上司和下屬的關系從來都是欲說還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發展，就像所有的上司對我們的要求一樣，如果上司在業務或專業上是一個外行，或者水平根本不如你，你會怎么辦？看看以下白領有些什么見解?

我認為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個上司，雖然他對你的業務是外行，但是他對你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責，瞎指揮；這樣對我們來說未嘗不是一件好事。此類上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對下屬做出的業績，他一點都不居功，還能在適當的時候替你請命，遇到這種“極品”上司，我們只應高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來晃去，監視你（慘啦，人身自由都沒有了！）；或者對你的業績明里不說，在暗里卻將你的報表、策劃交給一個他自以為是內行的人去印證，然后得出一個錯誤的結論又來“指責”你，做出一副“你不要仗著你有才，實際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們再怎么表忠心也沒有用，溜之大吉吧！

FANNY某文化機構秘書

我的上司是一個外行，他在以前的公司只是一個部門的主管，到我們公司后擔任副總經理，要管理幾十人好像有點力不從心，對各部門的業務也是似懂非懂，但是他又特別不相信下屬，總是擔心別人看出他是外行瞧不起他，于是就擺出一副內行的樣子。業務素質不高，管理水平也很低，對一些業務較強的同事看不順眼就老是用公司紀律來壓制他們，光會抓住遲到早退的小事情不放，好像只有在他眼皮底下的人才在做正經事。所以很多同事都不喜歡他。

不過我挺佩服我的同事ERIC，他是業務能力很強的一個人，按理說他也瞧不起我的上司，但他從來都是一副不卑不亢的樣子，對上司的意見也不反駁，所謂“批評接受，性格依舊”，我行我素，他說沒必要和這樣的上司過不去，只要他不“害”你就行了，把關系弄僵對自己的工作沒有好處。我覺得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

上司和下屬的關系從來都是欲說還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發展，就像所有的上司對我們的要求一樣，如果上司在業務或專業上是一個外行，或者水平根本不如你，你會怎么辦？看看以下白領有些什么見解?

我認為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個上司，雖然他對你的業務是外行，但是他對你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責，瞎指揮；這樣對我們來說未嘗不是一件好事。此類上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對下屬做出的業績，他一點都不居功，還能在適當的時候替你請命，遇到這種“極品”上司，我們只應高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來晃去，監視你（慘啦，人身自由都沒有了！）；或者對你的業績明里不說，在暗里卻將你的報表、策劃交給一個他自以為是內行的人去印證，然后得出一個錯誤的結論又來“指責”你，做出一副“你不要仗著你有才，實際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們再怎么表忠心也沒有用，溜之大吉吧！

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不過我挺佩服我的同事ERIC，他是業務能力很強的一個人，按理說他也瞧不起我的上司，但他從來都是一副不卑不亢的樣子，對上司的意見也不反駁，所謂“批評接受，性格依舊”，我行我素，他說沒必要和這樣的上司過不去，只要他不“害”你就行了，把關系弄僵對自己的工作沒有好處。我覺得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

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不過我挺佩服我的同事ERIC，他是業務能力很強的一個人，按理說他也瞧不起我的上司，但他從來都是一副不卑不亢的樣子，對上司的意見也不反駁，所謂“批評接受，性格依舊”，我行我素，他說沒必要和這樣的上司過不去，只要他不“害”你就行了，把關系弄僵對自己的工作沒有好處。我覺得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

日前國家行政學院對全國122位縣教育局長任職前的身份做了一次問卷調查，結果顯示，有41%的縣教育局長來自政府其他管理部門，有19.7%來自鄉鎮干部，只有18.9%的教育局長來自學校校長，15.8%來自教育局中層管理人員、教師及其他競爭上崗者。也就是說，在目前推動社會發展的最基本動力的基礎教育領域，在作為區域教育發展第一責任人的縣教育局長中，還有60%強的“外行領導”。如果對目前全國各地級市所建的高校的一把手任職前的身份再做一個調查，看屬于“非內行領導”出身者又有多少？從筆者在局部了解到的情況看，局面并不樂觀。

