一、區域的基本理論

區域是按一定標準劃分的有限空間范圍。對人類社會生存發展的活動空間按不同標準劃分，并產生不同的區域。如自然地理區域，是按地球表面地理特征劃分的;行政區域是國家機構按行政權力覆蓋面劃分的;經濟區域是按人類經濟活動的空間分布規律劃分的等等。不論按那種方式劃分出來的區域，一般而言都有以下兩種特點:一是區域內某種事物的空間連續性，如自然地理區域在地表上點、線、面的連續性，行政區域在行政權力伸延上的連續性等;二是區域內某組事物的同類性或聯系性，而在區域間則構成差異性。在這里，事物的同類性程度往往隨區域劃分的大小而變化，真正同類性的可以說只有“點”區域。但不論怎樣，區域內的同類性總是高于區域之間的同類性。這常常是我們在實際劃分區域中所常用的標準。在衛生資源的配置中，區域衛生研究的實際意義也正是在于衛生服務活動在空間方面具有某種連續性和同類性;換言之，衛生服務活動在空間分布上具有間斷性或差異性，間斷性和差異性就意味著矛盾和不平衡。所需注意的是區域的劃分不是完全絕對的，應當承認區域間的有形和無形的交義。這對衛生服務活動來說尤為重要，因為區域間衛生服務連續性的伸延幾乎是無限的，區域間的衛生服務會隨著科學技術的發展，尤其是交通與通訊條件的改善而不斷加強。另一方面，由于社會各方面客觀條件的發展變化，區域劃分的界限也會隨之有所改變。因此，對區域應做動態理解。從不同角度，按不同標準可以對區域進行不同的劃分和分類。常用的區域劃分有三種方法:即勻質區域、極化區域和計劃區域。所謂勻質區域是指其所屬范圍有某些共性而言，如收入水平和健康狀況的一致性;極化區域或稱節點區域，是指其所屬范圍被某種形式的流動聯系在一起，是從有內聚力的區域空間的組織形式上看區域性質，如區域中擁有某一對周圍最具有吸引力的中心，它與周圍地區形成某種信息、物質、能量和服務的交流與交換，從而構成極化區域;計劃區域則是指所屬范圍均被置于同一計劃權威之下，如行政區域。

二、區域衛生規劃

區域衛生規劃是對一定空間范圍內衛生服務活動所做的規劃。它有兩種含義:一是指對某一區域范圍內衛生服務發展的整體規劃，主要從衛生服務的需求與供給方面來解決區域內衛生服務的結構，各服務部門之間的合作與分工，衛生服務的發展與區域經濟發展的關系等問題;二是指區域之間衛生服務協調發展的規劃，主要是從社會整體發展的角度來解決區域之問衛生服務發展的關系問題，如區域之間衛生服務的分工協作，衛生服務的不平等和衛生服務非均衡發展等問題。前者可以明確稱之為區域衛生規劃，后者則稱為區際衛生規劃。根據規劃的主體劃分，中央政府所估的一般是區際衛生規劃，而省一級政府則既有區域衛生規劃，也有對下一級的區際衛生規劃，再低一級的地方政府一般只做區域衛生規劃了。區域衛生規劃的主要內容是區域衛生服務結構。區域衛生服務結構是指區域內的衛生服務由哪些衛生服務部門構成，各部門的比例大小及其相互關系。區域內衛生服務發展水平與衛生服務需求及社會經濟發展水平的關系，很大程度上取決于區域衛生服務結構的合理性。因此，區域衛生服務結構問題是區域衛生規劃研究中的重要核心問題。區域衛生服務結構合理性問題必須從兩個方面來考察:一是承認區域內相對獨立的衛生服務特點，從區域衛生發展的角度衡量區域內衛生服務結構的合理性;二是從較高的層次協調區域之間衛生服務的關系，實現衛生服務活動的整體效益。這兩者之間要最大限度地協調起來。從總體上來說，區域衛生服務結構的合理性，應注意以下幾條原則:

