內(nèi)容提要：行政補(bǔ)償思想的形成與財產(chǎn)權(quán)利觀念的歷史變遷具有不可分割的歷史勾連性。在從“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的絕對財產(chǎn)權(quán)利觀到“財產(chǎn)權(quán)伴隨著義務(wù)”的相對財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷中，國家的征用權(quán)得到承認(rèn)。行政補(bǔ)償，作為征用制度的伴生制度，在“無正當(dāng)補(bǔ)償便不能剝奪”的理念下得以萌芽和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償思想；財產(chǎn)權(quán)利觀；歷史變遷；溯源

制度的形成往往源淵于思想的啟蒙。制度的變遷往往也是思想嬗變的結(jié)果。行政補(bǔ)償制度——作為一種財產(chǎn)權(quán)利保障制度——不是從來就有的，而是行政補(bǔ)償思想形成和發(fā)展的結(jié)果。本文嘗試以財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷為視角，追溯行政補(bǔ)償思想萌芽的歷史源淵。

一、“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”——自然法思想與絕對財產(chǎn)權(quán)利觀

在前資本主義時期，男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)造成了生產(chǎn)者的相互隔離，人民只有盲目地被迫服從于政府權(quán)力，服從于長官，服從于皇帝。國家主權(quán)是不受限制的、至高無上的，人民對國家應(yīng)絕對服從。家國合一、君權(quán)至上的思想觀念、中央集權(quán)的封建專制制度，使人民對于任何自身權(quán)利的被剝奪、被蹂躪的事實(shí)很少從法的角度去考慮是非。國家違法侵犯人民合法權(quán)益都不會賠償，更無因合法行為所造成損失的補(bǔ)償了。(注釋1)從而，在前資本主義時期是無財產(chǎn)權(quán)可言的，當(dāng)然也就不會有基于財產(chǎn)權(quán)保障的行政補(bǔ)償制度可言。如偶有零星的補(bǔ)償，也只能被視為統(tǒng)治者施恩于民，而非人民私權(quán)利的內(nèi)容。進(jìn)入資本主義社會以后，開放的經(jīng)濟(jì)摧毀了封建社會的行政特權(quán)觀念，催化了自由、平等、民主、法治等新觀念的產(chǎn)生和發(fā)展。從而才為基于尊重財產(chǎn)權(quán)的行政補(bǔ)償思想的萌芽提供了合適的土壤。

18世紀(jì)初至19世紀(jì)末，是資產(chǎn)階級奪取政權(quán)并鞏固政權(quán)，發(fā)展資本主義的時期。在這一時期，資產(chǎn)階級尚未擺脫封建專制統(tǒng)治陰影的籠罩，深感喪失自由和財產(chǎn)的恐懼。因此，資產(chǎn)階級在奪取政權(quán)之后，大都在憲法之中明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)雖然濫觴于近代資產(chǎn)階級革命，但其思想源頭卻可溯及源遠(yuǎn)流長的自然法思想。自然法思想的代表人物洛克首次創(chuàng)造了勞動價值理論，從而使財產(chǎn)權(quán)成為一種先于國家而存在的自然權(quán)利。人的勞動產(chǎn)生了財富，并賦予勞動者以自由享用的權(quán)利；只要合理使用并不產(chǎn)生浪費(fèi)，任何人的財產(chǎn)權(quán)都不應(yīng)被剝奪或侵犯。洛克還指出，在純粹的自然狀態(tài)下，每一個人的生命、自由與財產(chǎn)(注釋2)都不受他人的損害和侵犯。可是這種人人都可執(zhí)行的自然法又不可避免地會產(chǎn)生混亂和不安全。因此，人們在一致同意的基礎(chǔ)上建立一個政府，并把一些權(quán)力交給它。而政府的首要目的就是保護(hù)財產(chǎn)。財產(chǎn)之所以得與生命、自由同等列為個人重要之權(quán)利，是因?yàn)?，財產(chǎn)既是個人謀生并改善生存條件的手段，也是他免于壓迫和奴役的基本保障。(注釋3)洛氏甚至還認(rèn)為：“最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財產(chǎn)的任何部分?！?注釋4)

