第一條為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。

第二條任何單位和個人不得違反法律、法規的規定，從事無照經營。

第三條對于依照法律、法規規定，須經許可審批的涉及人體健康、公共安全、安全生產、環境保護、自然資源開發利用等的經營活動，許可審批部門必須嚴格依照法律、法規規定的條件和程序進行許可審批。工商行政管理部門必須憑許可審批部門頒發的許可證或者其他批準文件辦理注冊登記手續，核發營業執照。

第四條下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規定予以查處：

（一）應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

（二）無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業執照而未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

局屬各單位、機關各科室：

去年，全市工商行政管理系統根據國務院辦公廳印發的《全國產品質量和食品安全專項整治行動方案》要求，在全市范圍內開展了取締無證無照食雜店大行動，通過一段時間的集中整治，解決了全市鄉鎮政府所在地及縣城以上城市小食雜店無照經營問題，使市場經濟秩序有了明顯改善。為切實鞏固整治成果，防止大面積回潮現象的發生，根據**市局《關于集中開展“鐵錘二號”取締無證無照經營專項執法檢查大行動的通知》（溫工商企管〔2008〕1號）的通知安排，市局決定在5月1日前集中開展代號為“鐵錘二號”的取締無證無照經營專項執法檢查大行動。現將有關事項通知如下，請各地認真貫徹執行。

一、行動工作任務和目標

通過專項整治大行動，徹底解決鄉鎮政府（街道辦事處）所在地及縣城以上城市小食雜店無證無照經營食品問題，根治違反公共安全管理有關法律、法規和規章擅自從事生產經營活動的無證無照經營行為，使全市市場經營秩序進一步規范，人民群眾的消費安全感進一步增強，廣大消費者合法權益得到切實保護。

二、行動工作方法

各單位接此通知后，要及時向地方政府報告，并根據**市政府《關于查處取締無證無照經營工作的意見（試行）》（溫政發〔**〕81號）文件精神，進一步明確相關行政執法部門的職責，圍繞此次整治行動所確定的工作目標，群策群力，積極工作，做到令行禁止，密切配合，搞好銜接，建立上下聯動、部門聯動、區域聯動的監管整治機制，增強綜合治理力度，并努力實現查處取締無證無照經營執法信息資源共享，集中力量開展清理和規范工作。

近年來，無證無照經營行為已經成為一種社會問題，它不僅造成國家稅費大量流失，破壞市場公平競爭環境，擾亂社會經濟秩序，而且有的已成為假冒偽劣銷售窩點或者各類重大事故的隱患，直接危害人民群眾生命財產安全，影響社會穩定與和諧。自200**年國務院《無照經營查處取締辦法》頒布實施以來，我省工商行政管理部門認真履行職責，依法查處取締了大批無照經營戶，僅去年，據統計全省查處無照經營25297件，罰款4112.07萬元，使無照經營現象得到了有效遏制。但是，查處無照經營的工作形勢仍然十分嚴峻，屢禁不止，屢查不絕，這是工商監管的難點，也是群眾關心的熱點，社會關注的焦點，更是政府把握的重點。今年我們組織人員到成都、達州、南充、巴中等地，對查處取締無照經營情況進行了調研，現將調查情況報告于后：

一、無證無照經營的特點

（一）無證無照經營的范圍較廣。一是分布的地理范圍廣。目前我省無照經營行為不僅分布在城市的商業臨街區，而且在各大街小巷、居民住宅區、城鄉結合部、農村村民區以及搭建的臨時建筑物內都隨處可見，特別是在城鄉結合部，由于市場相對處于一個起步階段，市場秩序較為混亂，行政執法力量相對較弱，無照經營現象較嚴重。二是分布的行業范圍廣。分布的行業由原來的小商販發展到飲食、交通運輸、電子游戲、服務、商貿等行業。三是表現形式廣。既有流動小商販以流動銷售形式表現出來，也有一部分無照經營不僅有固定的經營場所和從業人員，而且經常以個體工商戶、合伙組織、有限責任公司、分公司、個人獨資企業等多種形式表現出來。

（二）無證無照經營的數量較大。今年3月，成都市開展了“無證無照餐飲食品非法經營行為”的專項行動。據統計，取締無證無照餐飲食品經營5046戶，新辦衛生許可證8555戶，新辦營業執照14931戶。無照經營不僅數量大，而且呈現出“六多”，即“需前置許可”戶多，因未取得前置審批而無法辦照或不愿辦照，如小餐飲店、理發店、副食品店涉及消防、環保、衛生等許可不能辦理營業執照。“擾民戶”多，集中在社區周圍的小餐飲、小浴室、小鋁合金加工、小娛樂場所等“六小行業”。“黑戶”多，表現為流動性大、隱蔽性強或無固定場所，主要從事低檔劣質商品的生產經營。如“食品加工黑窩點”、“非法屠宰點”等。“釘子戶”多，既不辦照，也不服從管理。“觀望戶”多，不主動辦照，打著試營業的幌子，營利則辦，無利不辦。“租賃戶”多，主要是各類商場、市場的柜臺承租戶，以協議形式、聯銷經營或特許經營為名，開展無照經營活動。

