區在生態環境政策實施上具備的有效性和可操作性。生態特區統籌本生態區域的生態保護、自然資源保護，在不影響生態保護的前提下，適度的旅游資源開發和提供公共服務等職能。禁止開發區管理機構———縣級政府管理機構和生態特區，都隸屬“禁止開發區保護管理法”設立的禁止開發區保護管理部門垂直領導并具有禁止開發區內的行政管轄權限，就如同我國四川臥龍自然保護區由中央部門垂直領導并具有保護區內的行政管轄權限一樣。3.禁止開發區“官民共管”權責一致，依法提高管理效率政府機構如何行使職權履行自己所承擔的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對禁止開發區的屬性和特點，禁止開發區基層管理機構的職能應調整至禁止開發或生態管理的模式，開展生態治理和環境保護工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開發活動，強制性地確保主體生態功能的實現。具體來講，禁止開發區管理者應嚴格遵循生態管理的相關法律，方便社會主體監督;建立本區域生態考核獎懲制度，對生態保護不達標的區域，應采取限期整改并追究相關負責人責任等措施，以根治禁止開發區自身違規經營和執法不力的頑癥。“官民共管”是在禁止開發區管理機構依法管理的前提下，吸納當地居民積極參與區域生態保護，這樣一方面減少了生態移民，另一方面增加了保護力量，更有利于提高保護效率。如海南省鸚歌嶺自然保護區，起初自然保護區的工作人員把保護區內的村民視為破壞環境的主要力量，村民把保護區管理組織視為阻礙發展生計的障礙。但自從保護區輻射范圍內的很多青壯村民，被發展成保護區“協管員”后，保護區與當地村民的關系大為改善，保護區內5個自然村都分別建立了禁漁區，并將保護魚類寫進了村規民約，當地竭澤而漁的歷史就此終結。

二、禁止開發區之間爭端

協調法律保障機制穩定、可持續的禁止開發區保護必須建立在制度規范的基礎上，而禁止開發區域之間的沖突協調同樣需要一套有效解決爭端的法律保障機制。禁止開發區之間的沖突大多表現為政府之間的區域利益沖突，也表現為資源歸屬不同部門而需要生態資源整合的法律法規之間的沖突，因此，協調禁止開發區之間的資源利益關系必須有明確的、有權威的協調主體，協調主體的職權、職責來自法律授權，并按照相應的協調原則，切實履行解決爭端的職責。“禁止開發區保護管理法”是禁止開發區域管理協調組織建設的法律基礎。禁止開發區之間邊界的劃分難免會有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協調主體的自身制度建設，也需要禁止開發區政府之間橫向關系的規范。借鑒國外的成功做法，我國禁止開發區協調保障機制的建立和運行應當通過“禁止開發區保護管理法”的制定與實施，為該區域管理協調主體建設提供法律依據。具體而言，“禁止開發區保護管理法”應當從該區域管理協調主體的法律地位、設立職權職責、運行保障機制等方面，對該區域管理協調主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開發區管理協調主體的法律地位禁止開發區管理協調主體法律地位的確立，對其職能的有效發揮意義重大。第一，禁止開發區管理協調主體應當以“禁止開發區保護管理法”作為成立的法律依據。具有明確的法律授權既是對我國區域管理協調組織的設立一直缺乏明確的法律依據的制度性突破，也是禁止開發區管理協調主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開發區管理協調主體是全國禁止開發區的權威管理機構。該管理協調主體不僅對全國禁止開發區域行使統一領導、垂直管理的職能，而且對涉及該區管理的其他職能部門的利益沖突進行協調。因此，禁止開發區管理協調主體的法律地位應是國家行政管理機構。(二)禁止開發區管理協調主體的職權范圍禁止開發區管理協調主體的職能不同于一般的行政管理機構，其職權、職責應由法律明確授權，若職權劃分不明，將無法正常運作。“禁止開發區保護管理法”在分配該區管理協調主體的職責權限時，應當遵循以下原則。其一，保護原則。建設禁止開發區的基本出發點就是對重點生態功能區實施強制性保護，確保國家生態安全，該區域管理協調主體職責權限應當有利于建設生態安全。其二，生態效益原則。提供生態產品、實現生態效益是禁止開發區的基本功能，也是其不同于其他主體功能區的根本區別。該區域管理協調主體職責權限應當有助于促進生態區域合作，協調生態區域沖突，從而實現最佳生態效益。其三，統一原則。禁止開發區管理協調主體的職權職責應當以建設和發展生態功能為限，包括對禁止開發區之間的統一監管和協調。(三)禁止開發區管理協調主體的運行保障禁止開發區管理協調主體的良性運行，是確保該區域提供生態產品，實現國家生態安全的重要組織保障。為此，“禁止開發區保護管理法”應當明確該管理協調機構內部各主體之間在法律上的權利義務關系，明確規定該管理協調主體的權責一致性，濫用職權、怠于或疏于履行職責，必須承擔的法律上的不利后果，從而提高執法主體違法的成本，進而規范引導各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開發區保護管理法”是徹底扭轉生態惡化趨勢、使生態環境實質性改善的法律支撐，是促進重點生態功能區良性發展、實現國家生態安全的重要法律保障。

