第一章總則

第一條為了依法處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，保護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)安定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》制定本辦法。

第二條處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，適用本辦法,本辦法所稱(chēng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問(wèn)題而發(fā)生的爭(zhēng)議。

第三條處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。

第四條土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由當(dāng)事人向土地管理部門(mén)申請(qǐng)?zhí)幚恚恋毓芾聿块T(mén)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解無(wú)效的，由人民政府作出處理決定。

第五條土地權(quán)屬爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府處理。縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)辦理土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處的具體工作。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語(yǔ)本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來(lái)講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來(lái)看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來(lái)使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。”[3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱(chēng)。”[4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國(guó)《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對(duì)而言，由于“土地權(quán)益”往往專(zhuān)指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國(guó)大陸地區(qū)的特定場(chǎng)景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對(duì)于其實(shí)際占有者———農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來(lái)，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無(wú)止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無(wú)限制地進(jìn)行征地。由此可見(jiàn)，就概念上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來(lái)看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱(chēng)之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱(chēng)之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來(lái)看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來(lái)的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請(qǐng)求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請(qǐng)求權(quán)等。現(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒(méi)有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對(duì)是否同意征收農(nóng)村耕地的問(wèn)題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無(wú)需聽(tīng)取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見(jiàn)。其次，在公告征地方案階段，針對(duì)是否同意耕地征收方案的問(wèn)題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對(duì)于耕地征收方案并無(wú)參與權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，農(nóng)民的話(huà)語(yǔ)權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過(guò)程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場(chǎng)的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒(méi)有因?yàn)檎鞯囟岣撸炊尸F(xiàn)出“開(kāi)倒車(chē)”的趨勢(shì)。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國(guó)實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來(lái)征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣(mài)出[6]，如此一來(lái)，就使得農(nóng)民無(wú)法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢(shì)必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽(yáng)光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)椋粌H其無(wú)法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無(wú)法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒(méi)有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見(jiàn)，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對(duì)耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來(lái)，這勢(shì)必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無(wú)法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語(yǔ)言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過(guò)程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿(mǎn)利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒(méi)有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)椋粌H征地補(bǔ)償范圍中不包括對(duì)該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問(wèn)題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對(duì)于中國(guó)大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對(duì)征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對(duì)征地方案不滿(mǎn)意，卻始終無(wú)力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過(guò)于急躁，沒(méi)有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒(méi)有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對(duì)協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿(mǎn)意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開(kāi)展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來(lái)分”等問(wèn)題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂牐什粚偃嗣穹ㄔ旱氖馨阜秶?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

摘要：隨著近年來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)與利用日益受到了人們的關(guān)注和重視，土地資源是我國(guó)非常重要的一項(xiàng)自然資源，合理開(kāi)發(fā)并利用土地資源，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。雖然我國(guó)土地整理工作中土地權(quán)屬問(wèn)題具有一定的可行性，但是具體落實(shí)起來(lái)必須將土地所有權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)等問(wèn)題解決好。因此，本文主要對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)土地整理中存在的土地權(quán)屬問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，并在其基礎(chǔ)上提出了土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)中解決土地權(quán)屬問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞：土地整理；規(guī)劃設(shè)計(jì)；土地權(quán)屬問(wèn)題

隨著近年來(lái)土地整理工作的開(kāi)展，土地權(quán)屬問(wèn)題被提上了日程。作為土地整理的核心內(nèi)容之一，近年來(lái)土地權(quán)屬問(wèn)題開(kāi)始引發(fā)人們的關(guān)注，在土地整理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)田、水、路等綜合整治，耕地?cái)?shù)量得到了彌補(bǔ)，土地集約利用得以實(shí)現(xiàn)，土地利用結(jié)構(gòu)也逐步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯提高。然而在土地整理與開(kāi)發(fā)過(guò)程中，原有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系被打破，土地使用者、耕作者與承包者等土地權(quán)利人的合法權(quán)益問(wèn)題直接關(guān)系到土地整理的成敗。

1土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)中的土地權(quán)屬問(wèn)題

1.1農(nóng)田水利工程中的土地權(quán)屬問(wèn)題。在土地整理過(guò)程中，農(nóng)田水利工程是非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容，在其規(guī)劃設(shè)計(jì)中通常需要根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源利用與水文條件等情況，結(jié)合已建水利灌溉設(shè)施來(lái)制定，并明確工程的具體規(guī)模及位置。在農(nóng)田水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)中，首先應(yīng)該堅(jiān)持維護(hù)廣大農(nóng)民利益，因?yàn)樗?guī)劃設(shè)計(jì)和已有水資源利用規(guī)矩存在著很多沖突和矛盾，很多灌溉系統(tǒng)都是依據(jù)自然情況劃定的，因此可能會(huì)面臨水利設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)不能正確落實(shí)的情況，必須按照灌溉區(qū)的具體情況，在打破原來(lái)格局的情況下實(shí)施農(nóng)田灌溉。1.2土地平整規(guī)劃設(shè)計(jì)中的土地權(quán)屬問(wèn)題。在土地整理工作過(guò)程中，其規(guī)劃設(shè)計(jì)和現(xiàn)行土地承包管理方式存在著一定矛盾與沖突，例如在土地整理規(guī)劃過(guò)程中，需要綜合治理田地、山林與水利等多方面內(nèi)容，著眼于大范圍，從大規(guī)模上推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，但是多數(shù)以小農(nóng)戶(hù)為單位的生產(chǎn)模式與這種大規(guī)模生產(chǎn)管理形式存在著諸多矛盾與沖突。

