摘要：為更好地保護公共利益，進一步強化對行政機關不作為或者亂作為行為的監督，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”自此，行政公益訴訟制度走上了快車道，開始了一系列的實踐和探索。本文以試點地區之一———陜西省檢察機關的實踐為切入點，重點對其在實踐中遇到的問題和困境進行分析，探索行政公益訴訟制度的發展方向。

關鍵詞：行政公益訴訟；線索；訴前程序；完善

一、陜西省行政公益訴訟實踐現狀分析

（一）總體情況。陜西省是13個試點省份之一，自2015年7月以來，陜西檢察機關在行政公益訴訟工作中取得顯著成效。截至2018年7月，陜西檢察機關已發現行政公益訴訟的案件線索3535件，辦理訴前程序的案件2480件，向法院提起訴訟的案件105件，線索發現和訴前案件數量均居全國前列。通過辦案，共督促行政機關補種、恢復被損毀國有林地1800余畝，挽回、復墾被非法改變用途和占用的耕地1700余畝，清理違法堆放的各類垃圾16000余噸，督促治理被污染水域近5000畝，督促保護、收回國有資產和權益7億余元，有效維護了國家和社會公共利益。（二）具體情況。根據調研所掌握的情況來看，陜西行政公益訴訟的工作具有以下明顯特點：1.案件線索辦理率高，訴前程序發揮作用大。截至2018年7月，陜西檢察機關共發現公益訴訟案件線索3535件，辦理訴前程序案件2480件，占到案件線索數的70.10%，而同一時期最后提起訴訟的案件數量只有105件，只占了辦理訴前程序案件數量的4.23%，提起訴訟或者辦理訴前程序的案件占線索數量的73.41%。綜合分析這些數據，我們可以發現，在行政公益訴訟開展以來，陜西檢察機關提起行政公益訴訟或者辦理行政公益訴訟訴前程序的案件占到線索數的2/3以上，接近3/4，這說明案件線索的辦理率還是非常高的，體現了陜西省檢察機關在行政公益訴訟工作中積極作為的態度。此外，最后提起訴訟的案件占比較小，說明訴前程序在行政公益訴訟中發揮著重要作用。2.案件涉及的領域范圍基本集中在生態環境與資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓等領域，其中又以生態環境與資源保護領域為主。從調研的情況來看，涉及環境和資源保護的行政公益訴訟的案件占到行政公益訴訟案件總數的7成以上。例如，寶雞市環保局鳳翔分局因不依法履行其職責被鳳翔縣檢察院起訴一案，分析其原因，主要在于當前我國環境和自然資源領域的嚴峻形勢。3.案件的線索都是檢察機關自身在履行職責中發現的。其中，檢察機關在偵查職務犯罪和審查起訴時發現的案件線索占多數。對于社會公眾檢舉控告、新聞媒體等提供的線索，檢察機關大多謹慎對待，提起訴訟或訴前程序結案的案件相對比較少。就案件所涉及的行政機關違法行為的類型來看，不作為行為占比較大，而亂作為的案件數則相對較少。

二、行政公益訴訟制度存在的問題和困難分析

1.行政公益訴訟的原告主體單一。在試點之前，行政公益訴訟的原告主體具有明顯的二元性特點，也就是既賦予了特定國家機關原告資格，也賦予了公民、法人以及其他組織原告資格。《行政訴訟法》修正后，確立了只能由檢察機關來提起行政公益訴訟這一單一模式。雖然檢察機關作為原告，可以很大程度上保護公共利益，但是，在行政公益訴訟中，檢察機關既是起訴者又是監督者，當有社會公益需要保護時，而檢察機關睜一只眼閉一只眼，公共利益由誰來保護？就充分保護公共利益的目的而言，檢察機關獨攬原告資格顯然是不夠的。2.案件線索獲取來源單一。檢察機關一直依賴于從刑事案件中挖掘公益訴訟線索，在行政公益訴訟試點階段，不同部門間線索移送，基本滿足了初期的需要。隨著行政公益訴訟工作的全面開展，在反貪和反瀆等部門轉隸到監察委之后，原先的內部業務部門間的移送變為了國家機構間的銜接，檢察機關在職務犯罪案件中挖掘獲取線索的實效性大打折扣。另外，其他線索來源也不太暢通。一度重點推廣的行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，也一直沒有發揮有效作用。檢察機關在平臺上能得到的信息往往是經過執法機關精心包裝修飾后錄入的，很難從中提取到有價值的案件線索。對于社會渠道提供的線索，因為沒有辦法準確把握該線索屬不屬于其“履行職責”的范圍，檢察機關多不會采用，這就進一步限制了線索來源。3.行政公益訴訟專門機關業務人員和律師專業化水平不足。毫無疑問，不管是環境污染、食品安全以及國土資源等領域的問題，還是其他領域的問題，都是極具專業性的問題，檢察機關、法院以及律師都要有相關領域專業知識的積累。對于檢察機關來說，其業務繁多，檢察機關工作人員往往身兼數職，而行政公益訴訟又涉及領域眾多，所以應當在檢察機關中由專業化人員辦理特定領域的行政公益訴訟案件。一般法院在審理行政公益訴訟案件時，審理法官很少具有相關領域專業知識，也缺乏行政公益訴訟審理經驗，這對于行政公益訴訟的全面開展影響很大。一般律師都是普通民事、刑事或者行政訴訟的，對行政公益訴訟的了解度和參與度還不夠，因此，公益訴訟律師的專業能力提升也是行政公益訴訟中亟須提升的一環。4.檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時遇到的行政干擾阻力較大。目前，由檢察機關提起的行政公益訴訟的案件，在管轄上以同級管轄為主。基層的行政機關占行政公益訴訟被告的絕大多數。由于行政機關上下是領導關系，基層行政機關作為被告時，其上級機關為了維護其正面形象，往往會請求同級檢察機關進行協調。行政公益訴訟的被告是行政機關，有些地方政府部門在檢察機關提起行政公益訴訟后的行為過激，對涉案人員往往會進行嚴厲的人事處理，這使得行政機關對其“被告”的身份異常敏感，被檢察機關提起訴訟后，行政機關自然會想辦法做工作。另外，行政機關負責基層法院和檢察院的人事任免和財政收入，一些地方的檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時往往會考慮其自身利益,這使得行政公益訴訟在很大程度上失去了其建立的價值。