(一)區域衛生服務的優勢原則這一原則在于區域內衛生服務結構必須與其社會、白然、經濟等條件相適應，使之能更好地加快區域衛生服務的發展。主要是:

1.與當地白然資源和經濟發展水平相適應。

1英國公共衛生的發展，大體經歷了四個階段

1.1第一階段(1540一1850)，以一環境改善和環境衛生為主。這段時期英國封建體制已逐步瓦解，工業迅速發展，大量的農村人口涌向城市。由于當時城市的居住環境、勞動條件和衛生狀況十分惡劣，人群中患病率和死亡率都很高，引起維多利亞女王政府的重視。政府采取了一些諸如污水排放、垃圾處理等改善環境的措施，并著手制定有關住房、空氣、水和食物質量的法規。1846年，公共衛生運動的發源地利物浦(Liver-poof)通過了環境法，1875年英格蘭通過了公共衛生法。

1.2第二階段(1590~1930)，以個人預防為主。這一時期受細菌致病的病因理論影響，比較重視個人防治，逐步從改善環境轉到個人預防如免疫接種等。國家對醫院、衛生所以及其他衛生機構給予支持，以提供各種衛生服務。

1.3第三階段(1930一1974)，從30年代開始，個人預防逐步被治療為主的階段取代，這一階段也是臨床治療技術高度發展的時期。由于胰島素的發現和磺胺類藥物的合成成功，特別是后來青霉素的發明，使許多疾病得以治愈。當時甚至有這樣一種看法，即用不了多久時間，人類便可以征服各種疾病，這使公共衛生在一定程度上被削弱了。治療階段一直持續到70年代早期，隨著對健康和疾病認識的不斷深化，產生了被稱為新公共衛生的時期。

1.4第四階段(1974~)，新公共衛生時期。新公共衛生可以說是一種努力，它致力于改變環境，預防保健和治療的有機結合。這種努力的指導思想是“生態模式”，即健康已不僅僅是疾病與體弱的匿跡，而且是身心健康、社會幸福的完美狀態。這個觀念超越了機械的環境衛生范疇，認識到人類與環境，與我們居住的星球的相互關系。它不是僅僅注意到個人的疾病與治療，而是從生活方式、生活習慣和生活環境幾方面去理解人類的健康。這個階段的產生，有兩個人值得一提。一個是托馬斯•麥克沃恩，另一個是雷切爾•卡遜。(譯者注:Thoma，Mckeown，英國流行病學家，1976年出版《醫學的作用—夢，幻覺還是報應》一書，分析了疾病與健康的社會影響因素;Ra“helCar印n，美國海洋生物學家，1962年出版《寂靜的春天》一書，深刻描述了化學農藥對生態平衡的破壞。)麥克沃恩分析了英格蘭和威爾士從1838~1970年死亡率的變化，得出結論，早期的死亡率高，主要由與營養和環境有關的傳染病引起，傳染病死亡率大幅度下降，很大程度上得益于環境的改善蘿包括居住條件、安全飲水和食物、經濟水平提高，以及行為的改變如出生率下降等。卡遜在她對環境所作的調查中發現了人類對自然粗暴的破壞導致的后果，并提出了嚴厲的警告。顯然，麥克沃恩對健康改善原因的歷史分析，加深了對醫療局限性的認識。他的工作也表明今后醫學面臨的壓力更多的是來自體弱病殘而不是死亡。發達國家的疾病威脅主要是6種:(z)心臟病;(z)腦卒中;(3)腫瘤;(4)意外死亡，(5)酒精、藥物和自殺(6)艾滋病。而這些疾患，大部分都可以預防或推遲發生，做到這一點需要的不是治療而是相應的衛生對策。隨著期望壽命的延長，生命質量的提高變得日益重要。由于麥克沃恩的分析和結論，出現了公共衛生第四階段的趨勢。這一階段集以往三個階段的特點，并致力于社會各方面的共同參與，逐步從醫院保健轉向初級的社區的保健和預防。依據，以使有限資源獲最大效益。這類監測和研究還有一個特別重要的意義，就是要解決區別對待不同人群的差別問題。無論是在全局性和地方性問題上，有效的策略必須對差別有敏感的反應，優先考慮最明顯的問題，有時需要集中力量注意處于某種危險的特殊人群。沒有人能夠長生不老。但許多疾病是可以預防或推遲發生的。與治療康復同等重要的是促進健康保健以保證不發生疾病，這是國家衛生策略的基本點。