（三）無證無照經營的隱蔽較深。一是經營場所隱蔽。隨著《無照經營查處取締辦法》的出臺，在各有關職能部門加大力度查處取締無照經營的情況下，很多從事無照經營者紛紛將違法經營場所轉入到更加偏僻的地方，如居民住宅小區和人煙較少的偏遠地區，尤其是較大型的無照生產加工行業，其生產加工經營場所通常都非常隱蔽，使得我們的工商巡查人員在巡查過程中很難發現。二是經營行為隱蔽。一些具有規模的長期從事無照經營的違法者，他們具有反“偵查”的能力。例如：“地下網吧”有的白天不從事經營活動，而是晚上才進行營業，即使是白天營業，也往往是關閉顯眼處的大門，開通隱蔽的小門。更有甚者是設置眼線，發現有執法人員來立刻報告違法行為人，使其有充分的時間疏散上網者，拉電閘和關閉服務器。

（四）無證無照經營場所不固定性。首先，經營場所不固定，經常是關閉一家開一家，大有“東家不亮西家亮”的趨勢，違法行為人采取打游擊戰的方式，打一槍換一個地方，在這個地方被查處了會很快在另外一個轄區繼續從事無照經營活動。其次，從業人員流動性大，不固定，很多無照經營從業者為外來人員，經營一段時間就走人，然后又轉給其他人繼續經營。

各縣區人民政府，市府各部門，市直各單位：

為制止無證無照食品生產經營的違法行為，構建公平競爭、有序發展的市場環境，確保人民群眾的飲食安全，根據國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發〔2004〕23號)、《無照經營查處取締辦法》(國務院令第370號)、《國家衛生城市標準》、《**省人民政府關于切實加強食品安全工作的實施意見》(浙政發〔2004〕50號)以及《**市2005-2007年食品放心工程實施規劃》(湖政辦發〔2005〕41號)的要求，結合我市實際，現就查處取締無證無照食品生產經營通知如下：

一、工作目標

通過整治，創建一批亮照經營示范單位，整改一批證照不齊和超范圍經營單位，取締一批無證無照生產經營單位，爭取做到市區消除無證無照食品生產經營行為，城鄉結合部基本消除無證無照食品生產經營行為，并建立長效防范機制，確保人民群眾飲食安全和身體健康。

二、工作原則和職責分工

堅持“條塊結合、以塊為主、行業指導、屬地管理”和“查疏結合、標本兼治、分類監管、綜合治理”的工作原則，建立由政府統一領導、相關職能部門各司其職、齊抓共管的監管機制，做好各自管轄范圍的整治工作。

為進一步整頓和規范市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，加快推進全國文明城市、衛生城市創建工作，根據《中華人民共和國行政許可法》、《無照經營查處取締辦法》、《浙江省取締無照經營條例》及相關法律法規的規定，結合我市實際，現就無證、無照經營查處取締工作提出如下意見：

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，緊緊圍繞“發展、平安、和諧”主線，牢固樹立立黨為公、執政為民的執法理念，從優化發展環境的大局出發，深刻領會綜合治理無證、無照經營的重要意義，按照“誰許可、誰監管、誰查處”的原則，依法履行監管職能，進一步整頓和規范市場經濟秩序，建立公平競爭的市場環境，實現經濟社會全面協調可持續發展。

二、工作目標和重點

（一）工作目標。

認真貫徹實施《無照經營查處取締辦法》，抓住重點，標本兼治，全面清理取締各種形式的無證、無照經營，遏制無證、無照經營屢禁不止的局面，堅決取締違法情節嚴重、屢查不改的無證、無照經營戶；堅持堵疏結合的工作方法，積極引導和幫助具備條件的無證、無照經營戶辦理許可證、營業執照；動員和發揮全社會力量，構建協作配合、齊抓共管、堵疏并舉的綜合治理機制，使查處取締無證、無照工作形成制度化、規范化，有效遏制和根本解決無證、無照經營問題。

