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一、德國行政權(quán)力制約監(jiān)督的主要特點

（一）以法制健全為保障，行政權(quán)力法定化

1、堅持依法行政。在德國，政府及部門行政權(quán)力，都是由法律明確規(guī)定的，行政機關(guān)只能按照規(guī)定行使權(quán)力，否則就是違法，甚至要受到法律的制裁，嚴(yán)重時還會引發(fā)政府危機，導(dǎo)致部門長官辭職、政府倒臺。行政機關(guān)雖然可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定一些具體的行政管理方面的法規(guī)和規(guī)章，為行政機關(guān)設(shè)定一些權(quán)力，但是這些法規(guī)和規(guī)定的制定，是受到社會公眾、輿論以及司法機關(guān)制約的，這就有效地防止了審批項目過多，程序復(fù)雜，增加企業(yè)和社會公眾負(fù)擔(dān)的問題以及部門利益法律化的問題。為防止行政機關(guān)以權(quán)謀私，德國對行政權(quán)力的行使規(guī)定得非常具體、明確、完善，對可能出現(xiàn)的問題，均給予充分注意和全面的預(yù)見，盡量壓縮行政機關(guān)行使權(quán)力的自由裁量范圍。行政機關(guān)執(zhí)法也是這樣，法律對執(zhí)法的適用范圍、程序、方式、要求等都規(guī)定得很具體，行政機關(guān)只有依法行政的義務(wù)，沒有可以自由行使的權(quán)力。

2、優(yōu)化政府職能及運作。第一，合理界定政府職能，理順政府和市場及社會的關(guān)系。其基本途徑是采取民營化、放松管制以及壓縮式管理等，將政府興辦和管理的大部分公共企業(yè)交給市場和社會，盡可能地出租和承包原由公共部門承擔(dān)的社會服務(wù)。第二，合理確定各層政府分工，理順聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地方政府關(guān)系。德國是聯(lián)邦制國家，政府結(jié)構(gòu)由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府組成，實行地方自治。聯(lián)邦政府為中央政府，下設(shè)16個州政府。州以下的各級政府統(tǒng)稱為地方政府，包括縣、市、鎮(zhèn)等各級政府。德國的國家憲法《基本法》對各級政府的事權(quán)劃分作了原則規(guī)定。三級政府間事權(quán)劃分雖然有一定交叉，但各自的基本事權(quán)范圍是明確的，并通過法律形式確定下來。為了適應(yīng)新時期的需要，德國政府根據(jù)相關(guān)職能對政府部門進(jìn)行了重組，對政府機構(gòu)進(jìn)行合并和撤消，使政府活動更有計劃性和協(xié)調(diào)性。目前，德國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的部門設(shè)置精簡，一般只設(shè)有十到十幾個部門。

3、嚴(yán)懲行政權(quán)力濫用。德國防止行政權(quán)力的濫用和反腐敗的法律，主要是《德國刑法典》，其中規(guī)定的賄賂罪是確定腐敗行為法律后果的主要依據(jù)。1997年8月13日，德國議會通過了《反腐敗法》。這部法律不是一部獨立的法律，實際上是一部修正案法，只是對刑法、法院法、刑事訴訟法、反不當(dāng)競爭法、違法行為法、公務(wù)權(quán)利法、聯(lián)邦公務(wù)員法、聯(lián)邦懲戒條例等法律的有關(guān)條款規(guī)定了修正案，提高了賄賂罪的量刑幅度，對公職人員賄賂罪規(guī)定了從重處理的情況等，如把受賄金額定為5歐元就要開除公職。

（二）以公眾全面參與為主導(dǎo)，行政權(quán)力行使公開化

1、保障公民知情權(quán)。在德國，公民對政府的監(jiān)督有嚴(yán)格的法律規(guī)定。公民監(jiān)督的范圍很廣，所有政府的行為，公民都可以進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)公民覺得有不公正裁決時，可以向第三方（行政法院）提出訴訟。德國《行政程序法》規(guī)定，作出行政決定時，必須給予公眾充分的知情權(quán)。一是要進(jìn)行聽證；二是政府機構(gòu)必須保護(hù)公民查閱涉及自己利益的有關(guān)檔案的權(quán)利，讓百姓了解行政程序和法律依據(jù)，了解決策的過程和內(nèi)容；三是任何行政決定必須書面陳述理由；四是公民有權(quán)利索取信息；五是公眾參與決策。所有愿意參加市政議會、顧問委員會的公眾都有參與的機會。公民有權(quán)對政府決策進(jìn)行調(diào)查審理。