內(nèi)容提要：行政補(bǔ)償思想的形成與財產(chǎn)權(quán)利觀念的歷史變遷具有不可分割的歷史勾連性。在從“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的絕對財產(chǎn)權(quán)利觀到“財產(chǎn)權(quán)伴隨著義務(wù)”的相對財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷中，國家的征用權(quán)得到承認(rèn)。行政補(bǔ)償，作為征用制度的伴生制度，在“無正當(dāng)補(bǔ)償便不能剝奪”的理念下得以萌芽和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償思想；財產(chǎn)權(quán)利觀；歷史變遷；溯源

制度的形成往往源淵于思想的啟蒙。制度的變遷往往也是思想嬗變的結(jié)果。行政補(bǔ)償制度-作為一種財產(chǎn)權(quán)利保障制度-不是從來就有的，而是行政補(bǔ)償思想形成和發(fā)展的結(jié)果。本文嘗試以財產(chǎn)權(quán)利觀的歷史變遷為視角，追溯行政補(bǔ)償思想萌芽的歷史源淵。

一、“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”-自然法思想與絕對財產(chǎn)權(quán)利觀

在前資本主義時期，男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)造成了生產(chǎn)者的相互隔離，人民只有盲目地被迫服從于政府權(quán)力，服從于長官，服從于皇帝。國家主權(quán)是不受限制的、至高無上的，人民對國家應(yīng)絕對服從。家國合一、君權(quán)至上的思想觀念、中央集權(quán)的封建專制制度，使人民對于任何自身權(quán)利的被剝奪、被蹂躪的事實(shí)很少從法的角度去考慮是非。國家違法侵犯人民合法權(quán)益都不會賠償，更無因合法行為所造成損失的補(bǔ)償了。（注釋1）從而，在前資本主義時期是無財產(chǎn)權(quán)可言的，當(dāng)然也就不會有基于財產(chǎn)權(quán)保障的行政補(bǔ)償制度可言。如偶有零星的補(bǔ)償，也只能被視為統(tǒng)治者施恩于民，而非人民私權(quán)利的內(nèi)容。進(jìn)入資本主義社會以后，開放的經(jīng)濟(jì)摧毀了封建社會的行政特權(quán)觀念，催化了自由、平等、民主、法治等新觀念的產(chǎn)生和發(fā)展。從而才為基于尊重財產(chǎn)權(quán)的行政補(bǔ)償思想的萌芽提供了合適的土壤。

18世紀(jì)初至19世紀(jì)末，是資產(chǎn)階級奪取政權(quán)并鞏固政權(quán)，發(fā)展資本主義的時期。在這一時期，資產(chǎn)階級尚未擺脫封建專制統(tǒng)治陰影的籠罩，深感喪失自由和財產(chǎn)的恐懼。因此，資產(chǎn)階級在奪取政權(quán)之后，大都在憲法之中明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)雖然濫觴于近代資產(chǎn)階級革命，但其思想源頭卻可溯及源遠(yuǎn)流長的自然法思想。自然法思想的代表人物洛克首次創(chuàng)造了勞動價值理論，從而使財產(chǎn)權(quán)成為一種先于國家而存在的自然權(quán)利。人的勞動產(chǎn)生了財富，并賦予勞動者以自由享用的權(quán)利；只要合理使用并不產(chǎn)生浪費(fèi)，任何人的財產(chǎn)權(quán)都不應(yīng)被剝奪或侵犯。洛克還指出，在純粹的自然狀態(tài)下，每一個人的生命、自由與財產(chǎn)（注釋2）都不受他人的損害和侵犯?？墒沁@種人人都可執(zhí)行的自然法又不可避免地會產(chǎn)生混亂和不安全。因此，人們在一致同意的基礎(chǔ)上建立一個政府，并把一些權(quán)力交給它。而政府的首要目的就是保護(hù)財產(chǎn)。財產(chǎn)之所以得與生命、自由同等列為個人重要之權(quán)利，是因?yàn)椋敭a(chǎn)既是個人謀生并改善生存條件的手段，也是他免于壓迫和奴役的基本保障。（注釋3）洛氏甚至還認(rèn)為：“最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財產(chǎn)的任何部分。”（注釋4）

