法院訴訟文書樣100

××××人民法院

行政判決書

（再審行政案件用）

（××××）×行再字第××號

抗訴機關××××人民檢察院（未抗訴的，此項不寫）。

法院訴訟文書樣100

××××人民法院

行政判決書

（再審行政案件用）

（××××）×行再字第××號

抗訴機關××××人民檢察院（未抗訴的，此項不寫）。

城市房屋拆遷事關人民群眾的根本利益，矛盾突出，案件數量多，牽涉面廣，社會影響大，是當前行政審判的熱點和難點。國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定過于原則，在案件的審理過程中，更多的是以各地方政府所制定的規范性文件為適用依據，從而使這類案件的法律適用難點較多。如何在此類案件的審理過程中維護拆遷各方當事人的合法權益，依法化解矛盾，是當前行政審判工作的一項迫切而重要的任務。筆者擬就法院審理拆遷行政案件實務中亟待解決的幾個問題進行探討，以期對拆遷行政案件的規范提供一些思路。

一、拆遷行政案件的管轄

拆遷行政案件的管轄主要有兩種處理方式：一是地域管轄，即拆遷行政案件一律由被告住所地法院管轄；二是特殊管轄，即因不動產提起的拆遷訴訟，由不動產所在地法院管轄。實務中，很多法院一律適用特殊管轄。筆者認為不妥。因為拆遷行政案件雖必然涉及到相關房屋，但并不意味著都是針對不動產而提起的訴訟。拆遷行政案件主要包括拆遷許可、拆遷裁決以及拆遷處罰等爭議類型，而這些爭議雖與拆遷的房屋有關，但并不等同于直接拆遷房屋的具體行政行為。不能將與拆遷房屋有關的具體行政行為和直接拆遷房屋的具體行政行為相提并論。因此，對于由政府機關作出的直接拆遷房屋的具體行政行為而引發的行政案件，應按“不動產所在地”的特殊管轄原則，由拆遷房屋所在地基層法院管轄；而對于拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及拆遷處罰案件等只屬于與不動產有一定關聯的訴訟，應按一般管轄原則由被告所在地的基層法院管轄。

二、拆遷許可案件的審理范圍

對于拆遷許可案件的審理范圍一直存在爭議，即在審理拆遷許可案件時是只針對行政機關頒發拆遷許可證本身這一行為的合法性進行審查？還是須在案件審理過程中進一步對規劃部門頒發規劃許可證、國土部門頒發建設用地許可證的行為、計劃部門核發項目批準文件進行縱深式的合法性審查？如果進行縱深式的合法性審查，如上述所列環節中任一方面出現問題，法院是否應當撤銷拆遷的許可？筆者認為，不能任意擴大行政案件全面審查原則的適用范圍。對于拆遷許可案件而言，作出拆遷許可的職能部門需要申請許可人提供前置的行政批準文件，這些行政審批文件雖構成被訴拆遷許可行為的必要基礎，而這些基礎行政行為也存在違法的可能性，但如果在拆遷許可案件中對其中所涉及行政行為都進行審查，將付出難以承受的訴訟代價。因此，筆者認為，在審查拆遷許可是否合法時，只就許可職能部門作出的許可行為進行審查，而對由其他行政職能部門所作的前置行政審批行為是否合法，可由原告人另行起訴。在拆遷許可訴訟中，只要證明該前置行政審批是真實存在的，且在拆遷許可訴訟過程中未經法定程序被撤銷，法院就應當認定這些前置行政審批行為的有效性。當然，如果當事人在拆遷許可訴訟過程中，又對前置行政審批另行提起訴訟，因另行提起的訴訟案件的審理結果可能影響拆遷許可案件的最終結果，法院在審理許可案件時應裁定中止審理或合并審理。

三、關于訴前執行

1目的

為了規范案件集體審議工作，保證正確、及時審理質量技術監督行政案件，制定本規范。

2適用范圍

適用于對立案查處案件的審理的控制。

3職責

案審辦（法制辦）負責對案件立案審查和案件審理的日常工作，接受案卷材料及進行初審。案件審理委員會（以下簡稱“審委會”）負責對立案查處的案件進行集體審議。

××××人民法院

行政判決書

（××××）×行再字第××號

抗訴機關××××人民檢察院（未抗訴的，此項不寫）。

原審原告（或原審上訴人）……（寫明姓名或名稱等基本情況）。

原審被告（或原審被上訴人）……（寫明姓名或名稱等基本情況）。

筆者從事行政審判十多年，發現行政案件雖然數量較少，但其上訴率卻一直居高不下。經調查發現，行政案件的上訴數量占已結案件的比例，與民事、刑事等案件相比也是最高的。下面某基層法院近年各類上訴案件與所結案件的比例很能說明問題：