2、鼓勵輿論監(jiān)督。德國實行新聞自由，報刊、電臺、電視臺依法享有高度的自由。媒體可以報道政府、政黨內(nèi)部的情況，只要內(nèi)容屬實，不泄露國家機密，即屬合法，而消息來源受法律保護(hù)，任何人不能對消息來源進(jìn)行調(diào)查。德國的輿論媒體不是掌握在政府手中，而是獨資和合股的股份制企業(yè)，都以盈利為目的，為了吸引讀者（聽眾），一般都雇有耳目，專門收集政府要員和公務(wù)員的丑聞和緋聞。政府官員和公務(wù)員一旦有腐敗丑聞和緋聞曝光，就得引咎辭職。如前德國總理科爾受賄事件、科隆前市長腐敗事件，都是報社記者經(jīng)過深入挖掘報道的結(jié)果。北德石荷州一個小城的政府，給每個成員發(fā)了約100歐元的購物券，此事被揭穿后遭到了公眾的譴責(zé)，最后該政府被迫集體引咎辭職。

3、發(fā)展電子政府。2000年9月，聯(lián)邦政府總理施羅德發(fā)起了建設(shè)“聯(lián)邦在線2005”電子政府的倡議，要求聯(lián)邦政府到2005年將所有可在網(wǎng)上提供的服務(wù)在線提供。為公民、工商界、學(xué)術(shù)界以及其他政府管理部門提供更簡便、快速與便宜公共服務(wù)。其服務(wù)范圍包括：提供信息咨詢、提供與各類機構(gòu)的合作，實行一般申請程序、辦理促進(jìn)項目、實施采購計劃、實施行政監(jiān)督等。聯(lián)邦政府的門戶網(wǎng)站連通了所有聯(lián)邦部門，非常有利人們找到政府機構(gòu)的網(wǎng)址、地址、聯(lián)系方式和其他特殊信息。打開網(wǎng)站，人們不僅可以得知政府首腦的行蹤，讀到政府要員最新的公開言論，還可以查閱所有的公開文件，可以查閱到各部門的最新信息及與該部門有關(guān)的法律條文。

（三）以完善機構(gòu)為重點，行政權(quán)力監(jiān)督多元化

1、議會監(jiān)督。德國議會的一項重要任務(wù)是監(jiān)督政府。為了更加有效地履行這一職能，防止政府官員貪污腐敗，保障公務(wù)活動的公正廉潔，德國建立了請愿申訴委員會，具有比較重要的反貪功能。議會接受民眾對政府機關(guān)及其工作人員的請愿申訴后，先由辦公室進(jìn)行分類，對于涉及官員履行職責(zé)上的重大問題或比較重要的請愿申訴事宜，交由請愿委員會處理。請愿委員會有權(quán)召見政府代表或有關(guān)官員查詢情況，認(rèn)為必要時，有權(quán)從有關(guān)機關(guān)索取核實問題所需的資料，檢查其檔案文件。對于輕微案件，請愿申訴委員會可以經(jīng)集體表決后直接處理，重要案件則交議會全體議員表決。

2、審計機構(gòu)監(jiān)督。德國審計機構(gòu)分三級，聯(lián)邦、州和市均設(shè)有審計署（局）。如科隆審計局屬市政府部門之一，負(fù)責(zé)對該市所有公共財政支出進(jìn)行審計和監(jiān)督。業(yè)務(wù)上屬市長直接領(lǐng)導(dǎo)，政治上屬議會審計委員會領(lǐng)導(dǎo)。審計局每6-7年對市政府各部門及公共事業(yè)普審一次。審計工作程序完全按照法律規(guī)定進(jìn)行，不服從任何上級指令，不受任何訴訟程序的限制，可以隨時進(jìn)行審計。審計出來的問題，如涉及市政府各局局長及下屬處長，需交市長討論后，由人事局作出決定開除公職或由法院判處最高10年的監(jiān)禁，職員不服決定，可以提出起訴。

3、行政和司法機關(guān)監(jiān)督。在行政機關(guān)，警察機關(guān)發(fā)揮著一定的反貪作用。德國警察系統(tǒng)主要由兩部分構(gòu)成：一部分是聯(lián)邦警察機構(gòu)，一部分是州警察機構(gòu)。這兩個層級的警察機構(gòu)分別由聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部和各州內(nèi)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，它們各自有自己的管轄權(quán)限和分工。但對于一些涉及國家工作人員的重大犯罪案件，它們相互之間配合相當(dāng)密切。司法機構(gòu)內(nèi)的反腐機構(gòu)有懲戒法院和檢察機關(guān)。懲戒法院主要是對違法失職的公職人員，尤其是貪污腐敗的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督和懲戒。檢察機關(guān)雖附設(shè)于普通法院，但依法獨立行使職權(quán)，只受司法部指示的約束。