為什么至今仍是這種局面呢？這是一種思維定式、思維慣性造成的。前些日子，我在報上看到的一篇報道披露，一位科學家在接受采訪時說，外行領導內行是普遍真理，當年的聶榮臻元帥就是一個外行的好領導。應該承認，確實，在一定條件下，外行是可以領導內行，甚至能領導好內行的；這條件就是：這“外行”要很開明、能虛懷若谷，又能刻苦努力學習文化科學知識，迅速由“外行”轉變為“內行”。無疑，聶帥就是這樣可敬的領導者。但是否所有“外行”都有這種品質和素質，因而，“外行領導內行”就是普遍規律、普遍真理呢？恐怕未必。

要知道，“外行領導內行”是在我國特定歷史條件下，適應特定形勢而提出來的。因為我國民主革命經歷了一條在農村建立革命根據地，由農村包圍城市，再奪取城市，最后奪取全國勝利的革命道路，革命長期在農村進行，參加革命的大批工農干部，長期忙于對敵斗爭，無暇學習文化知識，所以存在著文化水平普遍不高的狀況。全國解放后，他們大批走上領導崗位，鑒于文化水平和專業知識的限制，大多數不能適應“內行領導”的需要；但由于他們長期經受革命斗爭的鍛煉與考驗，立場堅定，革命經驗豐富，是黨的十分寶貴的財富。在解放初期，必須把他們作為革命領導骨干力量使用，在當時的條件下，我們黨為實現對各項事業的領導，舍此沒有其他辦法。而在1957年有部分黨外人士和知識分子以“外行領導”為由，曾向這些干部發出詰難，這在當時是不利于黨的領導的；因此，為維護黨的領導地位，當時以“外行領導內行是規律”作為回答，不失為那個時期的一種需要。在當時的一定階段內，“外行領導內行”是有其某種必要性的。這是為了維護黨的領導的需要，也是要為廣大工農干部贏得一個學習文化、增長知識的機會，應該允許他們有一個文化成長的過程。總之，這是要為黨的干部爭得領導各項事業的正當權利。

但半個多世紀過去了，當前歷史條件發生了巨大變化。經過革命前嚴酷革命鍛煉、解放后擔任領導工作的絕大多數老同志，經過文化科學知識的學習和提高，大都勝任工作并在建功立業之后，大多都在現階段退了下來。而目前在各級領導崗位上任職的，幾乎都是解放后受過較好教育而走上工作崗位的。而且多是按照黨關于“年輕化、知識化、專業化”要求的干部政策，在最近20—30年的改革開放年代選拔上來的。因此，對于目前各級在崗任職的這一代干部，應該而且有條件用“內行領導”的標準來要求他們；在當前歷史條件下，如果仍然沿用過去那種“外行領導內行”的思維成規，就顯然不再能適應時代的需要。況且，當代世界發展的大勢，信息化、高科技和知識經濟時代的要求，都提出了實行“專業化”領導的問題。“專業化”領導，實際上就是“內行領導”；黨對選拔干部所提出的“專業化”要求，就包含著“內行領導”的應有之義，否則，實施科學決策、貫徹科學發展觀，就容易流于形式而無法落到實處。

特別需要強調的是，在教育、科學、文化和衛生醫療等專業性要求極強的行業和部門，實行“內行領導”具有特別的迫切性和必要性。這里，每一部門和領域都有自己的專業性要求，都有自己本行業的專深知識和工作規律，如果缺乏相應部門和領域的必要專門知識，在當今科學知識“大爆炸”、科學技術日新月異的時代，以“門外漢”的身份去指導工作，那是不可想象的；如果仍然用過去的思維模式，普遍實行“外行領導”，那就必然會出現失誤和偏差。

1行政問責的內涵及其應用

行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。其內涵涵蓋三個方面:從功能和作用上看,行政問責是行政監控機制的一種表現,主要是為實現行政本身所帶來的社會效益；從問責對象和主體來看,主要表現為一種由政治理念、法律、規章所規定的對應的責任關系,這種關系往往使得行政問責過程表現為強制性執行過程;從問責內容及實現機制上看,行政問責一般表現為法律問責、政治問責、等級管理問責和職業道德問責等方面。

“行政問責制”的重點是“問責”。在法治社會，權力意味著責任，職權意味著職責，有多少職權就要承擔相應的職責。從這個意義上講，政府職能部門有多大的權力就意味著對民眾應有多大的責任擔當，對權力的規范和約束就必須實現責任追究的程序化、制度化和日常化。這既是公權力本質屬性的必然要求，也是建設法治政府的基本原則。