2土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)中解決土地權(quán)屬問(wèn)題的方法

一、引言

盡管農(nóng)村婦女土地權(quán)益是法律確認(rèn)和政策保障的，然而在由法律文本轉(zhuǎn)換為司法判例以及指導(dǎo)農(nóng)村各項(xiàng)土地權(quán)益分配的過(guò)程往往存在因銜接不暢、剛性約束不足而效力減弱的狀況。究其原因在于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，且家庭承包的主體是農(nóng)戶(hù)而非個(gè)人，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、資源獲得、責(zé)任義務(wù)和經(jīng)濟(jì)作用的社會(huì)評(píng)價(jià)在集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度背景及“從夫居”“娶進(jìn)嫁出”的婚俗習(xí)慣下，往往因居住地變化引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份變化，或因婚姻變動(dòng)產(chǎn)生家庭成員身份的變化。在身份的變與土地的不變、人的流動(dòng)與土地不動(dòng)之間，婦女土地權(quán)益處于易受損狀態(tài)。為解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面發(fā)展，黨的提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以“三權(quán)分置”為標(biāo)志的新一輪土地制度改革，其指向就是賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，通過(guò)制度設(shè)計(jì)促使農(nóng)民享有和發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體身份，通過(guò)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得財(cái)富增值能力和相應(yīng)收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美。因此，在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中，關(guān)注性別維度的不平衡、不充分狀態(tài)，關(guān)注實(shí)際駐留農(nóng)村的主要人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力軍的婦女土地資源的獲得和土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)消除農(nóng)村婦女貧困，事關(guān)全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前婦女土地權(quán)益保障面臨的困境

(一)法律政策缺位導(dǎo)致農(nóng)村女性集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定不暢，外嫁女在勞齡認(rèn)定方面。存在階段性勞動(dòng)、跨區(qū)域接續(xù)難的問(wèn)題第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查黑龍江數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)戶(hù)口的婦女本人名下沒(méi)有土地的比例為11．6%，其中因結(jié)婚、再婚失去土地的婦女約占四分之一(24．3%)，是男性的10．6倍。2018年，黑龍江省婦女聯(lián)合會(huì)在本省106個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制度改革試點(diǎn)村共計(jì)發(fā)放電子問(wèn)卷1559份，回收有效問(wèn)卷1429份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪女性擁有所居住村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的比例為70．6%，低于男性11．6個(gè)百分點(diǎn)。與婚姻狀況交互發(fā)現(xiàn)，離異男性具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格身份的為87．5%，離異婦女具有認(rèn)定資格的僅為45．8%。擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的兩種最主要方式為原始取得和婚姻取得。調(diào)查中，“原始取得”的男性比例為91．9%，女性比例為52．7%;“婚姻取得”的男性為3．5%，而女性則高達(dá)41．9%。土地收益分配的實(shí)質(zhì)是集體成員的資格問(wèn)題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得和喪失當(dāng)前并沒(méi)有明確的法律法規(guī)可遵循。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)由村級(jí)組織完成，通常做法是縣市級(jí)依據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》制定所在地區(qū)的身份確認(rèn)指導(dǎo)性意見(jiàn)，再由村級(jí)制定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作方案。然而，無(wú)論是村“兩委”還是村集體經(jīng)濟(jì)組織中，女性比例均過(guò)低，在涉及權(quán)益、利益的集體決策中女性缺乏足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，易出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益的狀況，尤其在經(jīng)濟(jì)狀況較好的村，往往對(duì)外嫁女、離異女、招贅男設(shè)置較高的身份認(rèn)定門(mén)檻，如要求“通過(guò)合法婚姻關(guān)系與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，戶(hù)口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織且將土地承包權(quán)交還給遷出村的集體經(jīng)濟(jì)組織的人員”可以認(rèn)定為現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這一規(guī)定與中央文件要求的“宜寬不宜嚴(yán)”“應(yīng)確盡確”認(rèn)定原則大相徑庭。在勞齡認(rèn)定方面，成員勞齡計(jì)算日期原則上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年齡在16～60周歲，為個(gè)人勞齡有效期。