4、專門機構(gòu)監(jiān)督。隨著防止行政權(quán)力的濫用和反腐敗任務(wù)的加重，1993年德國的各聯(lián)邦州成立了反腐敗工作機構(gòu)——腐敗案件清理中心，這個機構(gòu)是檢察院的一個部門，隸屬于司法部。勃蘭登堡州腐敗案件清理中心有4名國家級主檢控官、40名檢控官，其工作職能是受理貪污、賄賂、瀆職等腐敗案件的舉報、轉(zhuǎn)辦與偵查起訴，起著承上啟下的樞紐作用。每年由負(fù)責(zé)案件清理中心的主檢控官向司法部報告工作，對全州的反腐敗案件查處工作負(fù)責(zé)。公務(wù)員違紀(jì)違規(guī)的處理由各政府部門的行政長官負(fù)責(zé)。

5、民間機構(gòu)監(jiān)督。作為預(yù)防腐敗的民間機構(gòu)，德國的透明國際組織發(fā)揮著深遠(yuǎn)的影響，其作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出德國本土。透明國際把自己的目標(biāo)定位為致力于增強政府的反腐敗的責(zé)任，防止國際和國家層面上的腐敗，提高公務(wù)員反腐敗意識，推動國家廉政體系建設(shè)。透明國際組織還提出了類似于我國“社會治安綜合治理”的概念，叫做反腐敗的“機能整合系統(tǒng)”，認(rèn)為僅靠立法是不能解決問題的，而應(yīng)建立一種有效遏制腐敗發(fā)生的社會機制，通過媒體的力量，借助審計署的監(jiān)督職責(zé)、司法部的反腐敗職能，并動員個人和社會組織力量，編織一張反腐敗的大網(wǎng)。

（四）以嚴(yán)格自律為基礎(chǔ)，公務(wù)員行為規(guī)范化

1、公務(wù)員管理和教育制度化。在公務(wù)員管理上德國聯(lián)邦政府制定了具有普遍適應(yīng)性的《德國公務(wù)員法》，各州有權(quán)力在聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，根據(jù)本州的實際需要，制定對本州政府公務(wù)員適用的公務(wù)員管理辦法和細(xì)則性法律。政府機關(guān)錄用公務(wù)員堅持忠實可靠、待人誠實、勤勞認(rèn)真的標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮個人的業(yè)務(wù)能力和品德素質(zhì)。公務(wù)員錄用后，要經(jīng)常接受公務(wù)員守則和廉政等職業(yè)道德方面的教育。此外，對晉升高級職務(wù)的，要求必須經(jīng)歷6個月的教育培訓(xùn)。

2、公務(wù)員操守有明文規(guī)定。一是實行嚴(yán)格的檢查制度。不管是否發(fā)生了違法行為，上級機關(guān)都要定期對下級部門的全面工作進(jìn)行檢查考核。每個公務(wù)員都要做好準(zhǔn)備隨時迎接檢查。二是堅持“四個眼睛”原則。公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)之后要報告、簽字。對重大工程項目的招投標(biāo)、財政相關(guān)的支出、警察執(zhí)行公務(wù)等，都必須堅持兩個人以上把關(guān)和同行，不能單獨行動、暗箱操作。三是限制第二職業(yè)。《公務(wù)員行為守則》明確規(guī)定從事公務(wù)的人員不能從事第二職業(yè)。如果工作需要從事第二職業(yè)的，要經(jīng)過上級主管部門的批準(zhǔn)，否則必須責(zé)令辭去公職。四是實行定期轉(zhuǎn)換制度。對容易滋生腐敗的建設(shè)、規(guī)劃、醫(yī)藥部門、財政（稅務(wù)）、社會保險等權(quán)力部門的公務(wù)員實行定期轉(zhuǎn)崗，任職期限一般為3年，如發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為的立即調(diào)離現(xiàn)崗位。五是頒布行政管理條例來約束公務(wù)員行為。2004年聯(lián)邦內(nèi)政部頒布了新的《聯(lián)邦政府關(guān)于在行政機構(gòu)防范腐敗行為的條例》，在條例的附件中將可能發(fā)生腐敗的跡象作了具體規(guī)定。為了落實上述措施，各部門內(nèi)部都有相關(guān)人員負(fù)責(zé)與公務(wù)員管理部門聯(lián)絡(luò)，確保這些規(guī)定和措施落實。