我國在行政問責制度建設方面起步較晚，在改革開放之前，行政問責基本上不存在于我國的政治制度當中。改革開放后，中央和地方陸續在行政問責方面展開了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陸續出臺了一些行政問責的制度性文件。

2003年5月12日，中央頒布《公共衛生突發條例》，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件中應承擔的責任和義務及違法行為的法律責任；2003年8月27日通過的《行政許可法》，規定了政府的行政許可行為，也明確規定了違反本法應承擔的法律責任；2004年2月18日，《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應處分；2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則，對決策責任追究、行政執法責任制以及完善行政復議責任追究制度等作了明確的規定。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，并進一步將行政問責法制化和規范化。

2當前行政問責存在的問題與不足

隨著科學的發展，各學科之間的聯系越來越交叉和融合，學科之間的界限越來越模糊。這一趨勢體現了科學向綜合性發展的趨勢，極大地推動了科學進步。而打破各學科之間的“疆域”，卻不是內行人，而是“外行人”。

一、內行怪圈

科學研究的發展過程，往往出現這樣一種現象：由于每一學科有其特定的研究對象，就限定了其特定的研究領域，領域就是“疆域”，就是界限，此學科與彼學科之間相對被孤立了。當某一學科發展到一定程度，建立了一套完整的理論體系之后，似乎該學科完善了，圓滿了，也就不用再發展了，余下的工作僅僅是細枝末節的修修剪剪了。科學的盡頭是哲學，而當某一理論就成為了哲學的時候，也就開始教條了，僵化了。而作為研究者，在這一行里待得越久，越是對“行規”熟了、透了、把握了，就越是“內行”了，越是“權威”了，也就越難以跨出內行的“門檻”，師傳弟承的思維定勢，決定其及其傳承者只能在圈圈里轉。領域的孤立、研究者的思維定勢和頂禮崇拜的權威，最終使某一領域的研究被僵化成“死水一潭”。

愛因斯坦說過，宇宙是簡單的、和諧的、統一的。宇宙是一個完整的系統，此領域與彼領域一定存在著某種聯系性。世界的統一性決定了某一領域的認識，某一領域的理論不可能成為“終極理論”，而不與其他任何領域發生關系。

問題的關鍵在于，打破這種孤立，建立此孤島與彼孤島之間聯系的“諾亞方舟”在哪里？

二、外行突破

一、西方國家行政改革實踐

（一）英國的行政改革實踐

1.私有化。

私有化是英國政府改革的一項重要舉措，其直接的表現方式就是將國有企業出售給私人，讓私人擁有經營。撒切爾夫人上臺執政時，英國的財政赤字已相當嚴重，從1949—1976年的二十八年間，英國就有二十三年處于財政赤字的狀態，僅1976年的財政赤字就高達65億多英鎊。究其原因，除了較大的軍費開支、政府的日常支出和社會福利支出之外，對國有企業的巨額補貼也是不可忽視因素。據統計，從戰后初期到1974年，政府對國有企業的補貼已達到180億美元。因此，在效率小組對政府的財政支出進行審查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出來。在撒切爾當政的11年中，英國的私有化改革取得了顯著效果，“政府出售了40多家大型國有企業，包括英國石油公司、英國天然氣公司、美洲豹汽車公司、英國電訊公司、英國鋼鐵公司、英國航空公司和勞斯萊斯公司以及其他許多小型公司和價值1.25億英鎊的公共住房單位。到1987年，出售這些公有資產每年能夠收回5萬億英鎊的資金，這些資金幫助撒切爾夫人平衡了她任期后四年的財政預算（到1994年，累計總額達到75萬億美元）。此外，這場私有化改革涉及到的領域和部門也較多，不僅政府服務部門，如教育衛生部門，也涉及到尖端技術部門，如英國宇航工業公司；還涉及到處于壟斷地位的重要國家能源領域，如英國石油公司。

2.公共服務市場化。

私有化運動和政府再造方案的實施，讓撒切爾和她的團隊看到了市場競爭機制對于改善公共服務質量的可行性和緊迫性。于是，在1991年，英國政府發表了《競爭以求質量》的白皮書，宣布將競爭機制引入到公共服務的提供系統之中。白皮書規定，政府部門每隔三年（現在是五年）對執行機構的運行狀況加以審驗，以確定是否整個執行機構和某些部門予以撤銷或出售。如果決定讓工作部門繼續運作，政府部門會告知該執行機構多少業務必須參加競爭性投標，讓政府內部機構或私人公司來完成公共服務的提供。1995年9月，英國政府稱，通過執行機構通過競標的業務已達到26億英鎊，每年為政府節約5億多英鎊的資金。