盡管試點(diǎn)村男女勞齡認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一致，但由于女性因婚姻流動(dòng)而存在事實(shí)上在兩個(gè)或多個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織中勞動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，而其勞齡往往在所在集體經(jīng)濟(jì)組織中只體現(xiàn)其為集體勞動(dòng)的某一段經(jīng)歷，相對(duì)于同齡男性短，且目前存在跨區(qū)域無(wú)法接續(xù)的問(wèn)題，在折股量化時(shí)難免因勞齡短導(dǎo)致個(gè)人股所占份額低，在未來(lái)集體收益分配時(shí)利益受損。(二)政策執(zhí)行偏離，基層政府對(duì)不合法村規(guī)民約糾錯(cuò)不足，多數(shù)人侵占少數(shù)人權(quán)益現(xiàn)象仍存在，女性缺少話(huà)語(yǔ)權(quán)和博弈能力。在現(xiàn)實(shí)生活中，村“兩委”中女性比例低、農(nóng)村女黨員比例低、村民代表中女性比例低狀況仍難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，女性參與村莊重大事務(wù)決策的機(jī)會(huì)、過(guò)程、結(jié)果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、離異女、招贅婿等群體的各項(xiàng)土地權(quán)益正是根據(jù)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決的“民主”程序，并按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則確定的，這些村莊中的權(quán)利邊緣個(gè)體往往被“缺席審判”，原本屬于自己的土地權(quán)益無(wú)償?shù)爻蔀榱似渌迕竦睦妗６艺蚯謾?quán)行為是村組集體決策而非個(gè)人行為，導(dǎo)致外嫁女、離異女、招贅婿等群體土地權(quán)益糾紛案件處置過(guò)程十分艱難，立案難、阻力大、缺少法律依據(jù)等都使得被侵害的利益群體陷入缺少制度救濟(jì)的無(wú)助境地。當(dāng)村規(guī)民約侵害到婦女土地權(quán)益時(shí)，面對(duì)求助的婦女，相關(guān)部門(mén)也常陷入束手無(wú)策的境地。如果通過(guò)司法途徑，法院又常常以村委會(huì)不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，不能提起行政訴訟，如果提請(qǐng)民事訴訟，法院又以村委會(huì)與村民不屬于平等的民事主體，村委會(huì)不能成為民事訴訟的主體，使得婦女們處于告狀無(wú)門(mén)的境地，只能再轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和信訪部門(mén)，而基層政府對(duì)村委會(huì)的土地自治權(quán)利又缺乏行政約束，導(dǎo)致受損群體維權(quán)主要方式變成逐級(jí)甚至越級(jí)上訪，在經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)批后最終仍不免回到村莊場(chǎng)域內(nèi)協(xié)商解決。(三)政策缺少性別敏感，以家戶(hù)為基本單位的土地政策在婚姻家庭流動(dòng)的觸發(fā)下易使婦女權(quán)益受損。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，以家戶(hù)為基本單位的土地承包政策在“從夫居”的傳統(tǒng)習(xí)俗作用下，一方面使得“外嫁女”難以通過(guò)實(shí)際耕種的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)名下土地的占有、使用和實(shí)際收益，另一方面，農(nóng)村離異婦女在離婚財(cái)產(chǎn)分割過(guò)程中對(duì)自己土地權(quán)益的主張受到限制。特別是在農(nóng)民的土地權(quán)利和集體成員身份的含金量大大增加的當(dāng)下，婦女土地問(wèn)題的表現(xiàn)形式與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動(dòng)而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問(wèn)題集中體現(xiàn)在征地補(bǔ)償和股份改革帶來(lái)的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利方面［1］。與此同時(shí)，盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”，然而與“增人不增地、減人不減地”的操作原則相矛盾，這一規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行效果往往是嫁入村以此為由拒絕分配承包地，強(qiáng)化了女性的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)性，使得女性在家庭關(guān)系、村莊公共事務(wù)決策中持續(xù)居于弱勢(shì)地位。在宅基地使用權(quán)方面，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度以戶(hù)為基本單位，實(shí)行一戶(hù)一宅制。女性的宅基地使用權(quán)包裹于家戶(hù)之中，有名無(wú)實(shí)，主要體現(xiàn)在:缺乏主體地位、難以獲得征用補(bǔ)償，以及在離婚財(cái)產(chǎn)分割中難以主張權(quán)益。因宅基地使用權(quán)通常分男不分女，使用權(quán)證上往往是男性的名字，女性的作用僅為宅基地確定面積時(shí)的影響因子［2］，且其與房屋產(chǎn)權(quán)證不同，沒(méi)有權(quán)屬證明，難以進(jìn)行實(shí)際分割，故而在以往農(nóng)村離婚案件中，法院往往缺乏判決依據(jù)，只能根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，駁回女方分割宅基地的訴訟請(qǐng)求，有研究表明，離婚婦女分得宅基地的比例不足3%［3］，在當(dāng)前宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)之下，農(nóng)村離異婦女往往面臨“房無(wú)一間，地?zé)o一壟，錢(qián)無(wú)一分”的生存困境。同時(shí)，隨著征地撤村、村莊合并、撤鎮(zhèn)建街的城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民宅基地被征用，拆遷補(bǔ)償款也隨之水漲船高，相對(duì)于土地產(chǎn)出而言，補(bǔ)償款可謂一筆相當(dāng)可觀的收入，但因?yàn)榕哉厥褂脵?quán)的有名無(wú)實(shí)，出嫁女往往既拿不到娘家拆遷的補(bǔ)償款，也拿不到婆家征地的補(bǔ)償，其經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損，經(jīng)濟(jì)附屬地位無(wú)形之中被強(qiáng)化。