摘要隨著我國社會對人權(quán)保護(hù)的日益重視，行政補(bǔ)償制度也愈加受到學(xué)界的關(guān)注。在我國，行政補(bǔ)償雖已有多年的法律實(shí)踐。然而，令人遺憾的是，它的實(shí)踐并沒有相應(yīng)成熟的法律理論支撐，更沒有構(gòu)成一個較為完善的行政補(bǔ)償法律制度，使之難以適應(yīng)現(xiàn)代法治建設(shè)的發(fā)展需要。這種情況下，對行政補(bǔ)償制度進(jìn)行研究，促進(jìn)行政補(bǔ)償制度的改革和完善，己成為我國行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重要課題，具有著深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文從“史上最牛釘子戶”事件入手，闡述了行政補(bǔ)償制度的基本問題。針對我國行政補(bǔ)償方式不夠靈活多樣，具體補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序不健全，統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典的缺失等問題，提出從制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典；提高行政補(bǔ)償執(zhí)法能力；加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約三方面來完善我國行政補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞行政補(bǔ)償基本問題缺陷完善

引言

2006年3月初，網(wǎng)上開始流傳一個帖子，題目是《史上最牛的釘子戶》，內(nèi)容是一張圖片：一個被挖成10米深大坑的樓盤地基正中央，孤零零地立著一棟二層小樓，猶如大海中的一葉孤舟。據(jù)調(diào)查，事件起源于1993年。那一年，楊家木質(zhì)結(jié)構(gòu)的老房子年久失修，吳蘋獲準(zhǔn)在原址重建起現(xiàn)在這棟小樓。然而，楊家的房子還未干透，鶴興路就張貼出拆遷公告，宣布重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱重慶南隆)為拆遷開發(fā)商。從當(dāng)時的照片看，楊家新翻修的房子在眾多棚戶房中格外醒目。但對于鶴興路上那些長久住在困危房中的居民們來說，拆遷無疑是有吸引力的。然而，由于資金原因，拆遷卻一直沒有動靜，且一停就是11年。直到2004年，重慶南隆與重慶智潤置業(yè)有限公司(下稱重慶智潤)簽署聯(lián)建協(xié)議，后來，重慶正升加入，成為該項(xiàng)目法人。動遷從此重新啟動。該項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償方案有現(xiàn)房安置和貨幣安置兩種。吳蘋選擇了房子。由于開發(fā)商一直不同意吳蘋原地安置的條件，雙方?jīng)]有正式協(xié)商。之后，通過一戶戶談判做工作，其他拆遷戶都接受了安置方案。到2006年9月份，整個鶴興路上只剩下吳蘋一家。從2006年9月14日到2007年2月9日，吳蘋和開發(fā)商進(jìn)行了三次協(xié)商，都沒有達(dá)成協(xié)議。在持續(xù)近一個月的對峙之后，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項(xiàng)目拆遷對象楊氏夫婦，在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱闹鞒窒屡c拆遷方最終達(dá)成協(xié)議,建筑物順利拆遷。這就是最牛釘子戶事件的始末。

此事雙方已僵持了32個月，一經(jīng)媒體爭相報道，在社會上立馬引起廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。有罵開發(fā)商的，有罵“釘子戶”的，有聲援“釘子戶”的，有罵政府無能的，有罵法院判決不公的。莫衷一是，不一而足。筆者以為，先不論事件各方主體本身的對錯，從法律的角度而言，此事件至少存在一下幾方面的問題值得我們思考：

（1）、城市房屋拆遷是基于公共利益還是商業(yè)利益

摘要隨著我國社會對人權(quán)保護(hù)的日益重視，行政補(bǔ)償制度也愈加受到學(xué)界的關(guān)注。在我國，行政補(bǔ)償雖已有多年的法律實(shí)踐。然而，令人遺憾的是，它的實(shí)踐并沒有相應(yīng)成熟的法律理論支撐，更沒有構(gòu)成一個較為完善的行政補(bǔ)償法律制度，使之難以適應(yīng)現(xiàn)代法治建設(shè)的發(fā)展需要。這種情況下，對行政補(bǔ)償制度進(jìn)行研究，促進(jìn)行政補(bǔ)償制度的改革和完善，己成為我國行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重要課題，具有著深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文從“史上最牛釘子戶”事件入手，闡述了行政補(bǔ)償制度的基本問題。針對我國行政補(bǔ)償方式不夠靈活多樣，具體補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序不健全，統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典的缺失等問題，提出從制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典；提高行政補(bǔ)償執(zhí)法能力；加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約三方面來完善我國行政補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞行政補(bǔ)償基本問題缺陷完善