三、結語

面對全國主體功能區空間功能不同定位的新格局，禁止開發區的功能定位不僅要變革傳統的經濟治理模式，更要改革自上而下高度同構的政府管理體制，以實施強制性生態保護的管制原則為標準來構建禁止開發區的政府管理體制。實現禁止開發區保護和管理的法治化，是禁止開發區建設和可持續發展的法律保障。考慮制定“禁止開發區保護管理法”不僅為該區域管理協調主體建設提供了法律依據，而且為該區域提供生態產品、實現國家生態安全提供了重要法律保障。此外，禁止開發區建設的穩步推進還必須有配套的國家縱向、橫向的財政轉移支付制度支持，必須有符合主體功能區定位的政府績效考評制度作支撐。

安徽省撤銷地級巢湖市并對部分行政區劃進行調整后，擴大了合肥市的行政區范圍，合肥市進入了新的發展階段，必然會帶動合肥經濟圈的新發展，認識把握這種發展趨勢，是推進合肥經濟圈建設的前提。因此，分析行政區劃調整后合肥經濟圈的發展趨向，就是非常重要的課題。

1與南京經濟圈、武漢經濟圈競合關系的發展趨向

合肥經濟圈與南京經濟圈、武漢經濟圈是相鄰城市圈，在國家主體功能區“兩橫三縱”城市化布局中同處于長江發展橫軸，形成跨東部中部地區的“寧合漢結構”，在全國具有重要的戰略地位。①在社會主義市場經濟條件下，我國相鄰經濟圈之間的關系是競爭與合作的關系，而競合關系的發展趨向，是由經濟圈核心城市的經濟規模和發展能力所決定的。但是，與南京、武漢這兩個經濟圈的核心城市相比，合肥市的經濟規模和發展能力都弱于南京與武漢，合肥經濟圈與南京經濟圈、武漢經濟圈在競合關系上就處于弱勢。根據地理板塊理論，一個地理板塊若受到周邊地理板塊的擠壓，前景只有兩個:一是沉降，一是隆起，合肥經濟圈就是處于這樣的狀態之下，為避免“沉降”，爭取“隆起”，唯一的辦法是要做大做強合肥經濟。

“十一五”以來合肥市加快了發展步伐，與南京、武漢的差距逐步縮小，如合肥市的主要經濟指標相對于南京、武漢的程度，地區生產總值﹙GDP﹚由2005年的37．8%和40．9%，上升到2010年的53．9%和49．0%;人均GDP由2005年的49．4%和71．9%，上升到2010年的69．1%和83．9%;規模以上工業增加值由2005年的31．9%和39．2%，上升到2010年的54．8%和54．3%;地方一般財政收入由2005年的27．3%和33．8%，上升到2010年的50．0%和66．5%;城鎮居民人均可支配收入由2005年的64．6%和89．2%，上升到2010年的67．3%和91．6%;農民人均純收入由2005年的51．5%和73．9%，上升到2010年的64．0%和85．8%。②由于合肥市同南京、武漢差距的縮小，合肥經濟圈與南京經濟圈、武漢經濟圈的競合關系也逐步得以改善。行政區劃調整后，縣級巢湖市與廬江縣劃歸合肥所轄，擴大了合肥市的政區范圍，合肥的人口與經濟總量已達到特大城市規模，在城市體量上也進入與南京、武漢相同的城市等級，從而會進一步推進合肥的聚勢發展。由于核心城市的這種變化，合肥經濟圈與南京經濟圈、武漢經濟圈的競合關系也會隨之發生變化。其基本趨向是:競合范圍會逐步擴大，競合程度會逐步加深。合肥經濟圈與南京經濟圈、武漢經濟圈競合關系的變化，主要體現在核心城市合寧漢競合關系的變化上。合肥市雖然在城市體量上與南京、武漢處在相同規模等級上，但在經濟規模與發展能力上與南京及武漢都有相當的差距，而這種差距才是實質上的差距。針對這種情況，合肥應把追趕南京、武漢作為今后的前進標桿，努力縮小這種實質上的差距。