行政案件上訴率較高，不僅加重了二審法院的負擔，而且也不利于糾紛的及時解決，導致不安定因素的增加，不利于和諧社會的建立。究其原因，筆者認為有以下幾點：

1、行政案件與其它案件相比數量相對較少。由于行政審判起步相對較晚，加之受民不告官等習慣勢力的影響，公民不知、不愿提起行政訴訟；同時由于法制的健全，行政機關不斷規范其執法行為，侵犯相對人合法權益的現象不斷減少，所以各地行政案件的數量一直處在較低的徘徊狀態。一旦有上訴的因其基數小而顯得比例較大。

2、行政糾紛矛盾一般比較尖銳，敗訴方總希望窮盡所有的法律手段，而提起上訴是其首選。當事人在向法院提起行政訴訟前，一般都經過了私下協商、申請復議等途徑，萬不得已才向法院起訴，此時矛盾已相當尖銳。一審判決后，得不到法院支持的一方便毫不猶豫地提起上訴。

3、行政案件結案方式單一。行政案件只有判決和裁定兩種結案方式，不象民事和刑事自訴案件那樣可以調解。而判決要么維持，要么撤銷，無中間道路可走，必然導致一方的不滿。提起上訴也就在所難免。

4、行政案件收取的訴訟費較低。行政案件的訴訟費用收費標準仍然是1989年制定的，一般行政案件為30-100元，治安案件最低的僅為5元。當事人對一審判決稍有不滿，也不在乎掏那么幾十元錢，讓二審法院再審理一遍。

自行政法作為一個獨立的法律部門產生以來，與其他部門法相比，其具有以下特點:無統一、完整的法典，行政法規范的法律表現形式的數量特別多、富于變動性而缺乏相對穩定性、程序法與實體法交織在一起，沒有明確界限、反應行政法律規范的法律條文具有一定的概括性和伸縮性。［1］這些都導致了行政自由裁量權的廣泛應用。田中二郎更是之言不諱的指出:行政法的精髓在于裁量。［2］行政機關運用裁量權作出的案件本身由于缺乏法律的依據，若當事人不服行政機關依據自由裁量權作出的判斷、起訴到法院進入訴訟環節，法院會由于時間的久遠而導致證據的不足，在作出判決時，會更加難以依據法律作出判決。這就需要法官基于法律的精神和宗旨，憑借自己的審判經驗、道德良心、價值觀念、運用理性判斷和邏輯判斷，自主尋求裁判事實與法律結合點，運用自由裁量權據此作出公正的判決。行政案件多是涉及到公權與相對人兩造，倘若法官在這類案件中運用自由裁量權得當，則會大大提高司法公信力，構建司法權威，甚至促使我國法院的地位更加獨立。因此，司法裁量權的良好運用，使民眾對增強司法公信力和司法權威的信心無疑有著相當直接的作用。榆林市地處陜北，由于地處毛烏素沙漠的邊緣，自然條件惡劣，在歷史上是一個貧窮之地。然而近年來地下能源的大量勘探和開采，依靠豐富的地下資源，榆林從陜西最落后的一個地市躍居陜西GDP貢獻最大的一個地市。由于經濟的迅猛發展，土地糾紛問題近年來層出不窮，尤其是土地權屬爭議案件更是政府系統處理行政案件的重中之重。榆林的土地權屬爭議糾紛案件不僅數量多，而且標的大，案情復雜，爭議強烈，群眾不斷上訪。陷入了政府復議難、法院判決難、當事人接受難的困境。解決好榆林市這樣一個陜西能源重鎮面臨的土地糾紛爭議案，對于榆林、甚至陜西的經濟進一步發展及社會穩定，具有這重要的意義。［3］曾參與榆林市政府法制辦與榆林市中院及西北政法大學行政法學院就土地確權糾紛召開的研討會，并進行過一些實地調查。本文筆者重點討論榆林市國有土地與集體土地之間的權屬爭議糾紛案，因為這類糾紛之間當事人由于地位上的不平等而能更清楚地分析法官的自由裁量權在其中的作用與影響，而不考慮兩方相對人之間的有關集體土地所有權以及使用權之間的糾紛。