2新公共衛生時期的衛生策略

風風雨雨中度過了不平凡的一年。面對新的一年，年已悄然從我身邊走過。衛生院經過了經營機制的改革、醫療模式的轉變。新一屆領導班子的領導下，為了進一步搞好年醫療業務工作，使各項工作再上一個新的臺階，結合我院實際，制定本計劃：

一、指導思想

以病人為中心，創一流文明優質服務；以改革為動力，倡導競爭、敬業、進取精神；以人才培養為根本，努力提高全員素質；以質量管理為核心，不但提高醫療質量；以安全管理為重點，切實保障醫療安全；以分級管理為基礎，創“一甲”最高分；以目標管理為主線，強化管理力度。努力完成各項醫療工作和任務。

二、目標與任務

（一）、醫療質量管理

醫療質量管理是針對醫療系統活動全過程進行的組織、計劃、協調和控制，其目的是通過加強醫療管理從而提高全院的醫療技術水平，為廣大患者服務。

區域衛生規劃是當今國際上推崇衛生事業發展先進的、科學的模式。新的模式的展現，無疑是對過去傳統的衛生計劃模式的根本改革，也是衛生事業發展、適應兩個轉變的重要改革.要制訂與組織實施區域衛生規劃，必須體現政府行為，得到計委、財政、城建、物價、勞動、人事等部門的支持與配合。在市政府統一領導下，由衛生行政部門具體組織實施。

1區域衛生規劃實施前狀況

1.1全市和城區醫療服務總供給與總需求失衡，供過于求。全市醫療病床與醫生需要數及其供需平衡調查評估表明:按病床使用率65.49線計算，病床的供與需之比為。.92，若按病床使用率85%，計算則處于過剩狀態。全市1993年至1995年病床使用率分別為53.5%、51.3%、50.8%;城區市直醫院病床使用率1993年至1995年分別為70.6%、70.9%、“.8%。醫生的供與需之比為1.2，也處于過剩狀態。

1.2衛生資源分布不合理，城市偏大、農村不足。據衛生評估調查資料表明:每千人病床數市區為10.47張、縣城為7.12張、農村只有1.27張。衛生經費分布主要集中在城市與縣城，占總衛生經費投入的88.38%，農村只占n.62%。

1.3醫療機構的效率與效益低。據九江市醫療機構設置規劃情況調查:市直8所綜合性醫院和專科醫院綜合醫療平均每名醫生每日承擔門診量為2.35人次;每名醫生平均分管病床2.08張.每張病床平均年業務量收入為2.9萬元。

1.4衛生資源分布結構不合理，重醫輕防，比例失調。全市衛生總經費投入中，醫療經費占62.25%、預防經費占14.39%、婦幼經費只占2.96環。

去年5月衛生部在廈門市召開了全國婦幼衛生暨合作項目工作會議，對世界兒童間題首腦會議通過的《兒童生存、保護和發展世界宣言》和《執行九十年代兒童生存、保護和發展世界宣言行動計劃》進行了認真的討論。那次會議實際上是落實李鵬總理代表我國政府在衛生領域的第三個承諾的工作動員大會。今年1月24日，國務院常務會議又原則通過了《九十年代中國兒童發展規劃綱要》。這次廣州會議是深入學習《衛生部實施<九十年代中國兒童發展規劃綱要>方案》，并為落實這個方案而認真準確地制定各省婦幼衛生工作勺\五”計劃及2000年目標。在不到1年的時間內，我國政府及衛生部如此緊鑼密鼓地進行實施第三個承諾的各項工作，表明了我國政府對實現第三個承諾的決心，以及對承諾的后續工作抓得很緊很扎實。這就極大地增強了我們各級衛生部門，特別是婦幼衛生管理和業務工作者的信心。我們決心在國務院及衛生部的領導下，認真制定好規劃，使全國的實施方案得以如期落實。現把我們湖南省制定“八五”計劃及2000年規劃的做法簡介如下。