【論文關鍵詞】行政公益訴訟現代法治公共利益構建

【論文摘要】行政權力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經驗看，現代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態。這一法律制度的缺失，不利于構建社會和諧和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱點。構建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等問題作出明確規定。

隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現象，卻由于現行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，管理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。

摘要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織，認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內涵、特征、起源等方面入手研究，對我國建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對構建中國特色的行政公益訴訟制度提出了幾點設想。

關鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內涵與特征

（一）行政公益訴訟的內涵

1、公益

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴大趨勢。我國現行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關系，這樣當行政機關違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監督行政行為，來維護社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構建該制度作了粗略的設想。

談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認為它應包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數情況下是可區分的。行政公益訴訟就是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內涵大致相同。對行政公益訴訟應從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機關及其公務人員，接受審查的是國家機關的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不必然要求公益侵害的事實發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態，實際是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

行政公益訴訟制度在日、美發育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。我國臺灣地區《行政訴訟法》第九條也規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者為限。”另外，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。

從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機關的行為提起訴訟，促進了公民對行政活動的監督和合法利益的維護。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實質就是原告資格被大大拓寬。

我國建立行政公益訴訟制度勢在必行

我國現行行政訴訟法未規定行政公益訴訟，根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產生并不是偶然的，它是當代社會政治制度和結構發生深刻變化、政治法律思想進行全面革新的必然產物。它的創立既保障了公民的基本權利（包括社會公共性權利），又可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。自從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進一步提出了建設社會主義政治文明的行動綱領，社會主義法制建設進程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

摘要：行政公益訴訟作為維護公共利益和保證社會處于良好的運行狀態的一項重要法律制度，已成為我國當前法學界一個熱點問題。但這一制度尚未在我國建立，使得許多公共利益遭受相關侵害時，因沒有人起訴及缺乏相關法律依據而不能得到有效的救濟。本文簡要介紹行政公益訴訟的涵義和主要特點，分析了行政公益訴訟的法理基礎，并從原告資格角度提出了建構我國行政公益訴訟的設想。

關鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

摘要：對傳統行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現實需要。通過對行政公益訴訟的界定入手，論證了我國建立行政公益訴訟的現實依據，并對如何構建該制度作了粗略的設想，以期有益于我國行政訴訟立法的優化。

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關鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現實根據

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根據傳統的行政“訴訟利益”理論,原告起訴只能就與自己權利或法律上利益有直接利害關系為限。我國行政訴訟法規定,原告必須是認為自己的權益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織,也就是說,非行政行為的相對人無權提起行政訴訟。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》加強了對相對人訴權的保護,將“相對人原告資格論”修改為“利害關系人原告資格論”,糾正了實踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對人才是適合原告的做法,進一步擴大了原告的訴權范圍。但我國行政訴訟原告的范圍仍過于狹窄,當國家利益和社會公益遭受侵害時,公民無法通過司法途徑維護公益。因此,對傳統行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現實需要。

1行政公益訴訟的界定

【摘要】2017年《行政訴訟法》規定了檢察機關提起行政公益訴訟相關內容，這表明行政公益訴訟制度在我國正式確立。但由于該制度尚且處于起步階段，在實踐運用過程中還存在許多問題。因此，如何完善行政公益訴訟制度，更好地發揮該制度的功效，是我們當前迫切需要思考的問題。