為了進一步優化我市營商環境，加快推進市場主體的發展，市局決定從現在開始，至10月底，在全市范圍內集中開展查處無照經營大檢查活動。實施方案如下：

一、總體要求

根據市局下發煙工商企注字〔2013〕125號《關于集中開展查處無照經營大檢查活動的通知》，結合我市實際情況，把開展查處無照經營大檢查活動作為當前監管工作的重要任務，按照“全面排查，加強治理，注重實效，促進發展”的總體要求，加強行政指導，最大限度地挖掘市場主體發展潛力，促進市場主體加快發展。

二、檢查范圍

各單位屬地監管范圍內的全部無照經營行為。

三、活動步驟

營業執照是國家依法確認經營者合法資格的法律憑證，相當于經營者的“經濟戶口”。根據我國法律規定，經營者唯有取得營業執照后，才能獲得生產經營的權利，才有資格進入市場參與競爭，這是市場的準入規則。而無照經營者未經工商行政管理部門核準登記領取營業執照而擅自從事某種經營活動的行為，則是對這一規則的破壞。近年來，無照經營的問題日益突出，巳發展成為一個不容忽視的社會問題。在整頓和規范市場經濟秩序的工作中，查處無照經營行為是亟待解決的重要問題。而我國作為農業大國，農村經濟是國民經濟的重要組成部分，農村市場是社會主義統一大市場的一部分（本文所稱的農村市場指的是農村鄉鎮在廣義概念上的市場），農村市場的無照經營現象也應認真重視和整治，維護農村市場的正常經營秩序，以保證農村經濟健康有序地發展，保護農民朋友的合法權益。查處無照經營行為是一項社會系統工程,我們對工作的長期性和艱巨性要有充分的認識。作為扎根于農村基層工商所執法人員，我們必須剖析農村市場各類經營主體的性質、組成、特征，診斷農村市場的無照經營行為的病癥表現，研究針對整治策略。國務院頒發的《查處取締無照經營辦法》是對治這一“頑疾”的良藥，為查處工作提供了有力的法律武器。但就農村市場的無照經營現象而言，自有其產生的深刻歷史根源和復雜成因，不可能因該法的貫徹實施而灰飛煙滅，還必將長期存在農村經濟生活中，需要我們以科學而又實用的態度來思考、探索、實踐對治的方法措施。

農村市場無照經營的成因、分類及各自特征

農村經濟相對于城市經濟而言，具有分散性、自發性、規模小等特點。總的來說，相對落后的經濟水平、簡陋的經營條件、閉塞的交通通訊條件等是農村市場的無照經營行為產生的物質基礎和客觀原因，農村居民相對低下的文化水平、落后的消費習慣、薄弱的法律法規意識是無照經營行為產生的主觀原因，而傳統落后的生產手工藝、經營慣例、風俗習慣是其存在的社會土壤。首先，農村沒有大型的、規模化的綜合市場，只有少量的農村集貿市場和零星的集市貿易點，且分布極不平衡；農村鄉鎮也沒有什么規模化的企業和其他經濟實體，農村居民的收入還是以農副業生產所獲為主居民消費力低，市場的購買力弱，可容納的經營空間小；而農村富余勞力資源豐富，經商辦個體的人數年年遞增，造成商業資源的增長和勞動力對其的日益需求不成正比，過度的、不良性的市場競爭造成農村經營者的市場利潤率低。農村的無照經營跨越了相關部門的行政審批和主體資格審核而非法進入市場參與競爭，偷漏稅費，逃避了相關職能部門的監督管理，以圖達到減少交易成本支出、獲取非法利潤的目的，這便是無照經營行為的利益驅動機制。筆者認為，愈是前置審批手續繁多的行業，無照經營者通過規避法律性登記而從中節約的成本費用越大，因而利潤率越高，則此類行業的無照經營現象越嚴重；特別是一些偽劣假冒商品的生產和銷售者，為了獲取高額的利潤而不惜以身試法。其次，農民收入水平低，過重的稅費負擔和不正常的攤派使農村經營者難以為繼，于是有的經營者干脆從事無照經營。再次，現有的法律法規不完善，隱性市場障礙的存在，部門之間的不協調，監督管理措施的相對落后，農村基層工商所相對薄弱的人力、物力、財力等執法資源而造成執法力量的嚴重不足等，也是造成農村市場無照經營行為泛濫很重要的原因。

按照農村市場無照經營行為的性質，筆者認為可以將無照經營者分為以下幾種類型：

⑴從事生產成本小、不成規模的傳統手工業的無照經營者。如豆腐、釀酒、米粉加工等傳統手工業，在農村具有悠久的歷史習慣，一般以家庭經營為主，具有分散性、流動性和季節性的特點。此類無照經營者有手藝，往往抱有“我不過是吃手藝飯，要我辦什么執照”的想法；有的因經營的規模小，又沒有什么生產經營工具和設施，造成此類經營者逃避管理的僥幸心理很強的特征，他們對待工商部門的執法行動抱住“你來我走，即使被你查到了也罰不了我多少錢”的心態。而因他們的確也沒有什么有價值的生產經營工具，工商部門查處時即使實行強制扣留措施往往收效甚微，因而此類經營者取而不絕。