一、明確制定規劃的指導思想

湖南省政府及衛生廳對實施世界兒童問題兩個文件的要求和李鵬總理的承諾很重視，為此召開了廳長辦公會，決定把此項工作與“2000年人人享有衛生保健”及今年重點進行的加強農村衛生工作有機地結合在一起。我們制定婦幼衛生工作計劃的指導思想是:以《兒童生存、保護和發展世界宣言》及《九十年代行動計劃》為目標，以衛生部制定的有關婦幼衛生工作文件中的各項規定要求為標準，以項目縣為突破口，并在全省推廣項目縣的工作方法和經驗。這樣，我們決定首先摸清我省婦幼衛生的基本情況，澄清本底，然后找出我省婦幼衛生工作的特點及薄弱環節，確定保證措施及技術關鍵，進而建立監督驗收制度，把工作落到實處。

二、制定規劃目標的首要工作是真實掌握全省婦幼衛生狀況

為核準情況，澄清本底，我們按項目縣的工作方法和程序，從1991年9月開始在全省開展了對1990年婦幼衛生工作的本底調查。對這項調查，我們提出的要求與項目縣的調查是一致的。我們認為進行全省基礎調查很有必要:

(一)使我們不致盲目滿足于報表的成績而不思進取。

在衛生部國外貸款辦公室和統計信息中心的主持下，區域衛生規劃三城市進行了衛生總費用的預備性調查和初步分析，哈爾濱氏科大學參與了這次調查研究，提供了技術指導。這次調查研究的目的有兩個，即對區域衛生規劃的三城市的衛生總費用，衛生領域籌資與支出有一個初步的了解，對區域衛生規劃的制訂和日常監督與評價提供經濟信息，在預備性調查研究的基礎上，進一步完善調查方法，形成業務指導原則，爭取在這三個城市使衛生總費用的調查研究逐步制度化、經常化。

一、調查研究工作的對象與范圍

本次調查研究工作的對象是我國實行“區域衛生規劃”項目的三個城市:浙穿l幾省金華市、禮西省九江市、陜西省寶雞市。1988年，中國衛生部門第三個項目“區域衛生規劃”項目準備和預評估期間，我們收集整理了_卜述三個城市衛生總費用的部分數據。1990年，我們對三個城市1955年和1989年的衛生總費用又一次進行了調查研究。現就上述三個城市1986~1989年4年間衛生總費用的估計值作一些初步的分析。

二、調交結果及分析

調查結果歸納總結為附表1~6。簡要分析如下:

(一)項目地區社會經濟基本形勢在2956~195。年間，金華、寶雞、九江三個城市的經濟狀況不佳。按當年價格什算，三城市GNP的平均發展速度分別為120.21%、117.70%、111.13%。如果消除物價變化因素的影響，按可比價格計算，上述三城市GNp的平均發展速度分別為102.21%、101。26%和95.55%。九江市顯示負增長。另外二個城市的發展速度與人口發展速度持平。經濟狀況對財政狀況的影響是，按可比價格計算的財政支出除金華市略有上升之外，其余二個城市均呈現負增長，分別為102.17%、97.62%、97.73%。三個城市的經濟與財政形勢對衛生籌資與支出會有重大影響(見附表6)。

一、指導思想

認真貫徹黨的教育方針和政策，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導。用“更高、更快、更強”奧運精神來推進各項工作。

二、工作目標

1、規范常規管理工作。制定、完善各項工作制度，同時逐步實現制度管理與人文管理融合。

2、開展新一輪教師繼續教育及校本教研培訓，引領教師加強學習，提高素質，讓人人都得到發展。

3、繼續深入開展民主行風建設和“解放思想學討論”活動，加強政治學習，著力提高教師思想素質和強化師德師風建設，解決學校的熱點難點問題，注重實效，達到人人有促動事事能解決。

一、制定區域衛生規劃是發展衛生李業的迫切需要.