引言

2006年3月初，網(wǎng)上開始流傳一個帖子，題目是《史上最牛的釘子戶》，內(nèi)容是一張圖片：一個被挖成10米深大坑的樓盤地基正中央，孤零零地立著一棟二層小樓，猶如大海中的一葉孤舟。據(jù)調(diào)查，事件起源于1993年。那一年，楊家木質(zhì)結(jié)構(gòu)的老房子年久失修，吳蘋獲準(zhǔn)在原址重建起現(xiàn)在這棟小樓。然而，楊家的房子還未干透，鶴興路就張貼出拆遷公告，宣布重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱重慶南隆)為拆遷開發(fā)商。從當(dāng)時的照片看，楊家新翻修的房子在眾多棚戶房中格外醒目。但對于鶴興路上那些長久住在困危房中的居民們來說，拆遷無疑是有吸引力的。然而，由于資金原因，拆遷卻一直沒有動靜，且一停就是11年。直到2004年，重慶南隆與重慶智潤置業(yè)有限公司(下稱重慶智潤)簽署聯(lián)建協(xié)議，后來，重慶正升加入，成為該項(xiàng)目法人。動遷從此重新啟動。該項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償方案有現(xiàn)房安置和貨幣安置兩種。吳蘋選擇了房子。由于開發(fā)商一直不同意吳蘋原地安置的條件，雙方?jīng)]有正式協(xié)商。之后，通過一戶戶談判做工作，其他拆遷戶都接受了安置方案。到2006年9月份，整個鶴興路上只剩下吳蘋一家。從2006年9月14日到2007年2月9日，吳蘋和開發(fā)商進(jìn)行了三次協(xié)商，都沒有達(dá)成協(xié)議。在持續(xù)近一個月的對峙之后，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項(xiàng)目拆遷對象楊氏夫婦，在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱闹鞒窒屡c拆遷方最終達(dá)成協(xié)議,建筑物順利拆遷。這就是最牛釘子戶事件的始末。

此事雙方已僵持了32個月，一經(jīng)媒體爭相報道，在社會上立馬引起廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。有罵開發(fā)商的，有罵“釘子戶”的，有聲援“釘子戶”的，有罵政府無能的，有罵法院判決不公的。莫衷一是，不一而足。筆者以為，先不論事件各方主體本身的對錯，從法律的角度而言，此事件至少存在一下幾方面的問題值得我們思考：

（1）、城市房屋拆遷是基于公共利益還是商業(yè)利益

摘要隨著我國社會對人權(quán)保護(hù)的日益重視，行政補(bǔ)償制度也愈加受到學(xué)界的關(guān)注。在我國，行政補(bǔ)償雖已有多年的法律實(shí)踐。然而，令人遺憾的是，它的實(shí)踐并沒有相應(yīng)成熟的法律理論支撐，更沒有構(gòu)成一個較為完善的行政補(bǔ)償法律制度，使之難以適應(yīng)現(xiàn)代法治建設(shè)的發(fā)展需要。這種情況下，對行政補(bǔ)償制度進(jìn)行研究，促進(jìn)行政補(bǔ)償制度的改革和完善，己成為我國行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重要課題，具有著深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文從“史上最牛釘子戶”事件入手，闡述了行政補(bǔ)償制度的基本問題。針對我國行政補(bǔ)償方式不夠靈活多樣，具體補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序不健全，統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典的缺失等問題，提出從制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典；提高行政補(bǔ)償執(zhí)法能力；加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約三方面來完善我國行政補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞行政補(bǔ)償基本問題缺陷完善