三、保障婦女土地權(quán)益對(duì)鄉(xiāng)村振興的正向促進(jìn)作用

(一)擁有平等的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有利于減少婦女貧困，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)生活富裕。有權(quán)才有利，權(quán)能和利益共同構(gòu)成了婦女的土地權(quán)利。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)女性化已成為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)實(shí)。盡管如此，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)賦權(quán)狀況、參與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的水平卻并未因勞動(dòng)參與的增強(qiáng)而水漲船高。究其原因在于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)的初衷是確立和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，性別平等是第二位的制度目標(biāo)，而非首要目標(biāo)。然而無(wú)論是激活土地要素，還是實(shí)現(xiàn)婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)，都需要以穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)。當(dāng)前，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與城鎮(zhèn)居民差距較大、農(nóng)民增收通道狹窄、小農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接成本偏高等現(xiàn)實(shí)揭示出土地入股、農(nóng)民入社等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。沒(méi)有明確的土地產(chǎn)權(quán)，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)從談起，甚至?xí)l(fā)、激化新的矛盾。從黑龍江省經(jīng)濟(jì)狀況較好的村來(lái)看，利用自身地緣優(yōu)勢(shì)、資源條件撬動(dòng)政府財(cái)政投入、吸引民間資本，通過(guò)入股/參股大型企業(yè)，或村企同建等方式的做法較普遍，而這是要以明晰的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、明確的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為依托才能得以實(shí)現(xiàn)的，只有穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)才能抵御各利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)民(尤其是農(nóng)村婦女)權(quán)益的侵犯，防范貧困發(fā)生，縮小貧富差距。只有在法律制度層面對(duì)農(nóng)民尤其是農(nóng)村婦女土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以確認(rèn)，在土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移和變化時(shí)對(duì)其予以維護(hù)，鄉(xiāng)村振興才具備有力支撐;只有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度得以建立，產(chǎn)業(yè)振興才能持續(xù)發(fā)力。(二)明確的組織成員權(quán)有利于婦女民主參與和權(quán)力參與，推進(jìn)村莊善治。鄉(xiāng)村振興與穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境相輔相成、互相促進(jìn)。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理還存在基層黨組織軟弱渙散，基層政府服務(wù)組織動(dòng)員能力弱化，村民自治機(jī)制難以有效發(fā)揮作用［4］等一系列體制機(jī)制問(wèn)題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)就是要保障農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利:既要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又要落實(shí)好農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)［5］。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的振興，更是農(nóng)民的振興。盡管當(dāng)前實(shí)際駐留于農(nóng)村的女性數(shù)量大于男性，但這并不必然帶來(lái)婦女參與村域公共治理的機(jī)會(huì)、意愿和能力的相應(yīng)增長(zhǎng)。農(nóng)村婦女實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)賦權(quán)和政治賦權(quán)的過(guò)程仍然存在結(jié)構(gòu)性矛盾，亟需在國(guó)家層面、社區(qū)層面、家庭層面對(duì)婦女權(quán)利予以高度關(guān)切和強(qiáng)力保障，將社會(huì)性別視角納入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展戰(zhàn)略中通盤(pán)考慮。擁有明確的組織成員權(quán)則有助于女性以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份通過(guò)民主程序表達(dá)個(gè)人意愿和合理訴求，實(shí)現(xiàn)政治賦權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為村級(jí)黨組織、基層群眾自治組織之外的第三大組織，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中作用重大。明確的組織成員權(quán)是女性成員在核清資產(chǎn)、理順權(quán)屬環(huán)節(jié)充分知情的基本權(quán)利，是在實(shí)現(xiàn)村莊公共利益最大化過(guò)程中發(fā)揮女性積極作用的前提，是激發(fā)人才振興的基礎(chǔ)保障，對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)具有重要意義。以全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革首批試點(diǎn)黑龍江省方正縣為例，其行政村的村改制領(lǐng)導(dǎo)小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和村股東代表中均有相當(dāng)比例的女性成員，在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、規(guī)范管理等環(huán)節(jié)，其不但組織女性代表積極參加村民代表大會(huì)，還就各環(huán)節(jié)中涉及到女性權(quán)益的普遍現(xiàn)象或特殊問(wèn)題召開(kāi)婦女議事會(huì)，使婦女訴求得以在決策過(guò)程和決策結(jié)果中體現(xiàn)，不僅減少了改革過(guò)程中紛爭(zhēng)的發(fā)生，也促使更多女性積極參與村莊公共事務(wù)的管理和決策。(三)明確的組織成員權(quán)有助于構(gòu)建男女平等的鄉(xiāng)村文化，有助于文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)的形塑當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)“天價(jià)彩禮”現(xiàn)象普遍存在，因婚致貧、因婚返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是農(nóng)村婦女作為。“稀缺資源”在婚姻競(jìng)爭(zhēng)中的一個(gè)自然結(jié)果［6］。只有男女兩性平等、共享土地權(quán)益，在身份認(rèn)定、勞齡確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置等各個(gè)環(huán)節(jié)同條件、同政策，女性的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不因婚姻變動(dòng)而受到影響，從而使男女共同承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)和家庭責(zé)任，才能從根本上遏制高額彩禮現(xiàn)象，移風(fēng)易俗，抑制陋習(xí)。明確女性的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)有助于農(nóng)村社會(huì)承認(rèn)女性獨(dú)立自主的人格，構(gòu)建男女平等、性別友好型家風(fēng)。有研究表明，與有地婦女相比，失地婦女遭受來(lái)自配偶家暴的風(fēng)險(xiǎn)要高出26．5個(gè)百分點(diǎn)［7］。保證土地權(quán)益是提高女性家庭地位的重要前提，產(chǎn)權(quán)制度改革打破以戶(hù)為單位的壁壘，折股量化到人，無(wú)論在娘家還是在婆家女性均被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，都可按股分紅，還可持證向金融機(jī)構(gòu)貸款、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，獲得更多可支配收入，降低對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)和人身依附，減少家暴風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)家庭成員平等和睦相處。明確女性組織成員權(quán)有助于增強(qiáng)全體村民對(duì)女性權(quán)利的認(rèn)同，使性別平等逐漸成為村莊社會(huì)的共同意志，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、淳樸民風(fēng)、良好家風(fēng)，不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度，使全體村民認(rèn)識(shí)到男女都是“養(yǎng)家人”，對(duì)于建立平等和睦的夫妻關(guān)系、婆媳關(guān)系，營(yíng)造村域內(nèi)性別平等、孝老敬親的風(fēng)尚具有正向作用。

[摘要]土地權(quán)屬調(diào)查是自然資源調(diào)查重要的組成部分。近年來(lái)，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的推進(jìn)，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化。本文在總結(jié)上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制工作現(xiàn)狀存在不足的基礎(chǔ)上，從質(zhì)量控制制度建設(shè)、質(zhì)量審核評(píng)定體系完善、質(zhì)量績(jī)效考核掛鉤等方面提出改進(jìn)建議，研究探索土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量控制優(yōu)化措施，為完善自然資源調(diào)查管理提供參考。