區域衛生發展理論的研究，已成為世界各國共同關心的一個課題。區域衛生規劃是當代國際先進的衛生管理思想，也是各國衛生事業發展的趨勢，世界上許多國家都實行了區域衛生規劃，合理配置衛生資源，提高衛生資源的綜合利用效率，避免資源浪費現象。就我市衛生工作現狀來看，近年來，衛生事業有較大的發展，各項衛生工作取得了顯著成績。但是，對照我市提前5年達到小康水平和實現“人人享有初級衛生保健”的目標，衛生工作還不適應全市社會經濟發展和人民群眾的醫療衛生保健需求。根據我市社會經濟條件和衛生工作現狀，發展我市衛生事業的根本出路在于深化衛生改革，逐步走區域化發展和全行業管理的道路。為了加強全市醫療衛生工作的宏觀管理，充分合理地利用衛生資源，解決條塊分割，醫療機構布局、發展失控和資源浪費的狀況，根據全市人民對預防、醫療、保健的要求，制定符合本市實際情況的區域衛生發展規劃，是當前我市衛生事業發展迫切需要。具體來說，一是科學管理的需要。按照區域衛生規劃發展我市衛生事業，減少了發展中的主觀性、隨意性和盲目性，強化了宏觀調控。二是合理利用衛生資源的需要。針對我市衛生資源不足而綜合利用效率又不高的問題，通過區域衛生規劃可以使現有衛生資源利用合理化，提高綜合利用效率。三是推行醫院分級管理的需要。區域衛生發展規劃是醫院分級管理的基礎。醫院的設置、功能與分級要在區域衛生規劃原則下統一確定。四是“2000年人人享有衛生保健”的需要。按照區域衛生規劃，均衡的發展衛生事業，才能保證各項初級衛生保健指標的如期實現。五是逐步實現衛生全行業管理的需要。通過區域衛生規劃的實施，將區域范圍內的各級各類醫療衛生機構實行業務統一管理，解決各自為政、部「〕所有的弊端，提高本地區衛生資源的綜合開發和有效利用，更好地發揮各級各類醫療衛生機構的業務職能。六是衛生行政部門轉變職能的需要。衛生行政機構要通過區域規劃，加強衛生事業的宏觀調控，從以直接管理為主轉向以間接管理為主，從微觀管理向宏觀管理轉變，做到宏觀管住，微觀放開。