引言

2006年3月初，網(wǎng)上開始流傳一個帖子，題目是《史上最牛的釘子戶》，內(nèi)容是一張圖片：一個被挖成10米深大坑的樓盤地基正中央，孤零零地立著一棟二層小樓，猶如大海中的一葉孤舟。據(jù)調(diào)查，事件起源于1993年。那一年，楊家木質(zhì)結(jié)構(gòu)的老房子年久失修，吳蘋獲準(zhǔn)在原址重建起現(xiàn)在這棟小樓。然而，楊家的房子還未干透，鶴興路就張貼出拆遷公告，宣布重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱重慶南隆)為拆遷開發(fā)商。從當(dāng)時的照片看，楊家新翻修的房子在眾多棚戶房中格外醒目。但對于鶴興路上那些長久住在困危房中的居民們來說，拆遷無疑是有吸引力的。然而，由于資金原因，拆遷卻一直沒有動靜，且一停就是11年。直到2004年，重慶南隆與重慶智潤置業(yè)有限公司(下稱重慶智潤)簽署聯(lián)建協(xié)議，后來，重慶正升加入，成為該項(xiàng)目法人。動遷從此重新啟動。該項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償方案有現(xiàn)房安置和貨幣安置兩種。吳蘋選擇了房子。由于開發(fā)商一直不同意吳蘋原地安置的條件，雙方?jīng)]有正式協(xié)商。之后，通過一戶戶談判做工作，其他拆遷戶都接受了安置方案。到2006年9月份，整個鶴興路上只剩下吳蘋一家。從2006年9月14日到2007年2月9日，吳蘋和開發(fā)商進(jìn)行了三次協(xié)商，都沒有達(dá)成協(xié)議。在持續(xù)近一個月的對峙之后，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項(xiàng)目拆遷對象楊氏夫婦，在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱闹鞒窒屡c拆遷方最終達(dá)成協(xié)議,建筑物順利拆遷。這就是最牛釘子戶事件的始末。

此事雙方已僵持了32個月，一經(jīng)媒體爭相報道，在社會上立馬引起廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。有罵開發(fā)商的，有罵“釘子戶”的，有聲援“釘子戶”的，有罵政府無能的，有罵法院判決不公的。莫衷一是，不一而足。筆者以為，先不論事件各方主體本身的對錯，從法律的角度而言，此事件至少存在一下幾方面的問題值得我們思考：

（1）、城市房屋拆遷是基于公共利益還是商業(yè)利益

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對為了實(shí)現(xiàn)國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型。“國家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建國以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其他該?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對補(bǔ)償?shù)姆绞?、彌補(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時，地方各級人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對因水、氣環(huán)受到損害的單位和個人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣梗恋亍⒎课莸恼魇照饔醚a(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新時期，法治建設(shè)也躍上了新的臺階。法律意識、權(quán)利意識日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時，一些地方性法規(guī)也對行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會涉及補(bǔ)償情況的，都對補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時代意義。

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對為了實(shí)現(xiàn)國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型。“國家責(zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问健＂诮▏院螅姓a(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其他該?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對補(bǔ)償?shù)姆绞健浹a(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時，地方各級人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對因水、氣環(huán)受到損害的單位和個人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣?，除土地、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新時期，法治建設(shè)也躍上了新的臺階。法律意識、權(quán)利意識日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時，一些地方性法規(guī)也對行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會涉及補(bǔ)償情況的，都對補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時代意義。

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對為了實(shí)現(xiàn)國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型?！皣邑?zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问健＂诮▏院螅姓a(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫ζ渌擁?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”該條例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對補(bǔ)償?shù)姆绞?、彌補(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時，地方各級人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對因水、氣環(huán)受到損害的單位和個人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣梗恋?、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新時期，法治建設(shè)也躍上了新的臺階。法律意識、權(quán)利意識日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時，一些地方性法規(guī)也對行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會涉及補(bǔ)償情況的，都對補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”2004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時代意義。