⑵抱住“試業心理”的無照經營者。這部分初具規模的無照經營者剛開業不久，認為有個試業期是天公地道的，而自已可以等試業期過后才作出是否辦照的決定，所以他們被查處時還振振有詞：“我剛開業不久，還未過試用期限呢。”這顯然是自以為是的習慣性思想作怪。

第一條為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。

第二條任何單位和個人不得違反法律、法規的規定，從事無照經營。

第三條對于依照法律、法規規定，須經許可審批的涉及人體健康、公共安全、安全生產、環境保護、自然資源開發利用等的經營活動，許可審批部門必須嚴格依照法律、法規規定的條件和程序進行許可審批。工商行政管理部門必須憑許可審批部門頒發的許可證或者其他批準文件辦理注冊登記手續，核發營業執照。

第四條下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規定予以查處：

（一）應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

（二）無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業執照而未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

一、小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等存在原因分析。

_、我國經濟體制的不斷變革。隨著改革開放的推進，我國的經濟體制從單一的公有制經濟轉變為以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。市場經濟飛速發展，個體經濟和集市貿易也沐浴著改革開放的春風，變的越來越興旺和繁榮，個人經營準入條件比較寬泛，為小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的大量出現提供了政策大環境，但是一直以來對這類食品經營的監管力度不夠。

_、能夠迅速就業再就業，解決生計問題。我國工業化水平的不斷提升，產生了大批的下崗失業人員，加之農民進城務工人員、未就業人員的增多，就業再就業就比較難，為解決生計問題，進行小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營就成為一條快捷的途徑。在隨機抽樣調查中，有__%以上從事小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營等的都是下崗失業人員和進城務工人員，都是低收入者和弱勢群體。

_、經營投入低，見效快。小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營成本普遍較低，投入少，資本風險小，街頭食品經營幾百元的投入就可以開業，不干了損失基本沒有。租個小門面也花不了多少錢。如果租用符合要求的門市經營，就目前峨眉山市的市場行情來看，至少需要幾千、幾萬元甚至十幾萬，而且經營手續的取得較為嚴格，風險大。在調查中，筆者詢問一小吃經營者為什么不租門市正規經營時，她反映說，自己沒有本錢租門市經營，而且租門市經營裝修費、水費、電費、稅費等費用較高，有時生意未必有這樣經營好。該經營者所說的反映出絕大多數小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營者的實際情況。

_、市場的需求和價格較低廉。市場需求是能夠經營最基本的條件，市場有需求才會有人去做，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營也要遵循這條最根本的經濟原則。我國是一個人口大國，食品需求量大，食品消費水平較低，人們的食品消費安全意識不強，加之城市生活節奏的加快，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等消費快捷、方便的特點就突顯出來了，而且加上小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的價格較低廉，有些口味還很獨特，購買的人群也就越來越多，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等在城市就越加繁榮了。在街頭接受調查的人中，購買和消費過小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的達到__%，經常消費小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品的有__%。農村食品小店鋪的出現也是農村食品消費市場需求的表現。

二、小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的現狀和危害影響分析。

今年以來，市工商局分局相繼接到轄區國際快遞企業舉報，稱有企業和個人未經批準擅自從事國際快遞業務，嚴重干擾了正常的市場秩序。分局經深入調查發現，無照從事國際快遞業務違法現象增多，且違法行為較為隱蔽。

一、無照從事國際快遞業務的現狀及特點

一是無固定經營場所。由于國際快遞的信件與貨物主要采取上門收、送的方式，信件與貨物不需要長時間保存，因而不需對外掛牌，收、發快件時用電話聯系即可，一般沒有固定的經營場所，有些甚至租用居民住宅經營。

二是發貨時間和線路固定。從事國際快遞業務基本上都要依賴航空或海運，由于航班時間相對固定，因此收、發貨的時間也有規律可循。例如：與韓國之間有海上客貨航線17條，每周40個航次；有空中客貨航線2條，每周17個航次，違法分子正是根據航班時間，確定統一上門收、發貨時間的，而發貨地點一般集中于機場和碼頭。

三是經營性質相似。無照從事國際快遞業務的違法行為大多為個人所為，也有部分貨運公司或國內快遞企業未經批準擅自從事國際快遞業務的。這些企業和個人往往通過簽訂協議或合作協議等方式，擅自開展國際快遞業務，其實際上就是個人經營。

二、無照從事國際快遞業務現象產生的原因