追趕雖有競爭，更有合作，是競爭與合作的交織。根據合、寧、漢的現狀和未來發展趨勢，合肥與寧漢間的城際競爭主要表現在制造業大項目的招商引資、戰略性新興產業的發展、高端人才的吸引等方面;合肥與寧漢間的城際合作主要表現在特色產業的分工合作、市場體系的協調建設、勞動力流動中的社會保障銜接和跨行政區交通體系的完善以及長江水資源、生態資源利用與保護的合作等方面。有些領域的競爭會多于合作，有些領域的合作會多于競爭，在競合中會各有所獲、共同發展。合肥市應著力培育優勢、挖掘潛力，在更多競合領域中獲得主動權。根據城市“引力模型”計算，合肥與南京、武漢的經濟聯系轉化系數分別是2．13和0．75［1］，南京是武漢的2．84倍，合肥與南京的關聯度大大超過了與武漢，在“寧合漢結構”的競合關系中，應突出合肥與南京的戰略競合關系，核心是合肥要在競合中追趕南京。“十一五”以來，盡管合肥追趕南京的步伐明顯加快，合肥與南京的差距有所縮小，但縮小的主要是經濟總量，而在結構與質量上還有較大差距。

比如，在產業結構上，合肥的第三產業比重低于南京，在空間結抅上，合肥的城市化水平低于南京;在發展質量上，合肥的高新技術產業比南京弱，城鄉人均收入水平比南京低;合肥追趕武漢，也是總量上步子大、質量與結抅上步子小，與追趕南京的情況相類似。因此，合肥將寧漢作為發展標桿，特別是把追趕南京作為重點，既是必要的，也是艱巨的，為此，合肥市應充分利用行政區劃調整所形成的有利條件，既要強化合肥在培育優勢產業基地和吸引高端人才等方面的競爭力，又要在更多領域推進與寧漢的經濟技術合作，把握“寧合漢結抅”競合關系的新趨向，在競合中追趕，在追趕中競合，把合肥市建成在規模、結構、質量等方面與寧漢同等級的區域性特大城市，帶動合肥經濟圈的更好更快發展。

為落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策的任務，按照20*年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區規劃的重要意義

編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

編制全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，并在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區規劃的指導思想和原則

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為落實《國民經濟和社會發展第**年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策的任務，按照20**年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區規劃的重要意義

編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

編制全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，并在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。

第一條為保護農業生態，防治農業環境污染，提高農產品質量，促進農業生產可持續發展，根據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱農業生態保護，是指對農業生物賴以生存和發展的農業用地、農業用水、農田大氣等農業生態環境的保護。

第三條各級人民政府應當將農業生態保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，并采取有利于農業生態保護的政策和措施，大力發展生態農業。

第四條環境保護行政主管部門對我市行政區域內環境保護工作實施統一監督管理。

農業行政主管部門負責我市行政區域內農業生態保護工作，組織本辦法的實施。土地、水利等行政主管部門按照各自職責依法做好農業生態保護工作。

第五條農業行政主管部門依據農業發展規劃和環境保護規劃擬定農業生態保護規劃，報同級人民政府批準后實施。

第一條為實施水量分配，促進水資源優化配置，合理開發、利用和節約、保護水資源，根據《中華人民共和國水法》，制定本辦法。

第二條水量分配是對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區域進行逐級分配，確定行政區域生活、生產可消耗的水量份額或者取用水水量份額（以下簡稱水量份額）。

水資源可利用總量包括地表水資源可利用量和地下水資源可開采量，扣除兩者的重復量。地表水資源可利用量是指在保護生態與環境和水資源可持續利用的前提下，通過經濟合理、技術可行的措施，在當地地表水資源中可供河道外消耗利用的最大水量；地下水資源可開采量是指在可預見的時期內，通過經濟合理、技術可行的措施，在不引起生態與環境惡化的條件下，以鑿井的方式從地下含水層中獲取的可持續利用的水量。

可分配的水量是指在水資源開發利用程度已經很高或者水資源豐富的流域和行政區域或者水流條件復雜的河網地區以及其他不適合以水資源可利用總量進行水量分配的流域和行政區域，按照方便管理、利于操作和水資源節約與保護、供需協調的原則，統籌考慮生活、生產和生態與環境用水，確定的用于分配的水量。

經水量分配確定的行政區域水量份額是實施用水總量控制和定額管理相結合制度的基礎。

第三條本辦法適用于跨省、自治區、直轄市的水量分配和省、自治區、直轄市以下其他跨行政區域的水量分配。