一、法官自由裁量權與政治

自法官從文明曙光中初次登場起，與其名稱(法官)這一概念不可分離的品質就是公正。法官是爭議中的獨立第三方，無涉于訴訟人的利益和情感，冷靜、超然、客觀地審查他們的爭議。雖然公正的觀念與法官的概念是不可分割的，但是，法官必須只依據法律判決的理論卻并未被普遍接受。在司法制度史上，法官曾運用各種其他標準或神話來證明他的公正，或至少是公正的外表。最明顯的例證來自于俄國和蘇聯，由于沒有成文法，法官判決的標準是什么?是政治標準。在劇烈社會變革的時期，法官執行著明確的政治職能。維辛斯基(Vyshinski)曾公開宣稱:司法程序是政治斗爭的手段之一，首先服務于社會主義革命的成功，其次效命于捍衛社會主義革命。［4］我國在新中國建立之后，移植了蘇聯的法制。20世紀以來，中國思想運動的一個意義深遠的事件，便是馬克思主義在中國的廣泛傳播和深入發展。馬克思主義法學在對法律與政治的關系中，認為法律對政治具有:協調關系、規范政治行為、促進政治發展、解決政治問題等作用。［5］榆陽區沙河口村委訴榆林市政府一案，是關于土地的集體所有權和國家所有權之間的爭議。此案經過行政決定、行政復議、一審程序、二審程序，可謂幾經周折。關于本案的難度在于證據取得的困難。本案中證據呈現以下幾個特點:一是沙丘流動導致的自然界限模糊;二是土地價值低廉時邊界確定的任意性導致人為的邊界模糊(如所謂“揚胳膊地”);三是因為土地登記、權屬確定階段的工作缺失，導致現在法定證據的缺失。前兩個由于客觀原因而導致證據的缺失，后一個卻由于行政機關不作為導致的。在本案關鍵性證據缺乏的情況下，法官就要運用自由裁量權作出判斷。而行政機關的不作為導致證據缺失的局面，法官就要裁判行政機關主要承擔不利后果。而在本案中，法官在判決書中的理由闡述部分由于相對人不能提供證據而判決其敗訴。并且，二審判決書的最后，法官寫了這樣的文字:本院為了維護市城(原文)經濟建設開發之大局，維護國家土地政策法令的貫徹實施和社會穩定，根據《中華人民共和國行政訴訟法》，判決如下……。很顯然，在這里，法院受到政治的影響維護社會穩定之考量。筆者也曾向法官詢問此類案件，法官也以要考慮大局，維護穩定，擔心行政機關以后工作的順利開展作為權衡判決結果的標準。可是，法院作為司法機關，它的宗旨始終應該是公平、正義、中立，哪怕在證據缺失的情況下，法官的自由裁量權也是基于此而非維護穩定。如果法院不能抽離出政治的漩渦，沉浸在政治中，不對相對方是否服從進行考慮，這樣，法院的判決多半會受到服從方的抵制，貫徹起來阻力會很大。福柯曾說過:“哪里有權力，哪里就會有反抗。”榆林類似的案件中，相對人不服法院判決，搶先在土地上建起了酒店、別墅出租、出售。造成了規劃機關和城建機關工作的難以開展，影響了市容。如果法官在運用自由裁量權時，從超然的立場出發，正確評估集體利益，遵照正義和公平的價值觀。這樣法官就能為社會引導一種良性互動:正像一股湍流急沖磨房的葉輪一樣，所有的政治壓力都會被放置于立法機關，把這些相互沖突的壓力轉化為法律，這是議會的職責。［4］這樣，法院不僅在權力主體中樹立了自己的權威，也贏得了民眾的信賴。如果法官在運用自由裁量權時更多的考量政治因素，那只能讓自己陷入一個又一個的困境。