[關(guān)鍵詞]土地權(quán)屬調(diào)查；自然資源調(diào)查；質(zhì)量控制

一、引言

近年來(lái)，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的推進(jìn)，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化：項(xiàng)目辦理時(shí)效壓縮，工作效率與項(xiàng)目質(zhì)量如何平衡，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查人員和質(zhì)檢人員提出了新挑戰(zhàn)；市調(diào)查成果管理部門(mén)調(diào)查作業(yè)口徑的調(diào)整以及項(xiàng)目件袋無(wú)紙化流轉(zhuǎn)的工作要求，給項(xiàng)目管理帶來(lái)了新思路；項(xiàng)目服務(wù)審批用途改變和受理環(huán)節(jié)收件依據(jù)的變化，也給項(xiàng)目作業(yè)提出了新要求。如何做好新形勢(shì)下土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量控制，是擺在全市土地權(quán)屬調(diào)查機(jī)構(gòu)面前一道亟待解決的難題。

二、上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制現(xiàn)狀

目前，上海市土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量控制管理存在的不足大致有如下幾點(diǎn)：一是質(zhì)量控制制度不夠健全。首先，二級(jí)檢查制度落實(shí)不嚴(yán)格。根據(jù)《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》規(guī)定，測(cè)繪成果質(zhì)量通過(guò)二級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收方式進(jìn)行控制。目前，土地權(quán)屬調(diào)查設(shè)置為作業(yè)科室初審，質(zhì)量管理科室復(fù)審。但在實(shí)際工作中，作業(yè)科室往往缺乏專(zhuān)職質(zhì)檢人員，由作業(yè)人員或科室負(fù)責(zé)人兼職初審，并且初審大多流于形式，質(zhì)檢壓力積壓在復(fù)審環(huán)節(jié)。其次，質(zhì)量管理日常監(jiān)督力度不夠。員工養(yǎng)成良好的作業(yè)習(xí)慣是確保項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵，目前調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)新作業(yè)口徑統(tǒng)一指導(dǎo)、質(zhì)量問(wèn)題及時(shí)糾正改進(jìn)的重視程度不高。二是質(zhì)量檢查體系不夠現(xiàn)勢(shì)。近年來(lái)，隨著權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的內(nèi)容不斷擴(kuò)充，尤其是開(kāi)展了自然資源調(diào)查，土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的工作內(nèi)容和工作方法都發(fā)生了較大變化：2019年，上海市房屋土地資源信息中心、上海市房地產(chǎn)測(cè)繪管理辦公室聯(lián)合頒布了《上海市土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)操作手冊(cè)》，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)系統(tǒng)正式啟用了第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，使得土地權(quán)屬調(diào)查的工作方式、數(shù)據(jù)格式、地類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)等都發(fā)生了變化。這些新變化使得原有質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)存在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不現(xiàn)勢(shì)、檢查內(nèi)容不合理等問(wèn)題，調(diào)查機(jī)構(gòu)的質(zhì)檢部門(mén)應(yīng)主動(dòng)迎合新的形勢(shì)要求，積極調(diào)整改進(jìn)質(zhì)檢內(nèi)容。三是質(zhì)量績(jī)效考核不夠完善。土地權(quán)屬調(diào)查項(xiàng)目的績(jī)效大多按照項(xiàng)目數(shù)量和產(chǎn)值計(jì)算，與質(zhì)量相關(guān)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)力度不夠，甚至缺失，容易造成作業(yè)人員為了獲取較多獎(jiǎng)金，一味追求項(xiàng)目數(shù)量和產(chǎn)值，而對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的重視程度不夠。

各區(qū)縣房地局：

為切實(shí)貫徹《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（國(guó)土資源部第17號(hào)令），結(jié)合本市實(shí)際，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理的分工

（一）市房屋土地資源管理局負(fù)責(zé)下列土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查處理：

1、跨區(qū)、縣行政區(qū)域的；

2、爭(zhēng)議一方為中央國(guó)家機(jī)關(guān)或其直屬單位的，且涉及土地面積較大的：

本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學(xué)