摘要：比例原則被譽為行政法的“皇冠原則”，是行政權運行的一條重要原理，然而長期以來我國在制定一些行政法律時卻往往疏于對此原則的應用或者關注，導致許多行政行為雖然是有法可依，但卻無“度”可適，以致公眾常抱怨顯失比例的自由裁量無異于“無法可依”。為了解決這一矛盾，我們在此引介國外行政法中的比例原則，以期達到“它山之石，可以攻玉”的效果。

Abstract：Theprincipleofproportionalityiswellknownas“theprincipleofcrown”inadministrativelaws，andalsoisoneimportantoperationtheoryofadministrativepower.However，foralongtimeweoftenignoredthisprinciplewhenmakingadministrativelaws.Therefore，administrativeactionswerecarriedoutaccordingtothelawsconcerned，yettheycouldn‘tbeadjustedtotheproperlimits.There’snodoubtthatcomplainsabouttheIMPROPERadministrativeactionsoccurred.Underthecircumstancesit‘shelpfultointroducetheprincipleofproportionalityinforeignadministrativelaws.

Keywords：administrativelaws；administrativepower；theprincipleofproportionality；policepower

德國行政法學鼻祖奧托。麥耶在其著名的《德國行政法》一書中，揭示了行政權運行的一條重要原理，即行政權追求公益應有凌越私益的優越性，但行政權力對人民的侵權必須符合目的性，并采行最小侵害之方法。這就是所謂的“比例原則”（亦稱“適當原則”、“禁止過分原則”、“最小損害原則”等等）。比例原則是憲法與行政法的核心原則，它是通過考察目的與手段的關系，尤其是考察目標價值的實現不能過分損害公民的基本人身財產權利這一方面，來防止超限度地破壞利益與價值的均衡。比例原則源于正義的請求，它要求在保護與平衡的意義上對個人利益與公共利益仔細進行斟酌，以得到較為合理的結果，避免過分的和錯誤的立法與行政決定，尤其是要具體斟酌國家與公民利益在沖突狀況下的失衡度。比例原則就其功能是體現了平衡的正義，即用平衡目的與手段來體現法的正義。原則上說比例原則所包含的原則成分在許多法律領域，尤其在有法律限定條款的及立法者留有空間的范圍均能發揮其平衡與保護作用。奧托。麥耶自己曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。我國臺灣著名行政法學者陳新民教授認為：“比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法學中所扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當不為過。”［1］

行政法意義上的比例原則，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式來進行。行政法學中的比例原則具有實體和程序兩方面的涵義。就實體而言，比例原則是指行政主體行政權力的行使，不可給予相對人超過行政目的之價值的侵害，否則就不合比例。實體合比例主要是從價值取向上來規范行政權與相對人之間的合理關系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應關系。由于任何實體性的結果都必須經過一定的程序而達到，所以，程序合比例是實體合比例的保障，實體合比例是程序合比例的最終體現。

傳統地講，比例原則具有以下三層含義：

現代法對于行政機關侵犯公共利益的救濟，一般由行政權之外的公力機關代表國家進行維護。但是公共利益種類和數量繁多，僅依靠檢察官等力量來實現受侵害后的保護是不夠的，這就為公民個體等私力介入提供了必要。訴權本身屬于民眾，這也是授權市民代表社會集體直接起訴違法行政行為以補救公力不足的法理淵源。國外由公民個體提起的行政公益訴訟中，比較典型的有美國的“私人檢察長”制度，法國的越權之訴和日本的民眾訴訟。美國的“私人檢察長”制度是自由主義思潮下公民基本人權張揚的結果，反映出公民對于行政權擴張的憂慮并對此要求加以規制的渴望，尤其在美國20世紀60年代公民人權極大發展的背景下得到強化并進一步完善。法國的越權之訴體現出司法權對于行政權的牽制，專設的行政法院是越權之訴的現實支撐。而日本的民眾訴訟盡管是日本行政訴訟法明文規定的訴訟類型之一，但是其范圍明顯偏狹，即使到今天，日本對于可訴事項的探索一直也未停止。通過對外國典型的行政公益訴訟制度考察，可以從中思考這些制度背后的發展規律。