二、法官自由裁量權與正當程序

在前一個問題里筆者已經闡述過，由于證據的難以取得，導致了榆林土地權屬爭議的難度之大。而這其中，由于上世紀80年代中國實行土地登記制度，由于在榆林當時行政機關的不作為，而導致了現在的榆林土地登記管理的混亂。再加上爭議標的潛在利益的巨大和爭議強度大、利益主體多元化造成了法官運用自由裁量權的困難。在針對這類案件如何判決或者說在證據缺失、法律依據缺失的情況下，法官將如何運用自由裁量權的情況下，榆林市政府擬設立土地權屬糾紛案件處理聯席會議制度。［6］在陜西省人民政府門戶網站《榆林市土(林)地行權屬案件情況調查》中最后一段這樣寫道:(七)政府與法院建立土(林)地權屬案件處理聯席會議制度。定期交流、討論土(林)地權屬案件出現的新情況、新問題，及時溝通行政、法院兩方面的意見。對重大、復雜疑難案件，加強聯系，及時溝通，互相配合，加大力度，從行政、司法兩個渠道促進土(林)地糾紛的處理。在2011年暑期榆林市土地權屬爭議研討會上，討論稿里提到:“各級政府與法院要建立土(林)地權屬糾紛案件處理聯席會議制度。聯席會議制度由政府分管領導負責，法制辦、中院、國土局、林業局、畜牧局、司法局和糾紛發生地鄉鎮政府組成，設立辦公室，負責協調處理重大疑難案件。具體工作:一是法院提前介入，參與政府討論研究復議、確權案件協調處理方案，并參與具體處理工作，及時溝通行政、法院兩方面的意見，互相配合，形成化解糾紛的合力。二是加強聯系，定期交流，討論土(林)地權屬案件出現的新情況、新問題，提出對策意見，為政府提供政策、法律咨詢。”前述表明，榆林市擬設立土地權屬糾紛案件處理聯席會議制度，這項制度的核心在于:讓法院提前介入具體的土地行政糾紛的處理。而政府在土地權屬糾紛中是其中一方當事人，這類案件中，政府的勝訴會為自己帶來巨大的利益。顯而易見，政府通過更為隱蔽的手段綁架了法官。以研究問題，提供咨詢的漂亮名義先入為主影響法官對案件的考量。布萊茲•帕斯卡爾(BlaisePascal)在他有名的著作:《箴言》中寫道:“世界上最公正的人也不允許他成為自己案件的法官。”在英國，這一短語被最先表達為“正當法律程序”。在其英國淵源中，正當程序保障(或者王國的法律)是對君主的一種限制，設計這些程序的目的就是為了確保公正。在《柯克論利特爾頓》(Co．Litt)中，柯克大法官最終將這個原則確立為英國法律上的箴言:一個人不應該成為自己案件的法官。這種思想影響了美國，成為司法審查的奠基。［7］雖然正當法律程序是英美法的一個核心概念，但是，正當法律程序所體現的價值具有普世性，是每一種法律制度都應當予以承認并加以保護的。在我國，這一原則未被普遍確立，但是，法官應該毫無保留的捍衛這一原則，因為，在這一原則中:權力，而不是程序，才是問題的核心。［6］行政訴訟的基本功能有兩個:一是為公民權利可能遭受行政侵權提供事后救濟;二是實現司法權對行政權的監督。這兩個功能都是通過具體個案審判予以實現的。法院在個案處理中已經通過聯席會議方式提前介入，對于已經包含了行政處理決定意志的法院，相對人起訴到法院進行救濟的效果是可以想象的。行政機關做了自己案件的法官，司法權對行政權的監督也就談不上了。這是以犧牲司法最終獨立審判為代價的。司法獨立審判的精要不僅在于其是法律專家，更在于其判斷立場的中立。而法院的這種提前介入徹底混淆了其立場。對于經聯席會議決策又訴至法院的行政案件，法院已經喪失了獨立判斷的基礎和能力。因為行政審判過程中已經由行政機關做了自己案件的法官了。即使案件再困難，法院也要避免與行政機關合作，法院作為最后一道防線，不能由于案件的復雜，法律的缺失事先對案件放棄。尤其是法官在運用自由裁量權所做的案件，一旦與行政機關合作，法院不僅對行政機關濫用權力為虎作倀，也將失去自己的公信力。

三、法官自由裁量權與法律價值取向

盡管《行政訴訟法》沒有把“調解”作為一種基本結案方式，但人民法院在審理行政案件的過程中，一直把協調當作妥善處理行政糾紛的一個重要手段。經法院協調做工作后被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，甚至成為一些法院行政案件主要的結案方式。[1]從而似乎出現了立法上明文禁止與實踐中大量運用之悖論。那么，這真是一個“悖論”嗎？如果是，悖論原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑問值得我們深入思考和探究。帶著這些疑問，我們對湖南三級法院協調解決行政案件的情況進行了調查，揭示行政案件協調撤訴的運作動因與實踐圖景，在此基礎上有針對性地提出了意見和建議，以期有益于行政審判實踐和協調撤訴機制的完善。

一、法院對行政案件積極協調的動因

調查表明，之所以法院對行政案件熱衷于協調，主要有以下四個方面的原因：

其一，建立和諧社會的政策導向。黨中央提出要建立社會主義和諧社會，必然要求在司法審判中盡力用和解的方式來解決當事人的爭議，切實達到定分止爭、案結事了的目的，有力促進社會和諧。中央辦公廳和國務院辦公廳下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》；最高法院也強調，在審理行政案件中，要按照“堅持合法審查，促進執法完善，依法規范撤訴，力求案結事了”的原則，積極探索行政案件協調處理新機制。[2]這說明協調處理行政爭議是黨和政府積極倡導的一種非常重要的解紛方式。“沒有不可調和的矛盾”，以協調的方式化解行政機關與行政相對人的矛盾，對促進和諧社會的建立起著非常大的作用。法院有必要在這方面做大膽的探索，不斷積累經驗，推進行政審判工作進一步發展。