一、歷史上農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì)以及其他相關(guān)事宜

有關(guān)目前我國(guó)農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì),這需要從歷史沿襲的其相關(guān)特性說(shuō)起。而關(guān)于在五千年的封建土地所有制的性質(zhì),學(xué)界主要有三種觀點(diǎn):國(guó)有制說(shuō)、地主私有制說(shuō)、自耕農(nóng)小土地所有制說(shuō)。長(zhǎng)期以來(lái)自耕農(nóng)小土地所有制的觀點(diǎn)不占主流,故這里介紹前兩種觀點(diǎn)。國(guó)有制說(shuō)的代表學(xué)者是侯外廬。秦漢土地所有權(quán)制度,開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)封建制的國(guó)家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢(qián)與山澤之利,是國(guó)家專(zhuān)有或?qū)儆诨实圩罡叩刂鞯摹?2)漢家借貧民田,實(shí)際上這正是公田賦民的土地國(guó)有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國(guó)有的制度。歷來(lái)皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉(xiāng)徙寬鄉(xiāng)的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來(lái),置田官以六十萬(wàn)人屯田,是秦以來(lái)法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護(hù)尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國(guó)時(shí)代,就成為主要國(guó)有地租的形態(tài)了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專(zhuān)地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權(quán),而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來(lái),地租與國(guó)稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級(jí)之間的內(nèi)爭(zhēng)表現(xiàn)形式,除了地租外,再?zèng)]有理想。后來(lái)侯外廬對(duì)上述論點(diǎn)加以發(fā)揮和引申,明確提出中國(guó)封建土地所有制是皇族所有制,即土地國(guó)有制的論點(diǎn),秦漢以來(lái)這種土地所有制形式是以一條紅線(xiàn)貫串著明清以前全部封建權(quán)。盡管這并不排除私人或公共占有權(quán)和使用權(quán)。[1]地主私有制學(xué)說(shuō)的代表學(xué)者是翦伯贊。自戰(zhàn)國(guó)以來(lái),中國(guó)的土地所有制就從封建領(lǐng)主的世襲所有向著新興的封建地主階級(jí)的個(gè)人所有轉(zhuǎn)化。到秦代統(tǒng)一六國(guó)后,地主階級(jí)個(gè)人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實(shí)田就是土地私有制在全國(guó)范圍取得法律保護(hù)的證明。到兩漢時(shí)期,土地私有制已經(jīng)普遍發(fā)展,根本不存在土地國(guó)有制的問(wèn)題。他在談到兩漢的公田時(shí)指出,兩漢有公田,但不能因此就說(shuō)兩漢的土地是國(guó)有制。作為一種土地制度,是國(guó)有或是私有必須看其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來(lái),顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會(huì)中還長(zhǎng)期存在,它是土地私有制的伴隨物,說(shuō)不上是什么制度。[2]主張地主私有制學(xué)說(shuō)的張傳璽則從另一角度來(lái)說(shuō)明土地國(guó)有制向私有轉(zhuǎn)化:從戰(zhàn)國(guó)到秦統(tǒng)一,是土地私有制在全國(guó)范圍內(nèi)形成確立的時(shí)期。兩漢時(shí)期,隨著土地買(mǎi)賣(mài)和土地兼并的發(fā)展,國(guó)有土地不斷向私有轉(zhuǎn)化,封建地主土地所有制已成為主導(dǎo)的所有制形式。如土地買(mǎi)賣(mài)契約就是一種法律行為,是所有權(quán)及其法律觀念的表現(xiàn)。[3]我國(guó)歷史上對(duì)于土地關(guān)系的調(diào)整從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。從春秋時(shí)魯國(guó)的初稅畝被動(dòng)地適應(yīng)土地制度的演變到戰(zhàn)國(guó)時(shí)的商鞅主動(dòng)地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線(xiàn)。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調(diào),則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶(hù)籍、田結(jié)者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說(shuō)明改革土地制度的必要性,也說(shuō)明了改革田制的目的是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加產(chǎn)量,即為了解放生產(chǎn)力。土地所有權(quán)的集中,使大量農(nóng)民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產(chǎn)力的發(fā)展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國(guó)封建地主所有制確立后首次出現(xiàn)的在封建制范圍內(nèi)調(diào)整土地關(guān)系的思想。均地均分的是土地使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下,平均分配土地所有權(quán)的思想是不現(xiàn)實(shí)的,其實(shí)質(zhì)則是對(duì)封建土地制度的全盤(pán)否定,均分土地所有權(quán)和5管子6一書(shū)總的精神相違背。當(dāng)然均地分力的同時(shí),還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來(lái)保證每個(gè)農(nóng)民都有耕種的權(quán)利。在對(duì)我國(guó)土地私有制關(guān)系的調(diào)整過(guò)程中,還出現(xiàn)了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權(quán)本身,也都是在封建土地制度大框架內(nèi)對(duì)土地關(guān)系的調(diào)整。可是也有例外,如宋朝的均地思想已經(jīng)是對(duì)封建土地制度的挑戰(zhàn),重新分配的已經(jīng)不是土地租用權(quán),而是土地的所有權(quán)。這無(wú)異于提出耕者有其田的思想,要求發(fā)展自耕農(nóng)的生產(chǎn)形態(tài),反映了廣大無(wú)地農(nóng)民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產(chǎn)力的客觀要求。這種均地權(quán)思想是封建思想家中可能產(chǎn)生的最激進(jìn)的土地思想,是我國(guó)古代土地思想發(fā)展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國(guó)家來(lái)實(shí)現(xiàn)均田,這恰恰使其均田思想無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。從歷史發(fā)展來(lái)看,在地主制的封建制度下,土地歸個(gè)人所有,可以自由買(mǎi)賣(mài),總有土地兼并和集中的趨勢(shì)。從西漢開(kāi)始,這種趨勢(shì)此消彼長(zhǎng),從未間斷。實(shí)質(zhì)上土地兼并過(guò)程就是貧富兩極分化過(guò)程。而我國(guó)的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發(fā)展到一定程度又不利于這個(gè)制度,迫使國(guó)家不得不和兼并勢(shì)力作斗爭(zhēng)。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實(shí)質(zhì)是緩解生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數(shù)額為中心的限田思想,王莽的以土地國(guó)有為內(nèi)容的王田思想,西晉太康年間頒布的規(guī)定官員最高占田額和農(nóng)民按勞動(dòng)力分田的占田令所體現(xiàn)的占田思想,和北魏孝文帝實(shí)行延續(xù)至唐代玄宗年間的均田制所體現(xiàn)的均田思想等等。這些土地思想從根本上說(shuō)都是這一矛盾的產(chǎn)物,只是不同時(shí)期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時(shí)期出現(xiàn)的接近于耕者有其田的思想,帶有反對(duì)封建土地制度本身的性質(zhì),但畢竟在當(dāng)時(shí)的社會(huì)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。[5]也有學(xué)者認(rèn)為雙重所有土地制度,既適應(yīng)大統(tǒng)一的君主國(guó)家,又適應(yīng)小分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在大多數(shù)情況下,既能保證統(tǒng)一國(guó)家的經(jīng)濟(jì)需要,又能保證老百姓得以溫飽。長(zhǎng)期領(lǐng)先的中華文明,就是在這樣的土地上生長(zhǎng)起來(lái)的。[6]