3、公務(wù)員大多具有嚴(yán)格自律的廉政理念。德國是歐洲文明的發(fā)祥地之一，長期以來德國民眾受古典哲學(xué)的熏陶和教化，強調(diào)自律與理性。加之學(xué)校和家庭的教育、宗教的影響和歷史的因素，德國人十分注重個人道德修養(yǎng)，養(yǎng)成了嚴(yán)肅認(rèn)真、遵守紀(jì)律、善于服從和不感情用事的傳統(tǒng)美德。公務(wù)員本身基本做到了嚴(yán)格自律、遵守職業(yè)道德、崇尚敬業(yè)精神、講究紳士風(fēng)度、注重潔身自愛、注意公私分明，有一種根深蒂固的嚴(yán)格自律的廉政理念。

二、德國制約監(jiān)督行政權(quán)力對我們的有益啟示

1、加強法制建設(shè)，營造嚴(yán)明規(guī)范的法制環(huán)境。一是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。國家機關(guān)及公務(wù)人員的一切管理活動都必須按照法律來進(jìn)行，必須牢固樹立依法治理社會的觀念，依法管理好本部門的工作。二是完善法律體系。應(yīng)加快《政務(wù)公開法》、《財產(chǎn)收入申報法》、《監(jiān)督法》、《行政程序法》、《新聞法》、《反貪污賄賂法》、《廉政法》、《國家公務(wù)員行政處分條例》等法律的制定，重典治腐。三是嚴(yán)格依法行政。加快行政行為法制化步伐，在行政決策、行政執(zhí)法、行政收費、公共支出等方面，建立和完善法定程序。四是實施行政過錯責(zé)任追究制，完善對違紀(jì)違法行為的懲處制度，探索和完善公職人員辭職、辭退、免職、降職、降薪、任職限制等有關(guān)制度。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，建立嚴(yán)密的行政權(quán)力制約機制。一是建立現(xiàn)代公共管理模式。進(jìn)一步理順政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政管理體制改革。二是科學(xué)合理設(shè)置政府機構(gòu)。進(jìn)一步改革現(xiàn)行政府機構(gòu)，系統(tǒng)、科學(xué)地設(shè)置政府部門，厘清部門職責(zé)，避免權(quán)限爭議和相互推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生。三是全面推行政務(wù)公開。要完善行政決策制度，建立責(zé)任管理機制，讓行政權(quán)力運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都進(jìn)入群眾的視野。

3、完善監(jiān)督體系，實施對行政權(quán)力及時有效監(jiān)督。一是引入約束行政權(quán)力的制度設(shè)計。改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，適度分解權(quán)力，將決策與執(zhí)行分別交由不同的部門行使，便于相互關(guān)聯(lián)的人之間互相監(jiān)督制約。同時要制定程序性制度，對公務(wù)員行使權(quán)力的全過程都作出相應(yīng)的規(guī)定。二是改革行政權(quán)力監(jiān)督體制。加強人大對“一府兩院”及各級地方國家機關(guān)的監(jiān)督，提高人大監(jiān)督的權(quán)威。依法確定紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，改革這些機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制。三是提高民主監(jiān)督水平。要鼓勵新聞媒體找準(zhǔn)輿論監(jiān)督的突破口，加強對違法違規(guī)行為的監(jiān)督，揭露和批評有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、貪贓枉法等行為，推進(jìn)依法治國。

4、加強思想教育，構(gòu)建制約行政權(quán)力的道德屏障。要加強公務(wù)人員黨性修養(yǎng)和道德培育。使公務(wù)人員都能自覺用黨紀(jì)政紀(jì)和社會公德約束自己。引導(dǎo)人們謳歌正義，鞭撻丑惡，形成“褒廉貶腐”的社會文化氛圍。設(shè)立廉政獎勵基金，對廉潔奉公者、檢舉腐敗者、懲治腐敗者給予大力表彰和必要的物質(zhì)獎勵。

5、優(yōu)化考核體系，確保行政權(quán)力的正常運行。一是建立科學(xué)合理的績效考評機制。要制定科學(xué)的績效考核辦法，出臺效能告誡、誡勉談話教育、責(zé)任追究的實施細(xì)則。通過組織考評、社會評議和明察暗訪等手段，實施對機關(guān)干部的有效管理和科學(xué)考核。二是形成實時自動的工作監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。借鑒德國通過推行政府上網(wǎng)工程，使公務(wù)人員履行職責(zé)的過程在網(wǎng)絡(luò)中留下活動的記錄這一做法，開發(fā)黨政機關(guān)管理信息系統(tǒng)，使公務(wù)人員履職行為置于計算機的嚴(yán)密監(jiān)控之下。