其二，績效考核的壓力，成本收益的考慮。當前，各級法院普遍有績效考核制度，對案件的上訴率、執結率、申訴率、上訪率等都有嚴格的要求。[3]而法院（法官）面對的現實是，隨著我國社會轉型和利益格局的調整，社會矛盾呈現相對復雜、尖銳的特征，導致上訴率、申訴率、上訪率走高。，全國法院三大訴訟一審的1000多萬案件中，行政案件不到2%，但是行政申訴案件卻占全部申訴案件的18%。湖南法院的情況基本也亦是如此，、、、行政申訴案件所占比重，亦占全部申訴案件的10%以上。申訴上訪案件多，顯然會增加訴訟成本，浪費司法資源，影響工作績效。相反，對行政案件進行協調，促使被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，能夠使行政糾紛得以化解，真正做到案結事了。當事人的實質問題解決了，意味著不會上訴申訴上訪，法院也不用為執行傷神，與行政機關的關系也處理好了，績效指標亦好看，一舉多得，何樂不為？

其三，法院解決行政爭議的局限性。法院不是萬能的，其解決糾紛的能力有限。這在行政審判中更為明顯。行政審判只是對具體行政行為的合法性審查，受案范圍有限、審查強度有限、裁判方式也有限，剛性的行政裁判往往難以達到定紛止爭、息事寧訴的效果。因為很多情況下，即便是法院判決行政行為違法，撤銷該行政行為，行政糾紛仍沒有得到根本解決。而老百姓打官司是為有效解決問題，而不僅僅為獲得一紙判決書。這種期待從《行政訴訟法》文本上有時是不可欲的。為緩解當事人較高的解紛期待與行政審判能力有限之間的矛盾，促使行政糾紛的實質性解決，在辦案過程中，法院不僅要考慮法律文本的規定，而且要考慮執政黨的事業和人民的利益；不僅要解決合法性問題，而且要關注和保障相對人的合法權益；不僅要解決案件本身的問題，而且要根據具體情況作好案外協調工作。

××××人民法院

行政判決書

（××××）×行初字第××號

原告……（寫明起訴人的姓名或名稱等基本情況）。

法定代表人（或代表人）……（寫明姓名和職務）。

法定人（或指定人）……（寫明姓名等基本情況）。

《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條規定：土地林地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個月）內，向人民法院起訴。土地林地所有權和使用權爭議，簡稱土地林地權屬爭議，是指行政機關對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議，通過調查和調解工作，最后對土地林地權屬作出處理決定。此類案件起訴到法院，應作為確權案件來審理。

《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實施以來，湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據統計，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區縣（市）法院中亦占前列。2001年共受理各類土地林地確權行政案15件，占行政訴訟案件總數的43%；2002年共受理13件，占總數的38%；2003年共受理12件，占總數的36%；2004年共受理6件，占總數的60%.4年共受理46件，平均占總數的67%.筆者通過分析審結的這些土地林地確權行政案件，得出其特點為：一是土地林地權屬爭議，必須由人民政府處理后，當事人對人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭議的土地林地權屬處于不確定狀態，當事人對其權屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權益。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定以及上述特點，處理土地林地確權行政案件應注意以下幾個方面的問題：

一、訴訟主體問題

首先，縣（自治縣）級以上人民政府委托縣（自治縣）級以上國土資源和林業行政主管部門處理權屬爭議，國土或林業主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題。

按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條及《中華人民共和國森林法》第十七條的規定，只有鄉（鎮）級以上人民政府有權作出土地林地權屬處理決定，國土資源及林業行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外，人民政府處理權屬爭議有個處理權限問題，單位之間的爭議只能由縣（自治縣）級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉（鎮）級人民或者縣（自治縣）級人民政府處理。總之，土地林地權屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部門及林業行政主管部門無權處理，否則屬超越職權。但是，依照《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條及《林木林地權屬爭議處理辦法》第四條的規定，縣（自治縣）級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議、林業行政主管部門負責林地權屬爭議案件的調查和調解工作，對需要依法作出處理決定的，只能擬定相應的處理意見，報同級人民政府作出確權處理決定。

其次，農村集體土地林地所有權和使用權的歸屬主體問題。