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對為了實(shí)現(xiàn)國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型?！皣邑?zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建國以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫ζ渌擁?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”該條例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對補(bǔ)償?shù)姆绞健浹a(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時，地方各級人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對因水、氣環(huán)受到損害的單位和個人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣?，除土地、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新時期，法治建設(shè)也躍上了新的臺階。法律意識、權(quán)利意識日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時，一些地方性法規(guī)也對行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會涉及補(bǔ)償情況的，都對補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時代意義。

行政補(bǔ)償或稱公法上的損失補(bǔ)償，作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對為了實(shí)現(xiàn)國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐，但還存在著一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文試就大陸的行政補(bǔ)償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補(bǔ)償制度的關(guān)注，從而促進(jìn)這一制度的發(fā)展與完善。

一、大陸行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統(tǒng)治時間之長，君權(quán)本位思想根源之深，極為典型?！皣邑?zé)任”直到民主革命之后才出現(xiàn)。大陸人民司法制度中有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補(bǔ)償?shù)某跗谛问?。②建國以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)條例》第14條明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓茫ζ渌擁?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”該條例確立了公平合理的補(bǔ)償原則，并對補(bǔ)償?shù)姆绞?、彌補(bǔ)損失的范圍作了初步規(guī)定，體現(xiàn)了剛剛成立的人民政權(quán)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。1953年11月政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家征用土地辦法》又對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時，地方各級人民政府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、生活的安置辦法等作了規(guī)定。1954年憲法中規(guī)定了“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償?shù)臋?quán)利”，從而奠定了國家補(bǔ)償責(zé)任的憲政基礎(chǔ)。1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村工作條例修正草案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度。期間，大陸法制建設(shè)遭到破環(huán)，行政補(bǔ)償制度的發(fā)展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進(jìn)入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，法治建設(shè)也提上了日程，行政補(bǔ)償制度得以快速發(fā)展。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規(guī)定：對因水、氣環(huán)受到損害的單位和個人，有權(quán)要求造成污染損害的一方賠償損失，并規(guī)定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業(yè)法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題，1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了關(guān)于關(guān)閉和遷移集體礦山企業(yè)的補(bǔ)償問題，《外資企業(yè)法》對國有化和征收的補(bǔ)償作了規(guī)定。1988年《水法》、《野生動物保護(hù)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、1989年《戒嚴(yán)法》等都對有關(guān)范圍的行政補(bǔ)償作了原則性的規(guī)定。在這一階段，立法速度比較快，行政補(bǔ)償制度迅速恢復(fù)并有所發(fā)展；補(bǔ)償?shù)姆秶兴卣?，除土地、房屋的征收征用補(bǔ)償外，還涉及到環(huán)境污染、資源管理、許可撤回、執(zhí)行治安職務(wù)等方面。但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想認(rèn)識的限制，補(bǔ)償?shù)姆秶€不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規(guī)劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應(yīng)的行政補(bǔ)償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進(jìn)入了全面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新時期，法治建設(shè)也躍上了新的臺階。法律意識、權(quán)利意識日益增強(qiáng)，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關(guān)于行政補(bǔ)償制度的法律規(guī)范每年都有頒布，而且條款規(guī)定越來越詳細(xì)。這時期的主要法律法規(guī)和司法解釋有：最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性規(guī)定，對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》都提到了行政補(bǔ)償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補(bǔ)償制度。1994年《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業(yè)法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農(nóng)村土地承包法》、《水法》、《文物保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等。同時，一些地方性法規(guī)也對行政補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，如1993年《黑龍江省城市建設(shè)動遷管理?xiàng)l例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設(shè)拆遷管理辦法》等。這一階段的特點(diǎn)是：第一，立法速度明顯加快，補(bǔ)償制度內(nèi)容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補(bǔ)償問題，對土地征收征用的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較詳細(xì)的規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調(diào)整領(lǐng)域中會涉及補(bǔ)償情況的，都對補(bǔ)償問題作了規(guī)定，補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到消防、國防、防洪、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域。大陸行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展表明，行政補(bǔ)償?shù)姆秶找鏀U(kuò)展，補(bǔ)償觀念日益強(qiáng)化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協(xié)助消防”等語，卻無補(bǔ)償之規(guī)定，1998年《消防法》中作出了規(guī)定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補(bǔ)償規(guī)定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，其第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的