1.美國的“私人檢察長”制度

美國是最早實行行政公益訴訟的國家之一，其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把起訴條件由“權力損害”調整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份起訴無利害關系的行政行為的制度后，才正式形成。受傳統當事人適格理論影響，美國對于行政訴訟原告資格的限制一開始是非常嚴格的，當事人也只有在法定的權利受到侵害時才有起訴資格，否則即使由行政機關的行為遭受重大的非法律錯誤的損害，當事人也沒有起訴的權利。稱之為“直接利害關系”原則。直到1940年桑德斯兄弟無線電廣播站控訴美國聯邦電訊委員會一案，美國法院承認了競爭者的起訴資格，把行政訴訟的受案范圍從“權利損害”逐步調整為“利益影響”之后，美國的行政公益訴訟才開始得以確立。在該案判決中，法院認為競爭者的合法權利雖然沒有受到損害，但其利益受到影響，應當具有原告資格。同時指出：“侵犯法定權利的規定對司法審查設置了不必要的障礙。……原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的。……如果原告與他所請求復審的行政行為有直接的個人利害關系，這個標準就算達到了，而不必追究這種行政行為是侵犯了他的法定權利還是對他造成了其他利益（不屬于法定權利的利益）損害。”[1]對于那些并不屬于行政行為的直接、明顯當事人，其權利未受到行政行為的直接影響，但其利益受到侵犯的利害關系人的保護正式進入美國司法審查的視野。此后，法院通過一系列的具體判例，逐步肯定了競爭者、消費者以及環境消費者等非直接相對人的原告資格。法院認為，如果不承認競爭者或消費者對行政違法行為具有起訴資格，則其他人更不會對行政機關的不法決定請求司法審查。[2]

在三年以后的紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察長理論”。該理論認為“在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產生了一個實際存在的爭端。同時，國會也可以不授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時，象檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。”[3]為適應判例中原告資格限制越來越寬松的趨勢，美國立法也相應地作出調整。對起訴資格作出普遍性規定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復審權”作如是規定，“因行政機關致使其法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定內的機關行為不利影響或損害的人，均有權訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環境訴訟為例，密執安州《1970年環境保護法》是美國首次確認公民對構成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯邦法規也都規定了公民的起訴資格，從而在各自調整范圍內取消了傳統法律關于起訴資格的障礙。在聯邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創了“公民訴訟條款”，其中規定，任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。該法還詳盡列舉了可予司法審查的行政立法行為，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了有力保障。[4]

為了倡導民眾提起行政公益訴訟，彌補檢察總長關注民眾利益的不足，美國設立了相應的激勵機制。一是建立風險報酬制度。如果公益訴訟勝訴，律師的報酬是賠償數額的一定百分比。此機制為很多本來無法支付訴訟費的人提供了私人律師，但同時也阻礙了一些訴訟標的小卻很有意義、或救濟方式非金錢補償的公益訴訟案件。二是頒布費用轉移法規。1976年民權律師費補償法案規定，國家為金錢補償較少、被告通常是政府機關的公益訴訟訴訟提供合理的律師費。這些法規使一系列以前不會被考慮的案件有機會接受審理。三是獎勵告發人訴訟。這是聯邦民事欺詐索賠法案中的一項條款，該條款允許個人代表美國政府起訴任何收到或使用政府資金并從中獲利的個人或實體（包括州和地方政府）的欺詐行為。在所謂的“吹哨人”（即告發人）進行投訴、告發案件書面存檔受理之后，司法部需要在60天內對告發的信息進行調查，確定是否參與該案件的訴訟，司法部也可以要求延期。如果司法部決定參與訴訟，則將承擔起案件起訴的主要責任，并且告發人可以獲得賠償的15%至25%；如果司法部決定不參與案件，告發人可以自行調查并提起訴訟，如果成功，將能獲得賠償的25%至30%以及補償預先支付的律師費和其他合理費用。告發人訴訟是政府法律救濟私人化現象的一個例子，它允許個人擔當“私人檢察長”以打擊腐敗行為。告發人訴訟賠償金額在美國累計達80億美元，告發人從中獲得的金額達到了10億美元。[5]

2.法國的越權之訴