【關鍵詞】行政公益訴訟；公共利益；檢察機關

行政公益訴訟作為公益訴訟的一種，通常被理解為當行政主體的違法作為或不作為給公共利益造成侵害或侵害之虞時，為了維護公共利益，特定當事人以自己的名義向法院提起的行政訴訟。

一、我國行政公益訴訟制度的發展歷程

我國行政公益訴訟制度相較于其他訴訟制度而言，無論是在理論研究還是制度確立上都起步較晚。我國行政公益訴訟制度始于在十八屆四中全會中提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。全國人大常委會于2015年7月《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在廣東等13個省（區、市）開展公益訴訟試點的工作，行政公益訴訟制度在我國正式開啟。最高檢在隨后又了試點方案、試點工作實施辦法及試點工作有關問題的意見，對試點期間行政公益訴訟的工作進行指導。據統計，各試點地區檢察機關在開展試點工作的兩年中，共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。中央全面深化改革領導小組第三十五次會議對試點工作給予了很大的肯定，并認可正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經到來。2017年6月《行政訴訟法》修正案審議通過，授權檢察機關可以在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域提起公益訴訟，這標志著我國正式確立行政公益訴訟制度。2018年3月，兩高在的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了對行政公益訴訟的訴訟主體、受案范圍、訴訟程序等一系列法律運用問題的司法解釋。從試點到立法再到全面推廣，行政公益訴訟制度在我國得以確立。行政公益訴訟制度的正式確立，行政公益訴訟工作也得到了順利推進，并取得了良好的成效。據統計，檢察機關提起公益訴訟制度自2017年7月在我國全面鋪開以來，檢察機關在2018年全年共立案辦理行政公益訴訟108767件。截止2019年8月底，全國檢察機關共立案公益訴訟案件204446件，向行政機關發出訴前檢察建議174534件。

二、我國行政公益訴訟制度的存在的問題

論文提要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織，認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內涵、特征、起源等方面入手研究，對我國建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對構建中國特色的行政公益訴訟制度提出了幾點設想。

關鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內涵與特征

（一）行政公益訴訟的內涵

1、公益

〔摘要〕近年來，人們愈來愈關注行政公益訴訟制度。囿于此制度在我國剛剛起步，各項規定還未成熟。文章對實踐中相關案例進行分析，并通過發放調查問卷方式，發現該制度存在許多難題亟待破解。為解決實踐中存在的問題，有必要完善行政公益訴訟制度，包括適度擴大行政公益訴訟的受案范圍、明確檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任、加強行政公益訴訟與相關法律的銜接等。

〔關鍵詞〕行政公益訴訟制度;檢察機關;受案范圍;舉證責任

一、行政公益訴訟制度的現狀分析

濫觴于羅馬法的公益訴訟制度，是指為了保護國家和社會公共利益，有關國家機關、社會團體和公民個人，有權根據法律的授權，對侵犯社會公益的行為，向法院提起訴訟，請求人民法院進行審理并作出裁判的訴訟活動。行政公益訴訟，是指法律所規定的相關主體，在行政機關的違法行政行為導致社會公益受到損害時，有權向法院提起訴訟，要求其對該機關的違法行使職權或不作為進行糾正和制裁的訴訟活動。我國行政公益訴訟制度始于2017年6月修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》，這填補了人民檢察院提起行政公益訴訟的法律空白，但卻未能從根源上解決該制度在兩年試點的過程中出現的一些爭議較大的問題，如案件線索的來源、舉證責任的分配、適用和解以及調解的具體程序等等。此后，兩高共同通過《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，盡管確定了我國行政公益訴訟的范圍、起訴條件、管轄法院、組織形式、判決類型等，然對于上述問題亦未能做出明確細致的規定。鑒于此，有必要針對試點階段及其立法修改后的行政公益訴訟實施情況加以梳理總結，以利于該制度的有序建構與良性運行，成為保護社會公益的重要法律武器。