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬以及兩個(gè)關(guān)鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內(nèi)容,筆者還是認(rèn)為我國(guó)土地所有制的性質(zhì)有著一定的歷史繼承。關(guān)于農(nóng)村集體土地權(quán)利的理論和實(shí)踐方面,盡管有著不同的名稱(chēng)表述,但內(nèi)容卻是一樣的。以下內(nèi)容,可見(jiàn)一斑。農(nóng)民實(shí)踐探索出來(lái)的適合生產(chǎn)力要求的產(chǎn)權(quán)形式,即包產(chǎn)到戶(hù),到上世紀(jì)8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認(rèn)真研究土地所有權(quán)、使用權(quán)的特征與本質(zhì),從一個(gè)現(xiàn)實(shí)案例入手,分析為什么在司法實(shí)踐中同一法院對(duì)同一事實(shí)作出不同認(rèn)定、不同判決的原因。而有人在分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況之后,主張制定5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法6,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不是法律能夠單獨(dú)解決的,應(yīng)當(dāng)深入了解農(nóng)民對(duì)土地的真正態(tài)度,在此基礎(chǔ)上各部門(mén)共同參與解決問(wèn)題。至于關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)中遇到的土地流轉(zhuǎn)糾紛,有人主張進(jìn)行了類(lèi)型化分析,認(rèn)為引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因主要包括:法律規(guī)定與民間社會(huì)規(guī)范的沖突、政策的頻繁變化所導(dǎo)致的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的變化而產(chǎn)生沖突、農(nóng)村土地法律制度價(jià)值取向的分歧及法律規(guī)定間的內(nèi)在沖突、現(xiàn)行規(guī)定與農(nóng)村的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)而造成的對(duì)立沖突、現(xiàn)行的雙軌并行、城鄉(xiāng)分治制度,等等。解決這些問(wèn)題需要建設(shè)預(yù)防機(jī)制、多元糾紛解決機(jī)制,充分發(fā)揮農(nóng)村基層調(diào)解制度的作用,健全法律規(guī)定、減少規(guī)范內(nèi)部的沖突。這些等等問(wèn)題,都是農(nóng)村集體土地權(quán)利現(xiàn)實(shí)中遇到的困境。因此,近來(lái)在5土地管理法6的修訂時(shí),對(duì)第二條增加了根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要,對(duì)土地供應(yīng)的總量、時(shí)序、結(jié)構(gòu)實(shí)行,,市場(chǎng)化配置。這向符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法原則的方向靠攏了。同時(shí),較詳細(xì)確定了幾種土地產(chǎn)權(quán),并規(guī)定要保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益:在第五條中,增加了土地權(quán)利包括國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等,土地權(quán)利具體化了;增加了國(guó)家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整;并強(qiáng)調(diào)土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯,增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬進(jìn)行分析,農(nóng)村集體土地權(quán)利有債權(quán)與物權(quán)說(shuō)之分。債權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)是,既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容是由合同確定的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。尤其從土地轉(zhuǎn)包來(lái)看,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期性的,承包人也不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán),而須經(jīng)發(fā)包人同意,這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)是,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利,在性質(zhì)上只是對(duì)物的支配權(quán)。有這樣幾種觀點(diǎn),第一種觀點(diǎn)是,應(yīng)該采用農(nóng)地使用權(quán)來(lái)概括這一權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本意是債法的范疇,它與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同相聯(lián)系,應(yīng)為農(nóng)地使用權(quán)。第二種觀點(diǎn)是,應(yīng)把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)用權(quán),并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和四荒土地使用權(quán)。第三種觀點(diǎn)是,應(yīng)當(dāng)借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性以及永佃權(quán)存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點(diǎn),將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為永佃權(quán)。第四種觀點(diǎn)是,應(yīng)當(dāng)采用耕作權(quán)概念,即因耕作或種植而使用國(guó)家或集體所有的土地權(quán)利。[9]筆者認(rèn)為,土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)物權(quán)化有以下幾個(gè)原因:11物權(quán)化有助于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)者的利益,排除發(fā)包人的干擾。21承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是以契約形式來(lái)規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù),有助于依法辦事。31承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的同時(shí)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為設(shè)置條件之一,有助于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。41土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化有利于對(duì)農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理,由集體來(lái)保護(hù)耕地的統(tǒng)一使用和耕地質(zhì)量的優(yōu)良。51土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。而筆者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照國(guó)外有些國(guó)家,如英、日等的法律規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村集體土地權(quán)利是永佃權(quán),即物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系長(zhǎng)久存續(xù)之權(quán)利。如5日本6第278條永佃權(quán)的存續(xù)期間規(guī)定:11永佃權(quán)的存續(xù)期間,為2年以上5年以下。以長(zhǎng)于5年的期間設(shè)定永佃權(quán)者,其期間縮短為5年。21永佃權(quán)的設(shè)定,可以更新。但其期間,自更新時(shí)起,不得超過(guò)5年。31未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者,除另有習(xí)慣情形外,其存續(xù)期間為3年。則物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)的期限較長(zhǎng)或?yàn)橛谰眯浴1]目前,我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分成兩種:一種是耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對(duì)于耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要特別注意這個(gè)流轉(zhuǎn)用詞。轉(zhuǎn)包可以,互換可以,轉(zhuǎn)讓可以。但是,為什么還要加一個(gè)等字呢?等實(shí)際上就是有關(guān)5土地承包經(jīng)營(yíng)法6的單行法規(guī)了,如5土地承包法6明確規(guī)定農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的,出資入股搞農(nóng)業(yè)可以。通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地,可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉(zhuǎn)。這個(gè)地方的用詞是轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉(zhuǎn)。如果是荒地的話(huà),完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個(gè)休閑場(chǎng)所,或者搞一個(gè)旅游的地方,把荒地充分利用起來(lái),而且還可以以任何其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),互換、出租、轉(zhuǎn)包、贈(zèng)與等。但是,轉(zhuǎn)讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規(guī)定,土地使用權(quán)出資入股要轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)權(quán),這里的轉(zhuǎn)讓相當(dāng)于買(mǎi)賣(mài)的性質(zhì),而入股是出資財(cái)產(chǎn)形態(tài)的變化。因此有的土地管理部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉(zhuǎn)讓的辦法來(lái)納稅;轉(zhuǎn)讓是轉(zhuǎn)讓,出資是出資。至于建設(shè)用地使用權(quán)的流通范圍。建設(shè)用地使用權(quán)人可以有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。這里加了一個(gè)另外。建設(shè)用地使用權(quán)有五種。建設(shè)用地使用權(quán)人擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)出資權(quán)和抵押權(quán),這就是一個(gè)流通的標(biāo)志了。當(dāng)然,還有一個(gè)法律另有規(guī)定的除外。這個(gè)法律另有規(guī)定的除外,一是包含了對(duì)這種權(quán)利的限制,如果是劃撥的土地當(dāng)然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因?yàn)檫@一部分有一個(gè)土地管理的規(guī)定,沒(méi)有經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)你想賣(mài)不行,想轉(zhuǎn)讓不行。如果你在兩年內(nèi)不開(kāi)發(fā),國(guó)家可以收回。根據(jù)以上兩個(gè)部分,我們可以分析得出,我國(guó)沿襲著五千年的傳統(tǒng),在土地公有制的框架下,結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,實(shí)行一系列有關(guān)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化,這里必然繞不開(kāi)兩個(gè)因素,一個(gè)是土地公有制,一個(gè)是土地市場(chǎng)。如何在公有制的框架內(nèi)對(duì)土地資源進(jìn)行有效的配置?從法學(xué)的視角看,就是如何為公有土地設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)、合理的權(quán)利體系。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律解決機(jī)制