二、制定“區域衛生規劃”的做法與體

1991年6月我局成立了由局長、局辦公室、計財科、醫政科等部門負責人參加的“區域衛生規劃領導小組”，下設局規劃辦公室，并要求全市各區(縣)衛生局和市屬各醫療衛生單位也都成立衛生規劃班子，全面展開了我市區域衛生規劃的制定工作。為了制定好我市的區域衛生規劃，我們結合本市的實情，以衛生部“八五”計劃和2000年規劃設想及“本市社會經濟發展規劃綱要”作為制定規劃的基本依據。為使區域衛生規劃與全市社會經濟發展規劃協調一致.我們向市政府、市計委、財政、規劃、國土等有關部門多次請示匯報，征求意見，以便取得這些部門的支持與幫助。制定規劃過程大體分為調查研究、分析問題和起草規劃三個階段。19引年8月至12月為調查研究摸底階段。一是采用印發調查表逐級填報;二是走下去，深入市、區(縣)、鄉(鎮)各級衛生部門進行調查研究。調查內容包括機構現狀、群眾醫療需求、現有衛生資源利用情況、發展規劃設想等等;三是請上來，召開有經驗的衛生管理干部、業務技術專家座談會，征求他們對制定衛生規劃的意見。以上這些調研形式，對制定規劃提供了大量寶貴的基礎材料。第二階段為分析問題。在前段調查研究掌握大量資料的基礎上，對全市各級各類衛生單位進行全面分析(主要分析地域特點、群眾需求、業務技術人員結構、床位、地方財力、大型醫療器械和基本建設現狀等)，根據現實情況，找出問題與優勢，分析主觀與客觀因素。從當地疾病譜的變化和群眾醫療衛生需求出發，分別確定“規劃”中發展的重點、一般和調整的內容。起草規劃為第三階段。我們先起草了《淄博市區域衛生發展規劃綱要分，歷經10個月時間，經過廣泛征求意見，反復論證，6易其稿，于1992年4月由市政府正式印發全市實施。“規劃綱要”的印發對全市衛生事業發展從宏觀上開始實行了控制，如基本建設立項、大型醫療設備購置和醫院分級管理等級申報等，均按“規劃綱要”原則確定。“規劃綱要”是一個概略性規劃，還不能涉及比較全面的、具體的管理內容，因此，在“綱要”指導下我們又制定了10個專題規劃，即婦幼衛生、疾病監測與疾病預防、醫院與醫療服務、急診醫療、康復醫療、農村衛生、中醫事業、藥品監督與設備管理、醫學科教和愛國衛生規劃。在起草與出臺每一個專題規劃過程中，都打印分發給各級醫療衛生單位，并報市計委、財政等有關部門，廣泛征求意見，并利用局辦公會、專門座談會等形式，對每個專題規劃進行充分討論與修改后定稿，到1992年日月.“淄博市區域衛生發展規劃”(包括“綱要”和10個專題規劃)印發全市實施。

三、我市區域衛生規劃的出臺與啟動實施情況

在“規劃綱要”的指導下，全市各區(縣)、市屬各醫療衛生單位都分別制定了規劃.通過市衛生局規劃辦公室的統一協調，各地區各單位的規劃做到條塊結合、市衛生行政部門堅持宏觀管好，微觀放開，有i一十劃地均衡發展全市衛生事業。要求各區(縣)的規劃由當地政府印發實施，對市屬醫療衛生單位的規劃要求做到有文字規劃、有規劃圖和規劃模型(或砂型)，并經本單位職工代表大會通過和市計委、規劃局、衛生局蓋章認可.使“規劃”既有權威性又有可操作性，還可避免單位發展中的主觀性和隨意性。今后即使單位領導人更迭，也都要執行已確定的’.規劃”。截止1992年底，全市5區3縣和16個市屬醫療衛生單位，按上述要求完成規劃的區(縣)單位占80%以上。今年各區(縣)、各單位的年度計劃即是按照全市區域衛生規劃總目標分期實施的具體計劃.因此，可以認為，我市區域衛生規劃已經開始實施了。四、制定“區域衛生規劃”的體會

根據《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》，為推動全國開展區域衛生規劃工作現提出以下指導意見

一、切實提離認識

建國以來，特別是改革開放以來，我國衛生事業取得了舉世暇目的成績，硯蓋城鄉的衛生服務網絡已經初步形成，人民的健康水平顯著提高.但是，長期以來我國實行的是與計劃經濟相適應的衛生管理體制和服務體系，衛生機構主要按部門、地方的行政隸屬關系設t，實行多部門管理.隨著社會主義市場經濟體制的建立和醫學模式的轉變，特別是職工醫療保障制度改革的發展，原有體制下形成的衛生資源條塊分割、結構不合理、效率不高等問題越來越突出，衛生資源短缺與浪費并存，已不適應經濟社會發展和人民群眾醫療保障的孺求.主要表現在:衛生資源的布局和結構不合理.在城鄉配t上.衛生資源過多地集中在城市;農村衛生基礎薄弱，基層衛生機構服務能力低下，質t不高，部分貧困地區缺醫少藥在區域配里上，一些地區特別是大中城市衛生醫療機構重盛嚴重，職能交叉，自成體系.難以形成區域內資源的合力優勢;一些地區亂辦醫，盲目發展，資源過剩和浪費的問題突出.在內部結構上，存在著重醫療、輕防保的問題，在城市大醫院資派集中，規模不斷彬脹的同時，一些符合大眾利益、具有更大社會效益的預防保健工作，往往因資源短缺而無法正常開展;中醫藥事業基礎仍然薄弱.在醫療設備配t上，忽視常規設備投人，重復購t大型設備，造成有限資源的閑!浪你衛生資源利用效益不高.目前，醫療機構普通存在粉利用效率下降的問題.平均每名醫生每天承擔門診人次、住院人次較低，部分機構人浮于事.近年來全國縣及縣以上醫院病床利用率持續下降，1997年僅為61.7%;平均住院日13.8天，是發達國家的近2倍，效率明顯偏低.醫療服務利用相對集中在高級次、高成本的醫療機構，城市大醫院承擔了大t基層醫院可以較低成本診治的常見病、多發病治療工作，基層衛生資源閑里，得不到有效利用.由于大城市醫療服務供給相對大于需求，以及醫療機構補償機制不健全.