二、行政公益訴訟制度的實施困境

(一)檢察機關提起行政公益訴訟受案范圍較窄。行政公益訴訟案件關于線索來源和受案范圍的依據是《行政訴訟法》第二十五條第四款以及《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條，其規定了案件線索來源于檢察機關履職期間所發現的有權行政機關的不當行政行為，受案范圍包括生態環境和資源保護等領域，對社會公共利益造成的損害。［1］但對案件線索來源的表述十分模糊，沒有具體的規定何為履行職責的情形，也沒有指出履職的主體具體包括哪些，是指檢察機關所有部門還是僅僅包括民事行政檢察部門?此外，行政公益訴訟的受案范圍較為狹窄。調查中發現，受訪者認為對稅收、消費者等弱勢群體的保護也應納入行政公益訴訟的范圍(表1)。畢竟，一個社會的文明程度如何，并非單一性地取決于強者的寬廣權限，其關鍵為弱勢群體的基礎性權利是否能夠得到有效保障。［2］(二)檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任不明確。在調查中我們發現，怎樣對舉證責任進行分配是行政公益訴訟過程中的另一個關鍵問題。93.54%的人認為初步的舉證責任應由檢察機關承擔。其中，27.53%的受訪者以為，檢察機關應當提供被告的行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的證明。9.63%的受訪者以為，檢察機關應負責提供其已經按照規定實施了訴前程序，向有權行政機關發出檢察建議后，于法定期限內，有權機關仍沒有依照規定履行相應職責或者糾正自己不當行政行為的證明材料。62.84%的受訪者以為，上述兩個材料均要提供(表2)。據實踐中的判決來看，人民檢察院提起行政公益訴訟后，要么是贏得訴訟，要么是認為行政機關采取了足夠的補救措施，已經消除了對公共利益的損害，故而在法院判決之前撤回起訴。［3］令人擔憂的是，檢察機關的訴訟請求極少被人民法院否決，這很有可能增加檢察機關提起行政公益訴訟的任意性，造成濫訴。(三)檢察機關提起行政公益訴訟缺乏與相關法律的銜接。只有在行政機關的不當行政行為給國家或社會公共利益造成了損害，人民法院才會最終支持檢察機關的訴訟請求，這意味著此時應追究行政機關及其主要負責人的責任。經調查，91.39%的受訪群眾認為，行政公益訴訟取得勝訴后，對被訴行政機關的違法行為，應采取后續追責措施。輕微違法的，應當按照行政機關的內部紀律措施追究行政責任。如果違法行為嚴重，觸犯刑法，將涉及行政公益訴訟與刑事訴訟的銜接。但遺憾的是對于這一內容，相關法律法規并未作出具體規定，這樣就導致了即使勝訴，對行政機關相關負責人追究其責任也十分困難，大大削弱了行政公益訴訟對行政機關的威懾作用，以及未來對公共利益的保護。

摘要:當前我國行政機關違法行政行為損害公共利益的現象屢屢出現，由于立法缺失，我國行政公益司法實踐不能有效救濟被侵犯的公共利益。本文試圖在考慮我國實際基礎上，提出行政公益訴訟制度構建方案，調整現有行政訴訟模式。

關鍵詞:行政公益訴訟;公益訴權;法律制度

一、行政公益訴訟的基本概念

理論界對行政公益訴訟的定義并未達成共識。有些學者認為行政公益訴訟指法律允許與訴訟標的不存在直接利害關系的主體，針對侵害或者對公共利益有侵害之虞的違法行政行為，向法院起訴以維護受損利益的訴訟模式。有些學者認為公益行政訴訟實質上就是公民為了維護被侵犯的公共利益，就與自身無關的權利和不存在法律上利害關系的事項，以行政機關為被告向法院起訴的訴訟模式。在綜合分析我國學者對行政公益訴訟定義基礎上，筆者認為行政公益訴訟是指當行政機關的違法行政侵害國家、社會公共利益時，法律授權特定的國家機關、公民、法人或者其他組織行政公益訴訟，可以通過司法程序維護受損公共利益的訴訟制度。

二、我國行政公益訴訟的現狀

我國尚未制定專門的行政公益訴訟法律法規，因此現階段法院主要依據《行政訴訟法》對相關案件進行審查，行政公益訴訟有其個性特征，這使得法院在按照《行政訴訟法》處理這類案件時不可避免的存在司法障礙。我國《行政訴訟法》以傳統當事人適格理論為基礎，規定原告只能是與被訴具體行政行為有直接利害關系的公民、法人或者組織，若經審查，起訴者與訴訟標的無法律上利害關系，則法院不予受理。當行政機關的違法行為侵害國家和社會公共利益時，由于一般只對公民產生不利影響，而無客觀的實際權益損失，公民、法人或其他組織不能成為直接利益代表人，不能通過法律程序申請司法救濟，致使受損害的公共利益不能被有效維護。我國法律對法院的受案范圍做了嚴格且明確的規定。抽象行政行為針對的對象不特定，涉及范圍廣，一旦造成破壞，根據當事人適格理論缺乏適格的原告，因此我國行政訴訟法明確規定抽象行政行為不可訴。這一規定使得行政公益訴訟的受案范圍受到了嚴格的限制。從另一角度講，這也是對行政公益訴訟原告資格主體的限制。現階段我國面臨著公民法律意識和公共利益意識增強，積極運用司法手段維護受損公共利益與行政公益訴訟相關法律法規不健全，制約公民、法人或者其他組織運用司法手段救濟受損利益的沖突。