第一章總則

第一條為了妥善處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》，下同)和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱(chēng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指公民之間、法人之間、其他組織之間及其相互之間，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭(zhēng)議。

第三條本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭(zhēng)議的處理。但法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第四條土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)(含鎮(zhèn)，下同)以上人民政府處理。

縣(含縣級(jí)市、區(qū)，下同)以上人民政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由土地管理部門(mén)具體負(fù)責(zé)。

第一條為了正確、及時(shí)地處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，保障土地所有者和使用者的合法權(quán)益，據(jù)據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬（包括所有權(quán)和使用權(quán)）爭(zhēng)議的調(diào)解處理。

本辦法施行前，土地權(quán)屬爭(zhēng)議已經(jīng)雙方協(xié)商解決，或經(jīng)上級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)調(diào)處裁決的，不再重新處理。同一爭(zhēng)議有數(shù)次協(xié)議或裁決的，以最后一次協(xié)議或裁決為準(zhǔn)。

一九八七年—月一日以后用地發(fā)生的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，按《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）和《**省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）的規(guī)定處理。

第三條土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)本著從實(shí)際出發(fā)、尊重歷史、有利生產(chǎn)、維護(hù)團(tuán)結(jié)、互諒互讓的原則解決。凡國(guó)家有規(guī)定的，按國(guó)家規(guī)定處理。

第四條農(nóng)村集體土地，按照一九六二年“四固定”（固定勞力、土地、耕畜、農(nóng)具）時(shí)劃定的范圍確定所有權(quán)。

內(nèi)容摘要：隨著青壯年男性外出打工越來(lái)越多，農(nóng)業(yè)女性化趨勢(shì)日益明顯，農(nóng)村婦女作為一個(gè)強(qiáng)大的群體，在現(xiàn)實(shí)的土地承包、轉(zhuǎn)讓以及自身居住地變化過(guò)程中存在很多復(fù)雜的問(wèn)題。文章在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從婚姻及婚姻變化過(guò)程、城市化進(jìn)程、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程三個(gè)方面將**省農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的情況進(jìn)行了分析歸類(lèi)，以社會(huì)性別的視角，深入剖析婦女土地權(quán)益受到侵害的歷史原因及現(xiàn)實(shí)原因，并提出了改善現(xiàn)狀的具體意見(jiàn)和建議，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村婦女；土地權(quán)益；傳統(tǒng)思想；法律政策

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》自20**年3月1日施行至今已近3年，《**省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地承包法>辦法》于今年10月1日正式施行。《土地法》的實(shí)施，使黨在農(nóng)村的基本政策和法律的有關(guān)規(guī)定得到貫徹落實(shí)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到有效保護(hù)，進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，成效十分突出。

但是，現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜多變的，隨著社會(huì)的發(fā)展和變革，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)方面出現(xiàn)了一些不和諧音符，尤其是農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)方面。為了廣泛宣傳貫徹《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和我省的實(shí)施辦法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，20**年3月下旬至7月中旬，省婦聯(lián)權(quán)益部深入六安、滁州、阜陽(yáng)、蚌埠、淮北、宿州等市及所屬部分縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，并結(jié)合近年信訪接待中的農(nóng)村婦女土地權(quán)益的來(lái)信來(lái)訪反映，采取座談、走訪的形式，就農(nóng)村婦女的土地權(quán)益情況進(jìn)行了調(diào)研。通過(guò)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)隨著青壯年男性外出打工越來(lái)越多，農(nóng)業(yè)女性化趨勢(shì)日益明顯，農(nóng)村婦女作為一個(gè)強(qiáng)大的群體，在現(xiàn)實(shí)的土地承包、轉(zhuǎn)讓以及自身居住地變化過(guò)程中存在很多復(fù)雜的問(wèn)題。調(diào)查所到地區(qū)在土地承包、轉(zhuǎn)讓、征地補(bǔ)償?shù)确矫娑疾煌潭鹊卮嬖谄缫晪D女、侵害婦女權(quán)益的問(wèn)題，筆者將對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的狀況做一初步描述及分析。

一、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

1、在婚姻及其婚姻變化過(guò)程中，婦女土地權(quán)利容易受到侵害