一些醫療機構為了生存，采用不規范的競爭手段誘導不合理的醫療消費，造成大型醫療設備過度利用和藥品費用的過度上漲.目前一些與現行醫療衛生管理體制有關的人事政策、分配政策、財政補助政策、價格政策、等級評審政策的負面作用，客觀上也加劇了上述矛盾和問思這種衛生資源配t的狀況.既不能適應我國疾病結構變化而產生的衛生服務需求，又難以提供費用低廉和方便群眾的衛生服務，造成有限資源的浪費，加重了國家、企業和個人的經濟負擔，更制約了衛生事業的健康發展.為了適應新的形勢，配合城鄉醫療保障制度的建立和完善，迫切裕要加快衛生管理體制和運行機制的改革.區城衛生規劃是區城內國民經濟和社會發展計劃的組成部分.實施區城衛生規劃是衛生改革和發展的重大舉措，是政府在社會主義市場經濟體制下，對衛生率業進行宏觀調控的重要手段，是區城內合理配t和有效利用衛生資源的必然要求.各級政府和各有關部門必須切實提高對區城衛生規劃工作重要性的認識，在深人調研、摸清衛生資派底數的前提下，推進此項工作.

二、目標和旅則

區城衛生規劃以滿足區域內全體居民的基本衛生服務偏求、保護與增進健康為目的，對機構、床位、人員、設備、等衛生資像進行統籌規劃，合理配t.它的目標是構建與國民經濟和社會發展水平相適應，有效、經濟、公平的衛生服務體系和管理體制，改替和提高衛生綜合服務能力和資抓利用效率.區域衛生規劃由政府負貴制定并組織實施.區城內各部門、各行業以及軍隊對地方開放的衛生資派全部納人規劃范圍，個體行醫以及其他所有制形式的衛生資派配t，必須服從規劃的總體要求.區域衛生規劃以市(地)行政區城為基本規劃單位.考慮到中心城市的輻射功能，直轄市、計劃單列市、省會城市為特殊的規劃單位.區域衛生規劃的周期一般為5年.開展區域衛生規劃的基本原則是:

編制和實施區域衛生規劃是中央和國務院的既定政策,是深化衛生改革的必要措施,是優化衛生資源配置、提高資源利用效率的實際需要。怎樣認識區域衛生規劃的意義,在醫院工作的同志們怎樣迎接實施區域衛生規劃所帶來的挑戰,筆者進行了討論。

一、為什么要開展區域衛生規劃

在《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》中指出:“區域衛生規劃是政府對衛生事業發展實行宏觀調控的重要手段,它以滿足區域內全體居民的基本衛生服務為目標。對機構、床位、人員、設備和經費等衛生資源實行統籌規劃、合理配置。”筆者認為開展區域衛生規劃的主要原因有3個:一是醫療機構的供給能力與人民群眾的醫療需求不適應。二是醫療機構與人員的結構不合理。三是衛生經費的使用結構不合理。

(一)醫療機構的服務供給能力明顯地大于群眾的醫療需求:從1980年到1995年全國的醫生數從115•3萬增加到191•8萬,增加了66•3%,其中西醫師的數量從44•7萬增加到118•6萬,增加了165•3%。縣及縣以上醫療的床位數1980年為119•2萬張,1995年增加到205•3萬張,增加了72•2%,全部醫院床位(含鄉鎮衛生院)從1980年的198•2萬張增加到1995年的283•6萬張,增加了84•6萬張[1],可見增加的床位數全部為縣及縣以上醫院所有,其它醫院的床位總數還減少了1•5萬張。在80年代醫療機構服務能力的增長速度超過了群眾醫療需求的增長速度,到了90年代,在患者的門診和住院人數有所下降的情況下,醫療機構的床位和人員仍在增長,以至人均工作量和床位使用率多年來在連續下降。1985年縣及縣以上醫院病床使用率為82•7%,1992年下降為78•6%,1995年則進一步下降為66•9%,其中衛生部門為70•2%,工業及其它部門僅為59•2%[1]。衛生管理學界一般認為床位使用率以80%~85%為宜,何況我國的平均住院日較長,從這些指標分析,我國的醫療服務機構無論是結構與分布,還是人員、床位數,都明顯超過了現階段群眾的實際需求,那么到底超過了多少呢?衛生部信息統計中心饒克勤、陳育德同志根據國家衛生服務總調查的資料,經過分析研究認為,依照需求法測算醫生數多出87•5萬人,依照需要法測算多出11•6萬人,依照需求法測算病床數多出101•6萬張,依照需要法測算多出11•5萬張[2]。(注:需要是指病情需要,需求是指在經濟條件約束下實際表現出來的購買量)饒、陳使用的統計分析方法還可以再商榷,得出的數據也可以再討論。但是我國醫療服務機構從總規模上超出群眾的現實需求,已是可以明確的事實。值得提及的是,我們過去一直認為的貧困農村缺醫少藥也是一種脫離實際的認識,根據衛生部衛生經濟研究所對全國一百多個貧困縣的實地調查,貧困農村衛生機構和人員供大于求的情況更加嚴重。有病不能看醫生的主要原因不是缺醫少藥,而是經濟支付能力的限制。形成這種情況的原因是在計劃經濟體制下的計劃失靈。(注:計劃失靈和計劃失誤不是一個概念,計劃失靈是指計劃機制和要達到的目的不適應所造成的錯誤和偏差)而且計劃失靈造成的局面還比較嚴重。改變這種局面可以依靠兩方面的辦法,一是依靠市場機制優勝劣汰,二是重新做出合理規劃,并且付諸實施。在現階段完全依靠市場是行不通的,因為醫院在一定程度上是依靠財政和政策生存的,經營收入少的醫院可以得到較多的財政和政策性收入生存下去。因此調整衛生資源還需要有計劃手段,所以區域衛生規劃是調整衛生服務達到供需平衡所必需的。

(二)醫療機構與人員的結構不合理:我國正處在由第一次衛生革命向第二次衛生革命轉變的時期,非傳染性疾病正逐漸成為主要的衛生問題。在我國適應第二次衛生革命的社區衛生服務體系還沒有全面而有效地建立起來。與社區衛生服務體系相適應的一支高質量的全科醫生隊伍也還沒有被培養出來。(目前在許多地方正在積極試點)

(三)衛生經費的使用結構不合理:其表現形式有兩個,①衛生經費投向城市比較多,而投向農村比較少。在農村我們傳統的把經費統統投向供方,支持醫療機構和人員的做法正在被重新考慮,目前已經逐步看清貧困農村的主要問題不是衛生機構和人員不足,而是農民的醫療購買能力太弱,有關部門正在考慮今后轉為主要從需方支持醫療需求,即采取給貧困農民發放有價醫療券的形式,提高他們的醫療支付能力,同時保證這部分衛生費用的封閉運行。②衛生經費投向醫療部門的比較多,投向預防部門的比較少,這方面的文章比較多,本文就不再贅述了。以上這些問題也需要通過區域衛生規劃予以調整。